Myndighetene understreker at det er behov for tverrfaglig sam arbeid mellom velferdsyrkene og velferdsetatene for å sikre gode velferdsytelser. I denne boka får vi kunnskap som imøtekommer dette kravet. Boka dekker pensum i helse- og sosialpolitikk og stats- og kom munalkunnskap i det felles innholdet i rammeplanene for helseog sosialarbeiderutdanningene med til sammen ni studiepoeng. Denne 8. utgaven er gjennomrevidert og oppdatert. Knut Halvorsen og Steinar Stjernø er begge professor emeritus i sosialpolitikk. Einar Øverbye er professor i statsvitenskap. Alle er tilknyttet Fakultet for samfunnsvitenskap, OsloMet – storby universitetet og har publisert en rekke bøker og forskningsrap porter om norsk og internasjonal velferdspolitikk.
9
788215
063614
8.UTG.
ISBN 978-82-15-06361-4
IN N F ØR IN G I H E L SE - OG SOSIA L PO L I T I K K
Forfatterne legger vekt på å få fram spenninger og målkonflikter i helse- og sosialpolitikken. De drøfter utfordringene som velferds staten møter i en tid med omfattende endringer i aldring, inn vandring, økonomi og internasjonalisering.
K N U T H A LV O R S E N
E I N A R Ø V E R BY E
De viser hvilke helsemessige og sosiale problemer som velferds statens profesjoner arbeider med, og beskriver de institusjonene der helse- og sosialarbeidere møter klientene, brukerne og pasi entene. Brukernes rettigheter og plikter presenteres og drøftes.
S T E I N A R S TJ E R N Ø
Forfatterne beskriver velferdsstatens utvikling med politisk enighet og uenighet om velferdspolitikk fram til våren 2022.
K N U T H A LV O R S E N S T E I N A R S TJ E R N Ø E I N A R Ø V E R BY E
IN N FØR IN G I H E LSE OG SOSIAL P OLITIK K 8 . U T G AV E
Innføring i helse- og sosialpolitikk
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 1
08.06.2022 07:35
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 2
08.06.2022 07:35
Knut Halvorsen, Steinar Stjernø og Einar Øverbye
Innføring i helse- og sosialpolitikk 8. utgave
universitetsforlaget
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 3
08.06.2022 07:35
© Universitetsforlaget 2022 1. utgave 1996 ISBN 978-82-15-06361-4 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 4
ED
79
07
M
NO - 1470
RKET TRY K ME RI KE
MIL JØ
Omslag: Nina Lykke Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media – 07.no Boken er satt med: ITC New Baskerville Std 10,5/13,5 Papir: 90 g Amber Graphic 1,25
IA – 2041
03
08.06.2022 10:57
Innhold Forord til 8. utgave . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Kapittel 1 Helse- og sosialpolitikk, forsørgelsessystemer og ideologier . . . . . Begrepet velferd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Velferdsstatens to hovedformer: økonomiske ytelser og tjenester . . . . . . Arbeidsmarkedet . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapitalinntekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Familien som velferdsarena . . . . . . . . . Familien i endring . . . . . . . . . . . . . . . Velferdsstaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Frivillige organisasjoner . . . . . . . . . . . . Velferd gjennom skattesubsidiering . . . Velferdsregime: sammenkoblingen av forsørgelsessystemene . . . . . . . . . . . . . . Velferdsstatens normative fundament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Liberalismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konservatisme og kommunitarisme . . . Marxisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sosialdemokrati . . . . . . . . . . . . . . . . . Feministiske perspektiver . . . . . . . . . . Grønn ideologi . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mangetydige ideologiske nøkkelbegreper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål og oppgaver til diskusjon . . . Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . Kapittel 2 Historien: Fra fattighjelp til velferdsstat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Før staten tok ansvar . . . . . . . . . . . . . . . Liberalisme, fattiglover og modernisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De første grunnsteinene til velferdsstaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . «Klasseforsikringen» mot «solidaritetsprinsippet» . . . . . . . . . . . . . Et organisert arbeidsliv og kortere arbeidsdag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 5
13 13 14 14 16 16 17 19 21 21 22 23 23 24 25 25 26 26 27 29 30 30
31 31 32 33 34 35
Kommunene var pådrivere . . . . . . . . . . Helsereformer, folkehelsearbeid og «sosialhygiene» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Keynesianisme, kriseforlik og hovedavtale for arbeidslivet . . . . . . . . . . Etter andre verdenskrig: arbeid til alle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Velferdsstaten ekspanderer – universelle ytelser . . . . . . . . . . . . . . . . Modernisering av forsorgen – lov om sosial omsorg . . . . . . . . . . . . . . . . . . Likestilling og familiepolitikk . . . . . . . . Sykehus og primærhelsetjeneste offentlig ansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oljekrise, vendepunkt og Høyre til makten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Egenandeler, effektivisering og New Public Management i helsetjenesten . . Ny lov om sosiale tjenester . . . . . . . . . . Mot et flerkulturelt samfunn . . . . . . . . Arbeidslinja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ny alderspensjon for å spare på statens utgifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Statlig sykehusvesen og nye rettigheter for pasientene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EØS: Sosial dumping i arbeidslivet? . . . Norge i finanskrisa . . . . . . . . . . . . . . . . . Økende forskjeller og handlingsplaner mot fattigdom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politiske omslag? . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avslutning: Hva og hvem skapte velferdsstaten? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål og oppgaver til diskusjon . . . Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . Kapittel 3 Levekår, helseproblemer og sosiale problemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hva er et sosialt problem? . . . . . . . . . . . Arbeidsløshet og utenforskap . . . . . . . . Økonomisk og sosial ulikhet . . . . . . . . . Virkemidler for en jevnere inntektsfordeling . . . . . . . . . . . . . . . . . .
35 36 37 38 39 41 41 43 44 45 45 46 47 47 48 48 49 50 50 51 53 53
54 54 57 59 60
08.06.2022 07:35
6
Innhold
Fattigdom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Økonomiske vansker . . . . . . . . . . . . . . Boligproblemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sykdom og dødelighet . . . . . . . . . . . . . . Mennesker med funksjonsnedsettelser . . . . . . . . . . . . . . Arbeidsmiljøproblemer . . . . . . . . . . . . . Sosial integrasjon og marginalisering . . Marginalisering og utenforskap . . . . . Samlivsproblemer, livsfaseproblemer og omsorgssvikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ensomhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Selvmord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alkohol- og stoffmisbruk . . . . . . . . . . Kriminalitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Opphopning av sosiale problemer og livskvalitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål og oppgaver til diskusjon . . . Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . Kapittel 4 Den politiske maktstrukturen . . . . . . . . . Direkte og indirekte makt . . . . . . . . . . . Helse- og sosialarbeidernes plass i den politiske maktstrukturen . . . . . . . . . . . . Indirekte demokrati . . . . . . . . . . . . . . . Stemmerett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konkurransedemokrati, deltakerdemokrati og dialogdemokrati . . . . . . . . . . . . . . . . . Demokratiske stater versus autokratiske stater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Partiene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stortinget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lovbehandling . . . . . . . . . . . . . . . . . . Statsbudsjettet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stortingets kontrollvirksomhet . . . . . Regjeringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forvaltningen av statens velferdspolitikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Indre og ytre etat . . . . . . . . . . . . . . . . Nav . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fylkesnemnda og Trygderetten . . . . . Domstolenes makt . . . . . . . . . . . . . . . . . Supplerende kanaler til politisk makt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 6
61 62 63 64 66 67 68 69 70 70 71 72 73 75 75 76 77 77
78 78 79 79 80
80 82 83 83 84 84 85 85 87 87 88 88 88
Den korporative maktkanalen – organisasjonenes makt . . . . . . . . . . 89 Mediekanalen – massemedienes makt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Direkte aksjon («irregulær politikk») . 93 Forholdet mellom statens og kommunenes makt . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Hvem har makten i kommuner og fylkeskommuner? . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Spenningen mellom statlig styring og kommunal selvbestemmelse . . . . . 96 Juridiske virkemidler . . . . . . . . . . . . . 97 Økonomiske virkemidler . . . . . . . . . . 97 Pedagogiske virkemidler og samstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Statlig tilsyn og kontroll med kommunene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Kommunene har makt i organisatoriske spørsmål . . . . . . . . . . 99 Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Sametinget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 EUs makt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 EUs lover . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 EUs politiske institusjoner . . . . . . . . . 101 Helse- og sosialpolitikken i EU . . . . . 102 Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 Spørsmål og oppgaver til diskusjon . . . 104 Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . 105 Kapittel 5 Profesjonene – velferdsstatens iverksettere og portvakter . . . . . . . . . . . . Forskjellen mellom et yrke og en profesjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Profesjon, profesjonsvekst og profesjonsutøvelse . . . . . . . . . . . . . . . . . Framveksten av profesjonene . . . . . . . . Utfordringer i profesjonenes yrkesutøvelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forskjeller mellom profesjonene . . . . . Samfunnsmessige utfordringer og dilemmaer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsplitting, rivalisering og domenestrid? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ekspertvelde eller demokrati? . . . . . . Klientifisering og sykeliggjøring? . . . .
106 106 107 107 111 114 114 115 115 116
88
08.06.2022 07:35
Innhold
Staten: profesjonenes venn og motstander? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . New Public Management og profesjonell yrkesutøvelse . . . . . . . . . . . Slitasje, deltid og flere eldre skaper mangel på fagpersonell . . . . . . . . . . . . . Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål og oppgaver til diskusjon . . . Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . .
117 118 120 121 121 122
Kapittel 6 Det økonomiske sikkerhetsnettet: Trygdens hovedprinsipper. Langtidsytelsene alderspensjon, uføretrygd og etterlattepensjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Hvorfor trygd? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Folketrygden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Historikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Trygdens formål . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Hovedprinsippene i folketrygden . . . 125 Personkrets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 Alderspensjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 Vilkår (tildelingsprinsipper) . . . . . . . 128 Utmåling i det gamle pensjonssystemet . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Pensjonsreformen . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Utmåling (ytelsesnivå) . . . . . . . . . . . . 129 Mottakerne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Uføretrygd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Vilkår (tildelingsprinsipper og opphørsregler) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Utmåling (ytelsesnivå) . . . . . . . . . . . . 133 Mottakere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Yrkesskadetrygd . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Gjenlevendepensjon . . . . . . . . . . . . . . . 136 Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Vilkår (tildelingskriterier og opphørsregler) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Utmåling (ytelsesnivå) . . . . . . . . . . . . 137 Mottakere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 7
7
Spørsmål og oppgaver til diskusjon . . . 138 Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . 138 Kapittel 7 Penger og aktivering under omstillings perioder: sykepenger, tidsbegrenset trygd og sosialhjelp . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sykepenger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utmåling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hvorfor er det mange sykmeldte? . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Arbeidsavklaringspenger (AAP) . . . . . . Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktive vilkårskrav . . . . . . . . . . . . . . . . Utmåling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mottakere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dagpenger under arbeidsløshet . . . . Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Personkrets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utmåling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mottakere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ventetid, avstenging og karantenetid . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bostøtte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utmåling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mottakere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kommunale ytelser . . . . . . . . . . . . . . . . Økonomisk sosialhjelp . . . . . . . . . . . . Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utmåling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mottakere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kvalifiseringsstønad . . . . . . . . . . . . . . . . Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utmåling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mottakere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
139 139 139 139 140 141 141 143 143 143 143 144 144 144 144 145 145 145 146 146 147 147 148 148 148 148 148 149 149 149 150 150 150 151 152 153 153 153 153 153 153
08.06.2022 07:35
8
Innhold
Grunnstønad og hjelpestønad . . . . . . . Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål og oppgaver til diskusjon . . . Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . Kapittel 8 Familiepolitikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Familiepolitikkens tre spor . . . . . . . . . . Økonomisk støtte til barnefamilier . . . Familiebeskatningen . . . . . . . . . . . . . . . Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fradragsreglene . . . . . . . . . . . . . . . . . Barnetrygden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mottakere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ytelsene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Barnebidrag (underholdsbidrag) – forskuttering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stønad ved forsørgertap til etterlatte, aleneforeldre og deres barn – overgangsstønad . . . . . . . . . . . . . . . . . Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nivået på stønaden . . . . . . . . . . . . . . . Mottakere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kontantstøtte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ytelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mottakere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Foreldrepenger ved fødsel, nedkomststønad og omsorgspermisjoner . . . . . . . . . . . . . . . Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ytelsene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mottakere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Omsorgspenger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Omsorgsstønad . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tjenestetilbudet til barnefamilier . . . . .
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 8
154 155 155 155
156 158 159 159 159 159 160 160 160 160 160 160 161 161 161 161
162 162 162 162 162 163 163 163 163 163 163 164
164 164 164 165 165 166 166 166 167
Barnehager og skolefritidsordning . . Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pris i barnehagen . . . . . . . . . . . . . . . . Mottakere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Barne- og ungdomsvern . . . . . . . . . . . . Formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tiltak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utfordringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Familievern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krisesentre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krisetelefon og støttesentre mot incest . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt om familiepolitikk . . . . . Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål og oppgaver til diskusjon . . . Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . Kapittel 9 Helsepolitikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hva er helse og sykdom? . . . . . . . . . . . . Utviklingen av helsevesenet . . . . . . . . . Helsepolitikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hvorfor har helsevesenet vokst? . . . . . Lover som regulerer helsetjenestene . . Helsepolitiske mål . . . . . . . . . . . . . . . . . Organiseringen av helsevesenet . . . . . . Primærhelsetjenesten . . . . . . . . . . . . . Helsestasjons- og skolehelsetjeneste . . Tannhelsetjenesten . . . . . . . . . . . . . . . Psykisk helsevern . . . . . . . . . . . . . . . . . Spesialisthelsetjenestene . . . . . . . . . . Kostnader, styring og finansiering . . . . Ressursbruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hvordan kontrolleres helsevesenet? . . Samhandlingsreformen, habilitering og rehabilitering . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forebyggende helsearbeid . . . . . . . . . . Debatten om forebygging . . . . . . . . . Private helsetjenester og valgfrihet . . . . Prioriteringer i helsepolitikken . . . . . . Kvaliteten i helsevesenet . . . . . . . . . . . . Helsevesenets utfordringer og politiske konfliktlinjer . . . . . . . . . . . . . . Politiske skillelinjer og etiske utfordringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
167 167 167 168 168 169 169 169 170 171 172 172 173 173 173 174 175
176 176 177 177 178 179 180 180 181 182 182 183 185 186 186 187 188 189 191 191 193 194 194 195 196
08.06.2022 07:35
Innhold
Spørsmål og oppgaver til diskusjon . . . 197 Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . 197 Kapittel 10 Tilretteleggings-, inkluderings- og omsorgspolitikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den medisinske og sosiale forståelsen av funksjonshemming . . . . . . . . . . . . . . Avinstitusjonalisering, desegregering og sektorisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avinstitusjonalisering i HVPU . . . . . . Avinstitusjonalisering i psykisk helsevern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avinstitusjonalisering i skoler og andre utdanningsinstitusjoner . . . . . Avinstitusjonalisering i eldrepolitikken . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avinstitusjonalisering og arbeidslinja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reguleringspolitikk . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Målrettede tiltak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Brukerstyrt personlig assistent (BPA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hjemmehjelp, hjemmesykepleie og støttekontakt . . . . . . . . . . . . . . . . . Langvarig og midlertidig institusjonsplass . . . . . . . . . . . . . . . . . . Koordinering av målrettede tjenester . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Brukervalg, konkurranseutsetting og offentlig–privat samarbeid . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Adgang til tekniske hjelpemidler . . . . Grunnstønad og hjelpestønad . . . . . . Hjelp til bolig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Familiens rolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tiltak ved misbruk av rusmidler . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eldrepolitikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Økende andel «eldre eldre» . . . . . . . Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål og oppgaver til diskusjon . . . Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . .
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 9
198 198 199 200 200 200 201 201 201 202 202 203 203 204 204 204 205 205 206 206 207 208 208 209 211 211 212 212 213
Kapittel 11 Brukerne og deres rettigheter . . . . . . . . . Hva er en «bruker»? . . . . . . . . . . . . . . . Brukernes grunnleggende rettigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reglene for bruk av tvang . . . . . . . . . . . Brukermedvirkning . . . . . . . . . . . . . . . . Individuell brukermedvirkning . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Selvhjelp, likemannshjelp og brukermedvirkning på familienivå . . Brukermedvirkning på kollektivt nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Brukerorientering . . . . . . . . . . . . . . . . . Undersøkelser av brukernes tilfredshet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Brukerkonferanser, dialogmøter og brukerråd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Brukervalg og brukerstyring . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styrken i brukernes rettigheter . . . . . . . Trygderettigheter . . . . . . . . . . . . . . . . Rett til helsehjelp . . . . . . . . . . . . . . . . Rett til sosial omsorg . . . . . . . . . . . . . . Rett til tjenester til familier . . . . . . . . Rett til arbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Brukernes klageadgang . . . . . . . . . . . . . Ombudsordninger . . . . . . . . . . . . . . . Brukernes plikter . . . . . . . . . . . . . . . . . . Plikt til aktivitet – aktive vilkår . . . . . . Rommet for skjønn i samhandling med brukerne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forholdet mellom brukerrollen og medborgerrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål og oppgaver til diskusjon . . . Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . Kapittel 12 Innvandringen og velferdsstaten . . . . . . . Faser i innvandringen . . . . . . . . . . . . . . Innvandring og utvandring . . . . . . . . . . Spenninger i innvandringspolitikken . . Å komme som arbeider . . . . . . . . . . . . .
9
214 214 214 215 216 216 217 218 219 219 220 220 221 221 222 223 224 224 224 225 225 225 226 226 227 227 228 230 231 232 232
233 233 234 235 236
08.06.2022 07:35
10
Innhold
Velferdsrettighetene til arbeidsinnvandrere . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Å komme som flyktning . . . . . . . . . . . . Velferdsordninger for asylsøkere . . . . Velferdsordninger for flyktninger og deres familiemedlemmer . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Å komme som familiemedlem . . . . . . . Velferdsrettighetene til familiemedlemmer . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Å komme som student . . . . . . . . . . . . . . Velferdsrettighetene til studenter . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Å komme som irregulær innvandrer . . Velferdsrettighetene til irregulære innvandrere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Retten til å ta velferdsytelser ut av landet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Levekår blant innvandrere . . . . . . . . . . Arbeidsdeltakelse . . . . . . . . . . . . . . . . Innvandrernes bruk av velferdssystemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktuell debatt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål og oppgaver til diskusjon . . . Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . Kapittel 13 Velferdsstatens framtid . . . . . . . . . . . . . . . De samlede velferdsutgiftene . . . . . . . . Det norske folket blir eldre – og det vil koste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kan forebyggende politikk dempe framtidas utgifter til eldre? . . . . . . . . . Kan større overføringer til eldre motsvares av reduserte overføringer til barn og unge? . . . . . . . . . . . . . . . . . Truer eller styrker innvandringen velferdsstaten? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Økonomisk globalisering . . . . . . . . . . . Tre framtidsbilder: Samling i bånn, samling på topp eller velferdsstaten som konkurransefordel? . . . . . . . . . . .
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 10
236 237 239 241 241 242 244 244 244 245 245 245 246 246 247 247 248 248 248 248 249 250 251 251
252 252 252 254
Mer om det tredje scenarioet: Velferdsstaten som en mulig konkurransefordel . . . . . . . . . . . . . . . EØS-avtalen og EUs velferdspolitiske betydning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Euroen og EUs stabilitetspakt . . . . . . EUs direktiver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EØS-avtalens betydning for arbeidsmarkedet . . . . . . . . . . . . . . . . . Europadomstolens velferdspolitiske betydning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EU i framtida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Velferdsstatens finansiering . . . . . . . . . Finansieringen av trygder og andre statlige kontantytelser . . . . . . . . . . . . . Finansieringen av kommunal velferd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Finansieringen av statlige, regionale helseforetak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tiltak for å møte befolkningsaldring . . Økonomisk behovsprøving og insentivdebatten . . . . . . . . . . . . . . . . . Egenbetaling som supplerende finansieringskilde . . . . . . . . . . . . . . . . Rasjonering som sparetiltak . . . . . . . . Tiltak for å begrense misbruk . . . . . . Kan eldre kjøpe mer omsorg? . . . . . . Partipolitisk konflikt og konsensus . . . . Valenssaker og posisjonssaker . . . . . . Grader av konsensus . . . . . . . . . . . . . . Politikk med stor P og politikk med liten p . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Partisystemets struktur . . . . . . . . . . . . Partipolitikkens ytre rammebetingelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hvor lys er framtida? . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål og oppgaver til diskusjon . . . Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . .
257 258 258 259 260 260 260 260 261 262 263 264 264 265 265 266 266 267 267 269 270 270 271 271 273 273
Liste over figurer og tabeller . . . . . . . . . . 274 254 Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 255 256
Stikkord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
256
08.06.2022 07:35
Forord til 8. utgave
Boka gir en innføring i helse- og sosialpolitikk for bachelorstudenter i alle helse- og sosialarbeiderutdanninger og alle andre som er interessert i utviklingen av den norske velferdsstaten. Den beskriver de viktigste sosiale problemene i Norge og de rettigheter og plikter folk har hvis de mister arbeidet, blir syke og arbeidsuføre, skal gå av med pensjon, trenger hjelp fra helsevesenet eller trenger sosiale tjenester. Boka dekker helse- og sosialpolitikken og stats- og kommunalkunnskapen i det felles innholdet i rammeplanene for helse- og sosialarbeiderutdanningene. Denne 8. utgaven av Innføring i helse- og sosialpolitikk er oppdatert fram til april 2022. Den beskriver endringene under regjeringen Solberg og omtaler endringer i regjeringen Støres første statsbudsjett. Flere kapitler er delvis nyskrevet. For å unngå at teksten blir overlesset med referanser, står noen data uten henvisninger. Interesserte finner grunnlaget for dataene i Statistisk sentralbyrås statistikkbank, Nav statistikk eller i EUs statistikkbank, Eurostat. Henvisninger i teksten til odelstingsproposisjoner (Ot.prp.) og stortingsmeldinger (St.meld./Meld. St.) kan lastes ned fra Stortinget og regjeringens hjemmesider, og står derfor ikke i litteraturlisten. Første kapittel presenterer grunnbegreper og sentrale teoretiske perspektiver i helse- og sosialpolitikken. Andre kapittel dreier seg om velferdsstatens historie. Tredje kapittel handler om levekårene for ulike grupper. Deretter
følger et kapittel om det politiske systemet, spenningsforholdet mellom stat og kommune og EUs betydning i helse- og sosialpolitikken. Kapittel 5 dreier seg om helse- og sosialprofesjonene, «New Public Management» og andre styringssystemer som preger de ansattes hverdag. Helse- og sosialtjenestenes økende betydning og de sterkere aktivitetskravene til pasienter og klienter har gjort tverrfaglig og tverretatlig samarbeid stadig viktigere. De neste kapitlene omhandler langtids- og korttidsstønadene i folketrygden, familiepolitikken, helsepolitikken og politikken overfor yngre og eldre med funksjonsnedsettinger. Etter framstillingen av de ulike politikkområdene følger kapitler om brukernes rettigheter og om innvandring og velferdsstaten. Siste kapittel drøfter velferdsstatens framtid – finansieringen av den, aldringen i befolkningen, globaliseringen, innvandringen og virkningen av EUs politikk. Hvert kapittel avsluttes med spørsmål til diskusjon og forslag til videre lesning. Et fyldig stikkordregister gjør det lettere for leseren å få innsikt på fagfelt som grenser opp til eget fagområde, og til å følge sentrale begreper som likhet, frihet, rettigheter og skjønn på tvers av kapitlene. Vi takker de mange som har kommentert tidligere utgaver av boka. I forbindelse med revideringen av denne 8. utgaven takker vi spesielt Ivan Harsløf for hans arbeid som konsulent og Lars Inge Terum for innspill til kapittel 5.
Oslo, 1. mars 2022 Knut Halvorsen – Steinar Stjernø – Einar Øverbye
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 11
08.06.2022 07:35
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 12
08.06.2022 07:35
Kapittel 1
Helse- og sosialpolitikk, forsørgelsessystemer og ideologier
Hva er helse- og sosialpolitikk? Vi bruker begrepet sosialpolitikk i vid betydning, slik at det omfatter både helse-, familie- og arbeidsmarkedspolitikk og dessuten trygdeordninger. Begrepet velferdspolitikk dekker det samme.1 Men hva er politikk? En kjent definisjon er at politikk dreier seg om den offentlige, autoritative fordelingen av verdier i samfunnet (Østerud, 2014). Dessuten dreier politikk seg om hvordan det offentlige kan bidra til sysselsetting, investeringer og verdiskaping. Sosialpolitikken omfatter offentlige tiltak som skal skape trygghet når folks velferd trues av sykdom og uførhet, arbeidsløshet, alderdom og tap av forsørger, i tillegg til lover som skal beskytte svakstilte grupper. Dette kapitlet beskriver de ulike systemene som kan beskytte folk mot de farene og risikoene som de kan møte gjennom livet. Disse «forsørgelsessystemene» er arbeidsmarkedet, familien og velferdsstaten. Noen får også hjelp fra frivillige organisasjoner. Hvilken rolle spiller disse ulike forsørgelsessystemene i Norge? Vi presenterer også begreper som er sentrale i resten av boka: velferd, politikk, ideologi, liberalisme, konservatisme, sosialdemokrati, rettferdighet og solidaritet.
Begrepet velferd Hva er så velferd? Ordet «velferd» kommer fra gamle avskjedshilsener som «fahr wohl», «fare 1
well» og gammelnordiske «vel fara», som betydde at den reisende skulle komme godt fram på reisen. I dag knyttes begrepet til «livets reise» og de farer og risikoer som vi trenger beskyttelse mot gjennom livsløpet. Velferd viser til en ønskelig eller gunstig tilstand – det gode liv. Hva folk oppfatter som velferd, varierer i ulike kulturer og i forskjellige historiske perioder. Det brukes ofte som et honnørord, som gjerne kobles til andre begreper, som velferdsstat, velferdskommune, velferdssamfunn, offentlig eller privat velferd – alle forhold som hører inn under sosialpolitikken. Selv om begrepene velferdsstat og velferdssamfunn ofte brukes om hverandre, dreier velferdsstat seg om de offentlige institusjonene som sikrer folk trygghet i vanskelige livssituasjoner, mens velferdssamfunn dreier seg om et samfunn der få er fattige eller lever i nød. I begrepet inngår, som et minimum, fravær av økonomisk nød og rettigheter som gir trygghet i livssituasjoner som kan være vanskelige, slik som alderdom, uførhet, sykdom og arbeidsløshet. Det er lettere å bli enig om hva som er det vonde liv enn hva som er det gode liv, fordi folk har ulike oppfatninger om hva som er et godt liv og et godt samfunn. Noen er opptatt av trygghet og stabilitet, andre foretrekker spenning og forandring. Noen mener at staten bør ha et stort ansvar for velferden i samfunnet, mens andre mener statens ansvar bør reduseres, og at individet selv eller familien bør ha ansvaret. Det behandler vi i siste del av kapitlet.
Boligpolitikk var lenge en sentral del av velferdspolitikken, men har mindre plass i dag, slik det går fram i kapittel 2. I noen land er det vanlig å inkludere utdanningspolitikk, men det er ikke vanlig i Norge.
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 13
08.06.2022 07:35
14
Kapittel 1 Helse- og sosialpolitikk, forsørgelsessystemer og ideologier
Velferdsstatens to hovedformer: økonomiske ytelser og tjenester De to mest brukte formene for sosialpolitiske tiltak er kontantoverføringer og tjenester. Kontantoverføringer er pengestøtte til individer og familier. Tjenester er service og tiltak, slike som medisinsk behandling, plass i barnehage, omsorgstjenester, tiltak i barnevernet og råd og veiledning. Politiske beslutninger bestemmer reglene for tildeling og hvordan tiltakene skal finansieres. Skal tiltakene finansieres av den skatten som betales, en trygdeavgift som den enkelte betaler, eller en egenandel for å benytte en helse- eller sosialtjeneste (se kapittel 13)? Helse- og sosialpolitikken kan også ha andre mål og virkemidler enn å yte pengestøtte eller tjenester. Den kan bruke ulike typer reguleringspolitikk til å − påvirke folks atferd, for eksempel til å søke arbeid, leve sunt eller å innrette familielivet på en bestemt måte − sikre svakstilte et vern mot vold eller misbruk gjennom lover og institusjoner som beskytter barn mot foreldre, andre voksne eller barn, kvinner mot voldelige partnere eller psykisk syke mot seg selv og samfunnet − legge til rette for at folk kan delta i samfunnet, for eksempel gjennom universell utforming av offentlige steder og bygninger for folk med funksjonshemminger − regulere konflikter mellom ulike parter, for eksempel mellom helse- og sosialarbeidere og klienten eller pasienten, gjennom prosedyrer for skilsmisse, barnefordeling, regler som beskytter lønnstakerne mot uakseptable arbeidsforhold, og prosedyrer for arbeidskonflikter − regulere myndighetenes bruk av tvang, for eksempel tvangsinnleggelse på institusjon eller omsorgsovertakelse av barn Sosialpolitikk kan innebære at ressurser blir omfordelt. Når en betaler avgift eller skatt som yrkesaktiv og får igjen når en mister inntekt og evnen til å forsørge seg selv, skjer det en omfor-
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 14
deling over den enkeltes livsløp (det kalles horisontal omfordeling). Det er en form for tvungen sparing og tvungen forsikring: Staten pålegger borgerne å spare kollektivt til alderdommen, samtidig som den pålegger alle å være forsikret mot sosiale risikoer som sykdom, arbeidsløshet med videre. Staten kan også opprette ordninger som omfordeler mellom ulike grupper, som oftest fra de som har mye til de som har lite (det kalles vertikal omfordeling). Graden av omfordeling fra velstående til mindre velstående varierer fra land til land. Velferdsstaten i de nordiske landene har tradisjonelt omfordelt mer mellom de som har høy inntekt og de som har lav inntekt, enn andre velferdsstater i høyinntektsland (OECD-land) (Barth, 2008). Siden ulike samfunnsklasser og yrker, kvinner og menn er ulikt utsatt for vanskelige situasjoner i livet, er det ofte ulike meninger om helse- og sosialpolitiske spørsmål. Siden velferdspolitikken prioriterer hvordan statens inntekter skal fordeles, er det ofte politisk strid om den. Partiene kan representere ulike gruppers interesser, ha ulike verdisyn eller ideologier som skaper politiske skillelinjer. Andre ganger kan de stå sammen eller finne et kompromiss mellom ulike hensyn (se kapittel 2). Helse- og sosialpolitiske tiltak blir til gjennom politiske prosesser, særlig gjennom lovgivningsog budsjettprosessen der mange aktører deltar i tillegg til de politiske partiene – for eksempel fagorganisasjoner og profesjonsorganisasjoner, brukerorganisasjoner, interesse- og pressgrupper som driver lobbyvirksomhet, og aksjonsgrupper. Mediene kan rette oppmerksomheten mot svikt i helse- og sosialvesenet og skape press på politikerne. Dette behandles i kapittel 4.
Arbeidsmarkedet Uansett hvordan vi definerer velferd, er folks velferd avhengig av samspill mellom ulike institusjoner eller forsørgelsessystemer. I moderne samfunn kan folk bli forsørget på flere måter.
08.06.2022 07:35
Arbeidsmarkedet
De kan delta i arbeidsmarkedet som sysselsatte eller leve av egen kapital. Noen − barn og ektefeller – kan bli forsørget av familien eller en ektefelle som arbeider. Andre kan bli forsørget av staten, som trygdemottakere eller beboere i sykehjem eller andre institusjoner. Få blir forsørget gjennom privat veldedighet, men frivillige organisasjoner yter sosial omsorg og sosialtjenester til enkelte, men oftest finansiert av det offentlige. I Norden er deltakelse i arbeidsmarkedet og mottak av velferdsytelser viktigere enn i andre land, der familien og frivillige organisasjoner spiller større rolle. I Norge og i de andre nordiske landene forsørger en større andel av befolkningen enn i de fleste andre land seg ved å delta i arbeidsmarkedet. Tilknytningen til arbeidsmarkedet måles gjennom yrkesfrekvenser eller hvor mange prosent av befolkningen som er med i arbeidsstyrken (den andelen som har inntektsgivende arbeid eller er arbeidsløse). Arbeidsmarkedets betydning for økonomisk forsørgelse økte sterkt de siste tiåra av 1900-tallet (Hatland & Terum, 2012). I 2021 var 75 prosent sysselsatte, omtrent som i Sverige og Danmark. Andelen var høyere bare i Sveits, New Zealand og Nederland. Sammenliknet med andre OECD-land var særlig 80 70
75,4 66,3
74,7
kvinner og eldre oftere sysselsatt enn i mange andre land (OECD, 2021) (figur 1.1) Særlig har arbeidsmarkedets betydning økt for kvinnene. Sysselsettingen økte fra 52 prosent i 1972 til 65 prosent i 2020 (15–74 år). Da var om lag 80 prosent i alderen 25–54 år i arbeid, men 20 prosent av disse arbeidet deltid – litt oftere enn menn. De ble altså delvis forsørget gjennom partnerens fulltidsdeltakelse i arbeidslivet (SSB, statistikkbanken Tabeller 03781, 09303). Sysselsettingen er spesielt lav blant dem som har nedsatt funksjonsevne under 45 prosent. Det er mer enn 100 000 funksjonshemmede som ønsker å komme i arbeid (Bø, 2019). Noen innvandrergrupper – særlig fra Afrika – deltar mindre i arbeidslivet enn norskfødte (SSB, statistikkbanken Tabell 11711). Høy sysselsetting har vært et sentralt mål for alle regjeringer siden 1930-åra. Flest mulig skal forsørge seg selv ved å delta i arbeidslivet, og folk forventer at regjeringene fører en politikk som legger til rette for det. Sysselsettingen blir påvirket av internasjonale og nasjonale økonomiske konjunkturer, men regjeringen kan stimulere sysselsettingen på mange måter. Den kan gi skattelette til dem som har lav inntekt for at de skal bruke mer penger, eller til de rike
73,5
75,5 59
60
72,7
62,2
60,7
60,7
64,8
51
50 Prosent
15
OECD Storbritannia
40
Sverige
30
Norge
20 10 0
Befolkningen
Kvinner
60–64 år
Figur 1.1. Andel sysselsatt den befolkningen 15−64 15−64 år, år, av kvinner 15 – 64 år og av personer 64 år. Figur 1.1 Andel sysselsatt av denav befolkningen av kvinner 15–64 år og 60 av– personer 60–64 år. Prosent 2020. Prosent 2020. Kilde: OECD.Stat. Labour Force Statistics. Lest 28.11 2021.
Kilde: OECD.Stat. Labour Force Statistics. Lest 28.11 2021. 5
3
5
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 15 1 Person
08.06.2022 07:35
16
Kapittel 1 Helse- og sosialpolitikk, forsørgelsessystemer og ideologier
for at de skal investere mer. Den kan stimulere byggebransjen ved å bevilge penger til jernbane, veier, sykehus og offentlige kulturhus. Den kan gi økonomiske insentiver til nye næringer og nye energikilder. Den kan sørge for at syke, uføre og arbeidsløse har nok penger til å holde forbruket oppe. Den høye yrkesdeltakelsen gir staten store skatteinntekter. Det er en forutsetning for en omfattende velferdsstat (se kapittel 13). Velferdsstaten selv skaffer arbeid til mange – de ansatte i helse- og sosialsektoren utgjør 22 prosent av alle sysselsatte. Arbeidsmarkedet i Norge er, som i de andre nordiske landene, kjennetegnet av at lønns takerne og arbeidsgiverne er mer organisert enn i mange andre land. Mens de aller fleste i offentlig sektor – 80 prosent – er organisert, gjelder det bare om lag 40 prosent i privat sektor (Nergaard, 2020). Svært mange får lønna fastsatt i sentraliserte lønnsforhandlinger. Avtalene i eksportindustrien setter rammer som forhandlingene for andre fagorganiserte stort sett holder seg innenfor (kalt «frontfagsmodellen»). Den høye graden av organisering gir lønnstakerne en sterkere posisjon overfor arbeidsgiverne og myndighetene enn i mange andre land. Deltakelse i arbeidslivet gir rett til en rekke sosiale ytelser fra staten, som dagpenger ved arbeidsløshet, sykepenger og uføretrygd, foreldrepenger, tilleggspensjon med mer. I tillegg til offentlige ytelser kan yrkesdeltakelse gi sosiale rettigheter som fastsettes i arbeidsavtalen med arbeidsgiver. Det vil si ytelser som arbeidsgiveren betaler uten at staten har pålagt det. Slik yrkesbasert velferd kan være tillegg til lønna eller andre ytelser i stedet for lønn, som ekstra pensjon, helseforsikring, full lønn under sykdom også for inntekt over grensen i folketrygden (se kapittel 6), bedriftshelsetjeneste og bedriftsbarnehager. Staten kan pålegge partene i arbeidslivet å innføre velferdsordninger eller regulere ordninger som partene har avtalt seg imellom. Staten har for eksempel pålagt arbeidsgiverne å gi de ansatte en yrkesbasert, obligatorisk tjenestepensjon (OTP) i tillegg til
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 16
folketrygden og å betale forsikring for yrkesskade (se kapittel 6). Ansatte med høy status og lønn nyter oftest best av yrkesbasert velferd, mens ansatte som har en svak tilknytning til arbeidsmarkedet, får lite. Offentlig velferd er oftere lik for alle, som barnehageplass og barnetrygd, eller blir tildelt etter behov, som sykehusopphold og sykehjems plass. De yrkesbaserte ordningene betales delvis av staten fordi bedriftene kan trekke disse utgiftene fra før skatt. Den yrkesbaserte velferden har de siste tiåra spredt seg. Mange bedrifter tegner privat helseforsikring for ledere, høyere funksjonærer og nøkkelpersonell. 650 000 hadde privat helseforsikring i 2020 (FinansNorge, 2021a).
Kapitalinntekt Noen kan forsørge seg gjennom markedet på andre måter enn gjennom lønnsarbeid og næringsinntekt. De kan drive egen næringsvirksomhet eller leve av egen kapital. I Norge har svært få kunnet leve av inntekter av egen kapital, selv om andelen som eier aksjer, har økt betydelig de siste tiåra. Fra 2012 til 2020 ble verdien av privatpersoners aksjer fordoblet (AksjeNorge, 2020). I 2020 eide 786 000 husholdninger – om lag en femdel av den voksne befolkningen – aksjer til en pålydende aksjekapital på 70 milliarder kroner og fikk 65 milliarder i utbytte (SSB, statistikkbanken Tabell 10504). Vi vet lite om hvor mange som lever bare av kapitalinntekter, men det er sannsynligvis et lavt antall.
Familien som velferdsarena Ved siden av arbeidsmarkedet er familien det mest sentrale forsørgelsessystemet. Familie kan defineres som personer som er i nær slekt med hverandre eller lever sammen i ekteskap, partnerskap eller en liknende relasjon, mens en
08.06.2022 07:35
Familien som velferdsarena
husholdning er de som bor i samme bolig. En husholdning og en familie er ofte, men ikke alltid, det samme (se kapittel 8). I familien fordeles økonomiske ressurser mellom ektefeller og partnere og mellom generasjonene. Ektefeller har gjensidig plikt til å forsørge hverandre, og foreldre har plikt til å forsørge barn og unge til de er 18 år – alternativt til de har avsluttet videregående skole, det vil normalt si til de har fylt 19 år. Barn og voksne har derimot ikke en juridisk plikt til å forsørge sine eldre foreldre, men de fleste gir omsorg, støtte og praktisk hjelp av kjærlighet eller moralsk plikt (Koren, 2012). En undersøkelse har vist at i Norge legger færre ansvar på familien for eldre enn i en del andre land, og større ansvar på velferdsstaten (Daatland mfl., 2009). De fleste voksne barn hjelper likevel sine foreldre på en eller annen måte. Praktisk hjelp til handling og følelsesmessig støtte er vanlig og viktig. 16 prosent av befolkningen utfører regelmessig ulønnet omsorgsarbeid for syke, eldre eller funksjonshemmede (Arnesen, 2020, se kapittel 10). Familieoverføringer – gaver og arv fra foreldre til barn – fører til at økonomisk ulikhet blir ført videre og ofte forsterket. Velstående foreldre kan subsidiere barn under utdanning og hjelpe dem til å komme inn på boligmarkedet. Arv kan omfatte både penger, aksjer, bolig- og fritidseiendom og bedrifter. Arveavgift var fram til 2014 en måte å omfordele fra velstående til ikke-velstående. I 2014 fikk den daværende regjeringen (Høyre og Fremskrittspartiet) flertall i Stortinget for å avskaffe arveavgiften. Familien har økonomisk betydning ikke bare fordi mange forsørges i familien, men også fordi det utføres mye arbeid i familien, som husarbeid, vedlikehold og omsorgsarbeid. En undersøkelse anslo at hvis alt dette skulle vært kjøpt i markedet, ville det utgjort nesten 650 milliarder kroner, som tilsvarte 25 prosent av bruttonasjonalproduktet (Brathaug & Westberg, 2012). Familien i endring Familiens økonomiske forsørgelse var etter andre verdenskrig og fram til slutten av 1960-
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 17
17
åra basert på en mannlig forsørgermodell: Menn skaffet inntekt, mens kvinnene utførte husarbeid og omsorgsarbeid. I de siste tiåra av 1900-tallet økte kvinnenes deltakelse i arbeidslivet, og husmorrollen – kvinner med hjemmearbeid som hovedvirksomhet – har nesten helt forsvunnet, bortsett fra hos en del minoritetsgrupper (Kitterød & Rønsen, 2011). Det svekket den mannlige forsørgermodellen, men avskaffet den ikke. I mange familier bringer mannen fortsatt den største inntekten til familien. Samtidig ble familiens rolle som forsørgelses- og omsorgsinstans svekket (se kapittel 8). Familien er blitt mindre stabil fordi flere skiller eller separerer seg, og familien og husholdningene er blitt mindre. For femti år siden besto husholdningene gjennomsnittlig av 3,3 personer − i 2021 av 2,1 personer. Den mest vanlige husholdningen består av én person – fire av ti bor alene. Deretter er det par uten barn. Stadig færre bor i store husholdninger. I 2018 besto bare seks prosent av husholdningene av fem eller flere (figur 1.2). 5
3
5
1 Person Par uten barn
19
45
Par med barn Par med voksne barn Enslig med barn Enslig med voksne barn
24
Figur 1.2 Prosent ulike typer husholdninger 2021. Barn = under 17 år. Kilde: SSB Statistikkbanken Tabell 06883. Lest 13.2 2022.
Det er blitt stadig flere nye former for familie (se kapittel 8). I 2021 var nesten en tredel av alle par samboende og ikke gift. Blant par under 30 år var over 80 prosent ugifte samboere, men andelen gifte par øker med økende alder (SSB,
08.06.2022 07:35
18
Kapittel 1 Helse- og sosialpolitikk, forsørgelsessystemer og ideologier 3,5 3 2,5
2,8 2,5
2,4
1,5
2
1,9
2
1,7
2,4
2 1,7
1,5
1,6
1,5
1,5
1,6
1970 2019
1 0,5 0
Norge
Sverige
Danmark
Tyskland
Frankrike
EU27
OECD
Figur 1.3 Totale fødselsrater (fertilitetsrater) i 1970 og 2019. Figur 1.3 Totale fødselsrater (fertilitetsrater) i 1970 og 2019.
Kilde: Kilde: OECD OECD Family Database. Chart SF2.1.A. fertility rate,fertility 1970 and 2019. Family Database. ChartTotal SF2.1.A. Total rate, 1970 and 2019.
statistikkbanken Tabell 06095). Antallet samboende med felles barn har økt. Flere bor sammen med barn som de ikke er far eller mor til. Personer av samme kjønn bor oftere sammen, med eller uten barn. Også innvandringen har ført til at det finnes flere måter å være en familie på, med store forskjeller i oppdragelse av barna, i mors- og farsrollen og i arbeidsdelingen mellom kvinner og menn. Kvinnene må i gjennomsnitt føde 2,1 barn for at befolkningen skal være stabil (uten innvandring). Det er en generell tendens i OECD- landene at fertiliteten (gjennomsnittlig antall barn per kvinne i reproduksjonsdyktig alder) har falt de siste tiåra (figur 1.3). Kvinnene får barn senere, og får færre barn enn før. Den gjennomsnittlige fertiliteten i OECD-landene falt fra 2,8 i 1970 til 1,6 i 2019. I Norge falt den fra 2,5 til 1,5. Fertiliteten er den samme som gjennomsnittet i EU-landene, men lavere enn i både Sverige og Danmark. Uten innvandring vil altså folketallet i Norge og mange andre land i Europa synke. Utbyggingen av barnehager og skolefritidsordninger har overført mer av omsorgen og
9788215063614_Halvorsen mfl_Innføring i helse- og sosialpolitikk 8 utg.indd 18
oppdragelsen fra familien til det offentlige. De fleste foreldre har likevel et nært forhold til barna. De stiller opp, kjører og bringer til fritidsaktiviteter og deltar i barnas liv. Særlig menn gjør det mer enn før. To inntekter har styrket familiens økonomiske grunnlag og gjort det mulig å overføre midler til neste generasjon. Det økende antall eldre vil om noen år føre til større utfordringer for familienes evne til å yte omsorg for eldre (se kapittel 13). Samtidig som familiens rolle for økonomisk forsørgelse er blitt svekket, har staten grepet mer inn i familien, og det som noen vil betegne som privatlivet, med en aktiv familiepolitikk. Den påvirker arbeidsdelingen mellom kvinner og menn ved å stimulere menn til å ta større ansvar for barn og husarbeid og kvinner til å ta lønnet arbeid. Grensene mellom det offentlige og det private flytter seg. Nye samlivsformer og normer for forholdet mellom familieinstitusjonen, arbeidsmarkedet og velferdsstaten kommer i konflikt med etablerte verdier og samlivsformer. Stridsspørsmål i familiepolitikken er beskrevet i kapittel 2, mens familiepolitiske tiltak gjennomgås i kapittel 8.
08.06.2022 07:35
Myndighetene understreker at det er behov for tverrfaglig sam arbeid mellom velferdsyrkene og velferdsetatene for å sikre gode velferdsytelser. I denne boka får vi kunnskap som imøtekommer dette kravet. Boka dekker pensum i helse- og sosialpolitikk og stats- og kom munalkunnskap i det felles innholdet i rammeplanene for helseog sosialarbeiderutdanningene med til sammen ni studiepoeng. Denne 8. utgaven er gjennomrevidert og oppdatert. Knut Halvorsen og Steinar Stjernø er begge professor emeritus i sosialpolitikk. Einar Øverbye er professor i statsvitenskap. Alle er tilknyttet Fakultet for samfunnsvitenskap, OsloMet – storby universitetet og har publisert en rekke bøker og forskningsrap porter om norsk og internasjonal velferdspolitikk.
9
788215
063614
8.UTG.
ISBN 978-82-15-06361-4
IN N F ØR IN G I H E L SE - OG SOSIA L PO L I T I K K
Forfatterne legger vekt på å få fram spenninger og målkonflikter i helse- og sosialpolitikken. De drøfter utfordringene som velferds staten møter i en tid med omfattende endringer i aldring, inn vandring, økonomi og internasjonalisering.
K N U T H A LV O R S E N
E I N A R Ø V E R BY E
De viser hvilke helsemessige og sosiale problemer som velferds statens profesjoner arbeider med, og beskriver de institusjonene der helse- og sosialarbeidere møter klientene, brukerne og pasi entene. Brukernes rettigheter og plikter presenteres og drøftes.
S T E I N A R S TJ E R N Ø
Forfatterne beskriver velferdsstatens utvikling med politisk enighet og uenighet om velferdspolitikk fram til våren 2022.
K N U T H A LV O R S E N S T E I N A R S TJ E R N Ø E I N A R Ø V E R BY E
IN N FØR IN G I H E LSE OG SOSIAL P OLITIK K 8 . U T G AV E
