Ofte belyses politikk, forvaltning, næringsliv og markeder hver for seg og i ulike fagtradisjoner. I Stat i klemme utvikler Tom Colbjørnsen en helhetsforståelse gjennom å kombinere innsikter fra offentlig administrasjon, økonomisk sosiologi, samfunnsøkonomi, juss og historie.
Tom Colbjørnsen er professor emeritus ved Handelshøyskolen BI, der han var rektor fra 2006 til 2014. Han er utdannet siviløkonom, sosiolog og dr.philos. Colbjørnsen har gjennom mange år vært en etterspurt foreleser og rådgiver i både næringslivet og stats forvaltningen.
I S B N 978-82-15-06269-3 ISBN: 978-82-15-06269-3
9
788215 062693
stat i klemme
Boken vil være svært nyttig for studenter og for andre som skal arbeide i næringslivet, i forvaltningen eller i interesseorganisasjoner.
tom colbjørnsen
Her får du en grundig og oversiktlig analyse av hvordan staten styrer næringslivet i Norge. Både styringen som skjer indirekte gjennom reguleringer, økonomiske insentiver og omfordelingstiltak, og den direkte styringen gjennom statlig eierskap og eierstyring blir systematisk behandlet. Dermed avdekkes også de mange dilemmaenesom finnes i spenningsfeltet mellom politikk og markeder.
tom colbjørnsen
stat i klemme statlig styring mellom politikk og markeder
STAT I KLEMME
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 1
06.04.2022 12:59
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 2
06.04.2022 12:59
TOM COLBJØRNSEN
STAT I KLEMME Statlig styring mellom politikk og markeder
UNIVERSITETSFORLAGET
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 3
06.04.2022 12:59
© Universitetsforlaget 2022 ISBN 978-82-15-06269-3 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Boken er utgitt med støtte fra Kunnskapsdepartementet ved Lærebokutvalget for høyere utdanning. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Jorunn Småland Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media – 07.no Boken er satt med: Times LT Std 10,5/14
ED
79
07
M
NO - 1470
RKET TRY K ME RI KE
MIL JØ
Papir: 90 g Arctic Matt 1,0
IA – 2041
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 4
03
06.04.2022 12:59
Innhold
Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
Kapittel 1 Mellom politikk og markeder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stat i klemme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Illustrasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Faglig utgangspunkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Statens styring av næringslivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styringsregimets institusjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Relasjoner og styringslinjer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avgrensninger og gangen videre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11 11 12 13 15 16 19 22
Kapittel 2 Styringsregimets konstitusjonelle fundament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Enhetsstater og føderale stater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Maktfordelingsprinsippet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den lovgivende makt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den utøvende makt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den dømmende makt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
24 24 25 28 41 48
Kapittel 3 Stortinget, statsforvaltningen og næringslivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stortinget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Statsforvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Næringslivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styringsregimet «in action»: Equinor i USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
56 56 62 65 75
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 5
06.04.2022 12:59
6
Innhold
Kapittel 4 Statlige reguleringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rettslige reguleringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Normbaserte reguleringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rettslige eller normbaserte reguleringer? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
85 86 90 94
Kapittel 5 Statlige tilsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Historisk bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver og arbeidsformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bedrifters erfaringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Revisjonssamfunnets kontrollvelde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
98 98 99 101 104 105
Kapittel 6 Statlige rapporteringskrav . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rapporteringens funksjon og tvetydighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Omfang og praktisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bedrifters erfaringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Volum versus nytte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
107 108 109 115 116
Kapittel 7 Eierstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eierskapets formål og organisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Selskapsmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eier, styret og daglig leder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Staten som eier, regulator og oppdragsgiver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dobbeltrollens organisatoriske konsekvenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eierstyring i en politisk kontekst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
119 120 122 127 131 136 139
Kapittel 8 Markedsstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Velfungerende markeder og samfunnsøkonomisk effektivitet . . . . . . . . . . . . . Virksom konkurranse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fellesgoder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Asymmetrisk informasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eksterne virkninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Naturlige monopoler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konsumentsuverenitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
147 148 154 157 161 165 171 183
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 6
06.04.2022 12:59
Innhold
Innhold
Kapittel 9 Markedsstyringens begrensninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Myndighetsutøvelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Moralske, politiske og allmenne hensyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Selvorganiserte nettverk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
185 185 189 191
Kapittel 10 Markedsskapt ulikhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Markeder, ulikhet og livskvalitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Økonomisk ulikhet i Norge i et internasjonalt perspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . Økonomiske forskjellers legitimitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Like muligheter versus resultatlikhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utjevning av markedsskapte inntektsforskjeller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Omfordeling og samfunnsøkonomisk effektivitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
197 198 200 216 228 229 238
Kapittel 11 Normative refleksjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Selskapsform og samfunnsansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verdiskaping, verdikapring og verdiødsling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forvaltning versus politikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
243 243 250 253
Appendiks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
256
Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
258
Stikkord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
262
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 7
7
06.04.2022 12:59
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 8
06.04.2022 12:59
Forord
Forord Boken bygger på fem års utrednings- og forskningsarbeid om statlig styring og lederes handlingsrom i virksomheter som eies helt eller delvis av staten. Forskningen er dokumentert i fem rapporter som er skrevet på oppdrag for, og som er utgitt av, Arbeidsgiverforeningen Spekter. Rapportene og datagrunnlaget er nærmere beskrevet i Appendiks. Forskningen ble delfinansiert av Spekter, mens jeg var alene om det faglige innholdet i rapportene. Spekter har ikke tatt stilling til rapportenes innhold og konklusjoner. Mye av empirien og mange av eksemplene i rapportene er hentet fra bedrifter i Spekter-området, særlig fra helse-, kultur- og samferdselssektoren. Boken trekker imidlertid på et langt bredere informasjonsgrunnlag og sikter mot å gi et mest mulig helhetlig bilde av statens styring av næringslivet. Samarbeidet med Spekter, som har vært av og på siden 1996, har gitt meg tilgang til intervjuer, diskusjoner og faglig innsikt som ellers ville vært vanskelig tilgjengelig. Jeg vil særlig takke Lars Haukaas, Arild Bryde, Anne Kari Bratten, Svend Dahl og Gunnar Larsen for et lærerikt og hyggelig samarbeid og, ikke minst, takke alle de daglige lederne i Spekter-bedriftene, som opp gjennom årene har tatt seg tid til å dele sine erfaringer og innsikter med meg. Jeg har arbeidet faglig med temaet for denne boken siden årtusenskiftet, som både professor, kursholder, rådgiver og foredragsholder. Min faglige base har vært Norges Handelshøyskole, der jeg var professor mellom 1991 og 2006, og Handelshøyskolen BI, der jeg var ansatt mellom 2006 og 2021, først som rektor og deretter som professor. Takk til alle tidligere kollegaer og studenter for faglig og kollegial inspirasjon, og til kursdeltakere og andre som delte av sine erfaringer. BI steller pent med sine tidligere rektorer. Takk til Institutt for ledelse og organisasjon, som har gitt meg sjenerøse og gode arbeidsvilkår etter at åremålet som rektor var over, og mens jeg har arbeidet med denne boken. Takk også til forlagsredaktør Erik Juel i Universitetsforlaget for godt samarbeid. Oslo, mars 2022 Tom Colbjørnsen
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 9
06.04.2022 12:59
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 10
06.04.2022 12:59
KAPITTEL 1
Mellom politikk og markeder Denne boken beskriver hvordan staten styrer næringslivet i spenningsfeltet mellom politikk og markeder.1 I et liberalt demokrati kan ikke staten uten videre gripe inn i bedrifters beslutninger. Næringslivet består av uavhengige virksomheter, med status som selvstendige rettssubjekter. Regjeringen og departementene, som forvalter statens styringsregime, må ha dekning for sine styringstiltak i demokratiske vedtak i Stortinget.
Stat i klemme Bokens tittel, «Stat i klemme», henspiller på at statens styring kan komme i skvis mellom politiske prosesser og markeders effektivitetslogikk. Boken beskriver hvordan denne skvisen preger statens måter å styre næringslivet på, og hvilke avveiinger den stiller myndighetene overfor. Politiske prosesser lar seg ikke alltid forene med markeders virkemåte. Hyppige endringer i politikkens dagsorden kan gå ut over næringslivets behov for forutsigbarhet. Mens det er grenser for hvor forutsigbar politikken kan – og bør – være i et demokrati, er næringslivet som hovedregel tjent med stabile politiske rammer. Politisk forutsigbarhet reduserer bedrifters risiko med å investere i vekst og innovasjon, og gir bedriftene større handlingsrom til å utnytte teknologiske og forretningsmessige muligheter. 2 Av og til inngår Stortinget varige forlik på tvers av politiske skillelinjer i saker som er viktige for nasjonen. Blant annet blir stortingsvedtak om store endringer i 1
2
Næringslivet defineres i denne boken som summen av private og offentlig eide virksomheter som driver næringsvirksomhet. Boken bygger på ligningsmyndighetenes definisjon av næringsvirksomhet, som innebærer at virksomhetene er selvstendige rettssubjekter, drives for eiers regning og risiko, har et visst omfang, er egnet til å oppnå et visst overskudd og tar sikte på en viss varighet. Flere av de bedriftene som regnes som en del av næringslivet i denne boken, er ikke involvert i kommersielle markeder. Det gjelder blant annet statlige selskaper som styres etter sektorpolitiske og ikke forretningsorienterte mål, for eksempel helseforetak og NRK (se kapittel 7). Slike selskaper kan imidlertid være eksponert for andre typer konkurranse. De konkurrerer for eksempel om verdifulle medarbeidere og offentlige tilskudd. De kan også ha økonomiske overskudd, men uten å ha finansielle og kommersielle hovedmål for virksomheten. Som jeg skal vise i kapittel 3, er det likhetstrekk mellom måten økonomiske verdier skapes på i kommersielle og ikke-kommersielle bedrifter.
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 11
06.04.2022 12:59
12
Kapittel 1 Mellom politikk og markeder
skattesystemet vanligvis forankret i forlik. På den måten blir hovedelementene i skattereglene motstandsdyktige mot skiftende politiske maktforhold, mens landets innbyggere og bedrifter får mer forutsigbare økonomiske rammer. Forlik gir næringslivet mer stabile rammebetingelser. Andre ganger kan medie- og opinionspress utløse omkamper på Stortinget, og skape usikkerhet om hvorvidt tidligere vedtak skal fortsette å gjelde. Slike omkamper er en del av demokratiets spilleregler og partipolitikkens vesen. Omkampene øker imidlertid næringslivets politiske risiko. Bedrifter som har innrettet sine investeringer etter tidligere vedtak, risikerer å bli påført økonomiske tap. Et samfunn preget av utagerende interessekamp, et uberegnelig storting og en lite styringsdyktig regjering skaper lite investeringsvennlige rammebetingelser. Mye statlig styring av næringslivet dreier seg om å tette avvik mellom bedrifts økonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Bedrifter kan være bedriftsøkonomisk lønnsomme fordi de skyver en del av kostnadene sine over på samfunnet, for eksempel ved å overlate til staten å bære kostnadene med å rydde opp etter seg. For å skape samsvar mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet kan Stortinget vedta avgifter og lovreguleringer, som departementene deretter kan iverksette med forskrifter og andre virkemidler. Figur 1.1 illustrerer bokens tematiske ramme.
Politikk
Stortinget
STATLIG STYRING Regjeringen og statsforvaltningen
Næringsliv
Markeder
Figur 1.1: Statlig styring mellom politikk og markeder.
Illustrasjon Et eksempel kan illustrere regjeringens og statsforvaltningens dobbeltrolle mellom politikk og markeder. I 2020 ble det kjent at det delvis statseide Equinor-konsernet hadde et samlet regnskapsført tap på sin amerikanske virksomhet på 21,5 milliarder dollar mellom 2007 og 2019. Olje- og energidepartementet (OED) forvaltet statens eierandel i denne perioden. Selskapet er børsnotert, og statens eierandel var i det aktuelle tidsrommet 67 prosent. USA-tapene brakte departementets statsråd i en dobbeltrolle mellom å forvalte statens eierskap i et kommersielt selskap og å stå politisk ansvarlig overfor Stortinget for den måten eierskapet ble utøvd på. Som eier skulle statsråden fremme statens mål om maksimal avkastning på investeringen i selskapet, innenfor den rolledelingen mellom eier og styre som er fastlagt i selskapslovgivningen: Departe
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 12
06.04.2022 12:59
Faglig utgangspunkt
13
mentet skal ivareta eierrollen, mens virksomhetens styre skal forvalte selskapet. Denne rolledelingen begrenser statsrådens anledning til å instruere selskapets ledelse direkte. Formell eierstyring skal kun utøves gjennom generalforsamlingen. Samtidig var statsråden parlamentarisk ansvarlig overfor Stortinget for måten departementet hadde utøvd eierskapet på. Da nyheten om Equinors tap i USA ble kjent, gikk det raskt politikk i saken. Statsråden ba derfor om å få informere Stortinget, dels for å gjøre rede for hvordan departementet hadde fulgt selskapet opp i den aktuelle perioden, og dels for å bli konfrontert med Stortingets politiske og moralske kritikk av selskapets forretningsførsel. Eksemplet illustrerer hvordan forvaltningens og regjeringens styring av næringslivet skjer i klemme mellom politikk og marked. Demokratiske spilleregler krevde at statsråden stilte i Stortinget, og viste vilje til å komme Stortingets kritikk i møte. Samtidig måtte hun, som ansvarlig eier, unngå å kritisere selskapet i ordelag som svekket selskapets tillit blant investorer, kreditorer og kunder. En unyansert kritikk kunne redusert Equinors markedsverdi og utløst et betydelig verditap på statens investering. Jeg kommer detaljert tilbake til Equinor-eksemplet i kapittel 3.
Faglig utgangspunkt Med noen viktige unntak behandles politikk, forvaltning, næringsliv og markeder i ulike deler av faglitteraturen. Det vanlige er at statsvitere, jurister, historikere og sosiologer konsentrerer seg mest om politikk og forvaltning, mens økonomer interesserer seg for markeder, næringsliv og effektiv ressursutnyttelse. Arbeidsdelingen gjenspeiler en tiltakende spesialisering innen akademia. Etablerte fagområder splittes i spesialdisipliner, som har sine egne tidsskrifter og møteplasser. Antallet publiserte forskningsartikler vokser eksponentielt, og de fleste forskere har nok med å holde seg orientert innen hvert sitt område. Faglig spesialisering bringer med seg både teoretiske og metodiske framskritt. Samtidig er det fare for at overdreven filing på detaljer fortrenger helhetsforståelse og samfunnsrelevans. I noen tilfeller utarter forskning til det Jon Elster kaller for faglig obskurantisme. En helhetlig beskrivelse av statlig styring vil nødvendigvis omfatte et bredt knippe av styringsorganer og virkemidler. Beskrivelsene må inkludere både storting, regjering, statsforvaltning, domstoler, markeder og næringsliv, og belyse hvordan disse institusjonene påvirker hverandre. Mangfoldet av styringsorganer tilsier en eklektisk tilnærming, som kombinerer innsikter fra samfunnsøkonomi, sosiologi, statsvitenskap, rettsvitenskap og historie. Samfunnsøkonomisk teori tar gjerne utgangspunkt i at bedrifter tilpasser seg optimalt til markedsbestemte priser. Myndighetenes rolle vis-à-vis næringslivet er
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 13
06.04.2022 12:59
14
Kapittel 1 Mellom politikk og markeder
primært å korrigere for markedssvikt, blant annet å finansiere fellesgoder som det ikke er privat betalingsvilje for i markedet, og føre tilsyn med at bedrifter med markedsmakt ikke utnytter sin posisjon på forbrukernes bekostning. Med årene har samfunnsøkonomene økt sin interesse for andre institusjoner enn markedet.3 Bedrifter innretter seg ikke bare rasjonelt i tråd med relative markedspriser og bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Bedrifter er også samfunnsaktører med egne politiske interesser, som de forfekter både enkeltvis og gjennom næringslivets interesseorganisasjoner ved å: • • • •
påvirke politiske prosesser gjennom lobbying og deltakelse i offentlige råd og utvalg argumentere prinsipielt for markedskonkurranse, samtidig som de gjerne forsøker å unnslippe konkurranse for sin egen del utføre tidsriktige handlinger for å øke sin politiske kapital, blant annet gjennom å «grønnmale» virksomheten bedrive verdikapring for å utløse statlig støtte til egen fordel.
Bedrifters mangfoldige motiver og tilpasninger krever et omfattende knippe av virkemidler for statlig styring. Virkemidlene kan være lover og regler, statlige budsjettvedtak, markedsreguleringer, eierstyring av statlige bedrifter og tiltak for å utjevne uønskete inntektsforskjeller. Styringen involverer politikk, økonomi, forvaltning, rettsvesen og markedsreguleringer. I den første norske Maktutredningen benyttet Gudmund Hernes betegnelsen styringssystem til å beskrive institusjoner som binder sammen økonomi, politikk og næringsliv.4 Han tok utgangspunkt i skillet mellom marked, demokrati og byråkrati, og beskrev hvordan disse tre styringssystemene fungerer som arenaer for maktutøvelse og påvirkning mellom politikere, offentlige myndigheter og bedrifter: Bedriftenes skjebne avgjøres ikke bare på markeder, men i forvaltningen, i regjeringen, i organisasjonene, i folkevalgte organer, og i samspillet mellom dem alle. Bedriftene selv er i økende grad politiske aktører.5
Denne boken bygger på Hernes’ analyse og viser hvordan demokrati, byråkrati og markeder manifesterer seg i statlig styring gjennom opinionen, Stortinget, regjeringen, statsforvaltningen, rettsvesenet og næringslivet. 3
4 5
Blant annet har organisasjonsøkonomi blitt et stort spesialområde. Denne faglige retningen gir for eksempel innsikt i hvilke tjenester det er effektivt for staten å produsere selv, sammenlignet med å «outsource» virksomheten til eksterne bedrifter, og styre produksjonen via kontrakter. Organisasjonsøkonomi innbefatter blant annet agentteori, transaksjonskostnadsteori, eierskapsteori og kontraktteori. Se Gibbons og Roberts (2013). Hernes (1978: 11–60). Hernes (1978: 7).
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 14
06.04.2022 12:59
Statens styring av næringslivet
15
Statens styring av næringslivet I resten av dette innledningskapitlet skal jeg gi en oversikt over statens måter å styre næringslivet på. Jeg skal starte med en figur som gir oversikt over hvilke institusjoner og virkemidler som er involvert. Formålet er å gi en oversikt over bokens problemstillinger. Samtlige temaer vil bli utdypet i bokens resterende kapitler. Innledningskapitlet avsluttes med en kort gjennomgang av bokens disposisjon.
Konstitusjonelle føringer Figur 1.2 skiller mellom styringens konstitusjonelle føringer og selve styringsregimet. De konstitusjonelle føringene består av den lovgivende, utøvende og dømmende makt, og maktfordelingen mellom disse. Konstitusjonelle bestemmelser er forankret i Grunnloven og konstitusjonell sedvane.
KONSTITUSJONELLE FØRINGER Maktfordeling mellom den lovgivende, utøvende og dømmende statsmakt
STORTINGET
Lover Statsbudsjett Kontroll
Politikk
Regjeringens ansvar Proposisjoner Saksbehandling
STYRINGSREGIMET STATSFORVALTNINGEN MED REGJERINGEN Statlig styring
Reguleringer Eierstyring Markedsstyring Omfordeling
NÆRINGSLIVET Markeder
Sysselsetting Verdiskaping Myndighetspåvirkning Økonomiske forskjeller
Figur 1.2: Statens styring av næringslivet.
Grunnloven slår fast at folket utøver den lovgivende makt gjennom Stortinget, som vedtar lover, statsbudsjett og enkeltsaker. Statens utøvende makt er formelt hos Kongen, men i praksis hos regjeringen ved statsministeren, som er statsforvaltningens øverste leder. Den utøvende makt styrer gjennom å forberede og iverksette både Stortingets og egne vedtak. Domstolene ble lenge sett på som en forlengelse av den utøvende makt, men har etter hvert fått en mer selvstendig rolle, blant annet med grunnlovsfestet rett til å prøve Stortingets vedtak. Maktfordelingen mellom Stortinget, regjeringsapparatet og domstolene endrer seg stadig, noe som også påvirker statens styring av næringslivet. Tre eksempler:
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 15
06.04.2022 12:59
16
Kapittel 1 Mellom politikk og markeder
•
•
•
Sammenlignet med de første tiårene etter krigen har regjeringspartiene bare unntaksvis hatt rent flertall på Stortinget. Mindretallsregjeringer lider oftere voteringsnederlag, noe som gjør næringslivets politiske rammebetingelser mindre forutsigbare. Statsforvaltningen må tilpasse sin virksomhet til et økende antall internasjonale traktater. EØS-avtalen er særlig viktig. EU-lovgivning er mer detaljert og kompleks enn norske bedrifter er vant med, og det er lett å begå uforvarende regelbrudd. Domstolene blir viktigere for næringslivet. Antallet lover som bedriftene må forholde seg til øker, mens bedrifters politiske interesser oftere formuleres som rettskrav.
Konstitusjonelle føringer diskuteres nærmere i kapittel 2.
Styringsregimet Styringsregimet består av de institusjoner og styringslinjer som er involvert i statens styring av næringslivet. Til forskjell fra styringens konstitusjonelle føringer, som er basert på maktfordelingen mellom den lovgivende, utøvende og dømmende makt, dreier statens styringsregime seg om Stortingets og statsforvaltningens roller og oppgaver i styringen av selvstendige bedrifter.
Styringsregimets institusjoner Figur 1.3 gir en oversikt over styringsregimets tre sentrale institusjoner – Stortinget, statsforvaltningen og næringslivet. De tre institusjonene beskrives med sine funksjoner, virkemidler, drivkrefter, kilde til legitimitet og interne perverteringer. Senere i kapitlet skal jeg beskrive styringslinjene institusjonene imellom. Først noen betraktninger om næringslivet som institusjon. I 2018 var det 465 968 selvstendige bedrifter i Norge, utenom offentlig forvaltning.6 Mange av disse er kollektivt organisert i forskjellige arbeidsgiverforeninger og næringsorganisasjoner. Næringslivet skiller seg som institusjon fra Stortinget og statsforvaltningen ved å mangle et ensartet, organisatorisk uttrykk. Næringslivet kan allikevel beskrives som en institusjon i sosiologisk forstand. Bedriftene er alle selvstendige rettssubjekter, de omtales og oppfattes ofte som en felles enhet («næringslivet»), og reguleres gjennom lover som i mange tilfeller er sydd over samme lest, jf. selskapslovgivningen.
6
NOU (2021: 9), s. 66.
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 16
06.04.2022 12:59
Styringsregimets institusjoner Stortinget
Regjeringen med statsforvaltningen
Næringslivet
Funksjon
Folkesuverenitet
Forberede og gjennomføre Stortingets og egne vedtak
Økonomisk verdiskaping
Virkemiddel
Interesseavveiing og konsensusbygging
Saksbehandling og styring
Markeder
Drivkraft
Velgerkonkurranse
Faglig kompetanse
Konkurranse
Legitimitet
Demokrati
Forvaltningens verdier
Effektiv ressursbruk
Interne perverteringer
Populisme Flertallstyranni
Maktarroganse Unødig byråkrati
Markedssvikt Uakseptabel fordeling
17
Figur 1.3: Styringsregimets institusjoner.
Stortinget Stortinget forvalter folkesuverenitetsprinsippet. Prinsippets historiske aner i vestlige land går tilbake til den amerikanske uavhengighetserklæringen og den franske revolusjonen: Statlig maktutøvelse skal i siste instans være et uttrykk for folkets vilje. I parlamentariske demokratier som det norske uttrykkes folkeviljen gjennom politiske partier, som konkurrerer om velgeres gunst ved stortingsvalg hvert fjerde år. I uregulerte samfunn kan knappe ressurser, verdikonflikter og uforenlige ideologier lede til alles kamp mot alle. Som folkevalgt parlament har Stortinget legitimitet til å bringe uenigheter og konflikter inn i regulerte former, og gjøre samfunnslivet mer forutsigbart for borgere og bedrifter. Mange uenigheter avgjøres med flertallsvedtak, mens andre håndteres ved å utvikle konsensus og varige forlik. Ulke interessers gjennomslag i Stortinget avhenger av hvor godt de blir ivaretatt av de innvalgte partiene. Styrkeforholdet partiene imellom avgjøres gjennom konkurranse om velgernes gunst. Stortingets legitimitet som lovgivende og bevilgende myndighet bygger på dets konstitusjonelle rolle som representant for folkets vilje, med velgere og politiske partier som forbindelseslinje til folket. Som alle institusjoner er også Stortinget sårbart for interne perverteringer: Stortingets prosedyrer og rutiner kan ha utilsiktede konsekvenser som underminerer institusjonens egentlige formål. Konkurranse om velgernes gunst kan friste partiene til populisme. Kortsiktige hensyn til velgeroppslutning, og taktisk motiverte ønsker om å påføre regjeringen nederlag, kan dominere partienes stillingtaken i enkeltsaker, uten at beslutningenes konsekvenser først har blitt grundig utredet. Regjeringspartier og opposisjon kan konkurrere om å overby hverandres forslag til bevilgninger til populære formål, med fare for overdreven pengebruk over statsbudsjettet. Konkurransen kan også handle om å være først ute med å lovfeste rettigheter til grupper som det er politisk attraktivt å støtte. Resultatet kan bli en tiltakende rettsliggjøring av politikken, der avveiing av interesser flyttes fra folkevalgte organer til rettsapparatet. Parlamen-
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 17
06.04.2022 12:59
18
Kapittel 1 Mellom politikk og markeder
tariske demokratier åpner også for flertallovergrep mot minoritetsgrupper. For å motvirke dette har menneskerettigheter fått en stadig større plass i vestlige demokratier, blant annet i Grunnloven.
Regjeringen med statsforvaltningen Statsforvaltningen, eller bare forvaltningen, brukes som felles betegnelse på regjering, departementer, direktorater, tilsyn og etater som har hele landet som virkefelt. Regjeringsapparatet brukes gjerne som uformell betegnelse på regjeringen og departementene, mens sentralforvaltning brukes om forvaltningen utenom regjeringen. Regjeringen ved statsministeren er statsforvaltningens øverste leder og regnes som sådan som en del av forvaltningen. Regjeringen har imidlertid spesielle politiske og konstitusjonelle funksjoner, blant annet vis-à-vis Kongen og Stortinget. Noen saker krever derfor at regjeringen betraktes atskilt fra resten av forvaltningen. Det gjelder blant annet dersom regjeringen mister Stortingets tillit, og må gå av, mens embetsverket blir værende. Statsforvaltningens funksjon er å forberede og gjennomføre Stortingets og forvaltningens vedtak. Selv om Stortinget etter hvert har utvidet sin egen saksbehandlingskapasitet, tilsier maktfordelingsprinsippet at selvstendig saksbehandling fra departementenes side fortsatt skal være hovedregelen, blant annet for å gi berørte interesser rettmessig anledning til å påvirke saksutfallet. Forvaltningen styrer næringslivet dels gjennom informasjon, veiledning og økonomiske insentiver, og dels gjennom lovbestemte forbud og påbud, som følges opp av statlige tilsyn. Forvaltningen er stort sett hierarkisk organisert i tråd med sektorprinsippet, og inndelt etter ulike politikk- og saksområder. Faglig kompetanse er kjernen i forvaltningens arbeidsoppgaver, og sektorprinsippet gir departementene og deres underliggende enheter anledning til å rendyrke spisskompetanse på sine områder.7 Forvaltningens legitimitet avhenger av at saksbehandling og styring skjer i tråd med verdier knyttet til demokrati, rettssikkerhet, faglighet og effektivitet.8 Statsforvaltningen kan perverteres av maktarroganse, blant annet overfor Stortinget. Overlegen tilgang til faglig kompetanse kan friste regjeringen til å sette uforholdsmessig sterkt preg på forslagene til stortingsvedtak. Faren for maktarroganse er særlig stor i perioder hvor regjeringspartiene har flertall i Stortinget. Forvaltningen kan også henfalle til arrogant saksbehandling overfor befolkning og næringsliv, blant annet fordi myndighetene er mer fortrolige med alle irrgangene i regelverket. Faren for maktarroganse motvirkes av at Stortinget har styrket sin kontroll med regjeringen, mens befolkningens og næringslivets rettigheter og rettssikkerhet overfor statsmakten er styrket i lovverket, særlig forvaltningsloven og offentlighetsloven. 7 8
Betegnelsen kompetanse benyttes i denne boken om kunnskap basert på faglig innsikt og erfaringer, og ikke om formell beslutningsmyndighet, slik jurister benytter betegnelsen. Forvaltningens verdigrunnlag ble først beskrevet i St. meld. nr. 19 (2008–2009), s. 86, og fikk deretter allmenn tilslutning i Stortinget. Verdiene gjelder fortsatt – se Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019: 7–9). Jeg kommer tilbake til forvaltningens verdier i kapittel 3.
9788215062693_Colbjørnsen_Stat i klemme.indd 18
06.04.2022 12:59
Ofte belyses politikk, forvaltning, næringsliv og markeder hver for seg og i ulike fagtradisjoner. I Stat i klemme utvikler Tom Colbjørnsen en helhetsforståelse gjennom å kombinere innsikter fra offentlig administrasjon, økonomisk sosiologi, samfunnsøkonomi, juss og historie.
Tom Colbjørnsen er professor emeritus ved Handelshøyskolen BI, der han var rektor fra 2006 til 2014. Han er utdannet siviløkonom, sosiolog og dr.philos. Colbjørnsen har gjennom mange år vært en etterspurt foreleser og rådgiver i både næringslivet og stats forvaltningen.
I S B N 978-82-15-06269-3 ISBN: 978-82-15-06269-3
9
788215 062693
stat i klemme
Boken vil være svært nyttig for studenter og for andre som skal arbeide i næringslivet, i forvaltningen eller i interesseorganisasjoner.
tom colbjørnsen
Her får du en grundig og oversiktlig analyse av hvordan staten styrer næringslivet i Norge. Både styringen som skjer indirekte gjennom reguleringer, økonomiske insentiver og omfordelingstiltak, og den direkte styringen gjennom statlig eierskap og eierstyring blir systematisk behandlet. Dermed avdekkes også de mange dilemmaenesom finnes i spenningsfeltet mellom politikk og markeder.
tom colbjørnsen
stat i klemme statlig styring mellom politikk og markeder
