Styringsregimets institusjoner

• Sammenlignet med de første tiårene etter krigen har regjeringspartiene bare unntaksvis hatt rent flertall på Stortinget. Mindretallsregjeringer lider oftere voteringsnederlag, noe som gjør næringslivets politiske rammebetingelser mindre forutsigbare. • Statsforvaltningen må tilpasse sin virksomhet til et økende antall internasjonale traktater. EØS-avtalen er særlig viktig. EU-lovgivning er mer detaljert og kompleks enn norske bedrifter er vant med, og det er lett å begå uforvarende regelbrudd. • Domstolene blir viktigere for næringslivet. Antallet lover som bedriftene må forholde seg til øker, mens bedrifters politiske interesser oftere formuleres som rettskrav.

Konstitusjonelle føringer diskuteres nærmere i kapittel 2.

Styringsregimet

Styringsregimet består av de institusjoner og styringslinjer som er involvert i statens styring av næringslivet. Til forskjell fra styringens konstitusjonelle føringer, som er basert på maktfordelingen mellom den lovgivende, utøvende og dømmende makt, dreier statens styringsregime seg om Stortingets og statsforvaltningens roller og oppgaver i styringen av selvstendige bedrifter.

Figur 1.3 gir en oversikt over styringsregimets tre sentrale institusjoner – Stortinget, statsforvaltningen og næringslivet. De tre institusjonene beskrives med sine funksjoner, virkemidler, drivkrefter, kilde til legitimitet og interne perverteringer. Senere i kapitlet skal jeg beskrive styringslinjene institusjonene imellom.

Først noen betraktninger om næringslivet som institusjon. I 2018 var det 465 968 selvstendige bedrifter i Norge, utenom offentlig forvaltning.6 Mange av disse er kollektivt organisert i forskjellige arbeidsgiverforeninger og næringsorganisasjoner. Næringslivet skiller seg som institusjon fra Stortinget og statsforvaltningen ved å mangle et ensartet, organisatorisk uttrykk. Næringslivet kan allikevel beskrives som en institusjon i sosiologisk forstand. Bedriftene er alle selvstendige rettssubjekter, de omtales og oppfattes ofte som en felles enhet («næringslivet»), og reguleres gjennom lover som i mange tilfeller er sydd over samme lest, jf. selskapslovgivningen.

6 NOU (2021: 9), s. 66.

Stortinget Regjeringen med statsforvaltningen Næringslivet

Funksjon Folkesuverenitet Forberede og gjennomføre Stortingets og egne vedtak Økonomisk verdiskaping

Virkemiddel Interesseavveiing og konsensusbygging Saksbehandling og styring Markeder

Drivkraft Velgerkonkurranse Faglig kompetanse Konkurranse Legitimitet Demokrati Forvaltningens verdier Effektiv ressursbruk

Interne perverteringer

Populisme Flertallstyranni Maktarroganse Unødig byråkrati Markedssvikt Uakseptabel fordeling

Figur 1.3: Styringsregimets institusjoner.

Stortinget

Stortinget forvalter folkesuverenitetsprinsippet. Prinsippets historiske aner i vestlige land går tilbake til den amerikanske uavhengighetserklæringen og den franske revolusjonen: Statlig maktutøvelse skal i siste instans være et uttrykk for folkets vilje. I parlamentariske demokratier som det norske uttrykkes folkeviljen gjennom politiske partier, som konkurrerer om velgeres gunst ved stortingsvalg hvert fjerde år.

I uregulerte samfunn kan knappe ressurser, verdikonflikter og uforenlige ideologier lede til alles kamp mot alle. Som folkevalgt parlament har Stortinget legitimitet til å bringe uenigheter og konflikter inn i regulerte former, og gjøre samfunnslivet mer forutsigbart for borgere og bedrifter. Mange uenigheter avgjøres med flertallsvedtak, mens andre håndteres ved å utvikle konsensus og varige forlik.

Ulke interessers gjennomslag i Stortinget avhenger av hvor godt de blir ivaretatt av de innvalgte partiene. Styrkeforholdet partiene imellom avgjøres gjennom konkurranse om velgernes gunst. Stortingets legitimitet som lovgivende og bevilgende myndighet bygger på dets konstitusjonelle rolle som representant for folkets vilje, med velgere og politiske partier som forbindelseslinje til folket.

Som alle institusjoner er også Stortinget sårbart for interne perverteringer: Stortingets prosedyrer og rutiner kan ha utilsiktede konsekvenser som underminerer institusjonens egentlige formål.

Konkurranse om velgernes gunst kan friste partiene til populisme. Kortsiktige hensyn til velgeroppslutning, og taktisk motiverte ønsker om å påføre regjeringen nederlag, kan dominere partienes stillingtaken i enkeltsaker, uten at beslutningenes konsekvenser først har blitt grundig utredet. Regjeringspartier og opposisjon kan konkurrere om å overby hverandres forslag til bevilgninger til populære formål, med fare for overdreven pengebruk over statsbudsjettet. Konkurransen kan også handle om å være først ute med å lovfeste rettigheter til grupper som det er politisk attraktivt å støtte. Resultatet kan bli en tiltakende rettsliggjøring av politikken, der avveiing av interesser flyttes fra folkevalgte organer til rettsapparatet. Parlamen-

tariske demokratier åpner også for flertallovergrep mot minoritetsgrupper. For å motvirke dette har menneskerettigheter fått en stadig større plass i vestlige demokratier, blant annet i Grunnloven.

Regjeringen med statsforvaltningen

Statsforvaltningen, eller bare forvaltningen, brukes som felles betegnelse på regjering, departementer, direktorater, tilsyn og etater som har hele landet som virkefelt. Regjeringsapparatet brukes gjerne som uformell betegnelse på regjeringen og departementene, mens sentralforvaltning brukes om forvaltningen utenom regjeringen.

Regjeringen ved statsministeren er statsforvaltningens øverste leder og regnes som sådan som en del av forvaltningen. Regjeringen har imidlertid spesielle politiske og konstitusjonelle funksjoner, blant annet vis-à-vis Kongen og Stortinget. Noen saker krever derfor at regjeringen betraktes atskilt fra resten av forvaltningen. Det gjelder blant annet dersom regjeringen mister Stortingets tillit, og må gå av, mens embetsverket blir værende.

Statsforvaltningens funksjon er å forberede og gjennomføre Stortingets og forvaltningens vedtak. Selv om Stortinget etter hvert har utvidet sin egen saksbehandlingskapasitet, tilsier maktfordelingsprinsippet at selvstendig saksbehandling fra departementenes side fortsatt skal være hovedregelen, blant annet for å gi berørte interesser rettmessig anledning til å påvirke saksutfallet. Forvaltningen styrer næringslivet dels gjennom informasjon, veiledning og økonomiske insentiver, og dels gjennom lovbestemte forbud og påbud, som følges opp av statlige tilsyn.

Forvaltningen er stort sett hierarkisk organisert i tråd med sektorprinsippet, og inndelt etter ulike politikk- og saksområder. Faglig kompetanse er kjernen i forvaltningens arbeidsoppgaver, og sektorprinsippet gir departementene og deres underliggende enheter anledning til å rendyrke spisskompetanse på sine områder.7 Forvaltningens legitimitet avhenger av at saksbehandling og styring skjer i tråd med verdier knyttet til demokrati, rettssikkerhet, faglighet og effektivitet.8

Statsforvaltningen kan perverteres av maktarroganse, blant annet overfor Stortinget. Overlegen tilgang til faglig kompetanse kan friste regjeringen til å sette uforholdsmessig sterkt preg på forslagene til stortingsvedtak. Faren for maktarroganse er særlig stor i perioder hvor regjeringspartiene har flertall i Stortinget. Forvaltningen kan også henfalle til arrogant saksbehandling overfor befolkning og næringsliv, blant annet fordi myndighetene er mer fortrolige med alle irrgangene i regelverket. Faren for maktarroganse motvirkes av at Stortinget har styrket sin kontroll med regjeringen, mens befolkningens og næringslivets rettigheter og rettssikkerhet overfor statsmakten er styrket i lovverket, særlig forvaltningsloven og offentlighetsloven.

7 Betegnelsen kompetanse benyttes i denne boken om kunnskap basert på faglig innsikt og erfaringer, og ikke om formell beslutningsmyndighet, slik jurister benytter betegnelsen. 8 Forvaltningens verdigrunnlag ble først beskrevet i St. meld. nr. 19 (2008–2009), s. 86, og fikk deretter allmenn tilslutning i Stortinget. Verdiene gjelder fortsatt – se Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019: 7–9). Jeg kommer tilbake til forvaltningens verdier i kapittel 3.