Knut Halvorsen og Steinar Stjernø er professores emeriti ved OsloMet. Knut Halvorsen er sosiolog og har skrevet om velferdspolitikk, arbeidsløshet, sosiale problemer og ensomhet. Steinar Stjernø er statsviter og har skrevet om velferdsstatens utvikling i Norge og andre land, sosialhjelp, fattigdom og solidaritet.
ISBN: 978-82-15-04153-7
9
788215
041537
ØKONOMISK OG SOSIAL ULIKHET I NORGE
Andre spørsmål som leserne får svar på, er: Hvordan måles ulikhet? Hvor store er ulikhetene i inntekt og formue i Norge sammenliknet med andre land? Hva er meritokrati − rettferdig begrunnet ulikhet? Hvordan får økonomisk ulikhet betydning for andre former for ulikhet? Hvilke følger får økonomisk ulikhet for den enkelte og sam funnet? Hvordan kan inntekt og formue bli mer likt fordelt?
KNUT HALVORSEN OG STEINAR STJERNØ
I denne boka belyses en rekke spørsmål knyttet til den økonomiske og sosiale ulikheten i Norge: Når og hvorfor begynte den å øke? Hvor stor er ulikheten i inntekt og formue, i helse og i utdanning? I hvilken grad behandler rettssystemet folk likt, og i hvilken grad er det sosiale forskjeller i politisk deltakelse? Dessuten belyser forfatterne hvilken plass likhet, ulikhet og sosial utjamning har i ulike politiske ideologier, og de analyserer i hvilken grad Arbeiderpartiet og Høyre og ulike regjeringer siden 1950-åra har vært opptatt av økonomisk og sosial utjamning.
L A SI
O S G E O G SK NOR I M I O T N E O H ØK ULIK OG N SE Ø OR V ERN L J A T S H UT AR N N I K STE
økonomisk og sosial ulikhet i norge
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 1
15.04.2021 13:52
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 2
15.04.2021 13:52
Knut Halvorsen og Steinar Stjernø
økonomisk og sosial ulikhet i norge
Universitetsforlaget
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 3
15.04.2021 13:52
© Universitetsforlaget 2021 ISBN 978-82-15-04153-7 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. En av forfatterne har mottatt støtte fra Det faglitterære fond. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Nina Lykke Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media – 07.no Boken er satt med: Minion 11/15 Papir: 100 g Arctic Matt 1,0
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 4
15.04.2021 13:52
innhold
Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Innledning – hvorfor bry seg om ulikhet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Sentrale begreper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Materiale, metoder og datakilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Hva boka tar opp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Kapittel 1 Økonomisk ulikhet i Norge og andre land . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Store formuesforskjeller i både Norge og andre land . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Ulikhet i inntekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Store lønnsforskjeller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Lavinntekt og fattigdom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Inntektsulikhetene i Norge sammenliknet med andre land . . . . . . . . . . . 35 Konklusjon: store forskjeller i inntekt og enda større i formue . . . . . . . . 36 Kapittel 2 Den økonomiske ulikheten har økt, men hvorfor? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Den historiske utviklingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Økonomisk utjamning 1950−1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Overgangen til 1990-åra: De rike eier og tjener stadig mer . . . . . . . . . . . . 42 En internasjonal utvikling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Hvorfor økte ulikheten internasjonalt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Hva skyldes de økende forskjellene i Norge? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Teknologiske endringer, globalisering og kriser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 5
15.04.2021 13:52
6 innhold Kapitalinntektenes økende betydning skaper store ulikheter . . . . . . . . 52 Institusjoner og styrkeforholdet i arbeidslivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Demografiske endringer: innvandrere, flere eldre og enslige . . . . . . . . 54 Skatt, stønader og politikkens rolle? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Fra utjamning til ulikhet 1945−2020 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Kapittel 3 Når helsa er god, er allting godt – ulikhet i helse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Ulikheter i forventet levealder, friske leveår og dødelighet . . . . . . . . . . . . 64 Ulikhet i forventet levealder – hvem lever lengst? . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Ulikhet i sykelighet og helsetap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Hvordan vurderer folk egen helse, psykiske plager og funksjonsevne? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Helsa til de sykmeldte og trygdede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Hvem bruker helsetjenestene? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Bidrar helsevesenet til helseforskjeller? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Smitte rammer ulikt – og det gjør også konsekvensene . . . . . . . . . . . . . . 73 Konklusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Kapittel 4 Ulikhet i utdanning, rettslig ulikhet og ulikhet i politisk deltakelse . . . . . . . 77 Ulikheten i utdanning viderefører sosial ulikhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Likhet for loven? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Sosial ulikhet i rettsvesenet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Rettshjelp bare for de velstående? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Rettssikkerhet overfor forvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Ulikhet i politisk makt og innflytelse − stemmer teller, men ressurser avgjør . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Den demokratiske kanalen − valg, partier og Stortinget . . . . . . . . . . . . 86 Den korporative kanalen − organisasjonene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Aksjoner, medier og lobbyvirksomhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Hva synes folk selv om sin innflytelse? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Hvordan henger ulike former for ulikhet sammen? . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 6
15.04.2021 13:52
innhold 7
Kapittel 5 Likhet og ulikhet i politisk filosofi og økonomi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Konservatismen: lite opptatt av økonomisk utjamning . . . . . . . . . . . . . . 94 Liberalismen: like muligheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Marxisme og sosialdemokrati: fra sosialisering til utjamning . . . . . . . . . 100 Omfordeling i samfunnsøkonomisk teori og ideologi – keynesianisme og nyliberalisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Keynesianismen: full sysselsetting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Nyliberalismen: «til enhver etter det han produserer» . . . . . . . . . . . . . . . 104 Monetarisme og tilbudsøkonomi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Balanse mellom økonomisk omfordeling og effektivitet? . . . . . . . . . . . . . 108 Sammensatte politiske ideologier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Kapittel 6 Velgernes og partienes syn på ulikhet og utjamning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Sosialdemokratisk utjamningspolitikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Høyrebølgen – frihet mot likhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Omfordeling gjennom skattesystemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Inntektsoppgjørene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Likhet og ulikhet i velferdsstaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 Innvandringen skaper nye forskjeller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Skiftende skillelinjer 1997−2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Strid om skatt og fordeling 2005−2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Ideologiske og politiske utviklingstrekk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Mer egalitære holdninger enn i andre land? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 Et ulikhetsregime eller et likhetsregime? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 Kapittel 7 Ulikhetenes konsekvenser for folk og samfunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Ulikhetenes mange former . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 De rikeste tar for seg av knappe goder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 De som er nederst i inntektsfordelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 De rike er mest tilfreds med livet, mest lykkelige og minst deprimerte . . 139 Fører sosial mobilitet til mindre ulikhet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Klasse, inntekt og formue påvirker mobiliteten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 7
15.04.2021 13:52
8 innhold Bostedssegregasjon har betydning for generasjonsmobilitet og ulikhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Inntekstulikhetens følger for samfunnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Stor ulikhet og lite tilfredshet med livet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 Ulikhet i livskvalitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 Utenforskap og velferdsstatens rolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Kapittel 8 Hva kan gjøres – mulige tiltak mot økonomisk ulikhet? . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Demokratiserte eiendomsforhold? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Omfordele formue og arv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Mer − og mer progressiv − skatt på inntekt og høyere avgifter? . . . . . . . . 155 Mer skatt på internasjonale selskaper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 Dele fordelene og ulempene ved teknologisk utvikling . . . . . . . . . . . . . . . 157 Høy sysselsetting og gode jobber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Investeringer i utdanning og kompetanse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Inntektspolitisk samarbeid og en sterk fagbevegelse . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 Velferdsstaten og offentlige overføringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Garantert grunninntekt til alle? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Klimapolitikk og fordeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 Konklusjon – hvordan redusere den økonomiske ulikheten? . . . . . . . . . . 167 Tabellvedlegg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Stikkord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 8
15.04.2021 13:52
Til Torun og Lene
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 9
15.04.2021 13:52
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 10
15.04.2021 13:52
forord
Denne boka med tittelen Økonomisk og sosial ulikhet i Norge, som du nå har i hånden, beskriver en av de sentrale utfordringene i Norge og den vestlige verden. Vi har prøvd å skrive en bok som kan leses av mange som ikke har samfunnsvitenskapelig bakgrunn, men som samtidig holder faglige mål. Derfor har vi puttet så mye som mulig av samfunnsvitenskapelige faguttrykk og statistiske begreper i fotnoter. Boka dekker bredt – både økonomisk ulikhet og ulikhet i helse, rettssystemet og politikken. Vi avslutter med et kapittel om hva som kan gjøres for å motvirke den økende ulikheten. Vi har mangeårig bakgrunn i sosialpolitisk undervisning og forsking, som har gitt oss interesse for en slik bok om ulikhet i bred forstand, og som kollegaer og nære venner har vi samarbeidet tett om andre bøker. Vi håper at boka kan være nyttig i debatten om ulikhet. Vi vil også tro at den kan egne seg som pensumbok ved universiteter og høgskoler. Det gjelder fag som sosiologi, statsvitenskap, sosial politikk og sosialt arbeid og dessuten politisk økonomi. Vi takker Espen Dahl, Ådne Cappelen, Per Haave og Knut Kjeldstadli for nyttige kommentarer og forslag til forbedringer av enkeltkapitler. En spesiell og stor takk til Axel West Pedersen, som har vært konsulent, for hans grundige gjennomgang av hele boka og hans mange gode innspill til forbedringer. Vi er selvsagt ene og alene ansvarlig for det endelige resultatet og for eventuelle feil og mangler. Oslo, 1. mars 2021 Knut Halvorsen og Steinar Stjernø
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 11
15.04.2021 13:52
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 12
15.04.2021 13:52
innledning – hvorfor bry seg om ulikhet?
Vi som skriver denne boka, har som normativt utgangspunkt at et samfunn med en relativ jamn fordeling av økonomiske og sosiale goder er et bedre samfunn enn et der goder og byrder er systematisk skjevt fordelt. Det gir folk omtrent de samme mulighetene til å forme sitt liv, realisere seg selv, forfølge sine interesser og nå de målene som de måtte sette seg. Et mest mulig likt utgangspunkt i livet, en økonomisk trygg barndom og ungdom, med ikke bare formelt like muligheter til utdanning, men også like økonomiske vilkår til å velge vei gjennom livet skaper et bedre samfunn, der alles ressurser og engasjement kan få utfolde seg. Et samfunn som er preget av store eller økende økonomiske forskjeller, derimot, er samtidig et mer lukket samfunn, der mange muligheter og veier er stengt for mange. En jamn fordeling av goder er dessuten et sosialt lim som skaper følelse av fellesskap og er en forutsetning for tillit mellom folk og for tillit mellom folk og politikere. Det betyr ikke at vi ønsker oss et samfunn preget av homogenitet, eller et samfunn uten forskjeller. Det vil også være økonomisk ulikhet, fordi folk har ulike evner, verdier, interesser og mål, men en jamnere økonomisk fordeling vil føre til at individuelle forskjeller i evner, verdier, interesser og mål kan utfolde seg friere i samfunnet. Vi tar utgangspunkt i at rettferdighet innebærer at folk ikke bare bør ha like formelle muligheter, men også ha et mer likt utgangspunkt i livet og kunne ta sine valg på like vilkår. FNs utviklingsorganisasjon UNDP peker i Human Development Report 2019 på at folks handlingsrom og muligheter bestemmer folks frihet til å velge hva de vil være og hva de vil gjøre. Denne formen for rettferdighet må avveies mot de to andre formene for rettferdighet – fordeling etter behov og fordeling etter innsats. Derimot gir det mindre rom for at arv, flaks og uflaks bør bestemme hvor en ender i inntektsfordelingen. Som forskere har vi også et annet normativt utgangspunkt – det faglige og vitenskapelige utgangspunktet. Boka bygger på tradisjonelle vitenskapelige nor-
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 13
15.04.2021 13:52
14 innledning – hvorfor bry seg om ulikhet? mer om saklighet, på empiriske undersøkelser med data som er kvalitetssikret av anerkjente institusjoner, og på de fremste norske og internasjonale bidrag til forskingen om ulikhet. Det er en rekke grunner til å være opptatt av ulikhet. Store sosiale og økonomiske forskjeller har gjennom historien bidratt til revolusjoner, borgerkriger og regimeskifter, og sosiale protestbevegelser. Andre og mindre dramatiske utslag av stor ulikhet kan være at mange føler at de ikke får del i verdiskaping og økonomisk vekst, eller at byrdene ved økonomiske tilbakeslag eller omstilling blir urettferdig fordelt. For det andre har den økonomiske og sosiale utviklingen, med økonomiske kriser, ført til økt økonomisk og sosial ulikhet. Det er derfor blitt et aktuelt tema, slik Thomas Piketty (2014) viste i boka Kapitalen i det 20. århundre. Utviklingen har skapt store formuer og rikdom for noen, men betydd stagnasjon eller tilbakegang for andre. Flytting av kapital, finanssektorens økende betydning, lovlige og ulovlige plasseringer av verdier i skatteparadiser har skapt store fortjenester. I mange land er arbeidsmarkedet i økende grad blitt preget av utrygge arbeidsforhold, underbetalt arbeidskraft og arbeidsmarkedskriminalitet. Innvandring – lovlig og ulovlig – har presset lønningene ned i enkelte yrker, med fare for økende sosial eksklusjon. Også i Norge har ulikheten økt, om enn mindre enn i andre land. Piketty spådde dystert at ulikheten i OECD-landene vil fortsette å øke. Koronapandemien som rammet verden i 2020, skapte på samme tid en helsekrise og en økonomisk krise. Når dette skrives, vet vi ennå ikke hvor ulikt koronapandemien har rammet ulike land og verdensdeler, men den har sannsynligvis, som tidligere pandemier, rammet sosialt ulikt – mest de fattigste landene og mest de fattige i de fleste land. Den voksende internasjonale oppmerksomheten om dette temaet gir også en grunn til å belyse sosial og økonomisk ulikhet. Et av FNs bærekraftmål er å redusere den økonomiske ulikheten ved at alle land prioriterer de 40 prosent med lavest inntekt. En rekke andre internasjonale organisasjoner som EU, OECD, Verdensbanken, Det internasjonale pengefondet (IMF), World Economic Forum, ILO og FNs utviklingsorganisasjon, UNDP, har siden begynnelsen av 2000-tallet vært bekymret for den økende økonomiske ulikheten. Disse organisasjonene uttrykker ofte uro og frykt for at kløften mellom de aller rikeste og dem med lav inntekt skal svekke veksten i verdensøkonomien og ramme særlig de fattigste landene. Liknende bekymringer kommer til uttrykk i meningsmålinger. I både USA og Europa pekte i 2014 flest på ulikhet som den største utfordringen, mens klimautfordringen var på topp blant utfordringene i 2019 (Pew Research 2019).
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 14
15.04.2021 13:52
sentrale begreper 15
Endelig er det grunn til være opptatt av ulikhet fordi det har vært og er et viktig stridsspørsmål blant velgerne og mellom de politiske partiene. Den italienske statsviteren Norberto Bobbio skrev i 1994 at holdningen til likhet og ulikhet er det sentrale skillet mellom venstre- og høyresiden, og det er fortsatt et tema i forskingen (Bobbio 1994; Rosas og Ferreira 2013). Som vi skal se, har økonomisk omfordeling vært et sentralt tema for politisk strid også i Norge. Inntektsforskjellene i Norge er mindre enn i de aller fleste land, og hvorfor skal vi da bry oss om økte ulikheter? Det er fordi de økonomiske ulikhetene har økt også i Norge − særlig ulikhetene i formue. Ulikhetene i inntekt har også økt, men ikke like mye. Andelen fattige har økt, og flere barn lever i fattige familier. De fattige i Norge er ikke så fattige som i de fleste andre land, men avstanden til de velstående innebærer følelse av økonomisk knapphet og mindre muligheter til å delta i samfunnet. I 2021 vil Norge, som andre land, oppleve fallende BNP og økt arbeidsløshet. Folk med lav utdanning og inntekt vil trolig måtte bære de største byrdene av koronakrisa i form av tapt inntekt og gjeldsopptak. Helseulikhetene vil trolig også øke. Aldringen i befolkningen, teknologiske endringer og nedbyggingen av oljesektoren vil forsterke behovet for omstilling, mens innvandringen er en ukjent faktor. De politiske konfliktene om fordeling, ulikhet og utjamning av levekår vil sannsynligvis bli sterkere. Disse bekymringene har medvirket til at vi har skrevet denne boka. Spørsmål om sosial ulikhet har stått sentralt i samfunnsfag som sosiologi, sosialt arbeid og sosialpolitikk, statsvitenskap og politisk økonomi. Vi trekker veksler på alle disse fagdisiplinene i den videre framstillingen. Boka vil forhåpentlig bidra til økt forståelse av hva økt ulikhet i fordelingen av inntekt og formue og andre former for ulikhet betyr.
sentrale begreper I markedsøkonomier skjer den primære inntektsfordelingen i markedet. Markeds inntekt omfatter lønns-, kapital- og næringsinntekter, som til sammen utgjør bruttoinntekten.1 Denne fordelingen blir i samfunn som de nordiske modifisert gjennom kollektive forhandlinger mellom partene i arbeidslivet, skatte- og avgiftssystemet og offentlige overføringer, som fører til både en jamnere sekundær inn1 Næringsinntekt er overskudd fra private næringsdrivende, og kapitalinntekter som omfatter inntekter fra renter, aksjeutbytte og salg av eiendom, rettigheter m.m. (Aaberge, Modalsli og Vestad 2020).
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 15
15.04.2021 13:52
16 innledning – hvorfor bry seg om ulikhet? tektsfordeling og den enkeltes disponible inntekt, som bestemmer folks muligheter til forbruk. Begrepet samlet inntekt brukes gjerne om summen av bruttoinntekt og overføringer, men før fratrekk av skatt, mens inntekt etter skatt henviser til den inntekten et individ eller hushold sitter igjen med til forbruk. Formue er verdien av de eiendeler, eiendom, penger, verdipapirer og rettigheter en person eller bedrift har, med fradrag av gjeld og andre juridiske forpliktelser. Brutto formue omfatter realkapital i form av primær bolig og annen fast eiendom, investeringer i maskiner og annet produksjonsutstyr. Finanskapital er penger plassert i aksjer og verdipapirer, kontanter og bankinnskudd. Nettoformue er når gjeld er trukket fra. Avkastningen på kapital som er investert for å gi økonomisk vinning, kalles overskudd, profitt, utbytte eller renter. Et samlebegrep er kapitalavkastning. Når vi bruker begrepene fattig og fattigdom, henviser vi til EUs indikator på fattigdom − mindre enn 60 prosent av medianinntekten. Studenter er holdt utenfor med mindre annet er nevnt. Boka dreier seg om ulikhet i betydningen systematisk skjevfordeling av de viktigste ressursene og levekårene. Vi er primært opptatt av vertikal ulikhet, der individer eller hushold er plassert i en rangordning etter sosioøkonomisk stilling, inntekt og utdanning. Vi er mest opptatt av ulikheten i formue og inntekt, fordi andre typer ulikhet ofte er knyttet til det. Horisontal ulikhet er ulikhet mellom grupper, som mellom kjønn, yrker, alder og geografi – mellom by og land. Slike former for ulikhet omtaler vi knappere. Vi omtaler ikke ulikhet over livsløpet. Det er vanlig å skille mellom like muligheter, sjanselikhet og likhet i utfall eller resultatlikhet. Like muligheter er at alle skal ha samme rettigheter og ikke bli diskriminert, som det er bred oppslutning om i Norge. Sjanselikhet dreier seg om at folk har et mest mulig likt utgangspunkt i livet. Det er mindre enighet om hva staten bør gjøre for at folk reelt sett skal få like vilkår og sjanser for å skape seg et godt liv. Ulike vilkår kan føre til ulikt resultat – at noen får lavere utdanning, dårligere økonomi, helse, bolig og svakere sosialt nettverk. Noen former for resultatulikhet kan anses som rettferdige, blant annet den ulikheten som oppstår fordi noen gjør en større innsats enn andre. Men de som gjør en stor innsats, kan ha uflaks og ende i fattigdom trass i at de gjør en stor innsats (Therborn 2013). Noen vil mene at det også er rettferdig å belønne dem som på andre måter har gjort seg fortjent til det. Det kan dreie seg om dem som har spesielle evner eller ferdigheter, som ekspertise eller høy utdanning. Et system som er basert på slike forestillinger om hva folk fortjener, blir ofte betegnet som meritokratisk (Berg 2020; Sandel 2020). Vi bruker begrepet meritokratisk i bred
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 16
15.04.2021 13:52
materiale, metoder og datakilder 17
betydning, slik at det omfatter belønning for både utdanning, entreprenøregenskap og kreativitet. Både belønning etter innsats og meritokratisk fortjent belønning er sosialt konstruert i den forstand at det er bestemt av tradisjoner, ideologier og maktforhold. Det dreier seg ikke bare seg om arbeidstimer, men også om prestisjefylt arbeid, entreprenørevner og risikovilje. Men uansett om kilden til ulikhet i én generasjon i stor grad kan føres tilbake til forskjeller i innsats (kvantitativt og kvalitativt), så vil den skape forskjeller i formue, som fører til ulike vilkår i neste generasjon (Atkinson 2015).
materiale, metoder og datakilder Det er ikke mulig å drøfte økonomisk ulikhet uten å gjøre det i dialog med Thomas Pikettys to store bidrag på dette feltet − Kapitalen i det 20. århundre og Capital and Ideology. Siden vi skriver om Norge, har vi prøvd å begrense henvisningene til disse arbeidene. Et annet sentralt bidrag er Walter Scheidels The Great Leveler. En sentral bok om virkningene og hva stor økonomisk ulikhet kan føre til, er Richard Wilkinson og Kate Picketts bok The Spirit Level. Why Equality is better for everyone (2010). De konkluderer med at økonomiske ulikheter får en rekke negative sosiale følger, men debatten om boka viser at det er vanskelig å trekke sikre konklusjoner om konsekvensene av inntektsulikhet (Saunders 2010; Rowlinson 2011; Clemet og Doksheim 2011). Det er store utfordringer med data og metodiske problemer knyttet til sammenlikninger mellom få land, og det er lett å oppfatte statistiske sammenhenger som årsakssammenhenger. Vi har derfor vært forsiktige med å benytte slike analyser. De mest sentrale kildene for beregninger av økonomisk ulikhet har vært Statistisk sentralbyrås forskere og byråets statistikkbank. Det gjelder særlige studiene til Rolf Aaberge, Jørgen Modalsli og nestoren i internasjonal forsking om ulikhet, Anthony Atkinson, som har beregnet ulikhet med ulike statistiske mål med skattedata eller utvalgsundersøkelser. Dataene er mest utfyllende om tida etter andre verdenskrig, men omfatter også enkelte år etter 1875. De har redegjort for styrke og svakheter i datagrunnlaget i Aaberge og Atkinson (2008), Aaberge og Modalsli (2014) og Aaberge, Atkinson og Modalsli (2016). Ulike regjeringer har også − med hjelp fra forskere i Statistisk sentralbyrå (SSB) − forsøkt å belyse utviklingen og de faktorer
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 17
15.04.2021 13:52
18 innledning – hvorfor bry seg om ulikhet? som har bidratt til endringer i den økonomiske fordelingen.2 I tabellvedlegget (2a) har vi samlet tall for utviklingen av inntektsulikhet. OECD har data som gjør det mulig å sammenlikne Norge med andre land, men bare for de siste tiåra. De bygger på data fra de nasjonale statistikkbyråene. Vi benytter ellers forskingsartikler i nasjonale og internasjonale tidsskrifter som i hovedsak er fagfellevurdert, eller publikasjoner fra anerkjente forskingsinstitutter. Aviser publiserer årlig skattbar inntekt og formue for individer. Aftenposten beskriver ofte hvem som har høyest inntekt og formue ifølge skattelikningen, der altså fradragene er trukket fra, men før skatt. Kapital beregner årlig formuen til de 400 rikeste og oppgir vanligvis langt høyere tall enn skattelikningen (kapittel 1). Vi har ingen mulighet for å ta stilling til om disse tallene er korrekte eller ikke, men de blir sjelden korrigert i den offentlige debatten. Disse tallene gjelder skattepliktig inntekt og sier ikke noe om den omfordelingen som skjer gjennom skattesystemet. Skattelikningen gir ikke et fullt bilde av inntekt og formue, fordi noen av dem med størst formue har meldt utflytting til andre land for å betale mindre skatt. Likningstallene gir heller ikke et fullt bilde av folks forbruksmuligheter. Til det trengs inntektstall for husholdene, og som Statistisk sentralbyrå beregner. Det angir husholdenes disponible inntekt etter skatt og inkluderer skattefrie inntekter som barnetrygd. Naturalytelser og urealiserte gevinster eller skattefrie utleieinntekter inngår ikke i likningstallene for inntekt, trass i at de øker muligheter til forbruk.3 Det gjelder også tilbakeholdt inntekt (eierinntekt som ikke utbetales som aksjeutbytte), men Aaberge, Modalsli og Vestad (2020) har beregnet hva inntekten ville blitt hvis det ble inkludert (se kapittel 1 og 2). Valgundersøkelsene til SSB og utvalgsundersøkelser fra European Social Surveys (ESS) og EU-SILC omfatter spørsmål om folks holdninger til ulikhet, skatt og omfordeling. ESS-undersøkelsene er kvalitetssikret av anerkjente internasjonale forskergrupper. Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste har levert disse dataene. I tillegg benytter vi oss av bidrag fra sentrale valgforskere og offisielle rapporter fra FN, OECD, EU og Nordisk ministerråd. Vi er ansvarlige for bruken og fortolkningen av disse dataene.
2
3
Se regjeringen Bondeviks St.meld. 50 (1998−1999), NOU 2009: 10 (Fordelingsutvalget, oppnevnt av regjeringen Stoltenberg) og regjeringen Solbergs Meld. St. 13 (2018−2019). I Danmark kom regjeringen med Ulikheds redegjørelsen (Finansministeriet 2020), og i Sverige kom Jämlikhetskommissionen med betenkningen En gemensam angelägenhet (SOU 2020:46) Det omfatter heller ikke verdien av fordel av å bo i egen bolig, som tidligere ble skattlagt.
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 18
15.04.2021 13:52
hva boka tar opp 19
SSB og norske og internasjonale forskere bruker flere forskjellige mål på inntektsulikhet, som viser hvordan inntektene er fordelt i befolkningen, og forskjellen mellom dem med høyest og lavest inntekt, og kan brukes i sammenlikninger mellom land (Epland og Tuv 2019). Gini-indeksen måler ulikheten i for eksempel inntekt eller formue. Tallet (koeffisienten) er mellom 0 og 1, eller som vi foretrekker, mellom 0 og 100. 4 Er tallet 0, er likheten perfekt − alle har nøyaktig samme inntekt. Hvis tallet er 100, har én person all inntekt eller eventuelt formue. Gini-indeksen påvirkes av en rekke faktorer som ofte er vanskelig å skille fra hverandre. Vi har ikke lagt vekt på små og årlige svingninger, men mer på langsiktig utvikling. Gini-koeffisienten er blitt kritisert for at den gir et for svakt inntrykk av den økte ulikheten. Dessuten er dette målet forholdsvis ufølsomt for endringer i ytterkanten av fordelingen. Andre mye brukte mål er derfor å sammenlikne inntekten og inntektsutviklingen mellom tideler. P90/P10 er forholdstallet mellom inntekten til den personen i fordelingen som har høyere inntekt enn 90 prosent av alle (P90), og inntekten til den personen som har lavere inntekt enn 90 prosent av alle andre (P10). I dette målet utelukkes inntektene til de 10 prosent av befolkningen med aller høyest inntekt, og de 10 prosent med lavest inntekt faller utenfor (SSB 2019: Slik måler SSB ulikhet, publisert 9.5.2019). S80/S20 viser til forholdstallet mellom gjennomsnittsinntekten til de 20 prosent med høyest inntekt og med lavest inntekt. En kan også analysere hvor stor andel av all inntekt eller formue i samfunnet som tilfaller dem som har for eksempel 1, 10 eller 25 prosent høyest inntekt eller formue. Når vi bruker begrepet «fattig», bruker vi EUs definisjon av fattigdom – 60 prosent av medianinntekten for husholdstypen hvis ikke annet er sagt. For å unngå for mange tabeller og figurer har vi samlet en del tabeller i tabellvedlegget. Der inngår også de årlige tallene for mål på ulikhet og andre sentrale tall.
hva boka tar opp Kapittel 1 dreier seg om ulikheten i formue og inntekt i dagens Norge. Vi sammenlikner ulikheten i formue og inntekt med andre land i Europa og med USA og beskriver lønns- og inntektsforskjeller mellom ulike grupper. I kapittel 2 drøfter vi utviklingen av økonomisk ulikhet, og hvorfor den har økt i Norge og i mange 4
Popularisert av den italienske statistikeren Corrado Gini. Gini-koeffisienten beregnes ved å ta halvparten av gjennomsnittet av alle parvise inntektsforskjeller i befolkningen og dele på gjennomsnittet av inntektene (Dahl og Tøge 2018). Forskere bruker oftest skalaen fra null til én, men vi foretrekker altså å gange med 100 slik at skalaen går fra 0 til 100.
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 19
15.04.2021 13:52
20 innledning – hvorfor bry seg om ulikhet? andre land. I hvilke perioder og under hvilke regjeringer har ulikheten økt mest? Hvilke drivkrefter har vært viktigst – globalisering, teknologisk utvikling, endringer i næringsstrukturen, svekket fagbevegelse eller andre faktorer? Kapittel 3 og 4 handler om andre former for ressursulikhet og i hvilken grad de henger sammen med økonomisk ulikhet. Kapittel 3 belyser ulikheten i helse og funksjonsevne (vital ulikhet) og hvordan den henger sammen med utdanning og økonomi. I kapittel 4 gjennomgår vi ulikhet i utdanning, rettssikkerhet og i politisk deltakelse og innflytelse. Kapittel 5 og 6 dreier seg om den ideologiske og politiske striden om ulikhet. I kapittel 5 gjennomgår vi de ulike syn på ulikhet i liberalismen, konservatismen, marxismen og sosialdemokratisk ideologi og dessuten i økonomiske teorier som har følger for synet på utjamning. I kapittel 6 viser vi hva velgerne og de politiske partiene har ment om ulikhet og økonomisk utjamning fra 1960-åra til 2017. Hvilken rolle har opinionen og politiske faktorer spilt i for ulikhet og utjamning? Er nordmenn mer opptatt av økonomisk utjamning enn folk i andre land? Kapittel 7 dreier seg om levekårene for de mest velstående og for de fattige, og den sosiale mobiliteten oppover i ulike grupper. Blir den sosiale mobiliteten lavere når det er stor ulikhet, og hvilke konsekvenser har det? Vi beskriver hvilke følger høy ulikhet kan få for samfunnet. Øker eller svekker det den økonomiske veksten og tilliten i samfunnet, og påvirker det folks tilfredshet med livet, livskvaliteten og utenforskap? Sluttkapitlet (8) redegjør for ulike politiske tiltak for redusert økonomisk ulikhet. Det dreier seg om omfordeling av ressurser gjennom endrede eiendomsforhold, inntektssikringssystemet, tjenestesystemet og regulering av markedet. Kan endringer i skatte- og avgiftssystemet bidra til mer omfordeling? Hva med å stoppe de store konsernenes eksport av sin fortjeneste? I hvilken grad kan velferdsytelsene bidra til mer omfordeling? Hva med å innføre en garantert minsteinntekt eller fastsette regler for minstelønn? Det avgjørende spørsmålet er hvordan Norge skal kunne unngå økende ulikhet under omstilling til en økologisk bærekraftig utvikling. Klimautfordringen og tap av naturmangfold stiller oss alle overfor vanskelige valg.
9788215041537_Halvorsen og Stjernø_Økonomisk og sosial ulikhet i Norge.indd 20
15.04.2021 13:52
Knut Halvorsen og Steinar Stjernø er professores emeriti ved OsloMet. Knut Halvorsen er sosiolog og har skrevet om velferdspolitikk, arbeidsløshet, sosiale problemer og ensomhet. Steinar Stjernø er statsviter og har skrevet om velferdsstatens utvikling i Norge og andre land, sosialhjelp, fattigdom og solidaritet.
ISBN: 978-82-15-04153-7
9
788215
041537
ØKONOMISK OG SOSIAL ULIKHET I NORGE
Andre spørsmål som leserne får svar på, er: Hvordan måles ulikhet? Hvor store er ulikhetene i inntekt og formue i Norge sammenliknet med andre land? Hva er meritokrati − rettferdig begrunnet ulikhet? Hvordan får økonomisk ulikhet betydning for andre former for ulikhet? Hvilke følger får økonomisk ulikhet for den enkelte og sam funnet? Hvordan kan inntekt og formue bli mer likt fordelt?
KNUT HALVORSEN OG STEINAR STJERNØ
I denne boka belyses en rekke spørsmål knyttet til den økonomiske og sosiale ulikheten i Norge: Når og hvorfor begynte den å øke? Hvor stor er ulikheten i inntekt og formue, i helse og i utdanning? I hvilken grad behandler rettssystemet folk likt, og i hvilken grad er det sosiale forskjeller i politisk deltakelse? Dessuten belyser forfatterne hvilken plass likhet, ulikhet og sosial utjamning har i ulike politiske ideologier, og de analyserer i hvilken grad Arbeiderpartiet og Høyre og ulike regjeringer siden 1950-åra har vært opptatt av økonomisk og sosial utjamning.
L A SI
O S G E O G SK NOR I M I O T N E O H ØK ULIK OG N SE Ø OR V ERN L J A T S H UT AR N N I K STE
