Boligsosialt arbeid

Sentrale tema er: • Hvem er vanskeligstilt på boligmarkedet?

• Hva er boligsosialt arbeid?

• Bolig som velferdsfaktor • Boligsosiale virkemidler og boligpolitiske planer • Har vi rett til bolig?

• Bolig for livet

ISBN 978-82-15-04149-0

9 788215 041490

sandvik design

Asgeir Solstad mfl.

Denne boka er skrevet for forskere, fagfolk og studenter som har interesse for boligpolitikk eller boligsosialt arbeid. Forfatterne viser hvilke utfordringer som preger feltet, og hva som er sentrale tema for forskning, politikk og boligsosial praksis. Temaene i boka inviterer til faglig forankret refleksjon og diskusjon.

BOLIGSOSIALT ARBEID

Betydningen av bolig er anerkjent i FNs menneskerettigheter som grunnleggende for den enkeltes levekår i likhet med tilgang til mat, klær, helsetjenester og utdanning. Boligsosialt arbeid dreier seg om å tenke bolig og bomiljø i sammenheng med andre mål for inkludering, deltakelse og folkehelse. Det boligsosiale arbeidet utøves i kommunene og har etter hvert blitt et omfattende felt. Det legges spesielt vekt på å utvikle helhetlige boligpolitiske planer for å forebygge at personer blir vanskeligstilte på boligmarkedet, og på muligheter for å bistå dem som er det.

Asgeir Solstad Kim Astrup Trond Bliksvær Inger Lise Skog Hansen Marit Iversen Alice Kjellevold Viggo Nordvik Jardar Sørvoll

BOLIGSOSIALT ARBEID

Boligsosialt arbeid

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 1

12.01.2021 17:13

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 2

12.01.2021 17:13

Asgeir Solstad, Kim Astrup, Trond BliksvÌr, Inger Lise Skog Hansen, Marit Iversen, Alice Kjellevold, Viggo Nordvik og Jardar Sørvoll

Boligsosialt arbeid

universitetsforlaget

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 3

12.01.2021 17:13

© Universitetsforlaget 2021 ISBN 978-82-15-04149-0 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel.

Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Synnøve Sandvik Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media − 07.no Boken er satt med: Palatino LT Std 10,2/14 Papir: 100 g Amber Graphic 1,25

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 4

12.01.2021 17:13

Innhold

Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Kapittel 1 Perspektiver på boligsosial politikk og boligsosialt arbeid . . . . . . . . .

Inger Lise Skog Hansen og Asgeir Solstad De fleste eier egen bolig, men økende sosiale skillelinjer . . . . . . . . . .

Fra boligpolitikk til boligsosial politikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bolig og velferd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Boligsosial politikk og boligsosialt arbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Differensiert boligmasse og tilgang til egnet bolig . . . . . . . . . . . . . . . .

Boligsosial politikk og økte ambisjoner for det boligsosiale arbeidet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innholdet i boka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 2 Boligsosialt arbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Asgeir Solstad Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Boligsosiale hensyn i lov- og offentlig planverk . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Boligsosialt arbeid i kommunene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kommunale boliger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Boligkontoret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bostøtte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Startlån . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Boligsosiale tiltak – noen eksempler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

HOLF (Helhetlig oppfølging av lavinntektsfamilier) . . . . . . . . . . .

Sjef i eget liv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

«DUE – Der Ungdommen Er» og «foyer» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Housing First . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 5

13 13 14 15 16 17 18 19 22

24 24 26 32 32 34 37 37 38 38 39 39 40

12.01.2021 17:13

6

Innhold

FRI – fra fengsel til varig bolig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bolig Nu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Oppsummering og refleksjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 3 Bolig som grunnleggende levekårsfaktor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Inger Lise Skog Hansen Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Et sosialt investeringsperspektiv på bolig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Å investere i sosial kapital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bolig i den norske velferdsstaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vanskeligstilte på boligmarkedet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bolig og sosiale skillelinjer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Boligens endrede betydning i kommunal velferdspolitikk . . . . . . . . .

Integrerte boligsosiale hensyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bolig i kommunalt lovverk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bolig og oppvekst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bolig og rehabilitering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 4 Hvem er vanskeligstilt på boligmarkedet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Viggo Nordvik, Jardar Sørvoll og Kim Astrup Historisk bakgrunn og beslektede begreper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vanskeligstilte på boligmarkedet – teoretisk bakgrunn . . . . . . . . . . .

Sens kapabilitetstilnærming som ramme for definisjoner av vanskeligstilte på boligmarkedet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Vanskeligstilt på boligmarkedet eller bare vanskeligstilt? . . . . . . . . .

Det boligsosiale systemet avslører vurderinger . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Hva vet vi fra tidligere empiriske studier? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Avrundende kommentarer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

41 42 42 43

47 47 48 49 50 52 55 56 58 59 63 64 66 67

71 72 73 75 79 81 82 85 86

Kapittel 5 Boligsosiale virkemidler. En teoretisk veileder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Jardar Sørvoll og Viggo Nordvik Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Begrunnelser for offentlig intervensjon på boligmarkedet . . . . . . . . . 90

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 6

12.01.2021 17:13

Innhold

Kategoriseringer av boligsosiale virkemidler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Intenderte og uintenderte effekter på ulike nivåer . . . . . . . . . . . . . . . .

Markedseffekter og indirekte individeffekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Andre mulige effekter av boligsosiale virkemidler . . . . . . . . . . . . . . .

Hvordan bør vi utforme boligsosiale virkemidler? Bør vi subsidiere personer eller murstein? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Avslutning: norske boligsosiale virkemidler i teoretisk lys . . . . . . . .

Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 6 Oppfølging på brukerens premisser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Inger Lise Skog Hansen Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Housing First som modell i en norsk kommunal sammenheng . . . .

Brukerorientering og støtte i den enkeltes bedringsprosess . . . . . . . . Ønske om egen bolig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Endring tar tid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Betydningen av anerkjennelse og selvbestemmelse . . . . . . . . . . . . . . .

Brukerorientering i praksis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Å snu perspektivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Å se forbi stigma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Helhetlig oppfølging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 7 Funksjonshemming og etablering i bustad – ei bustadsosial linse . . .

Trond Bliksvær Innleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Funksjonshemming som bustadsosial linse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Funksjonshemming, samfunn og bustad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Dekking av bustadbehov i skjeringspunktet mellom omsorgspolitikk og bustadpolitikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Funksjonshemming som linse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Eit livslaupsperspektiv. Bustaden i livet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Forståingar av bustad – den sosiale vendinga . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bustaden i livet: Karrierar, stiar og overgangar . . . . . . . . . . . . . . .

Metode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bustadetablering med funksjonshemming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Utflytting frå foreldreheimen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 7

7

97 103 103 109 111 117 118

122 122 124 125 127 130 131 133 136 137 138 139 140

143 143 145 145 147 147 148 148 148 151 152 152

12.01.2021 17:13

8

Innhold

Flyttegrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Førstegongsbustaden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bustadeigarskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ein langstrakt etableringsprosess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Diskusjon og avslutting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Referansar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 8 Boligpolitiske planer i kommunene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Marit Iversen og Asgeir Solstad Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Boligsosial planlegging – en politisk innramming . . . . . . . . . . . . . . . .

De sentrale aktørene i kommunal boligsosial planlegging . . . . . . . . .

Krav om boligsosiale hensyn i lovverket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Det konkrete planarbeidet i kommunene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Forskning på boligsosial planlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bodø kommune – boligpolitisk plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Hamarøy kommune – boligpolitisk handlingsplan . . . . . . . . . . . . . . .

Oppsummerende drøfting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 9 Retten til bolig for vanskeligstilte – statlige mål og kommunalt selvstyre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Alice Kjellevold Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Problemstilling og begreper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Rettslig regulering av tilgang til adekvat bolig . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Rettsliggjøring av kommunalt ansvar for å skaffe tilgang til adekvate boliger for vanskeligstilte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

153 155 157 158 161 162

164 164 166 168 171 175 177 180 181 182 185

191 191 193 194 196 198 199

Kapittel 10 Norsk boligpolitikks fortid, nåtid og framtid (1945–2020).

På vei mot et nytt systemskifte i boligpolitikken? . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Jardar Sørvoll Innledning: historiefaget og boligpolitikken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 En kort historiografisk oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 8

12.01.2021 17:13

Innhold

Den lange etterkrigstidens boligpolitikk (1950–1978) – fire kjennetegn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Boligpolitikken i endring 1978–2003: et systemskifte . . . . . . . . . . . . .

En aktørbasert forklaring på systemskiftet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Årsakene til systemskiftet 1978–2003 – en oppsummerende tolkning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Samtidens boligpolitikk – et diagnoseforsøk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Avslutning: på vei mot et nytt systemskifte? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9

205 207 209 215 216 218 220

Om forfatterne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 Stikkord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 9

12.01.2021 17:13

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 10

12.01.2021 17:13

Forord

I 2004 utkom boka Boligsosialt arbeid, med Paul Thyness som redaktør. M ­ ålet med den var å vise «hvordan man praktisk arbeider med dem som stiller svakest på boligmarkedet, og hvilke metoder som kan tas i bruk for å fremme deltakelse i bomiljøet», som det heter i forordet. Nå er det gått seksten år siden denne boka ble utgitt. Det var på tide med en ny og oppdatert introduksjon til boligsosialt arbeid. Nå er ikke antallet år siden utgivelsen i seg selv avgjørende for om det bør lages ei bok. Det er utviklingen av innhold og rammer for det boligsosiale arbeidet som gir et slikt behov. Siden 2004 har det foregått en omfattende og bred forskning på felter som angår boligsosialt arbeid, og de politiske og organisatoriske rammene er utviklet og endret siden da. Et sentralt utviklingstrekk er at effektene av «den boligsosiale vendingen» (Sørvoll, 2011) har blitt mer framtredende. Denne vendingen innebærer at det boligsosiale arbeidet nå retter seg mer entydig mot «vanskeligstilte på boligmarkedet» (Departementene, 2014), og er i mindre grad en del av en universelt innrettet velferdspolitikk. Dette kommer også til uttrykk i de sentrale politiske dokumentene som legger føringer for det boligsosiale arbeidet. Disse dokumentene er særlig boligmeldingen «Byggje – bu – leve» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2013) og strategien «Bolig for velferd» (Departementene, 2014).

Denne selektive innretningen viderefører også regjeringens nye strategi «Alle trenger et nytt hjem» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020c).Et annet vesentlig utviklingstrekk er endringene i Husbankens rolle. Den har blitt utviklet mot å være en sentral støttespiller i kommunenes utvikling av sitt boligsosiale arbeid, samtidig som den rår over en rekke økonomiske virkemidler som er viktige for kommunenes boligsosiale virksomhet. Et siste utviklingstrekk er at innholdet i politikken og strategien som følger av den, er at kommunene har fått større og mer sammensatte oppgaver på det boligsosiale feltet i årene som har gått siden 2004. Dette har blant annet ført til at regjeringen i 2020 fremmet forslag om en boligsosial lov (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020b), hvor det kommunale ansvaret tydeliggjøres, og i noen grad innskjerpes.

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 11

12.01.2021 17:13

12

Forord

Målet med boka har vært todelt. Vi har både ønsket å vise hva det boligsosiale arbeidet handler om i dag, samtidig som vi har forsøkt å invitere til debatt og refleksjon omkring den videre utviklingen av feltet.

Når prosjektet nå er i havn, er det grunn til å takke bidragsyterne som sammen har skapt dette bildet av et fagfelt. Og vi vil takke Universitetsforlaget ved forlagsredaktør Wenche Bjørnebekk for godt samarbeid gjennom arbeidet med boka.

Bodø, desember 2020 Asgeir Solstad

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 12

12.01.2021 17:13

Kapittel 1

Perspektiver på boligsosial politikk og boligsosialt arbeid Inger Lise Skog Hansen og Asgeir Solstad

Det å ha et godt sted å bo, hvor vi skal bo og hvordan vi har det hjemme, er noe de fleste er opptatt av. Det er ikke rart. En bolig er noe mer enn tak over hodet og en adresse. Det er et sted å høre til, kunne trekke seg tilbake, nyte privatliv, men også et sted å kunne være sammen med familie og ta imot gjester. Det er mulighet for tilhørighet til et nabolag og et sted. Betydningen av bolig er også anerkjent i FNs menneskerettigheter som grunnleggende for den enkeltes levekår, i likhet med tilgang til mat, klær, helsetjenester og utdanning.

Denne boka dreier seg om den boligsosiale politikken og det boligsosiale arbeidet i kommunene. Vi inviterer til faglig forankret refleksjon og diskusjon om ulike deler av denne politikken og dette arbeidet. En ambisjon med boka er å synliggjøre boligdimensjonen i velferdspolitikken, og hvordan innrettingen av den boligsosiale politikken påvirker det kommunale handlingsrommet i det boligsosiale arbeidet, men også andre deler av den kommunale velferdspolitikken. Boka henvender seg til alle som er engasjert i et bredt spekter av dette boligsosiale fagfeltet.

De fleste eier egen bolig, men økende sosiale skillelinjer Mange nordmenn er svært opptatt av hvordan de har det hjemme, og Norge ligger i europatoppen når det gjelder å bruke penger på oppussing og vedlikehold. Det er nok mange årsaker til dette. Klimaet her nord gjør kanskje at vi er mer hjemme og innendørs, men en viktig årsak er den norske boligmodellen: De aller fleste nordmenn eier egen bolig. Eierlinja har vært, og er, sterk i den norske boligpolitikken. Dette kan beskrives som en suksesshistorie. De fleste nordmenn bor godt, og boligstandarden er relativt høy. Samtidig har modellen ei sosial bakside. Ikke alle bor trygt og godt, og de sosiale skillelinjene knyttet til bolig og boforhold er store, og de er økende.

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 13

12.01.2021 17:13

14

Inger Lise Skog Hansen og Asgeir Solstad

Om lag 77 prosent av alle husholdninger eier sin egen bolig (Revold, 2019; 2020). Særegent for Norge har vært at også mange med lav inntekt, særlig barnefamilier, tradisjonelt eier sin egen bolig. De siste årene viser trenden at det skjer en endring. For økonomisk utsatte husholdninger har andelen som eier bolig, gått ned. I den laveste inntektskvartilen (om en deler alle husholdninger inn i fire like store deler etter inntekt) er det 47,5 prosent som eier sin egen bolig, i den høyeste inntektskvartilen 93,5 prosent (Revold, 2019). Det er her store forskjeller mellom kommuner, og mange lokale forhold kan spille inn. Det er ulikt press i boligmarkedet, det forklarer kanskje noe av årsaken til at leieandelen er størst i hovedstaden. I et velferdspolitisk perspektiv er det verdt å merke seg at andelen som leier bolig blant enslige forsørgere og store barnefamilier, øker, det samme ser en blant de som mottar bostøtte, og blant sosialhjelpsmottakere.

At lavinntektshushold møter utfordringer i et uregulert boligmarked med høyt press, er ikke vanskelig å forstå. Inngangsbilletten til boligmarkedet oppleves generelt høy for mange som ikke har god inntekt. Det har vært stor oppmerksomhet om unges muligheter på boligmarkedet. Her blir de sosiale skillelinjene tydelige. For familier med høy inntekt vil det være mulig å hjelpe barna inn på boligmarkedet, mens andre med lavere inntekt ofte ikke har denne muligheten. Boligmarkedet gjenspeiler slik øvrige sosiale skillelinjer, på samme måte som boligstruktur, særlig i de store byene, avspeiler sosioøkonomiske skillelinjer. Inntekt og formue bestemmer ikke bare hvilken bolig man har mulighet for å velge, men også adresse. Et annet element er at store prisforskjeller i Norge mellom by og land gjør at boligmarkedet kan generere ulikhet mellom de med bakgrunn fra byene, som kanskje arver en større boligformue, og de som kommer fra distriktene, en ulikhet som slik går i arv (Galster & Wessel, 2019; Tranøy, Stamsø & Hjertaker, 2020).

Fra boligpolitikk til boligsosial politikk Selv om bolig vurderes som et grunnleggende velferdsgode, er det å skaffe seg et sted å bo i den norske velferdsstaten i hovedsak et privat ansvar. Det betyr ikke at det ikke finnes en boligpolitikk. Eierlinja er eksempelvis sterkt understøttet i skattepolitikken. Å eie bolig er skattemessig mer lønnsomt enn å leie. Leiesektoren er begrenset, den sosiale utleiesektoren består i hovedsak av kommunale boliger og er marginal. Det private utleiemarkedet er lite regulert.

Boligpolitikken har endret seg vesentlig de siste tiårene. Etterkrigstidens boligpolitikk dreide seg i hovedsak om boligforsyning og generelle virkemidler for at vanlige folk skulle få et sted å bo. Husbanken ble en nøkkelaktør for å stimulere til bygging av gode boliger til rimelige priser for folk flest. Fra 1980-tallet

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 14

12.01.2021 17:13

Kapittel 1 Perspektiver på boligsosial politikk og boligsosialt arbeid

15

dereguleres boligmarkedet, og gradvis skjer det en målretting av den sosiale boligpolitikken mot vanskeligstilte på boligmarkedet. Dette har blitt betegnet som «den boligsosiale vendingen» i norsk boligpolitikk (Sørvoll, 2011). Det boligsosiale fagområdet vokser fram ved årtusenskiftet og er på mange måter et resultat av to sentrale utviklingstrekk i norsk politikk: nedbyggingen av institusjonsomsorgen og økt oppmerksomhet om fattigdom og marginalisering (Hansen, Grødem & Bakkeli, 2013: 18–22).

Gradvis har normalisering og integrering blitt grunnleggende prinsipper i helse- og omsorgspolitikken. Oppgjøret med institusjonstankegangen skjøt for alvor fart med HVPU-reformen på 1980-tallet. Fra å ha særomsorg for utviklingshemmede med egne institusjoner ble det vedtatt at utviklingshemmede skulle ha egen bolig integrert i ordinære bomiljøer i hjemkommunen og et aktivt hverdagsliv i fellesskap med andre (Ot.prp. nr. 49 (1987–1988), St.meld. nr. 47 (1989–1990)). Senere er dette fulgt opp innen psykisk helsearbeid, eldreomsorg og rusomsorg. Samhandlingsreformen, Rett behandling – på rett sted – til rett tid (St.meld. nr. 47 (2008–2009), har forsterket det kommunale ansvaret for helse- og omsorgstjenester til innbyggere som kanskje tidligere ville fått de tjenestene de hadde behov for, i institusjon eller sykehus.

Det andre utviklingstrekket er økt oppmerksomhet om fattigdom. Utover på 1990-tallet blir fattigdom, lavinntekt og levekårsforskjeller igjen et tema i norsk politikk (Fløtten, Pedersen & Lødemel, 2009). Den første kartleggingen av bostedsløse ble gjennomført i 1996 og estimerte at det var 6 200 bostedsløse i Norge (Ulfrstad, 1997). Levekårene for denne gruppa ble et av temaene for det som senere er blitt kjent som Utjamningsmeldinga (St.meld. nr. 50 (1998–1999)), og startskuddet for et omfattende statlig engasjement på fattigdomsfeltet og herunder innsats mot bostedsløshet og tiltak for de mest vanskeligstilte på boligmarkedet.

Bolig og velferd Gradvis kobles bolig og øvrige velferdsområder tettere sammen, og boligpolitikken innrettes mot vanskeligstilte på boligmarkedet. Den nasjonale boligsosiale strategien Bolig for velferd (2014–2020) illustrerer denne utviklingen fra en avgrenset boligpolitikk til bolig som en vesentlig faktor for å øke mål­ oppnåelsen på andre velferdsområder. Bolig for velferd er en felles strategi fra fem departementer: Arbeids- og sosialdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justisdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. I forordet til strategien skriver de fem statsrådene: «å bo godt og trygt er viktig for at vi skal kunne ta utdanning, danne familie, være i arbeid og ta vare på helsen vår. Boligen er også

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 15

12.01.2021 17:13

16

Inger Lise Skog Hansen og Asgeir Solstad

en ramme for et sosialt liv og gir tilhørighet til et nærmiljø og lokalsamfunn» (Departementene, 2014: 7). Et selvstendig mål i strategien er å bidra til at den offentlige innsatsen skal være mer helhetlig og effektiv, og med en sterkere samordning av innsatser fra ulike sektorer og områder.

Boligsosial politikk og boligsosialt arbeid Ofte er det boligsosiale området beskrevet som sammensatt og komplekst (Ulfrstad, 2011). Vi har ovenfor vist at den nasjonale strategien Bolig for velferd er utviklet i samarbeid mellom fem ulike departementer. Vanskeligstilte på boligmarkedet er en sammensatt gruppe med ulike utfordringer. Hvordan man forstår utfordringene, kan variere. Den nye flyktningfamilien har et konkret boligbehov, men for hjelpeapparatet er det viktig å bistå dem slik at de får et sted å bo hvor barna kan oppleve trygghet, bygge nye relasjoner og delta sammen med andre. For en annen vanskeligstilt person på boligmarkedet med rus- og psykiske helseproblemer er det kanskje andre hensyn som må ivaretas, og behov for tjenester for å kunne opprettholde en stabil bosituasjon i egen bolig. Hva som er en egnet bosituasjon for den enkelte, vil variere, og for noen er innsats på andre områder, tjenester og oppfølging, avgjørende for å kunne etablere og opprettholde en trygg bosituasjon over tid. I det boligsosiale arbeidet i kommunene vil det være mange ulike dimensjoner å ta hensyn til i det boligsosiale arbeidet; egnet bolig dreier seg både om boligens kvaliteter og beliggenhet, nabolag, tilgang til tjenester, tilrettelegging for inkludering og deltakelse, og om å unngå stigmatisering.

I strategien Bolig for velferd defineres boligsosialt arbeid på følgende måte: Boligsosialt arbeid handler både om å skaffe boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet og styrke den enkeltes mulighet til å mestre boforholdet. Arbeidet kan deles inn i operative og strategiske oppgaver. De operative oppgavene handler om å gi råd og veiledning, skaffe egnede boliger, tildele økonomisk støtte, iverksette bo- og nærmiljøtiltak, og å gi oppfølging og tjenester i hjemmet. De strategiske oppgavene handler om å sette langsiktige mål, utvikle tiltak og virkemidler for å nå disse målene, sette av økonomiske og faglige ressurser til arbeidet, og avgjøre hvor og av hvem de ulike operative oppgavene skal løses. (Departementene, 2014: 8)

Vanskeligstilte på boligmarkedet er i strategien operasjonalisert som «personer og familier som ikke har mulighet til å skaffe seg og/eller opprettholde et tilfredsstillende boforhold på egen hånd. Disse befinner seg i en eller flere av følgende situasjoner: er uten egen bolig; står i fare for å miste boligen sin; bor i uegnet bolig eller bomiljø» (ibid.). Definisjonen definerer ikke særskilte

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 16

12.01.2021 17:13

Kapittel 1 Perspektiver på boligsosial politikk og boligsosialt arbeid

17

grupper som vanskeligstilte, men definerer vanskeligstilte ut fra deres posisjon på boligmarkedet.

Det boligsosiale arbeidet utøves i kommunene. Det er etter hvert et omfattende felt, og med økende oppmerksomhet om den strategiske delen knyttet til blant annet det å utvikle helhetlige boligpolitiske planer for å forebygge at personer blir vanskeligstilte på boligmarkedet, og mulighet for å bistå de som er vanskeligstilte på boligmarkedet, på en god måte. Det dreier seg om å tenke bolig og bomiljø i sammenheng med andre mål for inkludering, deltakelse og folkehelse. Den operative delen dreier seg om å ha gode tjenester for å bistå de som har behov for bistand til å få et sted å bo, det kan dreie seg om rutiner for helhetlig vurdering av den enkeltes boligbehov, om tildeling av boliger og om tjenester for individuell tilpasset oppfølging av de som har behov for bistand for å kunne opprettholde en god bosituasjon (Grønningsæter, Becken, Bakkeli, Klingenberg & Strand, 2014; Hansen, Nordvik & Grønningsæter, 2014; Ulfrstad, 2011).

Differensiert boligmasse og tilgang til egnet bolig Det er økende oppmerksomhet om viktigheten av en egnet bolig, og at hva som er en egnet bosituasjon for hver enkelt, varierer. Kommunene har følgelig behov for en differensiert boligmasse for å utøve sitt boligsosiale arbeid. Noen kan få bistand for å etablere seg i egen leid eller eid bolig i det private markedet. Kommunen kan enten eie eller disponere boliger integrert i borettslag eller sameier, ha ulike former for samlokaliserte boliger, bofellesskap eller bokollektiv for å bistå personer med ulike bolig- og eventuelt tjenestebehov. I det offentlige begrepsapparatet brukes også et begrep som omsorgsbolig. Dette er ikke en spesifikk form for bolig, men er boliger hvor det har vært særlige krav til utforming for at personer med ulike former for nedsatt funksjonsevne kan leve selvstendig og kunne motta nødvendige helse- og omsorgstjenester i boligen. Det har også vært oppmerksomhet i kommunene om andre typer spesialløsninger eller særlige hensyn for å kunne bidra til at alle skal kunne bo trygt og godt. Dette inkluderer typer løsninger som småhus, hardhus og mobile brakker, og er ofte diskutert knyttet til personer med omfattende rusog psykiske helseplager (Wågø, Høyland & Bø, 2019). En viktig føring i den boligsosiale politikken har vært bruk av ordinære husleiekontrakter og det å bidra til varige boligløsninger for alle. Mange kommuner har ulike midlertidige botilbud eller døgnovernattinger, men det har de siste årene vært en betydelig nedgang i bruk av disse løsningene (Dyb, 2019). Det har blitt økt oppmerksomhet om sammenhengen mellom å ha bolig og tilstrekkelige tjenester i det boligsosiale arbeidet. For mange er tilgang til helse- og omsorgstjenester, eller

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 17

12.01.2021 17:13

18

Inger Lise Skog Hansen og Asgeir Solstad

andre former for praktisk bistand og booppfølging, avgjørende for å opprettholde en stabil bosituasjon.

Boligsosial politikk og økte ambisjoner for det boligsosiale arbeidet Den boligsosiale politikken er de sentrale statlige føringene, målene og ambi­ sjonene for dette området, og de virkemidlene som finnes. Den nasjonale boligsosiale politikken danner et handlingsrom for kommunenes arbeid. Noen av betegnelsene for ulike boliger viser tilbake til virkemidlene i den boligsosiale politikken. Kommunen kan blant annet motta investeringstilskudd fra Husbanken til omsorgsboliger, og kommunen eller andre med avtale med kommunen kan motta tilskudd til etablering av utleieboliger for vanskeligstilte.

De nasjonale strategiene på det boligsosiale området har gitt føringer for en sterkere vektlegging av det boligsosiale området i kommunene (Dyb, 2019). Husbanken har hatt boligsosiale utviklingsprogrammer for samarbeid med kommunene om å utvikle det boligsosiale området i kommunene ­(Grønningsæter et al., 2014). De nasjonale målsettingene slik de er formulert i Bolig for velferd, har blitt fulgt opp i statlige tilskuddsmidler og retningslinjer for ulike områder som berører vanskeligstilte på boligmarkedet. Eksempelvis er utprøvingen av modellen «Housing First» for personer med rusproblemer og psykiske helseproblemer stimulert av statlige tilskuddsmidler blant annet fra Helsedirektoratet.

De boligsosiale virkemidlene til Husbanken er en viktig del av den bolig­ sosiale politikken. Disse består av ulike lån og tilskuddsmidler, samt ressurser til kompetanseheving og samarbeid om utvikling av det boligsosiale arbeidet i kommunene. Hvem som omfattes av de boligsosiale virkemidlene, påvirker kommunenes handlingsrom. Når innrettingen av startlån og bostøtte endres, påvirker dette det boligsosiale arbeidet i kommunene. Det kan også være slik at kommunene erfarer at det kan være krevende å leve opp til føringene i den boligsosiale politikken. Dette har eksempelvis vært et tema når størrelse på prosjekter i kommunene med etablering av samlokaliserte boliger og store bofellesskap utfordrer etablerte politiske føringer om integrering og normalisering (Hansen & Grødem, 2012).

Rammene for den boligsosiale politikken påvirkes samtidig sterkt av andre områder. Den generelle boligpolitikken, den tidligere omtalte eierlinja i kombinasjon med et begrenset leiemarked, gir føringer for den boligsosiale politikken. Andre faktorer som byggforskrifter og andre krav til utforming av boliger påvirker også rammene. Det samme gjelder reguleringer omkring kjøp og finansiering av bolig. Boliglånsforskrifter og krav til egenandel for kjøp av bolig er for eksempel sentralt og påvirker hvem som risikerer å bli vanskelig-

9788215041490_Solstad_Boligsosialt arbeid 111220.indd 18

12.01.2021 17:13

Sentrale tema er: • Hvem er vanskeligstilt på boligmarkedet?

• Hva er boligsosialt arbeid?

• Bolig som velferdsfaktor • Boligsosiale virkemidler og boligpolitiske planer • Har vi rett til bolig?

• Bolig for livet

ISBN 978-82-15-04149-0

9 788215 041490

sandvik design

Asgeir Solstad mfl.

Denne boka er skrevet for forskere, fagfolk og studenter som har interesse for boligpolitikk eller boligsosialt arbeid. Forfatterne viser hvilke utfordringer som preger feltet, og hva som er sentrale tema for forskning, politikk og boligsosial praksis. Temaene i boka inviterer til faglig forankret refleksjon og diskusjon.

BOLIGSOSIALT ARBEID

Betydningen av bolig er anerkjent i FNs menneskerettigheter som grunnleggende for den enkeltes levekår i likhet med tilgang til mat, klær, helsetjenester og utdanning. Boligsosialt arbeid dreier seg om å tenke bolig og bomiljø i sammenheng med andre mål for inkludering, deltakelse og folkehelse. Det boligsosiale arbeidet utøves i kommunene og har etter hvert blitt et omfattende felt. Det legges spesielt vekt på å utvikle helhetlige boligpolitiske planer for å forebygge at personer blir vanskeligstilte på boligmarkedet, og på muligheter for å bistå dem som er det.

Asgeir Solstad Kim Astrup Trond Bliksvær Inger Lise Skog Hansen Marit Iversen Alice Kjellevold Viggo Nordvik Jardar Sørvoll

BOLIGSOSIALT ARBEID