Leira tar med leseren fra norrøn tid til den danskledede helstatens styring på 1700-tallet og videre til 1800-tallet, der det ble trukket grenser mellom samfunn og stortings anliggender og anliggender som var kongemaktens prerogativ. Mellom 1850 og 1880 ble spørsmål om krig og fred sentrale. Fra 1880 til unionsoppløsningen handlet det om hvordan utenrikspolitikk burde kontrolleres av folket, og at den ideelt sett burde avskaffes. Leira trekker linjer fra historien frem til dagens utenrikspolitiske ordskifte, hvor folkelig deltagelse fortsatt står i et spenningsforhold til den utøvende makts forrang og et utstrakt hemmelighold.
ISBN: 978-82-15-03004-3
978-82-15-03004-3
HALVARD LEIRA
Halvard Leira er seniorforsker ved Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI).
UTENRIKSPOLITIKKENS OPPRINNELSE
I denne boken tar Halvard Leira for seg hvordan norsk utenrikspolitikk oppsto. Han viser at utenrikspolitikk er et forholdsvis nytt fenomen og mener opprinnelsen må søkes i spenningsfeltet mellom kongemakt og folkemakt i andre halvdel av 1800-tallet. Måten dette skjedde på i Norge på slutten av 1800-tallet, fikk varig betydning for hvordan man tenkte om utenrikspolitikk i det selvstendige Norge etter 1905, og dermed for de lange linjene i norsk utenrikspolitikk.
UTENRIKSPOLITIKKENS OPPRINNELSE NORGE OG VERDEN
HALVARD LEIRA
utenrikspolitikkens opprinnelse
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 1
17.06.2020 10:21
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 2
17.06.2020 10:21
Halvard Leira
utenrikspolitikkens opprinnelse Norge og verden
Universitetsforlaget
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 3
17.06.2020 10:21
© Universitetsforlaget 2020 ISBN 978-82-15-03004-3 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Forfatteren har mottatt støtte fra Det faglitterære fond, samt fra Norges forskningsråd; Prosjektene DoC: PRO, prosjektnummer 238066 og CHOIR, prosjektnummer 288639. Boken er fagfellevurdert. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Sindre Østerås Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media − 07.no Boken er satt med: Minion 10,5/15 Papir: 90 g Amber Graphic 1,25
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 4
17.06.2020 10:21
Til HĂĽkon og Vilja
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 5
17.06.2020 10:21
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 6
17.06.2020 10:21
innhold
Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Kapittel 1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Begreper og begrepshistorie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Norge, norsk utenrikspolitikk og begrepet utenrikspolitikk. . . . . . . . . . 23 Plan for boken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Kapittel 2 Samhandling uten utenrikspolitikk – før 1500 evt.. . . . . . . . . . 28 Ulikhet og samhandling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Utenrikspolitikk i norsk vikingtid og middelalder?. . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Konklusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Kapittel 3 Utenrikspolitikk utenfor Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Statens innside og utside . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Utenrikspolitikkens opprinnelse: Storbritannia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Utenrikspolitikkens avvisning: Frankrike . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Utenrikspolitikkens former . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Kapittel 4 Innside og utside i det danske imperiet og det nye Norge . . . . 75 Innenfor og utenfor, affærer og politikk i det danske imperiet . . . . . . . 77 Grunnlov og union, men ingen «utenrikspolitikk». . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Kapittel 5 Begrepsmangfold i unionen (1814–48) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Utenrikspolitikk utenfor Norge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Nasjonal stolthet i møtet med omverdenen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Norges forhold til omverdenen som prinsipielt problem . . . . . . . . . . . . 118 Norges forhold til omverdenen som teknisk problem . . . . . . . . . . . . . . . 125 Politisk stabilitet og begrepskonsolidering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
7
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 7
17.06.2020 10:21
innhold
Kapittel 6 Utenrikspolitikk begrepsfestet (1848–71) . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Handelstraktater, revolusjoner og krig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Utenrikspolitikkens etablering på Stortinget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Kapittel 7 Konklusjon – begrepsutvikling og politikk . . . . . . . . . . . . . . . . 160 Utenrikspolitikk – opprinnelse og utvikling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 Utenrikspolitikken fylt med innhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 Kilder og kildebruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 Bibliografi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 Stikkord. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 8
17.06.2020 10:21
forord
Denne boken har røtter i det som kanskje kan kalles et familiehistorisk spørsmål. Min oldefar, Halvdan Koht, var norsk utenriksminister da Norge ble angrepet av Tyskland i 1940. Han måtte i tiårene etter krigen tåle mye kritikk for måten han håndterte krigsfaren på, i årene før det tyske angrepet. Da jeg studerte historie og statsvitenskap ved Universitetet i Oslo på 1990-tallet, og for første gang leste Kohts samtidshistoriske tekster, meldte det seg umiddelbart et spørsmål. Hvordan kunne det ha seg at en mann med Kohts analytiske evner og forståelse av både realpolitikk og idealpolitikk kunne være så blind for farene på slutten av 1930-tallet? Jeg brukte noen år og en hovedoppgave i statsvitenskap på å finne det jeg opplevde som et rimelig svar på dette spørsmålet, et svar som var grunnet i Kohts grunnleggende nasjonalliberale syn på internasjonal politikk og Norges plass i den. Underveis oppdaget jeg at jeg samtidig hadde snublet over det som kunne forstås som et svar på spørsmålet om hvordan det kan ha seg at meningsmålinger de siste tiårene antyder at nordmenn oppfatter seg selv som et fredsfolk og Norge som en fredsnasjon. Denne oppfatningen er rotfestet i den samme nasjonalliberale forståelsen av verden og utenrikspolitikken som Koht sto for, og som jeg i min analyse vil vise at har vært dominerende i norsk forståelse av verden de siste 130 årene. Norge mangler langt på vei den realpolitiske tradisjonen som har vært dominerende i mange andre land. Hvorfor dukket det ikke opp noen systematisk tenkning om utenrikspolitikk i Norge før rundt 1890? Når begynte noen i det hele tatt å snakke om utenrikspolitikk? Og spilte det noen rolle at begrepet utenrikspolitikk ikke var et evig historisk begrep? Spørsmål som dette famlet jeg meg frem til gjennom en lang doktorgradsprosess, og jeg syntes i og for seg at jeg fant ganske gode svar på dem i avhandlingen The Emergence of Foreign Policy. Knowledge, Discourse, History fra 2011. Førsteopponenten, Stefano Guzzini, som diskuterte avhandlingens styrker og svakheter da jeg disputerte, fortjener særskilt takk for oppmuntring og grundig diskusjon. De mest sentrale svarene jeg kom frem til i avhandlingen, finnes i de påfølgende kapitlene. Denne boken tar utgangspunkt i avhandlingen, men er grundig omarbeidet, bygger på et enda videre kildetilfang og er skrevet på norsk.
9
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 9
17.06.2020 10:21
forord
I min jakt på svar hadde jeg stor hjelp og støtte fra min hovedoppgave- og doktorgradsveileder, Iver B. Neumann, og fra min hovedoppgavesensor, en av de mest sjenerøse akademikerne jeg kjenner, Torbjørn L. Knutsen. De delte begge min interesse for norsk utenrikspolitikk og dens forhistorie, og må få stor takk for løpende diskusjoner om emnet. I 2002 hadde vi fått en liten pengesum fra Utenriksdepartementet for å lage bok om sentrale norske utenrikspolitiske tenkere. Boken Norsk Utenrikspolitisk Idehistorie: 1890–1940 kom ut i 2016. Boken du nå har fremfor deg, Utenrikspolitikkens opprinnelse, kan godt forstås som forhistorien til boken fra 2016. Der den samforfattede boken tok opp ideer og tenkning, er boken du nå leser, orientert mot begreper som forutsetning for tenkning og handling. Planen var i utgangspunktet at denne boken skulle kommet først. I 2012 fikk jeg nemlig stipend fra Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening for å skrive den. NFF skal ha stor takk for støtten, og for tålmodigheten med den lange tilblivelsesprosessen. Profesjonelle og familiære forhold kom gang på gang i veien for skrivingen, som har gått meget rykkvis frem til det nå foreligger en ferdig tekst. Norges forskningsråd ga finansiering til prosjekter som gjorde det mulig å bore dypere i enkelte av de relevante emnene, og fortjener stor takk for det, selv om disse prosjektene også bremset skrivingen. Alle forsinkelser har allikevel gjort denne boken bedre, mye bedre, synes jeg selv. En annen fordel med å ha brukt lang tid på å produsere en tekst er at jeg har rukket å bygge meg opp en gedigen takknemlighetsgjeld. En nær tilknyttet ulempe er at jeg har mistet den fullstendige oversikten over hvem jeg skylder takk. Med fare for å glemme noen må allikevel en rekke mennesker takkes. På NUPI har Benjamin de Carvalho de siste 15 årene delt forskerlivets gleder og sorger og konstant utfordret meg på forholdet mellom begreper og det de gir navn til. Benjamin har lest og kommentert på flere kapittelutkast til denne boken enn noen andre, og fortjener særlig takk for sin seige insistering på bokskriving. På NUPI har jeg også tenkt og skrevet om norsk utenrikspolitikk med Morten Skumsrud Andersen, Nina Græger, Kristin M. Haugevik, Minda Holm, Ole Jacob Sending og Ulf Sverdrup. Takk til dem alle for å holde meg skjerpet og for konstant konstruktiv kritikk. Kollektivet som er NUPI, fortjener også takk for å skape et glimrende miljø for å drive forskning. Utenfor NUPI er det vanskeligere å holde oversikten. Alle de som ble takket i forordet til ph.d.-avhandlingen og til senere artikler om emnet, kan regne seg som takket også her. Grundige kommentarer til forskjellige deler av teksten, på forskjellige stadier og språk, har jeg fått fra Rebecca Adler Nissen, Jens Bartelson,
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 10
17.06.2020 10:21
forord
Costas Constantinou, Karsten Friis, Bård Frydenlund, Rasmus Glenthøj, Daniel Green, Xavier Guillaume, Louis Lobo-Guerrero, Lene Hansen, Tim Knudsen, Friedrich Kratochwil, Jennifer Mitzen, Daniel Nexon, Nick Onuf, Hilde Restad, Pernille Rieker, Brent Steele, Bjørn Arne Steine, Ann Towns, Einar Wigen, Megan Williams, William Wohlforth og et assortert utvalg av anonyme fagfeller. Det som gjenstår av feil og mangler etter at disse brilliante menneskene har sagt sitt, står jeg gladelig til rette for. Hos Universitetsforlaget har Per Robstad vært en særdeles tålmodig og oppmuntrende redaktør. Om tilblivelsesprosessen har vært lang, trøster jeg meg selv (og Per) med at den fortsatt er vesentlig kortere enn for den utenrikspolitiske idehistorien. Når tekstproduksjon strekker seg over tiår, er det også åpenbart at min nærmeste familie må få takk, for tålmodighet, overbærenhet, oppmuntring, kjærlighet og for å skape sårt tiltrengt balanse i et forskerliv. I den lange, seige innspurten har kjæresten min, Ina A. Toverud, vært en uvurderlig støtte og partner. Hvis det finnes glimt av humor på de neste sidene, så må det skyldes hennes ekstremt smitt ende glede, entusiasme og kjærlighet. Jeg har aldri ledd så mye i sluttfasen av noe prosjekt, som jeg har gjort under ferdigstillingen av denne boken. Prosjektet har hatt mange faser også før det. Gjennom hele prosjektet, og også før det, har støtten jeg har fått fra foreldrene mine, Halvdan Skard og Arnlaug Leira, vært konstant og uvurderlig. Uten deres kontinuerlige kjærlighet hadde jeg neppe endt opp som forsker, og uten deres innsats hadde jeg aldri kunnet fortsette som forsker når livet stormet som verst. I innledningen til doktorgradsavhandlingen så jeg bakover og tilegnet teksten til foreldrene mine. Når avhandlingen etter mye om og men nå har blitt til bok, gir det mer mening å se fremover. De aller viktigste menneskene for at det faktisk ble bok, er mine to barn. De er de viktigste menneskene i livet mitt, de to som har levd livene sine med en far som innimellom bygging av sandslott, høytlesning, legobygging, ballkast, kjøring, henting, loppemarkeder, klasseturer, matlaging, klesvask, legging, vekking, trøsting, kjefting, ros, kos og uendelige klemmer rent faktisk har presset ut en bok om utenrikspolitikkens opprinnelse. Denne boken kunne ikke være for noen andre enn Håkon og Vilja. Haslum, juni 2020 Halvard Leira
11
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 11
17.06.2020 10:21
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 12
17.06.2020 10:21
kapittel 1
innledning Innenrikspolitikken avgjør hvordan vi lever. Utenrikspolitikken avgjør om vi lever. Slik har utenrikspolitikken blitt spissformulert. Eller som daværende utenriksminister Jonas Gahr Støre formulerte det i valgkampen i 2011: «Utenrikspolitikkens overordnede mål er å gjøre innenrikspolitikken mulig» (Universitetsavisa. no 2011). Ønsket om enighet (eller konsensus) har vært en sentral drivkraft for norsk utenrikspolitikk; den har blitt opplevd som for viktig til å krangle om. Og selv om det har vært tradisjon for å forankre utenrikspolitikken bredt i Stortinget, så har regjeringen i prinsippet blitt tilkjent retten til å styre den. De siste tiårene har mange påpekt at grensene mellom innenrikspolitikk og utenrikspolitikk tilsynelatende har blitt mer utviskede, det finnes knapt et eneste politikkfelt som ikke påvirkes av verden utenfor Norge. Denne utviklingen ble satt ord på i 2105 av daværende utenriksminister Børge Brende da han hevdet at «Utenrikspolitikk er blitt innenrikspolitikk» (Brende 2015). Da Bård Vegar Solhjell samme år foreslo å legge ned Stortingets utvidede utenrikskomite, med den begrunnelse at den hindret «åpenhet og debatt i helt sentrale saker» (Klassekampen 2015), fikk han riktignok støtte på lederplass i Dagsavisen og Dagbladet, men null politisk gjennomslag. Utenrikspolitikk og innenrikspolitikk flyter kanskje over i hverandre, men utenrikspolitikk oppfattes fortsatt som annerledes, som mer eksklusiv og mindre tilgjengelig for åpen diskusjon. Hvorfor er det slik? Har utenrikspolitikken alltid vært annerledes, eller ble den annerledes på et eller annet tidspunkt? Og hvorfor ble den i så fall annerledes? Forestillingen om at utenrikspolitikk er grunnleggende forskjellig fra annen slags politikk, er svært utbredt. Den har nær sammenheng med en opplevelse av utenrikspolitikk som et selvsagt og konstant fenomen. Selv om det ikke er gitt at alle kan definere utenrikspolitikk, så kan de aller fleste kjenne den igjen som forskjellig fra annen slags politikk når de ser den. På samme måte er det vanlig, både i akademiske og i populærvitenskapelige fremstillinger, å skrive som om utenrikspolitikk er noe organiserte politiske enheter alltid har hatt. I internasjonal faglitteratur finnes diskusjoner av utenrikspolitikken i antikkens Egypt, og i norsk historieskriving har det vært vanlig å beskrive vikingkongenes utenrikspolitikk.
13
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 13
17.06.2020 10:21
kapittel 1 innledning
Men hvis utenrikspolitikk er et konstant fenomen, hvordan forklarer vi da at ordet ikke dukker opp som oppslagsord i norske ordbøker og leksika før langt utpå 1900-tallet? Og at de tilsvarende ordene (eller sammenstillingene av ord) på verdensspråkene engelsk og fransk (henholdsvis foreign policy og politique étrangère) heller ikke dukket opp i ordbøker før tidlig på 1800-tallet? Den enkle forklaringen er at hverken faraoene, vikingene eller noen andre før 1700-tallet hadde noe begrep for utenrikspolitikk. Ikke bare manglet de selve ordet, de hadde rett og slett ikke noen måte å formulere «utenrikspolitikk» på. Det fantes ikke noe eget felt eller sakskompleks kalt «utenrikspolitikk», ei heller noe som er gjenkjennelig som utenrikspolitikk med nåtidens briller. Utgangspunktet for denne boken er at utenrikspolitikk ikke er et tidløst fenomen som alle politiske enheter alltid har hatt. Utenrikspolitikk, og skillet mellom den og innenrikspolitikken, har oppstått i bestemte historiske situasjoner, av bestemte historiske grunner. For å finne årsakene til utenrikspolitikkens forskjellighet i dag må vi gå tilbake til utenrikspolitikkens opprinnelse, vi må undersøke hvordan utenrikspolitikk oppsto. Og dette må vi undersøke både på generelt nivå og spesielt for Norge. Selv om dette i hovedsak er en bok om Norge, er det ikke mulig å studere begrepsapparatet som handler om forhold mellom stater, uten å ta hensyn til hvordan politikere, journalister og akademikere har nærmet seg de samme spørsmålene i andre stater.1 I tillegg er politikkbegrepet, som er kjernen i «utenrikspolitikk», felles for de europeiske språkene. Mange av begrepene knyttet til politikk har blitt oversatt mer eller mindre direkte mellom forskjellige språk, gjennom imitasjon og læring. Analysen må derfor se ut over det spesifikt norske. Påstanden her er altså at det spiller en betydelig rolle når, hvor, hvordan og med hvilken mening utenrikspolitikken oppsto. Dette er viktige faglige spørsmål, ettersom de er med på å bestemme hvordan vi kan og bør analysere både historisk og nåtidig utenrikspolitikk. Det viktigste vi kan oppnå ved å studere utenrikspolitikkens opprinnelse, er å utfordre selvsagte oppfatninger av utenrikspolitikkens vesen og innhold; å reise grunnleggende spørsmål ved hva utenrikspolitikk er, og hva norsk utenrikspolitikk kan være. I en verden der de opplevde skillene mellom utenrikspolitikk og annen politikk forvitrer, og den utenrikspolitiske kursen utfordres, kan en bedre forståelse av utenrikspolitikkens opprinnelse gi ny innsikt også til dagens politiske utfordringer. 1
Bruken av begrepet «stat» er her bevisst – det er et grunnpremiss for analysen som følger at utenrikspolitikkens opprinnelse henger sammen med fremveksten av moderne stater.
14
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 14
17.06.2020 10:21
kapittel 1 innledning
Og det er nettopp utfordringene ved dagens utenrikspolitikk som gir inspirasjon til analysen, nærmere bestemt tanken om at vi ved å forstå hvor begrepene og forståelsesrammene våre kommer fra, kan få bedre forståelse av mulige videre utviklingsbaner. Men for å oppnå dette må vi nærme oss fenomenet utenrikspolitikk på en ny måte. Det er altså vanlig å tenke seg at utenrikspolitikk er noe som alle politiske enheter alltid har hatt. Dette kan komme av at man ser at stater har utenrikspolitikk nå, og så leter man bakover i tid etter noe som kan kalles utenrikspolitikk. Fasiten er da gitt på forhånd – all samhandling mellom politiske enheter bakover i tid kan kalles utenrikspolitikk. Ambisjonen min i denne boken er den motsatte. Jeg ønsker å starte i en fortid der det ikke fantes noe begrep om «utenrikspolitikk», for så å lese historien forlengs for å avdekke hvordan og i hvilken sammenheng fenomenet «utenrikspolitikk» oppsto. Et blikk på tradisjonelle måter å studere utenrikspolitikk på gjør forskjellen tydelig. En vanlig tilnærming er altså at fenomenet utenrikspolitikk oppstår i det øyeblikk organiserte politiske enheter begynner å samhandle. Denne forståelsen er vanlig i studiet av internasjonal politikk: «Broadly interpreted, foreign policy is about the fundamental issue of how organized groups, at least in part strangers to each other, interrelate» (Hill 2003: xvii). For den enkelte stat leder dette gjerne til en nasjonalhistorisk forståelse – utenrikspolitikken oppsto når den politiske enheten (gjerne kalt staten) oppsto og begynte å forholde seg til andre stater. I norsk perspektiv oppsto da utenrikspolitikk med rikssamlingen på 800-tallet, da en enhet kalt «Norge» for første gang inngikk i politiske relasjoner med andre politiske enheter. Et folkerettslig perspektiv vil ha en strengere definisjon og vil hevde at det ikke er nok med en historisk bakgrunn, men at utenrikspolitikk først oppstår når stater anerkjennes som suverene av de andre statene. For Norges del skjedde dette først i 1905. En definisjon av utenrikspolitikk ut fra et institusjonelt perspektiv vil legge vekt på differensiering mellom statens innside og utside. Med dette menes at utenrikspolitikk oppsto når utøvende makt begynte å skille mellom institusjoner for virksomhet rettet mot egen befolkning og institusjoner rettet utad. En institusjonell datering vil derfor hevde at utenrikspolitikk oppsto når det ble utviklet egne organer for å håndtere forholdet til andre politiske enheter. Norge var frem til 1814 en del av det København-sentrerte danske imperiet, der et eget Departementet for de Udenlandske Affairer ble etablert i 1770, og der nordmenn deltok aktivt i imperiets samhandling med andre enheter. I et institusjonelt perspektiv oppsto dermed en utenrikspolitikk på vegne av Norge (som del av imperiet) akkurat i disse årene mot slutten av 1700-tallet. Det som
15
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 15
17.06.2020 10:21
kapittel 1 innledning
imidlertid mangler i alle disse analysene, er svar på det enkle spørsmålet om når noen begynte å bruke begrepet «utenrikspolitikk», i hvilken sammenheng og med hvilket formål? Der tidligere tilnærminger har vært nasjonalhistoriske, folkerettsprinsipielle eller institusjonelle, tar denne boken et begrepshistorisk utgangspunkt. Bokens hovedargument er at utenrikspolitikk er et relativt nytt fenomen, i verden og i Norge. I verden utenfor Norge finner vi utenrikspolitikk, i formen «foreign policy» som begrep først i Storbritannia på 1700-tallet, der det ble brukt for å avgrense politisk debatt og trekke opp grensene mellom statsmakt og samfunn, og for å beholde en bestemt del av politikken som noe eksklusivt for den utøvende makt. «Utenrikspolitikk» oppsto både som resultat av og som pådriver i to differensieringer i tidlig nytid (perioden 1500–1800) – først en differensiering mellom statens innside og utside, deretter en differensiering mellom stat og samfunn, som ga seg utslag i at politikkbegrepet ble oppsplintret. Det er altså ikke slik at utenrikspolitikk alltid har måttet være eksklusiv (og kanskje også hemmelig), snarere er det slik at ønsker om hemmelighold var med på å skape behovet for et eget felt kalt utenrikspolitikk (Leira 2019). Det britiske begrepet «foreign policy» ble gradvis oversatt til andre land og språk (for eksempel La política exterior, Außenpolitik, Politique étrangère, Politica estera), og også i disse språkområdene ble utenrikspolitikken opprettholdt som et felt som i hovedsak lå til den utøvende makt. Til Norge kom begrepet utenrikspolitikk gradvis, og opprinnelsen må søkes i spenningsfeltet mellom kongemakt og folkemakt i andre halvdel av 1800-tallet. Måten «utenrikspolitikk» oppsto på i Norge på slutten av 1800-tallet, fikk varig betydning for hvordan det ble tenkt om utenrikspolitikk i det selvstendige Norge etter 1905, og dermed for de lange linjene i norsk utenrikspolitikk. Men før vi kan ta fatt på den empiriske utviklingen av begrepet «utenrikspolitikk», er det nødvendig å forklare litt mer utførlig hvordan begrepshistorien belyser de spørsmålene som er reist her.
begreper og begrepshistorie Hvis man tar utenrikspolitikk for gitt, så oppstår den med dannelsen av en stat. Dette har vært grunnlaget for nasjonal historieskrivning i en rekke land; utenrikspolitikkens opprinnelse sammenfaller med statens opprinnelse (Riste 2001). Et annet alternativ er å undersøke når organisasjoner som først og fremst sysler med utenrikspolitikk (som diplomati og utenriksdepartementer), ble etablert
16
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 16
17.06.2020 10:21
begreper og begrepshistorie
(Neumann & Leira 2005), og et tredje alternativ er å spore når en egenartet utenrikspolitisk tenkning først oppsto (Knutsen, Leira & Neumann 2016). I denne boken går jeg enda et skritt videre og undersøker hvordan det ble mulig å begrepsfeste noe som helst som «utenrikspolitikk»; hvordan det ble mulig å tenke seg at praksiser og fenomener som tidligere ikke hadde hatt noe felles navn, nå skulle forstås samlet som «utenrikspolitikk». Før det er mulig å tenke systematisk om utenrikspolitikk og organisere seg for å drive utenrikspolitikk, må det finnes et begrep om utenrikspolitikk som noe egenartet. Til grunn for en slik begrepshistorisk tilnærming til utenrikspolitikk ligger et skille mellom det vi kan kalle analytiske begreper og praksisbegreper. Praksisbegreper er begreper vi omgir oss med i dagligtalen. «Stat», «politikk» og «makt» er nærliggende eksempler. Analytiske begreper er begreper som brukes for å kategorisere og sette ord på fenomener, ut over den meningen som finnes i vanlig språkbruk. Når Jens Arup Seip (1963) skrev om «embetsmannsstaten», Helga Hernes (1987) om «statsfeminismen», Rune Slagstad (1998) om «nasjonale strateger» eller Terje Tvedt (2017) om «godhetstyranniet», så er dette alle analytiske begreper. Dette er imidlertid også konstruerte begreper, som i prinsippet er forholdsvis enkle å forholde seg til; de ble definert av deres oppfinnere. Verre er det med begreper som både er samtidige praksisbegreper og analytiske begreper, som både er i aktiv bruk i vanlig språk, og brukes for å analysere mer abstrakt. De tre første eksemplene ovenfor er slike begreper, og det samme er utenrikspolitikk. Ofte brukes slike blandede begreper til å beskrive og diskutere fortiden. Og slik må det nesten være. Det finnes knapt noen måte å forstå fortiden på, uten å benytte i det minste noen av vår tids begreper. Et generelt trekk ved samfunns vitenskapene og humaniora er jo nettopp at verden begrepsfestes på abstrakte måter, som ikke nødvendigvis gir mening for dem som observeres. I et større perspektiv kan samfunnsvitenskaper og humaniora knapt fungere uten analytiske begreper.2 Utenrikspolitikk har tradisjonelt blitt behandlet på denne måten, i internasjonal faglitteratur er det vanlig å tenke analytisk om fenomenet, på tvers av historien. Christopher Hill, som er en nestor innen studiet av utenrikspolitikk, 2
Selv i en tekst som denne er det vanskelig å komme utenom analytisk bruk av begreper; alle begreper kan ikke være historisk flytende samtidig. I dette kapittelet har jeg allerede brukt «politiske enheter» for å unngå å bruke «stater» på enheter som fantes lenge før den moderne staten, og relasjoner eller samhandling mellom de samme politiske enhetene, for å unngå å bruke utenrikspolitikk. «Politisk enhet» (fra det engelske «polity») er imidlertid også et analytisk begrep, som trekker på vår nåtidige forståelse av politikk. Som vi skal se nedenfor, har politikkbegrepet vært i betydelig endring de siste 800 årene.
17
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 17
17.06.2020 10:21
kapittel 1 innledning
definerer for eksempel «foreign policy» som «the sum of official external relations conducted by an independent actor (usually a state) in international relations» (Hill 2003: 3). Dette er en definisjon som har tilnærmet universell gyldighet, og som gjør det mulig å sammenligne prosesser på tvers av kontinenter og årtusener. Det er allikevel flere omkostninger ved slik analytisk bruk av begreper, for alle begreper bringer med seg bagasje i form av assosiasjoner og relaterte begreper. For det første er det lett å lese samtiden inn i fortiden. En nåtidig leser vil assosiere utenrikspolitikk med utenriksdepartementer, diplomati, politisk diskusjon og mediedekning, og med rasjonelle forsøk på å maksimere statens interesser samtidig som dens idealer etterleves. Alt dette er imidlertid moderne fenomener og moderne forståelser, som ikke har vært tilgjengelige før de siste hundreårene. I forlengelsen av dette kan analytisk bruk av begreper om fortidige forhold plassere fortidige aktører i sammenhenger som ikke ville gitt mening for dem. I en av de store norgeshistoriene fra den siste halvparten av forrige århundre heter det for eksempel at «De fleste mennesker i senmiddelalderens Norge levde i det minste i lange perioder uten tanke for politikk, uten følelse for at Norges rike var et statsskip med spjærede seil og brukne master i drift mot havariet» (Benedictow 1977: 119). Det er lett å si seg enig med forfatteren her – det var neppe noen mennesker som tenkte i slike seilskutetermer om det norske riket i denne perioden. Ser vi bort fra metaforbruken, så er imidlertid også den første delen av setningen mer presis enn det forfatteren selv har tenkt – det var rett og slett ikke mulig for menneskene i senmiddelalderen å ha tanke for politikk, ettersom selve begrepet politikk, i hvert fall i vår nåtidige forståelse av det, var ukjent for dem. Og ikke minst så vil en ahistorisk begrepsbruk bidra til å usynliggjøre mulige endringer i begrepers innhold. Begrepet «imperium» kan tjene som eksempel. I antikkens Roma betegnet det først en form for makt som man kunne ha over andre. Over tid endret betydningen seg, til dagens forståelse av imperium som et geografisk og politisk område. For den videre analysen er det derfor sentralt å undersøke hvordan «utenrikspolitikk» oppsto som begrep i en bestemt historisk sammenheng, som virkning av andre endringer, og hvordan det i sin tur bidro til ytterligere endring. En sammenligning med andre politikkområder kan gjøre poenget enda klarere. Hvis vi hevder at det romerske imperiets veibygging er eksempel på en velfungerende samferdselspolitikk, at skaldekvadene er et eksempel på norske middelalderkongers fremsynte kulturpolitikk, eller at (den mytiske) Robin Hood drev en sosialdemokratisk omfordelingspolitikk, så er det åpenbart at vi snakker
18
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 18
17.06.2020 10:21
begreper og begrepshistorie
i overført betydning, eller at vi nettopp prøver å få frem ny innsikt ved å bruke begreper som ikke ville gitt mening i den tiden som beskrives. En slik kontrastering mellom moderne begreper og tidligere tider er et kjent humoristisk virkemiddel. Når kong Arthur i filmen Monty Python’s Holy Grail spør et par jordarbeidere om hvem som er herren deres, og får som svar at de ikke har noen herre, de er et anarko-syndikalistisk bondekollektiv, så ler vi av den absurde anakronismen. Men det er hverken mer eller mindre latterlig å benytte begrepet utenrikspolitikk i fullt alvor om fenomener fra det første årtusen. Ved å bruke begrepet om tider og steder der det ikke kunne gi noen mening, skaper man mytisk historisk kontinuitet og utvisker historiske forskjeller. Alternativet til å bruke de analytiske begrepene på historien er en begrepshistorisk analyse. Heller enn å lese fortiden baklengs forsøker vi da å vurdere hvordan dagens begreper har oppstått historisk, eller forlengs, om man vil. Konvensjonelle undersøkelser, der analytiske begreper benyttes, ser på et fenomen (i dette tilfellet «utenrikspolitikk») som oppfattes som konstant og stabilt over tid, og fokuserer på fenomenets innhold. Begrepshistorie er i motsetning til dette opptatt av det begrepet som settes på fenomenet, hvilke meninger det har og har hatt, og grunnantagelsen at det som studeres, er i endring heller enn i stabilitet. Utgangspunktet er at begreper ikke bare er merkelapper for stabile fenomener, men i seg selv redskaper, eller til og med våpen, i politisk strid. Begreper får mening fra hvordan de brukes i bestemte historiske sammenhenger, og forskeren kan dermed ikke nøye seg med å studere begrepers mening, men må også se på hvordan de tas i bruk. Typiske spørsmål for en begrepshistorisk analyse er når, hvorfor og hvordan bestemte begreper ble tatt i bruk, i hvilke sammenhenger, med hvilke hensikter, for å håndtere hvilke utfordringer og med hvilke effekter? Begrepers endring og konteksten endringen foregår i, har stått sentralt i flere forskningstradisjoner. I den engelskspråklige verden har Quentin Skinner og andre historikere tilknyttet det som kalles «Cambridge-skolen», vært sentrale siden 1960-tallet (Skinner 1977). Der har et hovedformål vært å forstå begreper i detaljert kontekst, og tidsperiodene har typisk vært ganske korte. For utvikling over tid er den tyske tradisjonen, der Reinhart Koselleck har vært sentral, og den franske tradisjonen inspirert av Michel Foucaults analyser, særlig relevante (Koselleck 1985, 1988; Foucault [1966/1972] 2002, 2007, 2008).3 Analysene i denne boken trekker i hovedsak på disse to sistnevnte. I en rekke arbeider pekte 3
En god norsk innføring til alle de tre nevnte teoretikerne finnes hos Helge Jordheim (2001).
19
9788215030043_Leira_Utenrikspolitikkens opprinnelse.indd 19
17.06.2020 10:21
Leira tar med leseren fra norrøn tid til den danskledede helstatens styring på 1700-tallet og videre til 1800-tallet, der det ble trukket grenser mellom samfunn og stortings anliggender og anliggender som var kongemaktens prerogativ. Mellom 1850 og 1880 ble spørsmål om krig og fred sentrale. Fra 1880 til unionsoppløsningen handlet det om hvordan utenrikspolitikk burde kontrolleres av folket, og at den ideelt sett burde avskaffes. Leira trekker linjer fra historien frem til dagens utenrikspolitiske ordskifte, hvor folkelig deltagelse fortsatt står i et spenningsforhold til den utøvende makts forrang og et utstrakt hemmelighold.
ISBN: 978-82-15-03004-3
978-82-15-03004-3
HALVARD LEIRA
Halvard Leira er seniorforsker ved Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI).
UTENRIKSPOLITIKKENS OPPRINNELSE
I denne boken tar Halvard Leira for seg hvordan norsk utenrikspolitikk oppsto. Han viser at utenrikspolitikk er et forholdsvis nytt fenomen og mener opprinnelsen må søkes i spenningsfeltet mellom kongemakt og folkemakt i andre halvdel av 1800-tallet. Måten dette skjedde på i Norge på slutten av 1800-tallet, fikk varig betydning for hvordan man tenkte om utenrikspolitikk i det selvstendige Norge etter 1905, og dermed for de lange linjene i norsk utenrikspolitikk.
UTENRIKSPOLITIKKENS OPPRINNELSE NORGE OG VERDEN
HALVARD LEIRA
