Organisasjonsteori for offentlig sektor, 4. utgave by Universitetsforlaget

bakside: 170 mm

høyde: 240 mm

ette er ei lærebok i organisasjonsteori for offentlig sektor, med faglig forankring i statsvitenskap og med særlig fokus på offentlig sektors organi sering og virkemåte i representative, demokratiske land som Norge. Boka er et sentralt verktøy for studenter i statsvitenskap og sosiologi, profesjonsstudier og administrative fag samt ansatte i forvaltning, nærings- og organisasjonsliv. For å forstå hvordan organisasjoner i offentlig sektor fungerer i praksis, anvender forfatterne tre perspektiver: ett instrumentelt, som inkluderer en hierarkisk og en forhandlingsvariant, og to institusjonelle – kulturperspektivet og myteperspektivet. Først presenteres hovedtrekk ved perspektivene hver for seg i egne kapitler. Deretter redegjøres det for fire sentrale aspekter ved offentlige organisasjoner: mål, verdier og motivasjon; ledelse og styring; reformer og endringer; og effekter, læring og implikasjoner. For hvert av temaene diskuteres hvordan de håndteres i lys av de tre perspektivene. Boka avsluttes med et kapit tel om forståelse og virkemidler, og argumenterer for at en kompleks offentlig sektor krever at det trekkes veksler på elementer fra alle tre perspektivene. Fjerde utgave av boka er gjennomgående oppdatert i henhold til endringer i sentrale politisk-administrative organer. Forfatterne har innarbeidet materiale fra nyere, relevante studier om sentralforvaltningen fra Norge og andre land, oppdatert boka med aktuelle eksempler og utvidet litteraturoversiktene. En rekke sentrale tema har fått en mer omfattende behandling, for eksempel postNPM-reformer, samstyring og effekter av reformer. Hvert kapittel tilbyr innledende læringsmål, oppsummering av hovedpoeng, spørsmål til diskusjon og litteratur. er professor emeritus i offentlig politikk og administrasjon ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

tom christensen

er professor emeritus ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen.

per lægreid

er professor i statsvitenskap ved Norges arktiske universitet, Tromsø, og professor II i endringsledelse ved Universitetet i Stavanger. kjell arne røvik

Trykklart omslag organisasjonsteori.indd 1

omslag av stian hole

isbn 978-82-15-04555-9

tom christensen, per lægreid, kjell arne røvik organisasjonsteori for offentlig sektor

forside: 170 mm

rygg: 16 mm

tom christensen, per lægreid, kjell arne røvik

Organisasjonsteori for offentlig sektor

4. utgave

22.07.2021 14:53

Organisasjonsteori for offentlig sektor

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 1

12/08/2021 16:18

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 2

12/08/2021 16:18

Tom Christensen, Per Lægreid og Kjell Arne Røvik

Organisasjonsteori for offentlig sektor 4. utgave

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 3

12/08/2021 16:18

© 4. utgave Universitetsforlaget 2021 1. utgave 2004 2. utgave 2009 3. utgave 2015 ISBN 978-82-15-04555-9 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Stian Hole Sats: Bøk Oslo AS Trykk og innbinding: 07 Media – www.07.no Boken er satt med: Adobe Garamond Pro 11/13 pkt Papir: 100 g Amber Graphic

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 4

12/08/2021 16:18

Innhold

KAPITTEL 1 ORGANISASJONSTEORI FOR OFFENTLIG SEKTOR . . . . . . En organisasjonsteoretisk tilnærming til offentlig sektor. . . . . . . . . Forskjeller mellom offentlige og private organisasjoner. . . . . . . . . . Kjennetegn ved offentlige organisasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . En organisasjonsteori for offentlig sektor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Det som perspektivene skal forklare. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Strukturer, prosesser og oppgaver i offentlige organisasjoner. . . . . . Begrenset rasjonalitet, statsvitenskap og organisasjonsteori. . . . . . . Bokas disposisjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 11 14 18 21 23 27 29 31

KAPITTEL 2 DET INSTRUMENTELLE PERSPEKTIVET. . . . . . . . . . . . . . . . Organisasjoner som instrumenter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konsekvenslogikk – formålsrasjonelle handlinger. . . . . . . . . . . . . . Formell organisasjonsstruktur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ansvar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Strukturelle trekk og faktiske handlinger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Koalisjoner og interessehevding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Omgivelser og valg av organisasjonsstruktur. . . . . . . . . . . . . . . . . . Styring gjennom utforming og bruk av handlingsrom . . . . . . . . . . Rasjonell kalkulasjon og politisk/sosial kontroll. . . . . . . . . . . . . . .

35 35 37 39 44 45 47 50 51 52

KAPITTEL 3 KULTURPERSPEKTIVET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisasjonskultur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisasjonskultur som forklaringsfaktor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Logikken om det kulturelt passende. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Etablering og endring av en organisasjonskultur. . . . . . . . . . . . . . . Betydningen av historiske røtter for kulturelle utviklingsveier. . . . . Organisasjonskultur og lederskap. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Demografi og kultur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kjennetegn ved politisk-administrative kulturer. . . . . . . . . . . . . . .

56 56 58 59 63 67 69 71 72

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 5

12/08/2021 16:18

Organisasjonsteori for offentlig sektor

Institusjon og omgivelser – kultur i et videre politisk system . . . . . 74 Fordeler og ulemper med en sterkt utviklet organisasjonskultur. . . 76 Kontekstualisering, etikk og tillit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 KAPITTEL 4 MYTEPERSPEKTIVET. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Myter – sosialt skapte normer i institusjonelle omgivelser. . . . . . . . 82 Myters innhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Forholdet mellom ulike oppskrifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Elastiske oppskrifter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Etablering og spredning av myter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Betingelser for spredning av organisasjonsoppskrifter. . . . . . . . . . . 93 Når rasjonaliserte oppskrifter skal tas inn og tas i bruk. . . . . . . . . . 98 Rasjonaliserte oppskrifter i instrumentell og institusjonell fortolkning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Myter og omdømmehåndtering i offentlige organisasjoner. . . . . . 104 KAPITTEL 5 MÅL, VERDIER OG MOTIVASJON. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Mål, verdier og motivasjon i organisasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Definering av mål. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Formulering og utvikling av mål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Kjennetegn ved mål i offentlige organisasjoner. . . . . . . . . . . . . . . 118 Verdier i offentlige organisasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Motivasjon i offentlige organisasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Effektene av mål, verdier og motivasjon i offentlige organisasjoner . . . 126 KAPITTEL 6 LEDELSE OG STYRING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styring og ledelse i organisasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mer styring enn ledelse – et instrumentelt perspektiv. . . . . . . . . . Mer ledelse enn styring – et kulturelt perspektiv. . . . . . . . . . . . . . Symbolske aspekter ved ledelse og styring. . . . . . . . . . . . . . . . . . . En kompleks relasjon mellom ledelse og styring. . . . . . . . . . . . . . Typer av politisk og administrativ ledelse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ledelsesfunksjoner og lederroller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ledertrekk og lederstiler. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ledelse og nivå. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ledelse og ansvar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ledelse og publikum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ledelse og kontekst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ledelse og styring i offentlige organisasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . Samstyring. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 6

131 131 133 134 135 136 138 140 142 144 145 148 150 152 155

12/08/2021 16:18

Innhold

KAPITTEL 7 REFORMER OG ENDRINGER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reformer og endringer i organisasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisering av reformarbeidet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reformprogrammer og reformtiltak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utviklingstrekk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reformprogrammer i Norge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mål- og resultatstyring. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Strukturell fristilling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Post-NPM – et supplerende reforminitiativ. . . . . . . . . . . . . . . . Forklaringer på form og innhold i reformprogrammer. . . . . . . . . Hvordan reformarbeid kan drives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forløp og utfall av reform- og endringsprosesser. . . . . . . . . . . . . . Perspektiver og sammenhenger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . KAPITTEL 8 EFFEKTER, LÆRING OG IMPLIKASJONER. . . . . . . . . . . . . . Organisasjonsutformingens betydning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Perspektiver og effekter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Effektbegrepet – tvetydig og mangesidig. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Problemer med å måle effekter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utfordringer ved resultatmåling og effektstudier. . . . . . . . . . . . . . Politikkproblemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ansvarsproblemet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Resultatmålingsproblemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rapporteringsproblemet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppfølgingsproblemet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Effekter av New Public Management-reformer. . . . . . . . . . . . . . . Effekter av post-NPM-reformer og «New Public Governance» (NPG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Det finnes ikke én beste løsning. Læring og effekter. . . . . . . . . . . KAPITTEL 9 FORSTÅELSE OG VIRKEMIDLER. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Perspektiver, virkemidler og strategier. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Komplekse og dynamiske handlingslogikker. . . . . . . . . . . . . . . . . Instrumentalitet og kultur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Instrumentalitet og myter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kultur og myter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Transformasjon og translasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mot en konstruktiv organisasjonsteori for offentlig sektor . . . . . . Det normative grunnlaget for offentlige organisasjoner . . . . . . . .

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 7

159 159 162 167 167 168 168 170 171 173 174 178 180 184 184 185 187 192 196 197 198 200 202 203 205 210 214 219 219 220 221 225 227 229 231 233

12/08/2021 16:18

Organisasjonsteori for offentlig sektor

Kontekstens betydning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 Hvordan drive reformarbeid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 Framtidsutsikter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 OM FORFATTERNE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 8

12/08/2021 16:18

Forord til 4. utgave Dette er ei lærebok i organisasjonsteori med et særlig fokus på offentlig sektor. En organisasjonsteoretisk tilnærming til offentlig sektor for utsetter at man ikke kan forstå innholdet av den offentlige politikken og offentlige beslutninger uten å analysere styringsverkets organisering og virkemåte. Boka dekker et behov for kombinasjonen av empiri fra norsk offentlig sektor og faglig tilknytning til statsvitenskap. Offentlig sektor står overfor store utfordringer og er inne i omfattende omstillingsprosesser, noe som gjør behovet for ei bok med en slik innretning spesielt stort. Boka er forankret i en faglig tradisjon som kombinerer organisasjonsteori, demokratiteori og studiet av beslutningsatferd i formelle organisasjoner. Vi konsentrerer oppmerksomheten om ett instrumentelt og to institusjonelle perspektiver. Et hovedskille mellom disse perspektivene er at den første typen ser på offentlige organisasjoner som et redskap eller verktøy som står til disposisjon for lederne. Institusjonelle perspektiver, derimot, åpner for at organisasjonene har egne uformelle regler, verdier og normer som har en selvstendig innflytelse på beslutningsatferden, og at de ikke på en enkel måte tilpasser seg skiftende styringssignaler fra ledere. Innenfor et instrumentelt perspektiv skiller vi mellom en hierar kisk variant hvor ledernes kontroll og rasjonelle kalkulasjon står sentralt, og en forhandlingsvariant som åpner for interessehevding, kompromisser og forhandlinger mellom aktører med delvis motstridende mål. Når det gjelder de institusjonelle perspektivene, skiller vi mellom et kulturper spektiv, eller forestillingen om institusjonaliserte organisasjoner, som set ter søkelys på uformelle, interne verdier og normer i organisasjonen, og et myteperspektiv, eller forestillingen om institusjonaliserte omgivelser, som fokuserer på betydningen av de verdiene og normene som finnes i organisasjonens omgivelser. Vårt utgangspunkt er at offentlige organisasjoner på fundamentale måter er forskjellige fra private organisasjoner. De skiller seg fra hverandre ved at offentlige organisasjoner har en overordnet politisk ledelse, og ved at de ofte er multifunksjonelle og skal ivareta delvis motstridende hensyn. Dessuten opererer de fleste offentlige organisasjoner ikke på et økonomisk marked. Vi ønsker med denne boka å utfordre en ensidig økonomisk analyse av politikk og samfunn ved å trekke veksler på mer sentrale deler av demokratiteori og organisasjonsteori. Ut fra en organisasjonsteoretisk tilnærming forankret i statsvitenskap, er det ikke nok å konsentrere oppmerksomheten om økonomisering og kostnadseffektivitet. Offentlig sektors virkemåte må beskrives, analyseres og vurderes ut fra

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 9

12/08/2021 16:18

Organisasjonsteori for offentlig sektor

en demokratisk-politisk tilnærming som setter sektorens verdi-, interesse-, kunnskaps- og maktgrunnlag i fokus. Først presenteres hovedtrekk ved det instrumentelle perspektivet, kulturperspektivet og myteperspektivet i egne kapitler. Deretter redegjøres det for fire sentrale aspekter ved offentlige organisasjoner: mål, verdier og motivasjon; ledelse og styring; reformer og endringer; og effekter, implikasjoner og læring. For hvert av temaene diskuteres hvordan de håndteres i lys av de tre perspektivene. Boka avsluttes med et kapittel om forståelse og virkemidler som drøfter relasjonene mellom perspektivene og peker på en utvikling mot et transformativt perspektiv. Vi har søkt å forenkle og popularisere viktige innsikter som er opp arbeidet gjennom mange forskningsprosjekter og lang undervisningser faring. Det er lagt vekt på å eksemplifisere ved å vise til empiriske studier av virkemåten til norske offentlige organisasjoner og aktuelle administ rative reformer. Vi har valgt ikke å ha henvisninger i teksten, men for denne utgaven har hvert kapittel fått mer omfattende lister med litteratur for de temaene som behandles. Denne 4. utgaven av boka er blitt både revidert og utvidet. Vi har inn arbeidet materiale fra nyere relevante studier om organisering av offentlig sektor i Norge og i andre land. Vi har også oppdatert boka med aktuelle eksempler som håndtering av koronapandemien og trygdeskandalen, samt med endringer og reformer i sentrale politisk-administrative organi sasjoner. Følgende temaer har fått mer utførlig omtale: post-NPM-reformer, samstyring og diskusjonen om effekter og implikasjoner. Boka er blitt til gjennom et tett samarbeid mellom forfatterne basert på et faglig nettverk som har utviklet seg de siste 40 årene. Vi ønsker å understreke de betydelige bidrag til tidligere utgaver av boka fra vår tidligere medforfatter Paul G. Roness, som døde i 2013. Det samme gjelder Morten Egeberg som var medforfatter til den forrige utgaven av boka. Vi ønsker å takke forvaltningsforskningsmiljøet og det organisasjonsteoretiske, statsvitenskapelige fagmiljøet i Norge som har gjort det mulig å skrive denne boka. Vi trekker også store veksler på våre kolleger rundt i verden i dette arbeidet. Vi takker dessuten Norges forskningsråd for gjennom en årrekke å ha stilt midler til rådighet for ulike forskningsprosjekter som vi har kunnet øse av i arbeidet vårt. Forlagsredaktør Jenny Holmsen har fulgt tett opp arbeidet med denne utgaven og takkes for det. Oslo/Bergen/Tromsø, april 2021 Tom Christensen Per Lægreid Kjell Arne Røvik

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 10

12/08/2021 16:18

Kapittel 1

Organisasjonsteori for offentlig sektor Læringsmål Etter å ha lest dette kapitlet bør du – ha en klar forståelse av forskjeller mellom organisasjoner i offentlig og privat sektor – være i stand til å identifisere hovedkjennetegn ved instrumentelle og institusjonelle perspektiver i organisasjonsteorien – ha noen klare forestillinger om at de viktigste avhengige variab lene i denne boka er beslutningstaking i offentlige organisasjoner rettet mot både interne og eksterne forhold

En organisasjonsteoretisk tilnærming til offentlig sektor Dette er ei lærebok i organisasjonsteori for offentlig sektor med faglig forankring i statsvitenskap og med et særlig fokus på offentlig sektors organisering og virkemåte i representative, demokratiske land som Norge. I denne boka er sammenhengen mellom offentlig organisering og innholdet i offentlig politikk et sentralt tema. De viktigste deltakerne i utformingen av den offentlige politikken handler på vegne av formelle organisasjoner. En grunnleggende antakelse er at disse deltakernes organisasjonstilhørighet og den organisasjonssammenhengen de handler innenfor, vil påvirke deres tenke- og handlemåte og dermed også innholdet i den offentlige politikken. En organisasjonsteoretisk tilnærming til offentlig sektor forutsetter at man ikke kan forstå innholdet av den offentlige politikken og myndighetenes beslutninger uten å analysere styringsverkets organisering. Et hovedargument i denne tilnærmingen er at offentlig forvaltning er en politisk organisasjon. Demokratisk kvalitet er ikke bare knyttet til inntakssiden av det politisk-administrative systemet med vekt på deltakelse og

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 11

12/08/2021 16:18

Organisasjonsteori for offentlig sektor

representasjon. Den er også knyttet til uttakssiden, og det må tas hensyn til den organisatoriske kapasiteten til offentlig forvaltning med vekt på hvordan den fungerer i praksis. Institusjonell tilhørighet, formelle posisjoner og profesjonell bakgrunn til de ansatte påvirker deres oppfatninger og atferd. Det institusjonelle omskiftet i forvaltningsforskningen representert ved James G. March og Johan P. Olsens bok Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics har understreket byråkratiets rolle, betydningen av styringskapasitet og behovet for å anvende en organisasjonsteoretisk institusjonell tilnærming for å forstå styringsverkets virkemåte. Relasjonene mellom individ og organisasjon og mellom organisasjoner vil stå sentralt i vår tilnærming. Vi står overfor både «organisasjoner med mennesker» og «mennesker med organisasjon». Det er samspillet mellom individuelle faktorer og organisasjonsforhold som må analyseres. Offentlig politikk utformes og iverksettes innenfor rammen av formelle organisasjoner. Egenskaper ved disse organisasjonene legger begrensninger på individuelt handlingsrom, men visker ikke ut alle identiteter, erfaringer, holdninger og oppfatninger som de ansatte bringer med seg inn i organisasjonen, og som kan være relatert til sosial bakgrunn, kjønn og utdanning. Valg av problemer og virkemidler, hvilke konsekvenser som framheves, og hvilke vurderingskriterier som legges til grunn, vil være påvirket av interne trekk ved den enkelte organisasjon. Samtidig vil også virkemåten til offentlige organisasjoner bli påvirket av aktører i omgivelsene, som andre formelle organisasjoner i offentlig sektor, i det private næringslivet, i det sivile samfunnet og utenfor landets grenser. Hvorfor er det behov for å skrive ei slik bok i Norge? For det første har organisasjonsteorien tradisjonelt satt søkelys på private organisasjoner generelt og private bedrifter spesielt. For det andre har organisasjonsteorien i begrenset grad vært forankret i statsvitenskap, og man ser et like stort innslag av sosiologi, bedriftsøkonomi og psykologi. Internasjonalt har det vært lite kontakt mellom statsvitenskap og organisasjonsteori, og organisasjonsteorien har hatt sterkere fotfeste ved handelshøyskoler enn ved statsvitenskapelige institutter, selv om dette er i ferd med å endre seg. Organisasjonsforskningen er blitt kritisert for å være for opptatt av generelle teorier om formelle organisasjoner og neglisjere kontekstens betydning, de viktigste politisk-administrative organisasjonene og sammenhengen mellom organisasjonsutforming og innholdet i offentlig politikk. For det tredje har det empiriske fokuset i stor grad vært forankret utenfor Norges grenser. Særlig har USA vært et viktig empirisk nedslagsfelt. Dette har gjort at savnet etter ei lærebok med empiri fra norsk offentlig sektor og med faglig tilknytning til statsvitenskap har vært merkbart. Et siktemål med denne boka er å motvirke noen av disse skjevhetene som denne utviklingen har medført, ved å legge vekt på forskning av offentlige organisasjoner ut fra en organisasjonsteoretisk og statsvitenskapelig tilnærming.

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 12

12/08/2021 16:18

Kapittel 1 Organisasjonsteori for offentlig sektor

Betingelsene for å skrive lærebok med en slik profil er gode i Norge, hvor utviklingen av statsvitenskapen og organisasjonsteorien på viktige punkter har skilt seg fra den internasjonale hovedtendensen. I Norge har vi gjennom mange år hatt en statsvitenskapelig forskning på offentlig sektor basert på organisasjonsteori som har gitt et betydelig bidrag både teoretisk og empirisk til forståelsen av offentlige organisasjoners virkemåte. Utviklingen av norsk statsvitenskap har, i motsetning til i de fleste andre land, vært preget av at organisasjonsteori tidlig fikk en relativt sentral plass i det mangfoldet av tilnærmingsmåter som er blitt tatt i bruk. Organisasjonsteorien har hatt et tyngdepunkt i disiplinstudier ved universiteter, og studiet av offentlig forvaltning er ikke blitt skilt ut som en egen spesialitet frikoplet faglig og organisatorisk fra statsvitenskapen, slik man ofte ser i andre europeiske land og i USA. Dagens organisasjonsforskning og dens teoretiske basis utgjør et tverrfaglig forskningsfelt. I løpet av de siste årene har vi vært vitne til en økt pluralisme i teoretiske perspektiver og forståelsesrammer i studiet av offentlige organisasjoner og institusjoner. Denne boka er faglig forankret i en norsk organisasjonsteoretisk, statsvitenskapelig tradisjon som kan føres tilbake til Knut Dahl Jacobsens pionerarbeid på 1950- og 1960-tallet. Dette programmet integrerte Herbert Simons organisasjonsteoretiske tilnærming basert på forestillingen om begrenset rasjonalitet med empiriske studier av norsk offentlig forvaltnings faktiske virkemåte. Sentralt i utviklingen av denne retningen i Norge er også Johan P. Olsens banebrytende samarbeid med James G. March og deres kombinering av organisasjonsteori, demokratiteori og studiet av beslutningsatferd i formelle organisasjoner. Deres særlige bidrag har vært å introdusere institusjonelle perspektiver i analyser av det politisk-administrative systemets organisering og virkemåte. I denne boka vil vi konsentrere oppmerksomheten om en strukturellinstrumentell tilnærming og en institusjonell tilnærming. Et hovedskille mellom det instrumentelle perspektivet og de institusjonelle perspektivene er at det instrumentelle ser organisasjoner som et redskap eller verktøy som står til disposisjon for lederne. Rasjonaliteten er nedfelt i den formelle organisasjonsstrukturen som legger begrensninger på den enkeltes handlingsvalg og skaper kapasitet til å realisere bestemte mål og verdier. Institusjonelle perspektiver åpner for at organisasjonene i tillegg har egne institusjonelle regler, kulturelle og symbolske verdier og normer som har en selvstendig innflytelse på beslutningsatferden, og som ikke på en enkel og uproblematisk måte kan endres av ledere. Dette innebærer at alle institusjoner er organisasjoner, men ikke alle organisasjoner er institusjoner. I praksis vil imidlertid ofte organisasjoner ha ulike grader av institusjonelle trekk. Disse to hovedtilnærmingene skiller seg fra hverandre langs tre fundamentale dimensjoner: For det første i oppfatningen av hvilken handlings-

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 13

12/08/2021 16:18

Organisasjonsteori for offentlig sektor

logikk som legges til grunn for organisasjonsmedlemmenes atferd, for det andre i hvilken oppfatning man har om hva politikk dreier seg om, og for det tredje i hvilket syn man har på endring. Den underliggende handlingslogikken i det instrumentelle perspektivet er en konsekvenslogikk. Den er basert på en mål–middel-rasjonalitet hvor man forsøker å forutsi framtidige konsekvenser av den handlingen som utføres. Institusjonelle perspektiver er basert på en logikk om det passende. Dette innebærer at man handler ut fra erfaringer om hva som har fungert godt i fortiden, eller hva som oppleves som rettferdig, rimelig og akseptabelt i kulturell forstand i det handlingsmiljøet organisasjonen fungerer innenfor. I et instrumentelt perspektiv er målene eksogene, det vil si gitt utenfra eller formulert av lederne, og politikken går i stor grad ut på å finne gode virkemidler for å nå disse målene. Institusjonelle perspektiver åpner i større grad for at målene er endogene, det vil si gradvis utviklet internt, noe som medfører at politikk også dreier seg om meningsdanning og om å oppdage mål. Endelig vil endring i et instrumentelt perspektiv skje som rasjonell tilpasning til nye mål og styringssignaler eller til skiftende ytre krav. Ut fra institusjonelle perspektiver vil organisasjoner være mer robuste og trege, og endringer vil mer skje som gradvise tilpasninger til kulturelle prosesser i omgivelsene eller gjennom lange, stabile perioder avløst av radikale brudd. Innenfor et instrumentelt perspektiv vil vi skille mellom en hierarkisk orientert variant hvor ledernes kontroll og analytisk-rasjonelle kalkulasjon står sentralt, og en forhandlingsvariant som åpner for interessehevding, kompromisser og forhandlinger mellom organisasjoner og aktører med delvis motstridende mål og interesser. Når det gjelder den institusjonelle tilnærmingen, vil vi skille mellom et kulturperspektiv, eller forestillingen om institusjonaliserte organisasjoner, som fokuserer på hvordan en kombinasjon av indre og ytre press skaper uformelle verdier og normer i organisasjonen, og et myteperspektiv, eller forestillingen om institusjonaliserte omgivelser, som legger vekt på de verdiene og normene som finnes i organisasjonens bredere og fjernere omgivelser.

Forskjeller mellom offentlige og private organisasjoner I 1983 skrev den amerikanske statsviteren Graham Allison en berømt artikkel hvor han stilte spørsmålet om offentlige og private organisasjoner er «fundamentalt like på alle uviktige områder». Med dette spørsmålet stilte han seg på linje med den retningen i organisasjonsteorien som understreker forskjellene mellom organisasjoner i offentlig og privat sektor. I denne boka støtter vi oss til dette hovedsynspunktet. Det er tre

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 14

12/08/2021 16:18

Kapittel 1 Organisasjonsteori for offentlig sektor

hovedelementer i argumentet om at offentlige og private organisasjoner er fundamentalt forskjellige på viktige områder. For det første skiller offentlige organisasjoner seg fra private organisasjoner ved at det må tas hensyn til et bredere sett av mål og verdier. Mange ulike hensyn må avveies mot hverandre. Demokratiske hensyn, rettsstatlige verdier og hensynet til fellesskapet tillegges en helt annen vekt i offentlige organisasjoner enn i private. Det samme gjelder vektlegging av åpenhet, innsyn, likebehandling, upartiskhet og forutsigbarhet. For det andre er argumentet at ledere i offentlige organisasjoner er ansvarlige overfor borgerne og velgerne mer enn overfor aksjonærer eller interessegrupper. For det tredje opererer de fleste offentlige organisasjoner ikke i et marked hvor inntjening og økonomisk overskudd er et overordnet hensyn. Mot denne retningen står en tradisjon i organisasjonsteorien som avviser at offentlige organisasjoner skiller seg på en fundamental måte fra private. Ambisjonen til denne typen organisasjonsteori er å bygge modeller og utvikle innsikter som er allmenne og vil være gyldige for alle typer organisasjoner. Forskjeller mellom offentlige og private organisasjoner blir avvist som stereotypier. Denne allmenngyldige retningen i organisasjonsteori argumenterer for at det bør legges vekt på likheter mellom organisasjonene og på å utvikle kunnskaper som er dekkende på tvers av organisasjoner, for på den måten å unngå skillet mellom offentlig og privat eller mellom forretningsmessige og allmennyttige organisasjoner. Det understrekes at variabler som størrelse, oppgaver og teknologi kan påvirke organisasjoner i større grad enn om de er offentlige eller private. Universelle kjennetegn ved organisasjonene framheves på bekostning av kontekstuelle forhold knyttet til forvaltningens historisk-institusjonelle utvikling, administrativ kultur og tradisjon i ulike land, forvaltningsnivåer eller sektorer. Denne retningen samsvarer godt med de siste 30 års reformprogrammer i offentlig sektor under merkelappen New Public Management. Denne reformbevegelsen nedtoner forskjellene mellom offentlig og privat sektor og framhever at organisasjonsmodeller og styringsformer fra private organisasjoner, som konkurranseutsetting, markedsretting og bruk av incentiver med stort utbytte kan overføres til offentlige organisasjoner. Doktrinen om at offentlige organisasjoner er spesielle og må underlegges egne lover, regler, prosedyrer og organisasjonsformer blir her utfordret av en konkurrerende doktrine om at offentlige og private organisasjoner har viktige fellestrekk, og at de derfor kan underlegges felles regelverk og organiseres ut fra de samme prinsippene. Det kan advares mot et altfor enkelt skille mellom offentlige og private organisasjoner, men også mot å sette likhetstegn mellom organisasjoner i offentlig og privat sektor. I en velkjent bok fra 1987 understreker den amerikanske organisasjonsforskeren Barry Bozeman at «All Organizations are Public», og hans ambisjon er å bygge bro mellom offentlige og private

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 15

12/08/2021 16:18

Organisasjonsteori for offentlig sektor

organisasjonsteorier. Han argumenterer for at alle organisasjoner i større eller mindre grad er underlagt politisk autoritet og påvirkning samt ytre statlig kontroll og regulering. Det er på sin plass å advare mot stereotypier i diskusjonen om offentlige og private organisasjoner, men det er fortsatt et viktig skille mellom organisasjoner i offentlig og privat sektor. Det som preger organisasjonsutviklingen i dag, er imidlertid at de klare grensene mellom offentlig og privat sektor brytes ned på visse felter, og at det blir flere organisasjoner i skjæringsflaten mellom offentlig og privat virksomhet. Dette innebærer at vi får blandingsformer, hybrider, i grenseområdet mellom det offentlige og det private. Offentlig-privat samarbeid er ikke noe nytt fenomen, men framheves i dag som spesielt aktuelt på mange områder, for eksempel innenfor utviklingshjelp og bistandsarbeid og i forbindelse med store offentlige infrastrukturprosjekter. Organisasjoner kan være offentlige langs noen dimensjoner og private langs andre. Også samproduksjon, samstyring og nettverksarrangement mellom offentlige og private organisasjoner er blitt mer vanlig, for eksempel innenfor tjenesteyting i velferdsstaten og gjennom offentlig-privat samarbeid innenfor samferdselssektoren. For eksempel kan det være ulike ordninger for organisering, personell, finansiering og produksjonsutstyr, slik det kommer fram i tabell 1.1. I mange tilfeller står vi overfor hybride organisasjonsformer med ulike kombinasjoner av offentlig og privat når det gjelder eierskap, finansiering og produksjonsutstyr. For eksempel er private barnehager i stor grad offentlig finansiert. Tabell 1.1 Ulike kombinasjoner av offentlig og privat sektor Organisering/personell Finansiering Produksjonsutstyr

Offentlig Offentlig Offentlig Privat

Offentlig eller privat sektor Offentlig

Privat Privat

Offentlig Privat

Offentlig Offentlig Privat

Blandingsformer, hybrider

Privat Offentlig Privat Privat

Kilde: Kielland (1986), modifisert.

Andre relevante dimensjoner for hva som privatiseres, er i hvilken grad organisasjonen underlegges offentlig regulering, og i hvilken grad eierskapet er i offentlig eller privat regi. Dette innebærer at skillet mellom offentlig og privat sektor på mange måter er mer et kontinuum enn en dikotomi, noe de amerikanske statsviterne Robert A. Dahl og Charles E. Lindblom argumenterte for i sin klassiske studie Politics, Economics and Welfare fra 1953. Når grensene mellom offentlig og privat sektor utvannes og brytes ned, blir det også vanskelig å avgrense distinkte offentlige organisasjoner fra private organisasjoner. Noen offentlige organisasjoner skiller seg lite fra private bedrifter, som for eksempel delprivatiserte

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 16

12/08/2021 16:18

Kapittel 1 Organisasjonsteori for offentlig sektor

børsnoterte statsaksjeselskaper, slik som Telenor og Equinor. Andre er fundamentalt forskjellige, som domstoler, tilsynsmyndigheter og departementer. Dette innebærer at det er store variasjoner innenfor kategorien «offentlige organisasjoner». Likevel skiller de offentlige og private organisasjonene seg fra hverandre ved at de har en politisk ledelse på toppen, selv om den kan være mer eller mindre på en armlengdes avstand, at de fleste offentlige organisasjoner ikke opererer i et marked og at inntjening ikke er et overordnet mål. I tillegg til problemet med å trekke grenser mellom offentlige og private organisasjoner, er det også vanskelig å avgrense hva som menes med en organisasjon i offentlig sektor. Dette kommer av at offentlige organisasjoner er innvevde i hverandre i et hierarki, og det er vanskelig å fastslå hvor én organisasjon ender og en annen begynner. Organisasjonsmønsteret i offentlig sektor er som en kinesisk eske hvor den ene organisasjonen inngår i den andre. Det bildet som dannes, blir temmelig forskjellig om man opererer på det laveste nivået og ser på kontorer eller seksjoner, på lokale enheter, som en skole, et NAV-kontor eller en politistasjon, eller om man setter søkelys på regionale enheter, som statsforvalteren og fylkeskommunale organer, nasjonale organisasjoner, som departementer og direktorater, eller på internasjonale og overnasjonale organer. Det kan være vanskelig å avklare hvor organisasjonenes grenser går i offentlig sektor. Vanligvis opererer man med individer som medlemmer i formelle organisasjoner. Men – mange offentlige organisasjoner er imidlertid metaorganisasjoner i den forstand at de har andre organisasjoner som medlemmer. Mens vår tids forvaltningspolitikk i stor grad har operert med et organisasjonsbegrep som forutsetter at det er mulig å avgrense hver enkelt organisasjon fra andre organisasjoner, og å spesifisere den enkelte organisasjons mål og avlese dens resultater, går mange av de store samfunnsproblemene knyttet til miljøvern, klima, samfunnssikkerhet, narkotika, arbeidsledighet, fattigdom og kriminalitet på tvers av organisasjonsgrenser, sektorer og styringsnivåer. Dette har økt behovet for organisasjonsformer som bryter ned grensene mellom organisasjoner gjennom etablering av nettverksstrukturer og andre helhetsorienterte og integrerte («whole of government») løsninger. Eksempel på dette i norsk sammenheng er den store NAV-reformen innenfor velferdsforvaltningen, samhandlingsreformen innenfor helsevesenet samt nettverksarrangement mellom offentlige organisasjoner for å bekjempe organisert kriminalitet og for å finne bedre ordninger for å hjelpe utsatte grupper blant barn og unge. En slik utvikling kan finne bedre ordninger for å håndtere oppgaver som går på tvers av etablerte organisasjonsgrenser, men de innebærer også at grensene mellom organisasjonene blir mer uklare, med tilhørende problemer med å spesifisere klare mål for hver enkelt organisasjon, å identifisere dens resultater atskilt fra det andre organisasjoner yter og å ha klare ansvarsrelasjoner.

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 17

12/08/2021 16:18

Organisasjonsteori for offentlig sektor

Kjennetegn ved offentlige organisasjoner På tross av at det er en betydelig gråsone mellom offentlige og private organisasjoner, er det vårt utgangspunkt at offentlige organisasjoner på fundamentale måter er distinkte og skiller seg fra private organisasjoner. For det første er offentlige organisasjoner deler av samfunnets politiske organisasjon. Staten er det mest typiske eksempel på et samfunns politiske organisasjon, men slike organisasjoner finnes også i form av lokale, regionale og overnasjonale myndigheter. Samfunnets politiske organisasjon organiserer de som bor innenfor et bestemt territorium, på en tvangsmessig måte: Man kan f.eks. ikke velge om man vil være skattebetaler eller ikke. Politisk organisasjon innebærer sentralisering av makt, herunder fysisk makt, noe som gjør det mulig å skape en samfunnsorden, dvs. gi innbyggerne beskyttelse, lov og orden og tilgang på infrastruktur. Uten den orden som følger av politisk organisasjon, er det vanskelig å se for seg et velfungerende næringsliv, kulturliv eller samfunnsliv i sin alminnelighet. Nødvendigheten av et samfunns politiske organisasjon betyr ikke at alle offentlige organisasjoner som eksisterer på et bestemt tidspunkt, er nødvendige. For eksempel kan noen offentlige organisasjoner produsere tjenester som i prinsippet også kan leveres av private organisasjoner. For det andre er offentlige organisasjoner viktige politiske aktører og ikke bare management-orienterte, tekniske eller logistiske redskaper. Måten offentlige organisasjoner er organisert på, og hvordan de rekrutterer sine ansatte, har betydning for kvaliteten på myndighetenes styring av samfunnet. Derfor er organiseringen av den offentlige forvaltningen et kraftig politisk instrument som kan påvirke innholdet i den offentlige politikken. Kapasiteten og kompetansen til forvaltningsapparatet har også stor betydning for iverksetting av den offentlige politikken med implikasjoner for folks levekår og velvære. Kvaliteten til den offentlige forvaltningen er en hovedkomponent i et godt, offentlig styresett. For det tredje skiller offentlige og private organisasjoner seg fra hverandre ved at offentlige organisasjoner i moderne samfunn som regel har en folkevalgt ledelse eller en ledelse som har støtte i et folkevalgt organ. Uansett om de offentlige organisasjonene ligger tett på politisk lederskap eller er på en eller flere armlengders avstand, sitter det en demokratisk valgt politisk ledelse på toppen som de er ansvarlige overfor. Et klart unntak utgjør imidlertid domstolene. I motsetning til private bedrifter, som er ansvarlige overfor et styre utgått av aksjonærene, er offentlige organisasjoner ansvarlige overfor en demokratisk valgt ledelse utgått fra folket gjennom valg hvert fjerde år. Dette betyr at de inngår i en parlamentarisk styringskjede som stiller offentlige organisasjoner overfor helt andre utfordringer enn private organisasjoner.

200350 GRMAT Organisasjonsteori for offentlig.indd 18

12/08/2021 16:18

bakside: 170 mm

høyde: 240 mm

tom christensen

er professor emeritus ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen.

per lægreid

er professor i statsvitenskap ved Norges arktiske universitet, Tromsø, og professor II i endringsledelse ved Universitetet i Stavanger. kjell arne røvik

Trykklart omslag organisasjonsteori.indd 1

omslag av stian hole

isbn 978-82-15-04555-9

tom christensen, per lægreid, kjell arne røvik organisasjonsteori for offentlig sektor

forside: 170 mm

rygg: 16 mm

tom christensen, per lægreid, kjell arne røvik

Organisasjonsteori for offentlig sektor

4. utgave

22.07.2021 14:53