Internasjonal politisk økonomi, 2. utgave

Dag Harald Claes

Helge Hveem

Bent Sofus Tranøy

2. UTGAVE

Internasjonal politisk økonomi

Dag Harald Claes, Helge Hveem og Bent Sofus Tranøy

Internasjonal politisk økonomi

2. utgave

Universitetsforlaget

© H. Aschehoug & Co. (W. Nygaard) AS ved Universitetsforlaget 2023

1. utgave 2017

ISBN 978-82-15-06936-4

Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel.

Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til:

Universitetsforlaget

Postboks 508 Sentrum

0105 Oslo

www.universitetsforlaget.no

Omslag: Sissel Tjernstad / Universitetsforlaget

Sats: ottaBOK

Trykk og innbinding: Aksell AS

Boken er satt med: Adobe Garamond Pro 11/14

Papir: 90 g Amber Graphic 1,25

Forord

Denne boken gir en introduksjon både til fagfeltet Internasjonal Politisk Økonomi (IPØ) og det historiske og dagsaktuelle studieobjektet internasjonal politisk økonomi, som dreier seg om hvordan politikk og økonomi gjensidig påvirker hverandre imellom stater og mellom stater og andre internasjonale aktører. Vi bruker store forbokstaver når vi omtaler fagfeltet, og små når vi omtaler det empiriske temaet eller fenomenet internasjonal politisk økonomi.

Vi som har skrevet denne boken, har interessert oss for den gjensidige påvirkningen mellom økonomiske og politiske forhold i flere tiår. Vi har skrevet og undervist om dette temaet like lenge. Vi er overbevist om at verken politikk eller økonomi kan forklares godt uten innsikt i begge fagfeltene, og ikke minst med forståelse for deres gjensidige påvirkning.

I 1996 ga Helge Hveem ut Makt og velferd. Teorier i internasjonal politisk økonomi på Universitetsforlaget. Ti år etter var det på tide med en helt ny bok, Økonomisk globalisering og politisk styring, også kalt «fyrstikkboken» på grunn av omslaget. Den var resultatet av et langvarig faglig samarbeid med to av hans tidligere studenter, Dag Harald Claes og Bent Sofus Tranøy, nå etablerte kolleger. I 2012 kom en revidert utgave av denne boken med tittelen Global økonomi, krise og politisk styring. I 2017 kom enda en ny utgave hvor vi også endret tittelen til Internasjonal politisk økonomi. Det gjorde vi for å tydeliggjøre det fagfeltet boken først og fremst gir en introduksjon til.

Til tross for ulike tematiske interessefelt står vi hverandre nær i faglig tilnærming og valg av vitenskapelige perspektiver. Vi hører sammen i det fagfeltet som gjerne omtales som Internasjonal Politisk Økonomi. Det er et fagfelt i utvikling, samtidig som det har en lang historie. Uten den historien kan mange av dagens spørsmål – frihandel eller proteksjonisme, internasjonal finanskrise og utenlandsinvesteringenes betydning og fordeling av makt og velstand – ikke forstås.

Bøkene har nådd mange studenter gjennom årene. Vi har også fått mange tilbakemeldinger, for det meste positive. Boken har tjent det formålet vi hadde med den: å skape interesse for fagfeltet og føre studenter inn i dets innhold. Samtidig har vi sett et behov for en mer utpreget innføringsbok – en bok som kan være et første møte med fagfeltet Internasjonal Politisk Økonomi for studentene og andre interesserte lesere. Det er det denne boken skal være.

Som tilfellet var for de tidligere bøkene, er også denne boken et resultat av en arbeidsdeling der forfatterne har hatt ulike roller i ulike deler av boken, men der vi sammen har ansvar for teksten som helhet. Denne helheten presenterer det fundamentet av perspektiver som fagfeltet byr på. Fundamentet viser både den historiske arven fra klassisk politisk økonomi og fagfeltets mangfold. Fagfeltet er robust nok til å overleve endringer i den virkeligheten det ønsker å beskrive. Samtidig må teoriene det omfatter, fange opp disse endringene, som er til dels kraftige, og går raskt.

Vi vil by leserne på et utvalg av temaer, problemstillinger og utfordringer som vi anser som de viktigste dette fagfeltet spesielt kan belyse. Alle dreier seg om forholdet mellom økonomi og politikk og mellom marked og makt i det internasjonale samfunnet. I 2017 så vi fortsatt virkningene av finanskrisene noen år tidligere. I 2023 ser vi fortsatt virkninger av covid-19-pandemien, men verden er antakelig over de verste. På den andre siden har krigen i Ukraina vist at krig fortsatt kan prege internasjonal politikk med store menneskelige og, for vårt tema, økonomiske konsekvenser. Geopolitikk og økonomi koples sammen som følge av Kinas og andre «framvoksende økonomiers» høye vekst og tiltakende makt. Organiseringen av produksjon og handel skjer gjennom sterk vekst i utenlandsinvesteringer og transnasjonale verdikjeder. Alt påvirker økonomisk vekst og fordelingen av den.

Vi legger stor vekt på å både diskutere konkrete utfordringer og presentere statsvitenskapelige og økonomiske teorier innenfor fagfeltet Internasjonal Politisk Økonomi. Selv om alle forfatterne er statsvitere, håper vi at vi har lykkes med denne faglig åpne tilnærmingen, og at boken også vil finne lesere blant studenter i andre fag enn vårt eget. Vi har også forsøkt å unngå unødig fagsjargong. Boken skal derfor kunne leses av alle som har interesse for disse spørsmålene, uavhengig av om man har studert ved et universitet eller en høgskole eller ikke.

Universitetsforlagets sjefredaktør Jenny Holmsen og manuskoordinator Hedda Barratt-Due har vært mild med pisken og raus med rosen i sine forsøk på drive forfatterne i havn. Staben i forlaget og dets språkkonsulent bør også hedres for sin innsats. Dessuten må vi takke for nyttige råd fra kolleger ved institusjoner som er brukere av vår bok. Takk også til alle studentene som har gitt oss både ris og ros gjennom et utall studentevalueringer av de tidligere utgavene av boken.

Alle feil og mangler som hefter ved den endelige teksten, er forfatternes ansvar fullt og helt.

Blindern, juni 2023

Dag Harald Claes, Helge Hveem og Bent Sofus Tranøy

Forkortelser

ACTA Avtale mot forfalskning i handel

AfCFTA Afrikanske kontinentale frihandelsområde

AFTA Asiatiske frihandelsområde

AIIB Asian Infrastructure Investment Bank

APEC Asian-Pacific økonomisk felleskap

ASEAN Forbundet at sør-østasiatiske stater

BIT Bilateral investeringsavtale

BNP Bruttonasjonalprodukt

BNI Bruttonasjonalinntekt

BRICS Gruppe bestående av Brasil, Russland

CAP EUs felles landbrukspolitikk

COMECON Council for Mutual Economic Assistance

DIU Direkteinvesteringer i utlandet - Foreign Direct Investments (FDI)

DSM WTOs Tvisteløsningsmekanisme

ECB Den europeiske sentralbanken

EITI Extractive Industries Transparency Initiative

EØS Det europeiske økonomiske samarbeidsområde

EU Den europeiske union

FN De forente nasjoner

FoU Forsknings- og utviklingsarbeid

G20 Gruppen av de 20 største økonomiene

G7 Gruppen av de 7 største markedsøkonomiene

GATS Generalavtalen om handel med tjenester i WTO

GATT Generalavtalen om toll og handel

IAEA Det internasjonale atomenergibyrået

ICC Det internasjonale handelskammer

ICN International Competition Network

ICSID International Centre for Settlement of Investment Disputes

IGO Mellomstatlig organisasjon

IKT informasjons- og kommunikasjonsteknologi

ILO Den internasjonale arbeidsorganisasjonen

IMF Det internasjonale pengefondet

IPCC FNs klimapanel

IRA Inflation Reduction Act, program for økonomisk stimulans i USA

IT Informasjonsteknologi

ITA Investment Treaty Arbitration

Forkortelser

ITO Internasjonal handelsorganisasjon, forsøkt etablert i 1947

MAI Multilateral avtale om investeringer

MFA Multifiberavtalen

MMT Moderne monetær-/pengeteori

NAFTA Den nordatlantiske frihandelsavtalen – North American Free Trade Agreement

NAIRU Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment

NASDAQ en amerikansk elektronisk markedsplass for aksjer – National Association of Securities Dealers Automated Quotation

NGO Ikke-statlig organisasjon

NØV Ny økonomisk verdensorden

OECD Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling

OPEC Organisasjonen av oljeeksporterende land

PPP Kjøpekraftslikhet – Purchasing Power Parity

QE Kvantitative lettelser – Quantitative Easing

RCEP Det omfattende regionale økonomiske partnerskap, mellom ti land i Sørøst-Asia

SDG FNs bærekraftsmål

SDR Spesielle trekkrettigheter – Special drawing rights

SPS Avtalen om sanitære og fytosanitære tiltak i WTO

SPU Statens Pensjonsfond Utland

TPP Trans-Pacific Partnerskap

TRIMS Avtalen om handelsrelaterte investeringstiltak i WTO

TRIPS Avtalen om intellektuelle eiendomsrettigheter i WTO

TTIP Den transatlantiske handels- og investeringsavtalen

UNCTAD FNs konferanse for handel og utvikling

UNDP FNs utviklingsprogram

UNIDO FNs organisasjon for industri og utvikling

USMCA USA-Mexico-Canada-avtalen

WTO Verdens handelsorganisasjon

ØMU Den økonomiske og monetære union

Kapittel 1

Hva er internasjonal politisk økonomi?

Denne boken vil ikke løse kriser eller andre verdensproblemer. Den omhandler heller ikke alt som skjer i verden i dag. Den gir deg som leser derimot en innføring i et fagfelt som forsøker å forstå mange av de forholdene som preger dagens samfunnsutfordringer, både i Norge, på Haiti, i Europa og i verden sett under ett. I neste kapittel skal vi beskrive hvordan fagfeltet Internasjonal Politisk Økonomi (IPØ) har vokst fram, og hva som er de vitenskapelige kjennetegnene ved dette feltet i dag.

Hovedmålet med boken er å vise samspillet mellom økonomi og politikk og hvordan det kan forstås. Dette samspillet er toveis: Økonomien påvirker politikken, og politikken påvirker økonomien. Nesten ethvert politisk vedtak på alle samfunnsnivåer vil kreve et økonomisk fundament. De aller fleste vedtak vil ha små eller store økonomiske konsekvenser. Omvendt vil økonomiske endringer ofte få politiske konsekvenser. Markeder er viktige i den internasjonale økonomien. Det er samtidig vanskelig å tenke seg at de kan fungere uten politiske institusjoner som definerer eiendomsrettigheter, rettsregler og ordnede tvisteløsninger mellom aktørene i dem.

IPØ handler om å forstå samspillet mellom økonomi og politikk

Vi legger også vekt på en historisk tilnærming i denne boken. Historien er viktig for at vi skal kunne forstå samtiden. Vi understreker også at fagfeltet IPØ har dype historiske røtter helt tilbake til opplysningstiden og klassikere som Adam Smith.

1.1 Hvorfor studere IPØ?

Mange føler seg omgitt av kriser, internasjonalt og nasjonalt. Krig, prisstigning, energikrise, klimaendring og mer preger tiden vi lever i. Verden ser ut til å være i sterk endring. Hva skjer? Hvorfor skjer det?

Kapittel 1 Hva er internasjonal politisk økonomi?

De fleste vil si at det første spørsmålet er lettere å besvare enn det andre. Det finnes riktignok «alternative verdensbilder» på sosiale medier, i TV-kanaler og i statlig propaganda. Vi skal i denne boken forsøke å gi det vi mener er en mest mulig korrekt beskrivelse av verden og utviklingen i den.

Forklaringer – hvorfor skjer det? – er ofte krevende fordi årsaken til det som skjer, gjerne er sammensatt. Vår oppgave er i slike tilfeller å tilby mulige forklaringer heller enn bomsikre. For eksempel vil mange hevde at energikrisen i Europa etter februar 2022 skyldes at Russland angrep Ukraina. Selv i dette tilfellet kan noe av årsaken til denne krisen spores til før angrepet. Det er allmenn enighet om at utbruddet av andre verdenskrig i betydelig grad kan forklares med sammenbruddet i internasjonal økonomi etter første verdenskrig (se side 42). Krigen i Ukraina har ikke samme økonomiske forklaring, men virkningene av den har åpenbare økonomiske konsekvenser for de krigførende partene, men også for europeiske land, særlig de som hadde utviklet et nært økonomisk samarbeid med Russland.

I vår tid, men også tidligere, slår problemer i ett land gjerne inn i andre land. Et nærliggende eksempel er hvordan stans i gassforsyning fra Russland til Tyskland øker strømprisene i Norge. Generelt er det vanlig å si at slike effekter skyldes globaliseringen – at land blir vevet sammen i én global økonomi. Globalisering er et begrep som ofte misbrukes. Fenomener det beskriver, blir like ofte overdrevet. På den andre siden er det ofte slik at kriser i en region får globale følger. Finanskrisen i 2008 startet i USA og slo raskt inn i Europa. For mange unge europeere betød det en sosial krise med arbeidsledighet og svekkede økonomiske utsikter. Klimaforskerne har slått fast at vi står foran, eller alt er på vei inn i, en klimakrise. Dersom den ikke stanses, kan den føre til dype økonomiske og sosiale kriser. I 2020 startet en pandemi, covid-19, som har skapt individuelle, sosiale og økonomiske problemer over hele verden. Økt konflikt mellom USA og Kina har svekket internasjonalt samarbeid. Og i 2022 er det fortsatt krig i Jemen, Etiopia og Vest-Afrika. Krig har, sammen med klimaendringer, terrorisme, undertrykkende politiske regimer, økonomisk tilbakegang og arbeidsledighet, også sendt mange titalls millioner mennesker på flukt.

Er bildet av kriser, radikale endringer og andre utfordringer likevel overdrevet? Er det skapt av ideologi, ubegrunnet frykt og store overskrifter i mediene eller sterk, ofte ekstrem politisk retorikk? Noe av krisestemningen kan skyldes endringer i det politiske lederskapet. Autokrater og populister roper gjerne mye høyere enn moderate. Samtidig er det uenighet blant folk om det er bra eller uheldig at autoritære og nasjonalistiske ledere tar makten.

Du som bor i Norge, opplever de sosiale og økonomiske konsekvensene av covid-19-pandemien og krigen i Ukraina. I et globalt perspektiv er det likevel

kanskje misbruk av begrepet «krise» å bruke det på det vi som bor i Norge, opplever. Covid-19 har vært og er et problem for mange unge som mistet normal skolegang. Ukraina-krigen ga oss høye energipriser og litt dyrere mat. Samtidig har Norge tjent stort på salg av gass til europeiske land fordi gassprisen ble mangedoblet. Krise er også noe helt annet for en som bor i Haiti, et utfattig land som i tillegg til forverret økonomi rammes hardt av jordskjelv og orkaner. Det er knapt noen former for politikk som ikke krever bruk av økonomiske ressurser. Å føre krig er svært kostbart. Det samme er en velfungerende helsetjeneste, å sørge for full barnehagedekning, eller bekjempe pandemier. Samtidig vil økonomiske transaksjoner, enten de skjer på Oslo Børs, i det internasjonale oljemarkedet eller mellom studenter og hybelutleiere, kreve et innslag av politisk bestemte regler og reguleringer. Tenk for eksempel på hvordan norske myndigheter, gjennom Statens kartverk, sørger for at alle som kjøper fast eiendom, kan ha visshet om hvem som faktisk eier eiendommen. Vi er alle økonomiske aktører, i stort eller smått, som opererer nettopp i den skjæringsflaten mellom politikk og økonomi – som er temaet for IPØ.

1.2 Hvem og hva driver samspillet mellom politikk og økonomi?

Tre spørsmål ligger under diskusjonen i alle bokens kapitler: Hvem er aktørene? Hvilke mål har aktørene, og hvilke maktmidler bruker de? I hvilken grad er endringer i internasjonal politikk et resultat av styring eller mangel på styring? Med slike spørsmål vil vi vise hvilke faktiske forhold i verden og hvilke spenninger disse forholdene imellom som står sentralt i fagfeltet IPØ – og dermed også i denne boken. Disse spørsmålene viser hvem og hva som skaper framgang eller krise, stabilitet eller endring.

• Hvem er aktørene?

• Hvilke mål har aktørene, og hvilke maktmidler bruker de?

• I hvilken grad er endringer i internasjonal politikk et resultat av styring eller mangel på styring?

Vårt perspektiv på drivkreftene som bestemmer utviklingen i internasjonal politisk økonomi, bygger på noen grunnleggende antakelser.

Den første antakelsen er at det er en gjensidig påvirkning mellom nasjonal politikk og økonomi på den ene siden og internasjonal politikk og økonomi på den andre.

Nasjonale forhold i små land truer riktignok sjelden den internasjonale økonomien. Det var imidlertid nære på da underskuddet på det greske statsbudsjettet for noen år siden syntes å true euroens eksistens. Et annet eksempel så vi da regionen Wallonia i Belgia i 2016 sa nei til EUs handelsavtale med Canada, som alle de andre medlemslandene da hadde godtatt. Wallonia sa «ja» først etter

Hvem og hva driver samspillet mellom politikk og økonomi?

Kapittel 1 Hva er internasjonal politisk økonomi?

å ha fått en motytelse i en annen sak som gjaldt belgisk innenrikspolitikk. En slik hestehandel er langt fra uvanlig.

Finanskrisen i USA i 2008 viste på den andre siden at store land kan velte den globale økonomien. Konkursen i et amerikansk finansselskap ga støtet til en finanskrise som over natten rammet en rekke land. I slike sammenhenger er skillet mellom internasjonalt og nasjonalt nivå knapt nok interessant lenger. Samtidig slo krisen inn i alle de internasjonale institusjonene. Både disse og de største økonomienes myndigheter holdt møter for å søke enighet om endringer i den økonomiske politikken.

Nok et eksempel er valget av Donald Trump som president i USA. I valgkampen i 2016 mobiliserte Trump mange velgere med sine krasse utspill mot innvandring og mot det som ble framstilt som andre lands ran av amerikanske industriarbeidsplasser. Målet var å få disse tilbake. I ettertid kan vi slå fast at denne politikken bare ga små resultater. Hans økonomiske nasjonalisme er på den andre siden praktisert av andre, både før og i vår tid. Den videreføres under Joe Biden, men i en annen form.

Vi viser i boken hva det felles handelssystemet verden har utviklet, det multilaterale systemet, går ut på. Vi stiller så spørsmål om det å beskytte nasjonal produksjon, proteksjonisme, faktisk kan gi de resultatene tilhengerne ønsker. Proteksjonisme drives ofte fram av sterke pressgrupper. Vi drøfter også hvordan og hvorfor utenrikshandel og utenlandsinvesteringer kan ha høyst ulike virkninger – både økt velstand, men også større ulikhet og konflikter mellom land. Transnasjonale verdikjeder er sentralt i den analysen.

Innenrikspolitikken kan forme den utenriksøkonomiske politikken, noe handelspolitikk er et godt eksempel på. Det mest utbredte synet er likevel at de internasjonale forholdene påvirker den nasjonale politikken og de økonomiske vilkårene for landets innbyggere mer. Det gjelder også Norge. Fra høsten 2014 falt oljeprisen kraftig. Det truet sysselsettingen i norsk oljeindustri og svekket statens inntekter. Våren 2022 steg prisen på olje og ikke minst naturgass, Norges to viktigste eksportvarer, veldig sterkt som følge av krigen i Ukraina. Statsinntektene eksploderte. En høy pris har vært og er altså gunstig for Norge, men negativt for oljekonsumerende land (og norske strømkunder). Det gjelder spesielt mange utviklingsland, som er avhengig av import av olje, men også EU, som må importere vår naturgass. Svingninger av denne typen representerer en type endring som vi vil legge stor vekt på.

Både endringer i forhold som er viktige i verdensøkonomien, og radikale endringer i innenrikspolitikken i en stormakt er vesentlige faktorer i det vi vil prøve å vise. Når påvirkningen går begge veier, må perspektivet i analysen både være «utenfra–inn» og «innenfra–ut».

Som en liten, åpen økonomi blir Norge sterkt påvirket av internasjonale forhold. Norske politikere må som regel tilpasse seg disse forholdene – selv om måten Norge tilpasser seg på, skiller det fra de fleste andre lands strategier. Vi gir noen illustrasjoner på dette i boken. Unntaket – de tilfellene der Norge kan tenkes å påvirke internasjonale forhold – er antakelig i første rekke knyttet til rollen norske myndigheter kan spille i internasjonale forhandlinger og institusjoner, i posisjonen som eksportør av hydrokarboner og som investor gjennom Statens pensjonsfond utland (SPU). Fondet er en av verdens største investorer. Dets investerte kapital hadde fra 2009 til 2021 en årlig avkastning som var større enn de årlige inntektene til statskassen fra oljeproduksjonen. Norge som nasjon er blitt en av verdens største rentenister: Vi tjener stort på aksjeutbytte og andre finansielle plasseringer utenlands. Men SPU går også på tap. Det opplevde nordmenn i 2022. Da ble tapet mer enn erstattet av de økte inntektene fra salg av olje og gass.

Så langt har vi vist hvordan dynamikken mellom internasjonalt og nasjonalt nivå kan påvirke samspillet mellom politikk og økonomi. Det er på tide å understreke at den kan være både konfliktfylt og preget av samarbeid – samtidig.

Den andre antakelsen vi gjør, er at økonomiske transaksjoner skjer innenfor institusjonelle og politiske rammer. Her skiller vi oss fra økonomer som gjerne ser bort fra slike institusjonelle føringer på økonomiske aktører, selv om de erkjenner at de finnes. Tradisjonell økonomisk teori fokuserer i stor grad på isolerte transaksjoner mellom autonome aktører (produsenter og konsumenter). Det mest kjente eksemplet på et slikt bytte som har relevans for vårt tema, er handel av varer og tjenester mellom to land. Et markedsperspektiv på forbindelsen mellom land finner vi i den økonomiske handelsteorien. Den ser handel som et bytte mellom en selger i land A og en kjøper i land B, et bytte som skjer mellom uavhengige, rasjonelle aktører som søker størst mulig profitt.

Vi supplerer denne forståelsen med institusjonell økonomi. Den vektlegger hvordan alle økonomiske transaksjoner i større eller mindre grad er bundet opp i institusjonelle strukturer. Vi legger også inn et organiseringsperspektiv som vektlegger betydningen av økonomisk og politisk organisering av økonomisk aktivitet. En slik organisering skjer gjennom både statlige og ikke-statlige internasjonale og globale organisasjoner og avtaler. Den skjer også gjennom utenlandsinvesteringer, transnasjonale nettverk og langsiktige avtaler og allianser innenfor produksjon og omsetning. De sistnevnte organiserer faktisk en stor del av handelen over landegrensene i dag. Byttet skjer ikke i første rekke mellom uavhengige aktører, men er i stor grad såkalt internhandel, underlagt styringen til store multinasjonale selskaper. Dette krever et utvidet aktørsett i

IPØ sammenlignet med for eksempel enkelte sikkerhetspolitiske perspektiver i internasjonal politikk.

Den tredje antakelsen vi vektlegger, er at ikke-statlige aktører er av stor betydning i verdensøkonomien. Her skiller vi oss fra statsvitere innenfor den realistiske tradisjonen i studiet av internasjonal politikk, som vil se statene som de eneste, eller i alle fall de dominerende, aktørene i internasjonal politikk.

Private aktører, i første rekke multinasjonale selskaper og finansinstitusjoner, spiller en viktig rolle. Vi vil argumentere for at de private aktørene har fått økt makt i det internasjonale økonomiske systemet. Selv om de ikke har samme mulighet for å utøve makt som store selskaper og finansaktører, kan også ideelle organisasjoner og interesseorganisasjoner som er organisert på tvers av landegrenser, utøve makt. Nasjonalstatlige grenser er overskredet av informasjons- og kommunikasjonsteknologien og et stort antall sosiale medier. De har skapt muligheter for et utall former for samkvem. Ved inngangen til 2020-tallet kan det se ut som om disse tendensene er stanset, blant annet som følge av inngrep av autoritære stater. Likevel: Dersom verden på det politisk-økonomiske området har utviklet flere av de samme kjennetegnene som vi finner i det nasjonale samfunnet, kan det for IPØ være naturlig å si at «verden» er det globale samfunnet. Vi kommer tilbake til spørsmålet om hvorvidt dette begrepet kan være dekkende. Oppsummert gir disse tre antakelsene et bilde av hvilke temaer de fleste som arbeider innenfor fagfeltet Internasjonal Politisk Økonomi, interesserer seg for. Det er selvsagt mange forskere som sprenger også disse vide rammene, mens andre holder seg til snevrere problemstillinger. Det viktigste er åpenheten for betydningen av faktorer langs alle tre dimensjonene.

1.3 Hva er politikk og økonomi?

Før vi kan si noe systematisk om forholdet mellom politikk og økonomi, må vi selvsagt ha en forståelse av disse to begrepene i seg selv. La oss starte med noen betraktninger om hva politikk og økonomi egentlig er.

Hva er politikk?

Kort sagt er politikk autoritativ fordeling av goder og byrder i samfunnet; en klassisk statsvitenskapelig definisjon er: «Hvem får hva, når og hvordan?»1 (Lasswell og Kaplan, 1950).

1 Alle oversettelser er forfatternes egne.

La oss starte med godene, som vi også kan kalle ressurser. Hvis alle ressursene befolkningen trenger og ønsker, er tilgengelige i overflod, trenger man knapt politikken for å fordele dem. Slik er det sjelden eller aldri. Selv om det kan være mer enn nok frisk luft og natur i Norge, kan luften være ille nok i storbyer, og naturen forsøples der mange ferdes. Med knappe ressurser kreves det politikk for å sikre at ressursgrunnlaget ikke forringes og fordelingen av dem skjer slik at alles behov tilfredsstilles. Politikerne kan ha ulike meninger om hva dette innebærer, og hvordan det skal gjøres.

Politikk kan defineres som den autoritative fordelingen av goder og byrder i samfunnet

Alle goder som ikke er frie gaver fra naturen, som luft, vann og lignende, må produseres. Som vi skal se, vil klassisk liberal økonomisk teori hevde at dette skjer mest effektivt i frie markeder, men også disse økonomene vil være enig i at noen goder bør produseres av det offentlige, i det minste det militære forsvaret av landet og det å holde ro og orden innad gjennom politiet og rettssystemet. I mange land, som Norge, er det utviklet til dels omfattende velferdssystemer, hvor staten også tar en rolle i å sikre alle innbyggerne et visst nivå av sosiale og økonomiske goder (Esping-Andersen, 1990). For å finansiere dette vil staten pålegge innbyggerne byrder, for eksempel gjennom skattlegging.

Det siste begrepet i den korte definisjonen er at fordelingen av goder og byrder skjer med autoritet. I demokratiske stater vil borgerne bestemme omfanget og innretningen på disse gjennom ulike prosesser, ikke minst ved valg. I ikke-demokratiske land vil makthaverne i større grad kunne pålegge borgerne byrder etter eget forgodtbefinnende, men også autoritære ledere vil ønske å unngå opprør og politisk ustabilitet. En måte å unngå dette på er nettopp ved å gi befolkningen sosiale og økonomiske goder (Knutsen & Rasmussen, 2018). Autoriteten i demokratiske stater er basert på at de som driver politikken, har legitimitet fra befolkningen. I ikke-demokratiske land bruker de som styrer, gjerne andre virkemidler som vold mot de som er uenige i den politikken som føres. I begge tilfeller forutsetter fordelingen av goder og byrder i samfunnet bruk av politisk makt. Men politikk er ikke en vilkårlig bruk av makt. «Det er de begrensningene som politiske aktører opererer under, og de strategiske manøvreringene de utfører, som for oss synes å utgjøre essensen av politikk» (Goodin & Klingemann, 1986, s. 8). Dette peker i retning av et dynamisk forhold mellom institusjonene som begrenser politikernes maktbruk, målene de politiske aktørene setter seg, strategiene de utvikler for å nå disse målene, og virkemidlene de tar i bruk.

Tre betydninger av ordet politikk

Når vi skal forsøke å si noe systematisk om hvordan politikk utøves i et samfunn, kan det være nyttig å skille mellom tre betydninger av ordet politikk; på norsk kalles de alle politikk, men på engelsk brukes tre forskjellige begreper: polity, policy og politics.

Det politiske systemet (polity) er det institusjonelle systemet som danner rammen for politisk handling

Det politiske systemet (eng. polity) er det institusjonelle systemet som danner rammen for politisk handling. Det dekker de normative og strukturelle elementene i politikken som gjerne er fastsatt i grunnloven. Både skrevne regler som et lands grunnlov, nasjonal lovgivning som regulerer valgsystemet, statens struktur etc. og uskrevne regler, normer, identitet og kultur danner slike strukturelle rammer for politisk atferd. Det internasjonale politiske systemet danner en slik ramme rundt politikk mellom stater. Siden internasjonal politikk er politikk uten noen suveren myndighet, er den mindre regulert enn innenrikspolitikk.

Politiske prosesser (politics) er de prosessene som «innebærer at mål blir satt, prioriteringer ordnet, verdier fordelt og virkemidler valgt og anvendt»

Politiske prosesser (eng. politics) er de prosessene som «innebærer at mål blir satt, prioriteringer ordnet, verdier fordelt og virkemidler valgt og anvendt» (Østerud, 2007, s. 209). Innenfor staten foregår deler av dette innenfor og mellom formelle institusjoner, for eksempel regjeringens hovedrolle i å foreslå forslag overfor parlamentet og forvaltningens rolle i å sette disse ut i livet. Ulike samfunnsaktører vil forsøke å påvirke denne prosessen. Det gjør de først ved å velge hvem som skal fylle disse institusjonene ved valg, og deretter ved å etterspørre konkrete politiske beslutninger (input); og ved å rette seg etter de politiske beslutningene, som gjerne tar form av rettsregler (output) (Easton, 1965). Politiske beslutninger er resultatet av en til tider kompleks prosess formet på den ene siden av formelle krav som lovgivningsprosedyrer, forretningsorden og ansvarlighet og på den andre siden av uformelle faktorer, som stemninger, personlige egenskaper, taktikk og spill. Det internasjonale politiske systemet er uten en tilsvarende overordnet statlig myndighet. De internasjonale politiske prosessene skjer dermed i hovedsak som forhandlinger mellom representanter for de aktuelle statene. Slike forhandlinger innebærer ofte politiske avveininger, og utfallet bærer som regel preg av et kompromiss. Ikke-statlige aktører forsøker å påvirke slike forhandlinger for eksempel ved å påvirke sine respektive lands regjeringer eller ved å danne internasjonale ikke-statlige organisasjoner som forsøker å skape oppslutning om bestemte politiske saker i flere land samtidig. Samarbeid mellom stater forutsetter at landene, i alle fall delvis, har sammen-

fallende interesser. Dersom statene har sterke motstridende interesser, kan de politiske prosessene blir mer konfliktpreget, i verste fall lede til krigshandlinger. Som Carl von Clausewitz påpekte, kan krig anses som politikk, bare med andre midler (Clausewitz, 1832/1968).

Politikkens innhold (eng. policy) er det som kommer ut av politiske beslutningsprosesser i form av mål, virkemiddelbruk og ikke minst løsninger på spesifikke problemer, for eksempel innen sikkerhet, miljø eller økonomi. Policy dannes som en del av politiske aktørers agendaer, men da i form av ønsker om et bestemt utfall av de politiske prosessene. Når policy iverksettes, framstår den som «politisk produksjon» og er det synlige resultatet av politisk handling. Den enkelte statens utenrikspolitikk utformes gjennom tilsvarende prosesser som nevnt over. Utfallet av disse former statens utenrikspolitikk (foreign policy), det vil si landets politikk overfor andre stater. Staters utenrikspolitikk kan anta ulike former. Den vanligste formen er verbal eller skriftlig kommunikasjon, det vil kaller diplomati. Diplomati kan utøves overfor andre enkeltland (bilateralt) eller med flere land samtidig (multilateralt). Det siste skjer gjerne innenfor rammen av internasjonale institusjoner, for eksempel FN. Statene kan også bruke økonomiske virkemidler i sin utenrikspolitikk, blant annet ved å lokke andre stater med ulike former for økonomisk støtte, eller true med økonomiske sanksjoner. Den mest dramatiske formen for utenrikspolitikk er å true med eller ta i bruk militære maktmidler.

Politikkens innhold (policy) er det som kommer ut av politiske beslutningsprosesser i form av mål, virkemiddelbruk og løsninger på spesifikke problemer

Hva er så sammenhengen mellom disse politikkbegrepene og vårt hovedtema: forholdet mellom politikk og økonomi? Med utgangspunkt i refleksjoner om dette av en av Norges fremste samfunnsøkonomer kan vi fastslå at god politikk (policies) kan skape økonomiske og sosiale forbedringer i samfunnet. Gode politiske prosesser (politics) kan sørge for at den gode politikken (policies) faktisk blir gjennomført, og dermed også sikrer politikerne gjenvalg eller diktatoren overlevelse. Hvis disse to sidene av politikken faller sammen, innebærer det at det gode driver ut det dårlige. Politikk som fører til god økonomisk og sosial ytelse, vil også styrke sjansene for politikerens overlevelse. «Hvis de ikke gjør det, kan vi ha en politisk versjon av Greshams lov, der det dårlige driver ut det gode, og hvor urettferdig og ineffektiv politikk favoriseres for å øke herskerens politiske overlevelse. Dårlig politikk (policies) kan faktisk være god politikk (politics)» (Moene, 2011, s. 160, vår kursiv). Moenes konklusjon er at styringsreformer neppe lykkes «med mindre vi forstår de politiske kreftene som genererer dårlig styring i utgangspunktet – med mindre vi forstår både politiske og økonomiske prosesser» (Moene, 2011, s. 170, vår kursiv).

Hva er økonomi?

Paul Krugman og Robin Wells (2018, s. 2) definerer en økonomi som et system «for samordning av produktiv virksomhet, dvs. de aktivitetene som skaper de varene og tjenestene folk ønsker og får dem ut til de som vil ha dem», mens Paul Samuelson (1988, s. 5) definer faget økonomi som studiet av «hvordan samfunn bruker knappe ressurser til å produsere verdifulle varer og distribuere dem mellom ulike grupper». Som den oppmerksomme leseren allerede har sett, er dette ikke helt ulikt definisjonen av politikk som vi presenterte over. Også fenomenet «økonomi» forutsetter at tilgangen til ressursene ikke er ubegrenset. Dersom det er en evig tilgengelig overflod av et gode, oppstår det ingen fordelingsproblemer. Typisk nok er det ennå ikke et marked for frisk luft.2 Det er imidlertid knapphet på de fleste goder i et samfunn, så både politikere og økonomer har mer enn nok å håndtere og analysere.

En økonomi er et system for «samordning av produktiv virksomhet, dvs. de aktivitetene som skaper de varene og tjenestene folk ønsker og får dem ut til de som vil ha dem»

Vi kan snakke om et økonomisk system som geografisk avgrenset, gjerne til et land. Det norske økonomiske systemet vil innbefatte de ulike sektorene hvor goder produseres og omsettes, for eksempel produksjonen av olje og gass på den norske kontinentalsokkelen, møbelindustrien eller fiskeoppdrettsnæringen. Videre vil systemet innbefatte offentlig regulering av disse sektorene og det offentliges egen rolle som skatteoppkrever og (om)fordeler av økonomiske goder til innbyggerne, individuelt eller kollektivt, i form av blant annet trygdeytelser, offentlige helsetjenester og gratis utdanning. Mange økonomer vil mene at den mest effektive måten å produsere og fordele knappe goder på er ved å skape et marked, men nettopp eksemplene i setningen over viser at det også er gode grunner for å fordele visse goder som politisk styrte offentlige tjenester.

Faget økonomi er studiet av «hvordan samfunn bruker knappe ressurser til å produsere verdifulle varer og distribuere dem mellom ulike grupper»

Dette peker på en annen avgrensning av begrepet økonomisk system. Vi skiller mellom det vi kan kalle et «markedsøkonomisk system», og et «planøkonomisk system». I det markedsøkonomiske systemet er statens rolle begrenset, og produksjonen av økonomiske goder bestemmes av forholdet mellom produsentenes tilbud og konsumentenes etterspørsel. I det planøkonomiske systemet er statene enerådende. Der vil staten enten eie alle bedriftene, og dermed stå for all produksjon, eller i det minste regulere bedriftenes

2 Samfunnsøkonomiens far, Adam Smith (som vi kommer tilbake til i kapittel 3), innså det noe paradoksale at markedsprisen på diamanter var høy, mens det ikke var noen markedspris på vann, selv om vann i en viss forstand har en høyere verdi enn diamanter (Sandmo, 2006, s. 40).

produksjon og dermed bestemme innbyggernes tilgang til godene. I Norge har staten en framtredende rolle i økonomien, selv om landet grunnleggende sett har en markedsbasert økonomi. Dette kaller vi gjerne for en «blandingsøkonomi».

I økonomifaget kalles studiet av det økonomiske systemet som en helhet for makroøkonomi. I makroøkonomien legger man den samlede («aggregerte») produksjonen og etterspørselen til grunn og studerer ulike drivkrefter som kan påvirke aktiviteten i økonomien, for eksempel rentenivået, bedriftenes investeringer og innbyggernes totale sparing og gjeld. Også forholdet til andre land blir en del av makroøkonomien, siden blant annet driftsbalansen og endringer i valutakursen vil påvirke aktiviteten i den nasjonale økonomien.

Mens makroøkonomien fanger opp virkemåten til det økonomiske systemet som helhet, setter mikroøkonomien søkelyset på de enkelte økonomiske aktørene, som individer og bedrifter, da gjerne omtalt som konsumenter og produsenter. Mikroøkonomien deles i nettopp konsumentteori og produsentteori. Målet er blant annet å forklare hva som bestemmer (i) hvor mye den enkelte produsenten vil produsere, (ii) hvor mye den enkelte konsumenten vil konsumere, og (iii) hvordan forholdet mellom (i) og (ii) bestemmer prisen på varen. For eksempel vil en økning i innbyggernes inntekt kunne øke mengden varer de kan kjøpe, men også hvor mye de kan være villig til å betale for den enkelte varen. Dersom produsentene blir mer effektive i produksjonen, kan de både øke produksjonsmengden og tjene mer på det enkelte produktet.

Studiet av det økonomiske sys-temet som helhet kalles makroøkonomi

Ingen statsledere kan ignorere landets makroøkonomi. Det er faktisk en helt sentral del av enhver regjerings arbeid å sørge for stabilitet i makroøkonomien. De makroøkonomiske virkemidlene staten bruker, pengepolitikk, finanspolitikk, til dels valutapolitikk og i flere europeiske land inntektspolitikk er avgjørende både for økonomisk stabilitet innenlands og overfor handelspartnere og det internasjonale finansmarkedet. Når det gjelder styring av de mikroøkonomiske størrelsene, vil de fleste land legge større vekt på å la markedsmekanismen få, i alle fall, et visst spillerom. Antakelsen om at fri konkurranse med klare spilleregler gir en effektiv balanse mellom tilbudet og konsumet av varer og tjenester i et samfunn, er utbredt. Mange land har innført streng konkurranselovgivning i et forsøk på å sikre dette.

Mikroøkonomien retter fokus mot de enkelte økonomiske aktørene, som individer og bedrifter – gjerne omtalt som konsumenter og produsenter

1.4 Risiko, stabilitet og endring. Viktige utviklingstrekk i IPØ

Før vi dykker dypere ned i IPØs historie og de rådende perspektivene innenfor selve fagfeltet (kapittel 2 og 3), skal vi diskutere noen aktuelle utviklingstrekk, også kalt trender, og noen faktorer som skaper økt risiko, og som kan endre disse trekkene. Risikoanalysen har vi hentet fra noen kjente tenketanker. Det gjelder også analysen av endringene. Pandemien som rammet verden i 2020, og krigen i Ukraina, som startet våren 2022, har hatt virkninger på verden som kanskje har skapt et veiskille. Andre endringer, for eksempel teknologi under utvikling, tilhører en nær framtid; vi kjenner dem ikke helt i dag, men digitaliseringen er vi alt kjent med, og dens virkninger er store. Det er likevel ofte vanskelig å si noe sikkert om hva de teknologiske endringene fører til.

Globaliseringen utfordres – og stanser?

Økonomisk globalisering og de politiske utfordringene den skaper, har preget internasjonal politisk økonomi de siste 40 årene. De siste årene ser vi imidlertid tegn til det vi kan kalle «avglobalisering». Med globalisering mener vi prosesser som på globalt nivå former begivenheter, fenomener og menneskelig atferd på underliggende nivåer (regioner, nasjonalstater), og som samtidig påvirkes av disse. Den økonomiske globaliseringen liberaliserer byttet av varer og tjenester mellom land; den politiske gir regler og avtaler som sikrer at liberaliseringen overholdes.

Globalisering er prosesser som på globalt nivå former begivenheter, fenomener og menneskelig atferd på underliggende nivåer og som samtidig påvirkes av disse

Den økonomiske globaliseringen består av flere prosesser med ulikt tempo og ulik styrke. Globaliseringen har gått mye raskere og er kommet mye lenger i finanssystemet enn i handelen, og handel med tjenester er i enda mindre grad enn varehandelen blitt liberalisert. Men også handelen med tjenester åpnes: Verden over bruker bedrifter IT-arbeidere i India til å utføre databaserte tjenester.

Det er imidlertid langt fra fri flyt av arbeidskraft mellom land. Arbeidsinnvandring er strengt regulert i de fleste land og er blitt enda strengere fra 2010-tallet. Derfor kan vi med økonomen Pankaj Ghemawat si at vi siden 1970-årene har sett en «semi-globalisering». Verdensøkonomien er blitt liberalisert, men ujevnt og bare delvis (Ghemawat, 2011).

Det var en stund vanlig å si at all økning av pengeflyt, handel og reiser over landegrenser var globalisering. Slik er det ikke. Globalisering er noe som skjer på tvers av regioner, mens mye av økningen i pengeflyt og handel som

vi har sett, har skjedd innen regioner eller mellom naboland. Dette gjelder i Nord-Amerika, i Europa og i Øst-Asia. Det regionale frihandelsområdet EØS, det europeiske økonomiske samarbeidet som Norge er med i, har medført en kraftig liberalisering innenfor det området. Regionalisering er med andre ord en sterk trend i flere deler av verden. I Asia og Stillehavsområdet har USA, Kina og Japan vært drivkrefter bak konkurrerende handelsavtaler på tvers av regionene. I tillegg kan land utvikle tosidige, eller bilaterale, forbindelser. Dét har skjedd i stor grad siden 1990-årene. Det skjer også gjennom enkeltindividers atferd. Nordmenns handel ved Svinesund er ikke globalisering, og svensker har fritt kunnet ta arbeid i Norge helt siden det nordiske arbeidsmarkedet ble opprettet i 1954.

I 1970-årene startet en kraftig vekst i de globale finansmarkedene. Omløpet i sektoren ble mange ganger større enn hele verdens bruttonasjonalprodukt (BNP). Dermed ble finanssektoren ikke bare et instrument for produksjon og handel, men en vekstsektor i seg selv (Hjertaker & Tranøy, 2017, s. 95–101). Et begrep som fanger konsekvensene av dette, er finansialisering. En vanlig definisjon av finansialisering er at det er en prosess eller en tilstand der finanssektoren får eller har stor strukturell makt og dominerer produksjonslivet i en økonomi (Palley, 2007). Aksjonærer, banker og meglere blir viktigere premissleverandører for selskapers drift. Andre definisjoner legger vekt på «den økte betydningen av finansiell aktivitet som en kilde til profitt i samfunnet» (Krippner, 2012). I praksis betyr det blant annet at aksjonærer får større utbytter mens investeringene faller, og at ledere i stadig større grad belønnes gjennom aksjeopsjoner relativt til vanlig fastlønn, noe som har bidratt til å drive lederlønninger oppover.

På 2010-tallet ser globaliseringen ut til å ha stanset opp og rundt 2020 kanskje gått i revers. Det skyldes flere forhold. Ett av dem er finanskrisen som brøt ut i 2008; vi kommer tilbake til den i kapittel 4. Et annet er at de som har drevet globaliseringen, de store selskapene, har tatt ut de fordelene de kan hente i den. Skattene har gått så langt ned som det har vært mulig for pressgrupper og politikere å presse dem, og lønnsnivået i Kina og andre land der selskapene har satset på lave kostnader, har gått opp. Lokale, mindre selskaper gjør det godt innenfor kunnskapsnæringer og satser på hjemmemarkedet. Det er fortsatt mulig å hente stor fortjeneste ved å «gå globalt», men mulighetene har skrumpet inn – og med det også fortjenesten. Skattene har også gått litt opp flere steder. Samtidig har 136 land blitt enige om en felles minstesats for skattlegging av internasjonale selskaper.

Covid-pandemien resulterte i økt handel på nettet, mens de transnasjonale verdikjedene som kopler flere land i produksjonen av en vare (biler, elektronikk og mer), møtte store problemer som følge av at covid reduserte vareproduksjo-

nen og det oppsto forsinkelser i transport av varene. Allerede før 2020 hadde flere land tatt politiske grep for å produsere mer hjemme og dermed skape flere arbeidsplasser.

Økt økonomisk og sosial ulikhet

Det er et utbredt syn at globaliseringen siden 1980-årene har bidratt til økonomisk vekst i mange land. Den er en hovedgrunn til at land som Kina har oppnådd høy vekst. De som ikke støtter dette synet, peker på at den økonomiske veksten de siste tiårene i første rekke skyldes råvarene og de lave arbeidskostnadene i Kina og andre land. Etterspørselen etter kull, olje og metaller har økt så sterkt at det har drevet prisene i været, og gitt land som Australia, Peru og Norge en gevinst.

I det siste er det også økt oppmerksomhet om globaliseringens virkning på fordeling av velstand. Det andre utviklingstrekket vi peker på, er at sosial og økonomisk ulikhet øker innad i land. Spørsmålet er om globaliseringen er årsaken: Selv om globalisering skaper økonomisk vekst i et land, er det ikke gitt at denne veksten medfører økt økonomisk velstand for alle innbyggerne i landet.

På den andre siden er økende ulikhet samtidig som det foregår globalisering, intet klart bevis for at det er globaliseringen som skaper ulikheten. Nasjonale institusjoner og ordninger for (om)fordeling kan motvirke at gevinstene ved globalisering tilfaller et fåtall. Måten norske politikere har håndtert de store inntektene fra oljevirksomheten på, er et eksempel på dette. Nordmenn flest har blitt mye rikere de siste 40 årene, samtidig som det ikke bør stikkes under en stol at ulikhetene også har tiltatt.

Er sosial og økonomisk ulikhet et resultat av globalisering?

Uansett hva man måtte mene om globalisering, har hundrevis av millioner mennesker kommet ut av fattigdom, og i Kina og India har det vokst fram en stor middelklasse av folk med høyere levestandard enn de hadde for bare et par tiår siden. Utbredt fattigdom og høy befolkningsvekst spesielt i Afrika gjør at nesten en milliard mennesker i verden lever under fattigdomsgrensen slik Verdensbanken definerer den. Covid-19-pandemien økte antallet fattige noe. I mange land med sterk økonomisk vekst har uansett forskjellen mellom rike og fattige økt kraftig. Fram til 2020 hadde ikke den amerikanske middel- og arbeiderklassen hatt lønnsvekst på flere tiår. Den rikeste 1 prosenten av befolkningen i både USA og andre land har derimot økt sin rikdom betydelig.

Økonomisk nasjonalisme og økt vekt på identitet

Nasjonale interesser har alltid vært markert med krav om proteksjonistiske tiltak i etterkrigstidens liberale verdensøkonomi, men har vært holdt i tømme. På 2010-tallet var det, som vist over, klare tendenser til at tømmene glapp. Det viste seg ikke bare i Donald Trumps slagord Make America Great Again, men også i Brexit – Storbritannias utgang fra EU etter at et flertall stemte for det i en folkeavstemning. Også i andre regioner ble nasjonale økonomiske interesser sterkere markert.

Som vi skal se i kapittel 2, er denne tendensen ikke ny. Den ligger til grunn i ett av de teoretiske perspektivene vi omtaler, det nasjonale eller merkantilistiske. Her opptrer staten som en vaktmann over samkvem med utlandet, spesielt det som sterke interessegrupper, eventuelt store deler av befolkningen, ikke ønsker eller er skeptisk til. Det fører til proteksjonisme – beskyttelse mot import – eller andre former for begrensning av handel og andre transaksjoner med utlandet. Historisk har dette vært en linje som land har ført mot økonomisk-politisk sterkere land, for eksempel fordi de ble oppfattet som industrielt mer utviklet, og dermed for sterke konkurrenter i en situasjon med fri handel. Som vi skal vise, finner vi linjen igjen i vår tid.

Uansett hvordan den organiseres, skaper handel i økende grad sosiale protester, også i land som tidligere var dominerende handelsmakter. Protestene kan være mer eller mindre godt saklig begrunnet; de er like fullt kraftfulle, politiske realiteter i mange land. Handel med utlandet og utflytting av produksjonsoppgaver oppfattes av mange som tap og dermed noe negativt. I realiteten har det til nå for eksempel i USAs tilfelle vært slik at landet samlet sett går med overskudd i utenriksøkonomien. Varehandelen alene gir underskudd. Men hvis vi i tillegg tar med USAs handel med tjenester og ikke minst det overskuddet som amerikanske selskaper har på sine utenlandsinvesteringer, inkludert verdikjedene, har landet et overskudd.

Samtidig kan synet på samkvem med andre land bli motivert av forskjeller i kultur eller styreform. Et velkjent historisk eksempel er forholdet mellom vestmaktene og Sovjetunionen og dens allierte; her skapte ideologiske forskjeller og konflikten knyttet til dem begrenset samhandling. Noe lignende har vi sett utvikle seg siden 2010-tallet, spesielt i forholdet mellom Kina og Vesten. Noen vil droppe handel med Kina på grunn av landets behandling av minoriteter. Noe av grunnen til at britene valgte Brexit, var at mange av dem føler at Storbritannia historisk og i dag er kulturelt og politisk forskjellig fra landene på det europeiske kontinentet.

Det økonomiske tyngdepunktet flytter til Asia

Vinnerne i den globaliserte internasjonale økonomien de siste to tiårene har vært Kina og de andre «framvoksende økonomiene». Selv om det er uenighet om hvordan man skal beregne dette, er det ganske bred enighet om at størrelsen på Kinas økonomi i løpet av 2020-tallet kommer på høyde med USAs økonomi. Samtidig har India de siste årene hatt høy økonomisk vekst og har endret den økonomiske politikken for å holde veksttakten. Japan og Sør-Korea var allerede før århundreskiftet sterke økonomier.

De «framvoksende økonomiene» er først og fremst å finne i Asia. Ved siden av Kina og India har Indonesia og Vietnam høy veksttakt. Utenfor Asia har Brasil og Mexico opplevd noe av det samme. Disse landene har overtatt produksjonsoppgaver fra de tradisjonelle industrilandene og opplevd en høyere økonomisk vekst enn dem. Flyttingen av økonomisk aktivitet fra Vesten til Asia har skjedd siden 1990-årene. De siste årene har den møtt skepsis eller direkte motstand blant arbeidstakere og politikere i flere vestlige land. De vil ta arbeidsplassene utflyttingen har skapt, tilbake. Uansett fortsetter spesielt Øst-Asia med Kina i spissen å markere økonomisk styrke. Mens de først hadde billig arbeidskraft som kunne utføre arbeidskrevende oppgaver for andre lands industriselskaper, er de etter hvert blitt en drivkraft, mer høyteknologibasert, i økende grad en konkurrent og for noen en motstander i verdensøkonomien. Pandemien fra 2020 og krigen i Ukraina lager antakelig et skille her. Mens økonomiene i Vesten før det tidspunktet vokste med noen få prosent i gjennomsnitt, vokste den kinesiske økonomien med mellom 7 og 12 prosent årlig. I 2021–2022 var ikke bare mange vestlige land, men også Kina nede på nesten 0-vekst. I Vesten var en viktig årsak krisen rundt Ukraina-krigen, mens i Kinas tilfelle var den kanskje viktigste årsaken at det stengte deler av samfunnet ned for å stanse covid-19. India har til sammenligning klart seg bedre. Når nesten 3 milliarder av jordens befolkning bor i Kina og India, viser det at Øst- og SørAsia har et potensial for fortsatt vekst. Men det er ikke gitt at den fortsetter. Interne spenninger gjør seg også gjeldende i Kina. Befolkningen eldes, og som følge av at familier en periode bare fikk ha ett barn, blir det snart færre til å holde økonomien i gang.

Vi vet derfor ikke (i 2023) om Kinas ambisjon om å gå forbi USA vil lykkes. Siden USA er dypt politisk splittet og strir med høy inflasjon og faren for økonomisk stagnasjon, er også den amerikanske lederposisjonen usikker. Når denne boken utgis, strir begge de to økonomiske supermaktene med store problemer.

Digitalisering – ny teknologi

De siste tre tiårene har det skjedd en radikal utvikling av informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT). Digital kommunikasjon er blitt den helt dominerende arenaen for kommunikasjon både internasjonalt og nasjonalt. Denne utviklingen, som er kalt den fjerde industrielle revolusjonen, ser ikke ut til å stanse. Nye instrumenter for å laste ned informasjon og sette den sammen introduseres i høyt tempo. De gir store muligheter for de som makter å ta dem i bruk raskt. Digitalisering er effektivitet. Produksjon av en vare skjer ved at komponenter produseres i mange land og settes sammen i en kjede som styres digitalt. Tjenester som netthandel og transaksjoner av kapital utføres også over nettet i økende grad.

IKT-revolusjonen har skapt mange nye økonomiske aktører og gitt etablerte aktører ny kraft. Et land som India er sentralt i IKT-økonomien. Men de viktigste nye aktørene er de som eier plattformene som IKT bygger på, og som brukerne av internett er helt avhengig av. Disse selskapene har over mange år hatt en økning i fortjeneste som langt overgår andre selskaper, og de har betalt lite skatt. De har dermed bygd opp en finansiell styrke som kan brukes til å investere i andre sektorer. Det gjør de også i stor grad. Vi snakker om Amazon, Google, Meta, Microsoft og Twitter, men også kinesiske Alibaba, Tencent og TikTok. Målt etter deres omsetning (2021) er de verdens tredje største økonomiske sektor.

De siste årene har verden blitt klar over at IKT-revolusjonen har en bakside – eller kanskje to. Den første er at adgangen til og bruken av IKT er skjevt fordelt verden over. Over 80 prosent av europeerne har internett; i Afrika er det under 20 prosent. Bruken av IT i produksjon og tjenesteyting er tilsvarende skjevt fordelt. Dersom IKT er en nøkkel til økonomisk vekst i dag og framover, kan den altså øke den økonomiske og sosiale ulikheten i verden.

Den andre baksiden er at både land, selskaper og enkeltindivider opplever sårbarhet. Cyberangrep har vist seg som en økende trussel mot økonomisk virksomhet og personvern. Bedrifter rammes og må i verste fall innstille driften etter slike angrep, og personsensitiv informasjon kommer på avveier, også på grunn av at de som håndterer dem, gjør feil. Algoritmene er blitt en hersker over folks hverdag. Det å utnytte denne sårbarheten er for noen lands myndigheter blitt det nye våpenet i ikke bare spionasje og innblanding i valg, men også økonomisk krigføring mot andre land.

Et annet område der ny teknologi har tatt store sprang de senere årene, er utviklingen av kunstig intelligens (KI, eller AI for «artificial intelligence»). Kunstig intelligens er virksomheten som utforsker og utvikler intelligente maskiner

eller spesielt intelligente datasystemer. Disse systemene kan lære av egne erfaringer og løse komplekse problemer i ulike situasjoner og miljøer. Det er i hvert fall målet slik spesiallitteraturen formulerer det. I realiteten er slik KI, også kalt «generell KI», å finne bare i roboter, men disse spiller allerede en viss rolle i flere produksjonssystemer. En «smal KI» som bare er innrettet mot å løse en enkelt oppgave, finnes i søkemotorer, bildebehandling eller gjenkjenning av mønstre for spesielle formål. Plattformselskapene vi viste til ovenfor, er blant de flittigste brukerne av KI i dag.

Klimakrisen – grønt skifte

FNs klimapanel (IPCC) har siden 1988 arbeidet med å finne ut hvorvidt klimaendringer foregår, og om de i noen grad er menneskeskapt. Panelets siste rapporter sier ja til begge spørsmålene. En avtale som ble inngått i Paris i 2015, forpliktet alle landene til å planlegge og gjennomføre reduksjon av utslipp gjennom en plan for gradvis opptrapping. Målet er å stanse oppvarmingen globalt på et nivå som er 1,5 prosent, i verste fall 2 prosent, over gjennomsnittstemperaturen i førindustriell tid. Begrunnelsen er etter hvert blitt bred: Tiltakene er nødvendige for å hindre global oppvarming, som i sin tur vil skape store miljøødeleggelser, tap av biologisk mangfold, økologiske tap og i verste fall undergrave livsviktige naturressurser og gjøre deler av jorden ubeboelig for mennesker.

FN-prosessen har fått mange regjeringer og regionale organisasjoner som EU til å kunngjøre planer for å oppnå målet. Det er også tatt skritt for å samle selskapene om tiltak. Tiltakene bygger på frivillighet. Det skal skje et grønt skifte fra et karbonbasert samfunn til et som ikke er det. En del store investorer og selskaper følger opp, også oljeselskaper. De konkrete resultatene er imidlertid så langt beskjedne. Noen vil trenge tid på å levere; andre vil, men nøler fordi de er usikre på lønnsomheten i de massive investeringene som trengs; og atter andre sitter på gjerdet mens de «grønnvasker» seg: De sier at de vil ha det grønne skiftet, men gjør lite for det. FN-avtalen forutsetter store investeringer, men også massiv bistand til det globale sør, spesielt de fattigste landene. De står for lite utslipp, men mange av dem er blant dem som er mest truet av klimaendringene. De stiller krav ikke minst til dem som står for rundt halvparten av alle globale utslipp – USA, Kina og EU.

Tidlig på 2020-tallet er de økonomiske forutsetningene i avtalen satt under press. EU og Kina har begge innledet det grønne skiftet – USA først for alvor i 2022 med president Joe Bidens omfattende plan. Deres planer inneholder ulike økonomiske insentiver og skatter, altså både gulrot og pisk. Elektriske biler opplever en sterkt økt markedsandel, og grønn energiproduksjon øker. Covid-

1.5 Veikryss og veivalg

19-pandemien og Ukraina-krigen har imidlertid flyttet oppmerksomheten og skapt usikkerhet om skiftet. Regjeringene har inflasjon og nyfattige borgere å ta seg av. Fortsatt er sivilsamfunnet i mange land svært aktive i å presse fram handling. Klimaskeptikerne har imidlertid langt fra gitt seg; meningsmålinger høsten 2022 viser at de står litt svakere i USA og EU, men fortsatt sterkt i Kina. President Xi Jinping kan nok se bort fra dem om han finner det riktig, men både han og lederne i de vestlige stormaktene må kunne vise til at det grønne skiftet har økonomiske fordeler i seg hvis de skal få velgerne med. De skal også gjøre opp budsjettet innenfor tøffere finansielle rammevilkår. Kanskje de politiske problemene ved det grønne skiftet derfor er større enn de økonomiske?

1.5 Veikryss og veivalg

De utviklingstrekkene vi har presentert her, leder naturlig til en veldig kort oppsummering: Tiden vi lever i, preges av endring. Hva betyr det for forholdet mellom politikk og økonomi i verden?

Det amerikanske etterretningsbyrået National Intelligence Council gir i sin studie av utsiktene for verden fram til 2030 et nokså dystert bilde. Byrået mener at utviklingen framover vil bli preget av kriser, et styringsgap, økt konfliktnivå og et anstrengt forhold mellom ressurstilgangen og klimaet på jorden på den ene siden og en kraftig befolkningsvekst og krav om økt velstand på den andre. Bildet ble tegnet før covid-19-pandemien og Ukraina-krigen. De har bare styrket dette pessimistiske bildet. Det kan se ut som om verdenssamfunnet står midt i et veikryss. Krevende veivalg må foretas.

Veivalgene vil måtte skje i omgivelser preget av uro og usikkerhet. Finanskrisen og mangel på styring av kapitalbevegelser var et sentralt tema på 2010-tallet. Virkningene av krig og geopolitisk rivalisering er sentralt på 2020-tallet. Krigen i Ukraina opptar Europa. Midtøsten og Sahel er fortsatt konfliktfylte. I Øst-Asia er det konfliktene i Sør-Kina-havet, på Korea-halvøya og om Taiwan som dominerer. Med oppbyggingen av Kinas militærapparat og USAs militære nærvær i området kan disse konfliktene prege også økonomiske forhold, slik Ukraina-krigen gjør det i Europa. Også dette temaet – hvordan geopolitikk kan påvirke og endre den internasjonale politiske økonomien – kommer vi tilbake til.

Utenfor disse to konfliktområdene er det regioner som preges av usikkerhet knyttet til mangel på økonomisk vekst og politisk stabilitet. Autoritære kniver med demokratiske tendenser. Midtøsten er kanskje den regionen som de siste tiårene er hardest rammet av denne typen krise, og som samtidig har størst behov for politiske reformer, økonomisk vekst og utvikling. Norge og andre

Kapittel 1 Hva er internasjonal politisk økonomi?

karboneksporterende land kan imidlertid tjene godt på en krig siden den gjerne fører til økte priser på olje og gass. Det gamle ordtaket om at den enes død er den andres brød, gjelder også for IPØ. Kuwaits oljerikdom kan betale 2,8 millioner fremmedarbeidere av en total befolkning på 4,1 millioner. I Egypt, andre arabiske og mange afrikanske land er over halvparten av de unge uten arbeid. Mangelen på økonomisk utvikling er en åpenbar kilde til sosiale protester og migrasjon i det globale sør.

Det som vil avgjøre om disse endringene kan sikre økt velferd og fordeling av den, er hva som skjer i tre veikryss der valgene, og utfallene av dem, utgjør veiskiller. Utfallene påvirkes av valgene som individer, grupper, selskaper og nasjonalstater gjør. Veiskillene kan formuleres som tre dikotomier:

• Kollektiv tenkning eller snever egeninteresse på individ- og gruppenivå

• Samarbeid eller konflikt mellom nasjonalstatene

• Spredning eller konsentrasjon av makt i verdensøkonomien

Kollektiv handling eller egeninteresse?

I mange tiår har individer og grupper over hele verden blitt forklart at de alle tjener på fri konkurranse og handel, deling av godene og toleranse overfor andre. Det har ikke tatt bort motsetninger mellom ulike aktører – land, bedrifter, samfunnsgrupper og individer. Slike interessemotsetninger skaper ofte åpne konflikter. Motsetningene er svært synlige – på flere nivåer. Verdenssamfunnet får et såkalt kollektivt handlingsproblem.

Det vil alltid være motsetninger. Poenget med internasjonalt samarbeid er da også å håndtere dem og helst løse det kollektive handlingsproblemet. Det siste er vanskelig. Ofte klarer aktørene likevel å samarbeide for å løse konflikter og organisere kollektiv handling. Som vi skal se i kapittel 2, har det lykkes i noen perioder og ikke i andre.

Ideen om at friest mulig handel mellom land er en fordel for alle, har altså stått sterkt lenge. Teorien om frikonkurransens og frihandelens fordeler er derfor også blant dem som står aller sterkest innenfor økonomifaget. Spesielt i små økonomier som er avhengig av utenrikshandel, står også ideen om frihandelens fordeler sterkt i praktisk politikk. Likevel er man over hele verden opptatt av hvorvidt økt utenrikshandel fører til færre nasjonale arbeidsplasser. Frykten for – og hos mange vissheten om – at den faktisk gjør det, fører til krav om å beskytte arbeidsplassene mot konkurransen fra utlandet. Det betyr sterkere nasjonalstatlig styring av utenriksøkonomien. I et lite land med en åpen økonomi

– les Norge – er slik styring krevende. Alternativet er å gi støtte til dem som

taper på frihandel. Det betyr velferdsstat som svar på det kollektive handlingsproblemet.

I begynnelsen av 2020-tallet kan internasjonale motsetninger se ut til å bli forsterket ved interne, nasjonale motsetninger. I flere demokratiske land sies det at folket står mot elitene, velgerne mistror politikerne, og by står mot landsbygd. Polarisering og ekstremisme ser ut til å vokse. Det har vært en sterk vekst i oppslutning om «alternative virkeligheter». Kampen om virkelighetsbeskrivelsen gjelder også hvordan økonomien fungerer og virker på grupper og land. De som taper – eller oppfatter at de taper – på internasjonal handel og utenlandsinvesteringer, har meldt seg ved stemmeurnene og krever tiltak mot dem. Innenfra-og-ut-mekanismen slår til: Populistiske politikere søker stemmer ved å gi utlandet skylden for folks økonomiske problemer, mens innenrikspolitikken presser den utenriksøkonomiske politikken.

Mellomstatlig konflikt eller samarbeid?

Tiden etter andre verdenskrig var preget av at krigens vinnere inngikk et omfattende samarbeid. FN og en rekke andre globale institusjoner ble opprettet i den siste delen av 1940-tallet. De institusjonene som ble opprettet for å overvåke verdensøkonomien, Verdensbanken, Det internasjonale pengefondet (IMF) og den multilaterale handelsavtalen GATT, fikk en god del innflytelse. Det var i stor grad fordi USA gjorde dem sterke. Med den kalde krigen ble Sovjetunionen og dets allierte holdt utenfor. De to taperne i krigen, Tyskland og Japan, ble forholdsvis raskt inkludert, og FN sørget for at også Sovjetunionen ble med i mange av de globale institusjonene, i første rekke dem som tilhørte FN-systemet.

Etter kulturrevolusjonen i 1970-årene kom også Folkerepublikken Kina med i det internasjonale, politiske samarbeidet. Dette var til dels et resultat av en amerikansk strategi som gikk ut på å splitte den kommunistiske blokken og hindre et tett samarbeid mellom Russland og Kina. Den kalde krigen hadde også en økonomisk side gjennom motsetningene mellom det vestlige liberale økonomiske systemet og den sovjetiske planøkonomien. I dag er det bare Nord-Korea som fullt ut kan sies å følge en lukket planøkonomisk modell.

Samarbeid skjer som regel gjennom institusjoner som er opprettet for å skape og overvåke regler for hvordan aktører skal opptre. Når det ikke finnes en stormakt eller noen få stater som sammen kan sørge for dette på måter som andre land kan akseptere, trengs det samarbeidsinstitusjoner til å styre. De skal ideelt sett styre gjennom å bruke et regelverk som deltakerne forplikter seg til å følge. Slike institusjoner kan være en avtale mellom to land, et regionalt samarbeidsorgan eller et globalt organ som Verdens handelsorganisasjon (WTO),

som fulgte etter GATT. Forholdet mellom samarbeidsorganer på ulike nivåer kan ofte være omstridt. WTO var sterkt etter starten på 1990-tallet, men har mistet makt over regionale og bilaterale (tosidige) avtaler. Alle aktører er, i varierende grad, påvirket av samspillet mellom økonomi og politikk. I økende grad ser vi også et samspill mellom nasjonalt og internasjonalt nivå. Flere land, ikke bare Storbritannia med Brexit og USA under Trumps presidentperiode, har reist krav om å forhandle en avtale på nytt eller gå ut av den. Begrunnelsen er alltid at de ikke tjener nasjonale interesser, i praksis ofte sektor- eller særinteresser i landet.

For dem som er opptatt av hvordan verdensøkonomien styres, er veksten i regionale og bilaterale avtaler gjerne et problem. Slike avtaler skaper delt styring. Dersom avtalene praktiserer samme regler for atferd, er problemet kanskje ikke merkbart. Slik er situasjonen ikke på 2020-tallet. WTO har ikke klart å sluttføre forhandlinger om en ny avtale; som vi skal se, har organisasjonen mistet makt. Handelsavtaler med noen utvalgte land ser ut til å være mer populært blant beslutningstakerne. Som nevnt står Kina og USA i spissen for konkurrerende forsøk på å etablere økonomiske samarbeidsavtaler i Asia-Stillehavsområdet. Bak ligger blandingen av konkurranse og konflikt. Samtidig søker Russland og Kina sammen i lys av den geopolitiske konflikten med USA og Vesten.

I løpet av 2010-tallet ble det innført økonomiske sanksjoner mot flere land. Sanksjonene ble iverksatt i FNs navn i flere, men ikke alle, tilfeller. USAs sanksjoner mot Cuba startet lenge før og har vært iverksatt uten støtte fra mange land, blant dem Norge. De siste større innslagene av sanksjoner er dem i første rekke vestlige land har iverksatt mot Iran og etter 2022 mot Russland

Makt – spredning eller konsentrasjon?

USA var i tiårene etter andre verdenskrig den ubestridte ledernasjonen i verdensøkonomien. Vi viste over til at Kina begynte å konkurrere med USA om lederrollen. For noen tiår siden spilte Japan Kinas rolle, og de siste tiårene har man ment at EU kan utfordre de to, eller alt gjør det. De «framvoksende økonomiene» ble også oppfattet som utfordrere, spesielt India. Mye kunne derfor tyde på at USAs dominerende maktposisjon er over, og at verdensøkonomien har vært og er gjenstand for spredning av makten. Hva er fakta?

Svaret er ikke gitt. Det avhenger av hva makt er i denne sammenhengen, og hva som skaper den. Vi kommer tilbake til spørsmålet. Men vi kan alt slå fast to sett av faktorer som teller mye; vi lar militærmakt ligge i denne sammenhengen.

For det første er et lands ressurser viktig. Det dreier seg om finansiell og industriell styrke, evnen til innovasjon og teknologiutvikling, et stort indre marked,

tilgang på strategiske naturressurser, mat osv. Som vi skal vise senere, er USAs økonomiske maktressurser å finne i finanssystemet, ikke minst dollarens stilling, hjemmemarkedet og teknologi. Kina øker sin industrielle styrke og har godt med strategiske naturressurser; landet har potensielt et stort marked, som India.

For det andre må et land ha evnen og viljen til å bruke det som kalles «økonomisk statskunst». Tilgang på ressurser – den første faktoren – legger grunnlaget for en slik evne. Den styrkes ved at landet har mulighet for å mobilisere andre land, og den muligheten gis ved at de er økonomisk avhengige, politisk eller militært allierte eller begge deler. I tillegg er det en kilde til makt dersom landet har en sentral posisjon i internasjonale markeder og institusjoner. Men evnen må brukes; landet må ville det. Noen land har historisk vært mer villig enn andre med tilsvarende evner (maktressurser).

En mulig tredje faktor er landets selskaper. De eier virksomhet i andre land gjennom investeringer der, og de spiller ofte en viktig, eventuelt dominerende rolle i disse. Dersom et lands myndigheter kan gjøre bruk av disse selskapenes posisjoner i utlandet, er det en ekstra ressurs til makt. Historien viser mange eksempler på at dette har skjedd, ikke bare i autoritært styrte land der staten dikterer selskapene, men også i demokratisk styrte. USAs bruk av amerikanske selskaper for å avsette det venstreorienterte regimet i Chile i 1973 er ett slikt eksempel.

Samtidig er det viktig å spørre: Vil eller kan et selskap spille på lag med myndighetene i det landet eller de landene der selskapet hører hjemme? Det er ikke alltid tilfellet. Derfor, og av andre grunner, må vi undersøke om selskapene utøver selvstendig makt i verdensøkonomien, uavhengig av statsmakten i hjemlandet.

Siden 1980-årene har de som eier bedriftene, kunnet flytte produksjonsoppgaver ganske fritt til andre land. Dette er et av hovedpunktene i det vi omtaler som organiseringsperspektivet. Store selskaper organiserer produksjonen gjennom å investere i datterselskaper i flere land og la disse selskapene utføre ulike arbeidsoppgaver under hovedkvarterets ledelse. Den internasjonale fabrikken overtar for den nasjonale. En flernasjonal kjede erstatter en nasjonal klynge av leverandører og produsenter. Eierselskapet kan imidlertid også styre produksjonen i ett eller flere av landene gjennom å inngå langsiktige avtaler – uten å eie. Da er lokale firmaer i flere land underleverandører, mens eierselskapet leverer designet og teknologien og bestemmer i detalj hvordan og hvor mye det skal produsere. Dette er åpenbart å utøve makt. Produksjonen av iPhone er et godt eksempel, som vi kommer tilbake til i kapittel 6.

Samlet utgjør denne organiseringen av produksjon på tvers av landegrensene gjennom datterselskaper eller underleverandører det som kalles transnasjonale verdikjeder. De kalles også produksjonsnettverk. Siden de mest omsatte ferdig-

varene som biler og smarttelefoner settes sammen av deler som er produsert i flere forskjellige land, men under samme ledelse, utgjør denne flyten av deler også en betydelig andel av varehandelen. FN anslår denne andelen til nesten 30 prosent. De transnasjonale verdikjedene står samlet for over halvparten av hele verdenshandelen.

For å forstå maktforholdene i dagens verdensøkonomi kommer vi ikke utenom de endringene som skjer i og med IKT-revolusjonen. For få år siden var industri- og oljeselskaper verdens mest verdifulle bedrifter målt etter markedsverdi. I dag har de største IKT-selskapene overtatt denne plassen. Deres makt over industrier og markeder bunner i evnen til å skape og utnytte nettverk. Vi viste over hvorfor og hvordan de kan dominere markeder. Markedsmakt er fortsatt noe som kan utøves også med andre redskaper enn nettverksbygging, noe vi skal komme tilbake til. Finansaktørene har, som vist over, stor makt i dag. Det er likevel viktig å slå fast at markedsmakten skifter over tid. Økonomi og arbeidsliv blir mer kunnskapsbasert. Ny IKT-basert teknologi tar over arbeidsoppgaver. Arbeidsløshet skyldes derfor ofte at teknologi overtar for menneskelig arbeidskraft. Teknologisk endring fører ifølge OECD til at inntektene i økonomien går fra arbeid til kapital: Nesten 80 prosent av nedgangen i arbeidstakernes andel av nasjonalinntekten skyldes ny teknologi. Kunnskapsarbeidere og faglært arbeidskraft klarer seg fortsatt, eller er rett og slett mer og mer etterspurt, verden over, og fortsatt er 3 milliarder mennesker uten tilgang til internett.

De selskapene som står for IKT-revolusjonen, er nye makthavere. De er få; derfor kan vi si at den delen av verdensøkonomien de kontrollerer, bidrar til konsentrasjon. Mens forholdene land imellom kanskje går mot spredning, kan tendensen derfor se ut til å gå i motsatt retning mellom selskapene. Dette kan antakelig være nyttig for myndighetene i USA, Kina og India, spesielt i Kina, der forholdet mellom staten og selskaper er svært tett. Dette anses mer som et problem og en trussel mot en fungerende markedsøkonomi og mot personvern i EUs politiske organer. Kommisjonen i Brüssel har derfor tatt kraftige grep for å redusere selskapenes makt, noe en del andre land støtter åpent eller skjult.

Hva slags verden?

Er det selvinnlysende hva vi mener med «verden» og «verdensøkonomien» i denne sammenhengen? Det er det ikke. Vi må være mer presise for å kunne vise hva slags verden IPØ omhandler.

Økonomifaget legger stort sett liten vekt på politikk når det beskriver og analyserer internasjonale forhold. For økonomer er det derfor naturlig å bru-

ke begrepet «internasjonal økonomi» om disse forholdene. Tilsvarende legger statsvitenskapens studium av internasjonal politikk (IP) liten vekt på økonomi og omtrent all vekt på politiske forbindelser mellom nasjonalstater. I IP-studiet er det derfor vanlig å omtale verden som «det internasjonale systemet». Fagfeltet IPØ kopler økonomi og politikk. Det innebærer at forskerne innen området bruker en eller annen kombinasjon av de to begrepene når de vil beskrive «verden». Hva slags kombinasjon og hva slags betegnelse de ender opp med, blir i stor grad bestemt av de utviklingstrekkene vi har pekt på, og hvilke endringer som skjer eller vil inntreffe.

Hvis globaliseringen til tross for motstand likevel fortsetter og til og med utvikler seg fra delt til full prosess, betyr det at nasjonale reguleringer er bygd ned, og at den nasjonale økonomien er en del av verdensøkonomien. Da må også aktørene, uansett om de er enkeltindivider (arbeidstakere) eller store multinasjonale selskaper, forholde seg til at de står overfor en internasjonal – faktisk global – markedsøkonomi. De nasjonale institusjonene består. Men sosiale protester og politiske prosesser må da vende oppmerksomheten mot den globale økonomien og finne ut hvordan den globale økonomien påvirker dem, og hvordan de selv kan påvirke den. En slik verden kan, som allerede antydet, kalles det globale samfunnet. Dette samfunnet er i betydelig grad styrt av store selskaper gjennom globale institusjoner og ved forhandlinger på globalt nivå. I den grad denne virkelighetsbeskrivelsen rår, bør vi kalle vårt fagfelt global politisk økonomi og boken det samme.

Fagfeltet IPØ kopler økonomi og politikk

Dersom de sosiale protestene fortsetter å mobilisere nasjonale politiske institusjoner i retning av å innta en mer nasjonalistisk og proteksjonistisk linje, går verdensøkonomien i en annen retning. Da vil nasjonalstaten innta en sterkere posisjon i den internasjonale økonomien. På 2010-tallet og etter 2020 synes også nasjonalstaten å markere seg sterkere enn de siste tiårene. Globaliseringen kan se ut til å ha stanset opp og er kanskje på retur. Det kan til og med se ut til at de multinasjonale selskapene flytter noe av sin virksomhet tilbake til ledelsens hjemland. De fleste selskapene har fortsatt det meste av sin omsetning innen den regionen de hører til. Alle disse tendensene kan bety at styringen av verdensøkonomien i større grad enn på lenge vil skje gjennom samarbeid mellom regjeringer. Det vil i så fall også bety at det er riktig av oss å bruke betegnelsen internasjonal politisk økonomi i tittelen på denne boken, og ikke global politisk økonomi, som enkelte andre lærebøker bruker.

1.6 Om boken

Det er en utfordrende og spennende oppgave å forsøke å forstå verden – eller for å si det slik vi foreslår: å forstå samspillet mellom politikk og økonomi og mellom nasjonalt og internasjonalt nivå i det internasjonale politisk-økonomiske systemet. Enda mer utfordrende er det å forklare det som skjer. Mens vi forstår en hendelse eller et fenomen når vi gjenkjenner og kan beskrive hendelsen eller fenomenet, forklarer vi når vi gjør rede for hvorfor eller av hvilke årsaker fenomenet inntreffer eller hendelsen skjer. Det siste, å forklare, er åpenbart mer krevende enn det første, gjenkjenne og beskrive. Det er fordi verden er så kompleks som vi har skissert i den korte innledningen.

Kompleksiteten til tross: Denne boken har en forholdsvis enkel oppbygning. I neste kapittel trekker vi lange historiske linjer både når det gjelder handel og penger. Hovedvekten ligger imidlertid på en mer detaljert beskrivelse av utviklingen i internasjonal handel, finanssektor og valutasamarbeid etter andre verdenskrig. I kapittel 3 presenterer vi først fagfeltet Politisk Økonomi fra den historiske opprinnelsen, som er felles for økonomifaget og statsvitenskapen, og fram til dagens situasjon hvor økonomifaget og statsvitenskapen står noe lenger fra hverandre metodologisk, men utfyller hverandres forklaringer på internasjonal politisk økonomi. For det andre presenterer vi det statsvitenskapelig dominerte fagfeltet Internasjonal Politisk Økonomi med referanse til perspektivene innenfor studiet av internasjonal politikk generelt.

Resten av boken forholder seg til problemstillinger knyttet til dagens internasjonale politiske økonomi: først i kapittel 4 om hvordan finanssektoren har blitt større og fått mer makt i markedsøkonomiene, og dernest i kapittel 5 om dagens internasjonale handel, statenes samarbeid om den eller mangel på slikt. Vi drøfter også tendenser til økonomisk nasjonalisme og i hvilken grad og form den begrenser handelen. I kapittel 6 tar vi utgangspunkt i de multinasjonale selskapenes dominerende rolle og ser på både direkteinvesteringene, de transnasjonale verdikjedene og det vi kaller det globale produksjonssystemet. Mot slutten av dette kapitlet diskuterer vi forholdet mellom selskapene og statlige myndigheter. Vi omtaler forsøkene på samarbeid mellom statene for å regulere selskapene, men også tendenser til å begrense globaliseringen og flytte utenlandsproduksjon hjem. I kapittel 7 (det siste kapitlet) vender vi tilbake til noen av de spørsmålene vi har reist i dette innledningskapitlet. Vi peker på noen framtidige utfordringer som vi mener er spesielt viktige og interessante. Vi forutsier ikke hvordan de vil bli møtt, men anvender IPØs verktøy for å identifisere faktorer som vil påvirke det. Målet er å vise alternative utviklingsbaner og få leseren til å vurdere hvilke som er mest sannsynlig.

Denne boken gir deg en fyldig introduksjon til fagfeltet Internasjonal Politisk Økonomi (IPØ). Fagfeltet er posisjonert i skjæringsflaten mellom statsvitenskap og samfunnsøkonomi, men trekker også betydelig på fag som samtidshistorie, samfunnsgeografi, sosiologi og bedriftsøkonomi.

Boken gir en grundig beskrivelse av hvordan dagens globale økonomi har utviklet seg, og introduserer deg for sentrale statsvitenskapelige og økonomiske perspektiver og hypoteser knyttet til global økonomisk politikk.

Forfatterne tar utgangspunkt i aktuelle politiske problemstillinger og utfordringer som har blitt skapt av den globale økonomien, og diskuterer den økonomiske globaliseringens betydning både for effektivitet og for fordeling mellom land og befolkningsgrupper. De tar for seg finanskrisen i 2008 og den påfølgende europeiske økonomiske krisen, og sporer utviklingen innen internasjonal handel og finans fram til covid-19-pandemien og krigen i Ukraina.

I denne oppdaterte og reviderte utgaven vies særlig oppmerksomhet til virkningene av kriser, framveksten av transnasjonale verdikjeder, og tendensene til økonomisk nasjonalisme og ny proteksjonisme i handelen. Private selskapers rolle og deres forhold til staten både når det gjelder internasjonale investeringer, verdikjedene og det globale produksjonssystemet er et annet sentralt tema.

Dag Harald Claes er professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo og har en professor II stilling ved Høgskolen i Molde. Han har vært forsker ved Fridtjof Nansens Institutt og Arena-programmet. Claes har i flere år undervist i internasjonal politikk og leder i dag bachelorprogrammet i Internasjonale studier (INTER) ved Universitetet i Oslo.

Helge Hveem er professor emeritus ved Institutt for statsvitenskap (ISV). Han var forsker ved Institutt for fredsforskning (PRIO) mellom 1968–79 og har vært ansatt ved ISV siden 1981. Hveem har vært forskningsleder på Senter for utvikling og miljø (SUM) og senterleder ved Senter for teknologi, innovasjon og kultur (TIK) 2002–06, begge ved UiO. Han har hatt en rekke gjesteprofessorater, konsulentstillinger og lederverv i Norge og utlandet og bidro tidlig til å introdusere IPØ i Norge.

Bent Sofus Tranøy er professor ved Høgskolen i Innlandet og Høyskolen Kristiania. Tranøy har doktorgrad i statsvitenskap fra Universitetet i Oslo og mastergrad i politisk økonomi fra London School of Economics. Han var forsker ved makt- og demokratiutredningen 1998–2003 og satt i Finanskriseutvalget (NOU 2011:1) og Matkjedeutvalget (NOU 2011:4). Han har redigert flere bøker og har bakgrunn som journalist og spaltist.

isbn 978-82-15-06936-4

9 788215 069364