9789147095483

Stefan Zetterström

Offentlighet och sekretess

Offentlighet och sekretess

Allmänhetens möjlighet till insyn i den offentliga förvaltningens göromål är en viktig del av vårt rättssamhälle. En öppenhet i myndigheternas arbete och ärenden skapar en form av garanti för att myndigheterna handlägger sina ärenden och utövar sin offentliga makt med stöd i lag. Offentlighetsprincipen förverkligar bland annat allmänhetens krav på rättssäkerhet. I Offentlighet och sekretess behandlas främst handlingsoffentligheten som möjliggör allmänhetens tillgång till allmänna handlingar som förvaras hos myndigheterna. Allmänna handlingars offentlighet, som behandlas i boken, kommer främst till uttryck i tryckfrihetsförordningens 2 kap.

Offentlighets- och sekretesslagen från 2009 har ersatt den tidigare gällande sekretesslagen från 1980-talet. Den nya lagstiftningen, som behandlas i boken, innehåller inte många materiella ändringar utan är mest ett resultat av redaktionella omarbetningar för att göra lagstiftningen mer lättöverskådlig och lättillämpad.

Offentlighet och sekretess Stefan Zetterström

Slutligen innehåller boken ett kortare avsnitt om offentlighet och sekretess i förhållande till andra stater. I huvudsak behandlas vissa regler och principer i förhållande till EU. Offentlighet och sekretess kan användas som lärobok inom juristutbildningen, men också inom andra utbildningar/kurser som behandlar offentlighet och sekretess.

Stefan Zetterström är universitetsadjunkt vid Uppsala universitet.

in nuce är Libers serie för juridisk översiktslitteratur

Best.nr 47-09548-3

Tryck.nr 47-09548-3-00

Offentlighet och sekretess - omslag.indd 1

10-06-16 12.38.11

Offentlighet och sekretess ISBN 978-91-47-09548-3 © 2010 Stefan Zetterström och Liber AB Förläggare: Carin Laurin Redaktör: Camilla Nevby Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Layout: Catharina Grahn, ProduGrafia

Upplaga 1:1 Tryck: Sahara Printing, Egypten 2010

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.

Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01

Offentlighet och sekretess.indd 2

10-06-10 15.22.27

Förord

Med denna bok, som också ingår som ett avsnitt i boken Offentlig rätt, har jag gjort ett försök att på ett lättöverskådligt sätt redogöra för reglerna om tillgången till (offentliga) allmänna handlingar, handlingsoffentligheten. Till detta kommer dessutom reglerna om olika begränsningar av handlingsoffentligheten, sekretessen.

Boken är avsedd för alla som kan ha ett intresse av att få en inblick i en av våra viktigaste rättigheter, insynen i den offentliga förvaltningen i dess maktutövning över enskilda. Jag har avsiktligt skrivit boken med tyngdpunkten förlagd till lättbegriplighet och lättöverskådlighet.

Tyresö i maj 2010 Stefan Zetterström

3

Offentlighet och sekretess.indd 3

10-06-10 15.22.27

Innehåll

Förord 3 Förkortningar 6 1.

Inledning 7

DEL A OFFENTLIGHET 2. Offentlighetsprincipen 10 3.

Offentlighetsprincipens syften 12

Förutsättningar för handlingsoffentlighet 13 Regler för förverkligande av handlingsoffentligheten 13

DEL B ALLMÄNNA HANDLINGARS OFFENTLIGHET 4. Allmän handling 18

Vad är en handling? 19 Vad menas med begreppet förvaras? 20 Fysiska handlingar 21 Tekniska upptagningar 22 Vad är en myndighet? 24 Enskilda rättssubjekt och allmänna handlingar 25 Sammanfattning av ett utvidgat myndighetsbegrepp 27

5.

Inkommen handling 29

6.

Upprättad handling 34

Fysiska handlingar 29 Upptagningar 31 Handlingar som inte anses som inkomna 32 Expediering av handlingar 34 Ärendet har slutbehandlats 36

4

Offentlighet och sekretess.indd 4

10-06-10 15.22.27

Innehå l l

Handlingen är justerad eller på annat sätt färdigställd 36 Speciella handlingar som följer särskilda regler 37 7.

Övrig handling 39

8.

Att få tillgång till allmänna handlingar

9.

Prövning av begäran att få ut en handling

Minnesanteckningar och s.k. mellanprodukter 39 Överlämnade handlingar mellan två organ inom samma myndighetsorganisation 41 Handlingar som faller utanför begreppet allmän handling 43

45

Stället för handlings utlämnande 45 Olika sätt för handlings utlämnande 45 När ska handlingen utlämnas? 47 Olika villkor och begränsningar för handlingars utlämnande 48 Avskrift eller kopia av handling 49

Efterforskningsförbud 53 Överklagan av avslagsbeslut 53 Sekretessmarkering – hemligstämpling

51

56

DEL C SEKRETESS 10. Sekretessreglerna 60

Skyddsintressen 60 Offentlighets- och sekretesslagens innehåll 61 Definitioner 62 Allmänna bestämmelser om sekretess 63 Sekretessreglernas konstruktion 64 Sekretessbrytande bestämmelser och undantag från sekretessen 67 Överföring av sekretess 71 Meddelarfrihet/meddelarskydd 73

DEL D

OFFENTLIGHET OCH SEKRETESS I FÖRHÅLLANDE TILL ANDRA STATER M.M. 11. Öppenheten inom EU 78

Källförteckning 87 Register 89

5

Offentlighet och sekretess.indd 5

10-06-10 15.22.27

Förkortningar

ADB BrB EU FL KomL men.

OSF OSL p.

RegR RF RO RÅ st.

TF YGL

automatisk databehandling brottsbalk (1962:700) Europeiska unionen förvaltningslag (1986:223) kommunallag (1991:900) mening offentlighets- och sekretessförordning (2009:641) offentlighets- och sekretesslag (2009:400) punkt Regeringsrätten regeringsform (1974:152) riksdagsordning (1974:153) Regeringsrättens årsbok stycke tryckfrihetsförordning (1949:105) yttrandefrihetsgrundlag (1991:1469)

6

Offentlighet och sekretess.indd 6

10-06-10 15.22.27

1. Inledning

Handlingsoffentligheten har varit reglerad i svensk rätt sedan vår första tryckfrihetsförordning (TF) från år 1766. Rätten att ta del av allmänna handlingar, och därmed rätten till insyn i verksamheten hos stat och kommun, skapar en öppenhet i förvaltningen och hos domstolarna som gör Sverige i viss utsträckning unikt. De nordiska länderna har tämligen likartade regler, men ett stort antal övriga länder inom EU och EU:s institutioner har inte alltid samma öppenhet.

I Sverige är huvudregeln att offentlighet råder, vilket bl.a. framgår av TF 2:1. ”Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna handlingar.”

I många andra länder är huvudregeln den omvända, att sekretess gäller.

Offentlighetsprincipen, som bl.a. består av såväl handlingsoffentlighet som förhandlingsoffentlighet, anses vara en viktig hörnsten i ett demokratiskt samhälle. Handlingsoffentligheten är emellertid inte obegränsad, utan enskilda och allmänna sekretessintressen kan ibland väga tyngre än intresset av offentlighet.

TF:s 2 kap. kan sägas bygga på en egen plattform, även om allmänna handlingar och dess offentlighet ingår i TF. Av TF 1:1 kan bl.a. utläsas att offentliggörandet av allmänna handlingar är en del av tryckfriheten. Vissa syften som ligger bakom rätten att trycka skrifter och offentliggörande av allmänna handlingar är i viss mån likartade, men i andra fall olikartade. Rätten att ta del av allmänna handlingar är i viss utsträckning oberoende av friheten att få trycka skrifter.

7

Offentlighet och sekretess.indd 7

10-06-10 15.22.28

Of fent lig het o ch s ek retess

En allmän handling är bärare av någon slags information och handlingen förvaras vanligtvis hos en myndighet. Informationen kan vara av mycket skiftande innehåll. Det kan röra sig om en ansökan om en förmån, ett beslut eller en utredning m.m.

I mitten på åttiotalet skrev två bästa kompisar bosatta i Stockholm till statsministern och bad honom höja biståndet till u-länderna och ordna fred på jorden. De fick ett vänligt svar att det var lovvärda önskemål och regeringen arbetar för att uppnå båda. En av flickorna är idag arkivarie på Regeringskansliets arkiv och hittade där brevet som hon skrivit närmare 20 år tidigare.1

1 Texten är hämtad från Regeringskansliets webbplats, under rubriken ”Exempel på roliga och mindre roliga handlingar”, http://www.sweden.gov.se/sb/ d/2517/a/15454

8

Offentlighet och sekretess.indd 8

10-06-10 15.22.28

DEL A OFFENTLIGHET

Offentlighet och sekretess.indd 9

10-06-10 15.22.28

2. Offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen är en av hörnstenarna i vår rättsordning.

Principen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha rätt till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän samt förhandlingsoffentlighet, dvs. domstolsoffentlighet och offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden, är alla uttryck för offentlighetsprincipen. I allmänna ordalag anses dock offentlighetsprincipen i första hand syfta till reglerna om allmänna handlingars offentlighet (handlingsoffentlighet).

Såvitt gäller handlingsoffentligheten kommer den i huvudsak till uttryck i den ovan, kap 1, nämnda portalparagrafen, tryckfrihetsförordningen (TF) 2:1. Där kan bl.a. utläsas att varje svensk medborgare till ”främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning” har rätt att ta del av allmänna handlingar.2 Förhandlingsoffentligheten regleras främst i regeringsformen (RF) 2:11 st. 2. En förhandling inför domstol är enligt huvudregeln offentlig. Det är själva förhandlingen mellan parterna som är offentlig och inte den muntliga och enskilda överläggningen mellan domstolens ledamöter i avsikt att enas om ett domslut eller ett beslut. Även i andra fall förkommer offentlighet, såsom vid sammanträden i riksdagens kammare, riksdagsordningen (RO) 2:4, samt vid kommunfullmäktiges sammanträden, kommunallagen (KomL) 5:38.3 Offentlighetsprincipen kommer även till uttryck i RF 2:1 p. 1 om yttrandefrihet och i RF 2:1 p. 2 om informationsfrihet. I dessa begrepp ligger dock inte någon skyldighet att yttra sig eller rätt att kräva infor2 Jag återkommer senare till betydelsen av ”allmän handling”. Se nedan kapitel 4.

3 Påpekas bör dock att i vissa fall kan ”stängda dörrar” påkallas.

10

Offentlighet och sekretess.indd 10

10-06-10 15.22.28

2. Of fent lig hetspr incip en

mation. Yttrandefriheten kan dessutom begränsas i vissa fall, som för offentliga funktionärer (myndighetspersoner) och deras rätt att yttra sig i t.ex. tjänsteärenden. Offentliga funktionärer kan vara ålagda tystnadsplikt, enligt bl.a. offentlighets- och sekretesslagen (OSL), i vissa bestämda avseenden. Mot denna begränsning kan meddelarfriheten ställas, vilken innebär att offentliga funktionärer straffritt kan lämna vissa sekretessbelagda uppgifter i syfte att dessa ska publiceras i tryckt skrift eller för offentliggörande i t.ex. radio- och tv-program. Meddelarfriheten regleras bl.a. i TF 1:1 st. 3 och i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) 1:2. Meddelarfriheten är inte absolut, vilket framgår av bl.a. TF 7:3, YGL 5:3 och OSL 44:1. I dessa bestämmelser avgörs när tystnadsplikten har företräde framför meddelarfriheten.

Allmänhetens tillgång till information från myndigheterna är t.o.m. mer vidsträckt än vad som framgår av TF. Enligt 4 § förvaltningslagen (FL) ska myndigheterna i lämplig omfattning lämna upplysningar i frågor som rör deras verksamhetsområde. Av OSL 6:4 framgår att enskild kan begära att myndigheten, om inte hinder föreligger p.g.a. sekretess eller arbetets behöriga gång, (muntligen) ska lämna uppgifter ur allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten.

Den fortsatta framställningen kommer i huvudsak att inrikta sig mot handlingsoffentlighet och sekretess samt den därtill kopplade tystnadsplikten. En begränsad del kommer även att ägnas åt förhandlingsoffentlighet.

11

Offentlighet och sekretess.indd 11

10-06-10 15.22.28

3. Offentlighetsprincipens syften

Som tidigare sagts främjar tillgången till allmänna handlingar ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Dessa ord markerar en koppling till yttrande- och informationsfriheten. En rik tillgång till information ur allmänna handlingar är till nytta för debatten och medborgarnas ställningstagande i olika samhällsfrågor. Den demokratiska åsiktsbildningen och förtroendet för staten främjas av tillgången till informationen.

Tillgången till allmänna handlingar för medborgare i allmänhet och bl.a. journalister fungerar dessutom som en kontroll av myndigheterna och att dessa utövar den offentliga makten under lagarna.

Kontrollmöjligheten fungerar samtidigt sannolikt som en garanti för att myndigheterna handlägger sina ärenden korrekt och i enlighet med gällande regler.

Offentlighetsprincipens olika syften har nu i huvudsak belysts i förhållande till handlingsoffentligheten. Dessa syften gör sig även gällande i förhållande till förhandlingsoffentligheten.

Offentlighetsprincipen kan sägas garantera följande 1. rättssäkerheten 2. effektiviteten i förvaltningen 3. effektiviteten i folkstyret

12

Offentlighet och sekretess.indd 12

10-06-10 15.22.29

3. Of fent lig hetspr incip ens sy f ten

Förutsättningar för handlingsoffentlighet Rätten att ta del av handlingar som finns hos myndigheten är inte helt utan inskränkningar. En grundläggande förutsättning för att myndigheten ska vara skyldig att tillhandahålla en handling är att den är allmän. Vad som utgör en allmän handling kommer att behandlas nedan, i bl.a. kapitel 4 och 6. Utöver denna förutsättning krävs det dessutom att handlingen inte bara är allmän utan även offentlig. (Mer om detta begrepp nedan i kapitel 5 och 6.) En allmän handling kan vara antingen ”offentlig” och därmed tillgänglig för var och en, eller ”hemlig” (sekretessbelagd).

Regler för förverkligande av handlingsoffentligheten Handlingsoffentligheten och allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar är inte mycket värd om inte myndigheten är skyldig att hålla ordning på sina handlingar. Av OSL 5:1 framgår att myndigheten ska registrera (diarieföra) allmänna handlingar. Av OSL 5:1 st. 3 framgår emellertid att skyldigheten att registrera handlingar, som inte är sekretessbelagda, inte är absolut. Om myndigheten även på annat sätt kan hålla ordning på inkomna eller upprättade4 handlingar är det tillräckligt. Ur offentlighetssynpunkt är dock en central registrering att föredra.

En allmän handling som uppenbart är av ringa betydelse för myndigheten behöver varken registreras eller hållas ordnad (OSL 5:1 st.

4). Exempel på sådana handlingar kan vara pressklipp, cirkulär, reklamtryck, anonyma skrifter och skrifter från enskilda av meningslöst eller obegripligt innehåll. I övrigt kan myndigheten befrias från plikten att registrera allmänna handlingar som förekommer i betydande omfattning hos en myndighet (OSL 5:3).5 Handlingar som om4 Begreppen ”inkommen” eller ”upprättad” är bl.a. en förutsättning för att handlingen ska bli allmän, se TF 2:3 st. 1.

5 Av 2 § offentlighet- och sekretessförordningen framgår de myndigheter som är undantagna och för vilka handlingar.

13

Offentlighet och sekretess.indd 13

10-06-10 15.22.29

Stefan Zetterström

Offentlighet och sekretess

Offentlighet och sekretess

Allmänhetens möjlighet till insyn i den offentliga förvaltningens göromål är en viktig del av vårt rättssamhälle. En öppenhet i myndigheternas arbete och ärenden skapar en form av garanti för att myndigheterna handlägger sina ärenden och utövar sin offentliga makt med stöd i lag. Offentlighetsprincipen förverkligar bland annat allmänhetens krav på rättssäkerhet. I Offentlighet och sekretess behandlas främst handlingsoffentligheten som möjliggör allmänhetens tillgång till allmänna handlingar som förvaras hos myndigheterna. Allmänna handlingars offentlighet, som behandlas i boken, kommer främst till uttryck i tryckfrihetsförordningens 2 kap.

Offentlighets- och sekretesslagen från 2009 har ersatt den tidigare gällande sekretesslagen från 1980-talet. Den nya lagstiftningen, som behandlas i boken, innehåller inte många materiella ändringar utan är mest ett resultat av redaktionella omarbetningar för att göra lagstiftningen mer lättöverskådlig och lättillämpad.

Offentlighet och sekretess Stefan Zetterström

Slutligen innehåller boken ett kortare avsnitt om offentlighet och sekretess i förhållande till andra stater. I huvudsak behandlas vissa regler och principer i förhållande till EU. Offentlighet och sekretess kan användas som lärobok inom juristutbildningen, men också inom andra utbildningar/kurser som behandlar offentlighet och sekretess.

Stefan Zetterström är universitetsadjunkt vid Uppsala universitet.

in nuce är Libers serie för juridisk översiktslitteratur

Best.nr 47-09548-3

Tryck.nr 47-09548-3-00

Offentlighet och sekretess - omslag.indd 1

10-06-16 12.38.11