9789147114799

FÖRSTÅ SOCIALT ARBETE Upplaga 3

BENGT BÖRJESON MARTIN BÖRJESON

FÖRSTÅ SOCIALT ARBETE Upplaga 3

BENGT BÖRJESON MARTIN BÖRJESON

Innehåll

Mer än ett förord Förord till andra upplagan (av Bengt Börjeson) Kommentar till tredje upplagan (av Martin Börjeson)

9 9 15

Inledning 17 Det moraliska perspektivets bankrutt 18 Forskningen i socialt arbete gör sitt inträde på scenen 19 Socialtjänstlagen – socialarbetarens verktyg och rättesnöre 20 Sammanfattning 21 DEL 1. Bakgrunder Socialtjänsten som ett utopiskt projekt En berättigad utopi?

Socialtjänstlagen – en ramlag Kritiken mot tvånget inom socialtjänsten

23 25 26 27 28

Socialtjänstens organisering 31 Helhetssynens innebörder 32 Helhetssyn och socialtjänstens organisering 35 37 Några ord om samverkan Vad styr det sociala arbetet och hur sker styrningen? 37 Socialpolitiska modeller Tapio Salonen har ordet

41 42

Modeller av välfärdssystem Hur beskriver man skillnader mellan socialpolitiska system?

Välfärdsstatens variationer Walter Korpis analys av välfärdssystemen Relation mellan socialpolitik och socialt arbete Behovsprövat bistånd i olika länder – Björn Gustafssons studie En oroande fråga kvarstår …

42 43 44 46 48 49 52

Informellt och ideellt socialt arbete – i samspel med de offentliga 56 verksamheterna Alternativ eller komplement?

57 ”Spelar ideella och informella insatser 58 någon roll för svensk välfärd?”

Samspelet mellan insatser från de närstående och den offentliga omsorgen 60 Kvaliteten på de informella insatserna 61 Vem är anhörig/närstående?

63 Det idéburna sociala arbetet utifrån ett klientperspektiv 64 ”Du är välkommen med alla dina frågor …” 65 Det diakonala arbetet – finns det?

66 Det frivilliga sociala arbetet – civilsamhällets spjutspets?

68

4

innehåll

DEL 2. Det sociala arbetets inriktningar

75

Barn- och ungdomsvård – socialtjänstens ansvar 77 En översiktlig bild 78 En motbild – de utsatta barnen 78 En första sammanfattning 80 ”Jag känner mig så himla osäker …”

80 En vinjettstudie 83 Resultaten 84 Kommentar 85 Socialt behandlingsarbete – inriktning barn och ungdomar 89 Familjebehandling på goda grunder 90 Vad menar vi med familjebehandling?

90 Ett konkret exempel 92 Framgångsfaktorer 93 Konturer av en familjebehandling 94 Intensiv familjebehandling 96 Barn- och ungdomsvård – tre exempel på metoder 99 Marte meo-metoden 99 En metod för att utveckla sam­spelet mellan barnet och föräldern 100 Hur arbetar man med Marte meo?

101 Är Marte meo en metod?

102 MST – en helt annan metod 103 Mer om den teoretiska bakgrunden 104 En evidensbaserad metod … men vilka resultat?

106 Kan man överföra en metod från ett socialt sammanhang till ett annat?

106 Den norska och svenska utvärderingen 107 Är MST en metod – egentligen?

109 Ett tredje exempel 110 ”Det finns alltid stora risker för att misslyckas” 112 Slutord till detta kapitel 114

Ungdomar i svåra livssituationer 117 Brottsligheten sjunker!

118 Vad gör samhället?

120 En anmärkning om det förebyggande arbetet 120 Den viktiga relationen – är den viktig?

121 Det sociala arbetet – ungdomsvård på hemmaplan 123 Det sociala arbetet – placering av den 125 unga människan utanför hemmet Riskfaktorer för sammanbrott 126 Så till resultaten …

127 Vad är bra institutionsbehandling?

129 Statens institutionsstyrelse (SiS) 131 utvärderar …

En uppenbar slutsats 133 Den sociala konstruktionen av de kriminella ungdomarna 134 Socialt arbete och social omsorg 139 Motiv för en sammanslagning av utbildningsprogrammen 140 Utbildningens organisering 142 Äldre personer och mål för äldreomsorgen 142 Tonvikten på sociala insatser: 143 omsorgens fokus Den existentiella dimensionen 147 Den professionella medmänniskan – ett centralt begrepp 148 Bevarandet av jaget 149 Äldreomsorgens utveckling 151 LSS – Världens bästa lag …

154 Vem har en funktionsnedsättning?

155 Innebörden av LSS – i kontrast mot socialtjänstlagen 156 En lag som är svår att leva upp till 160 En asymmetrisk relation 161 Personer med utvecklingsstörning och LSS 163 Föräldrar med utvecklingsstörning – en utmaning för SoL och LSS 164

innehåll

Socialtjänstens insatser för människor med ­psykiska funktionsnedsättningar 168 Ögonblicksbilder 170 Varför en psykiatrireform?

170 Utvecklingen i Sverige 172 Vem har ansvaret?

174 Utredningens förslag – och regeringens beslut 175 Den fortsatta utvecklingen 177 Vad gör kommunerna för personer med psykiska funktionsnedsättningar?

179 Den kommunala organiseringen av verksamheten 180 Behov och möjligheter 180 Men verksamheten?

183 Analys och förslag – bidraget från ”Nationell psykiatrisamordning” 185 Arbetslinjen ska gälla fullt ut …

186 Den övergripande visionen 187 Närbilder 188 Berättelser om ensamhet 190 Motstridiga bilder 193 Socialtjänsten och migrationen En infallsvinkel Den segregerande integrationen En mörk bild En osannolikhet …

Sociala konstruktioner av ”de andra” I Sveriges väntrum

197 198 200 202 203 204 206

Ekonomiskt bistånd 210 Kort verklighetsbeskrivning – vad säger socialtjänstlagen? 210 Socialbidragets fluktuationer 212 Inga överraskande fakta 213 Uppsalamodellen och socialbidragstagarna 214 … och resultaten?

215 Goda exempel 217 En kommentar 218 … och vart är vi på väg?

219

Missbruks- och beroendebehandling 223 Drogutvecklingen i Sverige – alkoholkonsumtionen 224 … och narkotikautvecklingen 225 Vad behöver göras?

227 Beroende eller frihet?

228 Behandlingsutbudet 229 Syftet är att göra vården tydligare …

231 De teoretiska utgångspunkter man är omedveten om …

235 Finns det en ”självläkedom” från missbruket? 236 Det svåra valet 237 De mest utsatta 240 Det svåra mötet 241 Finns det en professionell blindhet?

242 Utsatthet utifrån perspektivet narkotika­missbruk 244 Arbetslös, medellös – och bostadslös 245 Kunskapens roll för den sociala praktiken 248 Förändrad målsättning för insatserna för människor med svåra sociala problem? 250 Situation Sthlm 250 DEL 3. Teoretiska perspektiv – nära praktiken Den nära relationen En bakgrund Anknytningsteorins grunddrag Om den inre representationen Om separation-individuationsprocessen Separation-individuationsprocessens olika faser Vart leder den teoretiska diskussionen?

Vad kan gå fel i anknytningsprocessen?

Hur kan man stödja barnet och föräldern?

Om det viktiga i det sociala arbetet Kan man ersätta en förälder?

Människor i anknytningskris

255 257 257 259 261 262 263 265 266 268 269 270 270

5

6

innehåll

Inför den andres blick Inför den andres blick 1 Den fjärde världen Två berättelser Fattigdomens dimensioner Överläge och underläge Inför den andres blick 2

275 276 277 278 281 282 283

Den sociala konstruktionen av klienten Den sociala konstruktionen av vår förståelse av omvärlden – och av oss själva Språk och diskurs Mötet mellan människor – en arena för ömsesidig kategorisering av varandra Kan man verkligen generalisera …?

Innebär ”den sociala konstruktionen av verkligheten” att allt flyter?

Till slut: några viktiga texter

286

Om att möta ojämlikhet Ojämlikhet – struktur, process, relation Om de strukturella villkoren …

På lika villkor Det oundvikliga mötet Jämställd socialtjänst?

295 296 297 299 301 302

286 287 288 289 290 291

Om att motivera den omotiverade 307 … jag vill inte 308 Vilka omständigheter förklarar mänskligt handlande? 309 309 Vad innebär det att välja? ”Hur får man en människa att vilja det hon inte vill och inte vilja det hon vill?” 310 Att upptäcka den egna identiteten 311 Den andres roll 312 Förändringens villkor 313

DEL 4. Socialt arbete och kunskapsutveckling Den forskande praktikern Motsättningarna skärps Den sedligt fördärvade avvikaren Ett nytt sätt att förstå sociala och psykologiska problem Genombrott för det nya paradigmet Kunskapens olika vägar till det professionella fältet Kunskap – ett begrepp med kvalitativt olika betydelser Socialtjänstuniversitetet som arena för den forskande praktikern En återstående fråga

317 319 321 323 324 325 326 327 328 329

Det sociala arbetets kvalitet och en ­evidensbaserad praktik 334 Kvalitetssäkring som ett generellt program för socialtjänsten 335 Socialtjänstlagen är utgångspunkten 335 En modell i tio steg för utvecklingen av indikatorer 336 Kritiska betraktelser 337 Slutord om kvalitetssäkringar inom socialt arbete 337 Evidensbaserad praktik 339 Vad menas med att vara professionell?

339 Ett konkret exempel – daterat ett halvt sekel tillbaka 340 Den evidensbaserade praktiken – hur långt har vi nått?

342

innehåll

till sist: Om att vara social­arbetare, och om att forma morgondagens sociala arbete 30 år efter socialtjänstlagen – vart är det sociala arbetet på väg?

I grunden en fråga om makt … … men också en fråga om kunskap!

Att axla det yttersta ansvaret Nödvändigt stärka det sociala arbetet som profession

359 361 361 363 364 365

Att vara socialarbetare 367 ”Världens svåraste jobb” 368 Stötestenarna – och utmaningarna 369 Om kunskaperna på djupet …

370 Mötets dialektik 371 Professionellt kunnande eller politisk styrning? 372 Den sociala professionens ”väsen” 374 Referenser

382

Rekommenderade böcker, artiklar och tidskrifter (ej refererade i texten)

395

Register

397

7

Mer än ett förord Förord till andra upplagan (av Bengt Börjeson) Jag har varit inbegripen i det sociala arbetets olika verksamhetsformer… nej, det är för högtravande.

Jag har jobbat inom ”det sociala” under en lång tid.

Det hela började sommaren 1950 då jag var praktikant på det berömda barnhemmet Barnbyn Skå – en minst sagt spännande början på en yrkeskarriär.

Sedan dess har jag arbetat inom detta fält i olika ­roller, som praktiker, som lärare och forskare. Allt i en salig, många gånger osalig, röra. Många av mina yngre kollegor har talat om för mig att nu är det dags att försöka överblicka mina erfarenheter, dela med mig av dem, sätta dem på pränt. Rent av skriva en lärobok.

Dessa uppmaningar har jag ända tills nu indignerat avvisat. Jag har skrivit en hel del forskningsrapporter, böcker och ett otal uppsatser och artiklar i mitt liv, men aldrig en lärobok. Som lärare är jag tveksam när det gäller att tala om ”hur någonting är eller hur det bör vara”. Det är viktigare att skapa ett engagemang och ett genuint kunskapsintresse hos studenterna, att utmana deras världsbilder och att bli utmanad av deras förståelse av världen.

Förstå socialt arbete är inte en lärobok i en all­ deles vanlig mening. Jag tror mig inte om att sitta inne med en odisputabel kunskap om socialt arbete och jag litar inte mer på mina egna tolkningar av världen än på andra människors reflekterade uppfattningar. Man ska inte heller förstå avsikten att skriva boken som en följd av min långa erfarenhet.

Jag ger mig i kast med uppgiften eftersom jag har mycket aktuella bilder av det sociala arbetets och den sociala utbildningens villkor. Ett exempel: För

några år sedan genomförde jag tillsammans med ett par kollegor, Göran Ahrne och Eri Thorén, en utvärdering av de FoU-enheter i Sverige som är inriktade på kunskapsutveckling inom området individ- och familjeomsorg.1 Det var ett lärorikt projekt och vi fick en massa inblickar i hur ”forskare nära fältet” arbetar, men framför allt om de (mycket) olika villkoren för socialarbetarna i olika kommuner, i olika organisationsformer och under olika politiska ledningar. Ett annat exempel: De senaste åren har jag som expert deltagit i Högskoleverkets granskningar av grundutbildningen, men också av forskarutbildningen och forskningen inom de olika socionomprogrammen. Jobbet innebar besök på alla institutioner för socialt arbete i Sverige och jag förnyade och fördjupade kontakten med mina lärar- och forskarkollegor. Samtalen med studenterna var spännande och provocerande (de var i många fall kri­ tiska mot utbildningen).

Vid den institution där jag nu arbetar (läs 2008), Institutionen för socialt arbete vid Ersta Sköndal högskola, finns en ”fältenhet” där projektarbete tillsammans med socialarbetare i kommuner och kommundelar i vår fysiska närhet innebär ett ständigt inflöde av erfarenheter från den sociala praktiken.

Det är alltså känslan av att vara ”mitt uppe i” det spännande, det upprörande, det svårbegripliga – alltså det sociala arbetet – som är en drivkraft att skriva denna bok.

Förstå socialt arbete är en grundbok. Jag vill att den ska vara intressant för socialarbetare som är mitt uppe i det sociala arbetets praktik. En särskild

10

mer än ett förord

”målgrupp” är de studenter som befinner sig i början av utbildningen, de som börjar orientera sig och söker få en överblick över ”vad socialt arbete är”.

I en bemärkelse vill jag göra det svårare för dem att finna ett svar på den frågan, i varje fall ett enkelt svar. Jag vill övertyga dem om att socialt arbete inte är någon­ting ”i sig”, socialt arbete är det socialarbetaren och klienten konstruerar i sitt gemensamma möte; socialt arbete är det som konstrueras av politikerna då de bestämmer nivån för det sociala biståndet för dem som saknar ett avlönat jobb; socialt arbete är de provokationer som skapas av en arbetsmarknad som inte är öppen för ungdomar som avbryter sina gymnasiestudier.

Socialt arbete i dess faktiska gestalt, den som uppstår då man gör jobbet, har alltid – eller bör ha – något av oförutsägbarhet inbyggd i händelseförloppet. Detta är inte en oteoretisk uppfattning, precis tvärtom. Det är det oförutsägbara, det oväntade, det smärtsamma som kräver ett medvetet förhållningssätt och ett teoretiskt språk för att man ska kunna utveckla det professionella arbetet – för att man själv ska kunna utvecklas som socialarbetare. Spänningsförhållandet mellan den unika relationen mellan klient och socialarbetare, en relation som inte kan replikeras om man ”byter socialarbetare”, och klientens anspråk på att få sina rättmätiga krav tillgodosedda oavsett vem han/hon möter på socialkontoret, är ett viktigt tema i den professionella diskussionen – ett tema som vi återkommer till i denna bok.

En grundbok är en startpunkt och så betraktar jag min text. En startpunkt för mötet eller konfrontationen mellan läsarens – socialarbetarens och studentens – och min förståelse av socialt arbete, dess förutsättningar, möjligheter och omöjligheter. Jag har försökt undvika det elementära, att lägga till rätta. Det praktiska sociala arbetet kan lätt urarta om det inte är genomsyrat och berikat av en teo­ retisk förståelse. Men man måste vara beredd att

ompröva de egna teoretiska utgångspunkterna, att förnya det teoretiska språket. Man uppnår sällan en fullständig förståelse eller någon slutlig klarhet. Hur många lärdomar man än får i arbetet med män­ni­ skor, inbegripet utmanande inblickar i den märkliga psykologiska konstruktion som är ”mitt jag”, så kan den människa man möter nästa gång få den mödosamt uppbyggda teoretiska förståelsen att vackla.

För att uttrycka det banalt – för att vara en bra social­arbetare måste man vara genuint intresserad av, ja fascinerad av, ”människans vara”. Jag menar inte att detta människointresse är en bättre ”egenskap” än andra intressen, till exempel uppbyggnaden av IT-system, konstruktion av broar eller rosenodling. Men intresset för människor är ett ound­gängligt kapital när man utövar professionellt socialt arbete.

Den följande texten handlar om att förstå, få sidor behandlar ”hur man ska göra”. Men jag vill uttrycka mig paradoxalt. Det är den teoretiska ­ grundtonen hos texten som förhoppningsvis innebär att boken är till nytta i det sociala arbetets praktik.

Bokens disposition Bokens kapitel är disponerade på följande sätt: Bokens första del ger olika bakgrunder eller referenssystem till texterna i de olika kapitlen. Dessa bakgrunder är nödvändiga för förståelsen och möjligheten att tolka beskrivningen av det sociala arbetets frågeställningar – frågeställningar som är komplicerade genom deras samtidiga bredd och djup.

Ett inledande kapitel diskuterar svårigheten att bestämma innebörden av socialt arbete. Man kan naturligtvis göra det lätt för sig och säga att socialt arbete är de professionella insatser som socialarbetare utför under arbetstid, men man blir knappast klokare av ett sådant ”goddag-yxskaft-svar”. Vad gör socialarbetarna egentligen? Diskussionen i det in­

mer än ett förord

ledande kapitlet försöker ge en viss klarhet beträffande denna frågeställning.

Kapitel 2 är ett kommenterat samtal med Gabriel Romanus, som var socialminister i slutet av 1970-talet. Han spelade en avgörande roll för att få en politisk uppslutning kring socialtjänstlagen – en prestation med tanke på de mycket olika investeringar när det gäller det sociala arbetet som de olika partierna faktiskt stod för. Vi diskuterar några av de kontroversiella inslagen i debatten om detta för det sociala arbetet så avgörande lagstiftningsarbete. Socialtjänstlagen – trots att den innebar en dramatisk förändring av sociallagstiftningen – lämnade många av de viktiga principfrågorna olösta. De finns inbyggda som dilemman i det sociala arbetets praktik, och därtill har tillkommit en mängd nya och svår­be­ mäst­rade problem på det sociala fältet. Samtalet med Gabriel Romanus är alltså ett steg tillbaka i ­tiden för att kunna antyda något om bakgrunden till socialarbetarnas aktuella verklighet. Sedan socialtjänstens tillkomst har flera omskrivningar skett på olika punkter – under årens lopp har flera nya bestämmelser tillkommit. Diskussionen om socialtjänsten i denna bok utgår från Socialtjänstlagen 2001:453.

Kapitel 3, ”Socialtjänstens organisering”, utvecklar diskussionen om socialtjänstlagen som en referensram för det sociala arbetet. En grundtanke när man skrev lagen var att den skulle bidra till utvecklingen av en helhetssyn när det gäller klientens situation. Man skulle se människan, inte symtomet. Helhetsbegreppet står alltså för mycket av det radikalt nya i socialtjänstlagen. De organisatoriska förutsättningarna för ett socialt arbete som tillämpar denna princip avvecklas emellertid steg för steg. Hur går detta ihop? Går det ihop?

I kapitel 4 diskuteras relationen mellan socialt ­arbete och socialpolitiken i stort. Man kan inte diskutera det sociala arbetets praktik utan att ha en före­ställ­ning om den omgivande referensram som

är det socialpolitiska systemet. När socialtjänstlagen skrevs utgick man från att socialtjänsten ska vara en aktör i samhällsplaneringen och aktivt påverka sociala villkor och förebygga sociala problem. Det är ambitiösa föresatser som sällan förverkligats. Man kommer närmare sanningen om man säger att social­tjänstens villkor till stor del bestäms av eller speglar effektiviteten – läs: ofta ineffektiviteten – hos de generella välfärdssystemen. Den sociala praktiken ger viktiga kunskaper om brister och läckage i de socialpolitiska systemen. Utan dessa kunskaper skulle socialpolitiken ha blinda fläckar.

Det informella och det ideella sociala arbetet i vårt land har en betydande och en allt viktigare – men ofta förbisedd – roll. Konkurrerar eller samverkar dessa insatser med den offentliga verksamheten? Diskussionen om detta förs i kapitel 5.

Bokens andra del innebär ett direkt inhopp i det sociala arbetets praktikfält. Detta fält är nästan som ett lapptäcke, men det finns ändå ett mönster. I hela elva kapitel kommer de allra viktigaste arbetsuppgifterna inom socialtjänsten att belysas. Det största avsnittet gäller barn- och ungdomsvården – det betecknas oftast som socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Insatserna inom detta område är inte de allra mest omfattande, men det stora utrymmet i denna text – kapitel 6–9 – beror på att det sociala arbetet i detta samman­hang inbegriper en mängd olika metoder, vilka i sin tur kräver djupgående kunskaper inom många olika områden för att arbetet ska bli framgångsrikt. De äldre barnavårdsnämndernas arbete inriktades på ”problemgruppen” – de unga – men socialtjänsten har vidgat arbetssättet och ”förståelsehorisonten” till att gälla hela familjen.

Helhetssynen som bär upp socialtjänsten har sin tyngd­punkt förlagd till individ- och familjeomsorgen.

Kapitel 10 ger en belysning av det mest omfattande av socialtjänstens arbetsområden – den sociala omvårdnaden av de äldre. Äldreomsorgen inne-

11

12

mer än ett förord

bär ett stort ansvar såväl för den medicinskt präglade vården och omsorgen som för det sociala arbetet. Antalet äldre människor i vårt land växer ständigt – ändå är detta ”problem” än större i de flesta andra europeiska länder – och vi har svåra resursproblem att vänta i den snara framtiden. Den allra viktigaste utmaningen är att utforma omsorgen och det professionella arbetet så att det tillför livskvalitet i livets nära slutskede. Aldrig är det dubbla förhållningssättet att förena professionalitet med medmänsklighet större än då man bemöter den äldre människan. ”Man måste kunna vara professionell på att inte vara professionell.”

Kapitel 11 och 12 behandlar socialtjänstens arbetsuppgifter då de är som allra svårast. Klienterna är antingen människor med fysisk funktionsnedsättning (kapitel 11) eller med psykisk funktionsnedsättning (kapitel 12). Återigen möter vi ytterst komplicerade arbetsuppgifter där de medicinska och de sociala ansvarsområdena möts och där de överlappar varandra – samtidigt som samarbetet mellan aktörerna är outvecklat, eller ännu värre – präglat av misstro.

Kapitel 13 tar upp ett område som kommit att bli allt viktigare under de senaste åren – socialtjänsten och migrationen. Men socialtjänsten har dock långt ifrån utvecklat någon kunskapsbaserad praktik när det gäller att möta människor med utländsk bakgrund – och frågan är om inte socialtjänsten till och med riskerar att förstärka de stereotyper som ligger till grund för diskriminering och utanförskap?

Om man frågar ”mannen på gatan” om vad so­ cial­tjänsten har för arbetsuppgifter, så är svaret troligen att man ger fattiga människor med svårigheter att klara sin egen försörjning ekonomiskt bistånd, ”socialhjälp”. Ofta med tillägget att man i detta sammanhang slösar med resurserna, att man är för ”givmild”. Men fortfarande är det ekonomiska biståndet – hos dem som är mottagare – förknippat med upplevelser av nederlag och tillkortakommande. Vän-

der man sig till ”det sociala” så har man misslyckats i livet. Är dessa onda cirklar, allmänhetens negativa attityd till ”socialhjälpstagarna” och mottagarnas självförebråelser, möjliga att förändra? I kapitel 14 förs denna diskussion.

En annan traditionstyngd arbetsuppgift, som vi ser närmare på i kapitel 15, är missbruksvården. Ansvaret för detta arbete delar socialtjänsten med den medicinska expertisen och en självklar utgångspunkt är att den medicinska vården ska samverka med socialtjänsten – en föresats som i praktiken ofta kommer på skam. Är detta i första hand ett organisatoriskt problem eller är de respektive professionella förhållningssätten så olika att ett samarbete värt namnet (nästan) aldrig kommer till stånd?

Denna andra del avslutas med ett kapitel (kapitel 16) som ägnas åt det vi kan beteckna som ”det åsido­ satta ansvaret”. Socialtjänstlagen är en inkluderande lag som ger alla medborgare rätt till stöd och omsorg när behov av detta är väl dokumenterat. I dessa kapitel diskuteras ett område där man kan säga att ansvaret sviktar – det gäller ”de mest utsatta” (t ex de hemlösa). Man kan naturligtvis göra antagandet att socialtjänsten prioriterar insatser för dessa kategorier av människor lågt och det är eventuellt förklaringen i vissa fall. En mer sannolik tolkning är att socialtjänsten faktiskt inte är organiserad så att man kan arbeta på ett konstruktivt sätt med de männi­ skor som kanske mest behöver ett bistånd.

Bokens tredje del innehåller den teoretiskt tunga delen av framställningen. I fem kapitel (17–21) tar vi upp vad som med ett klumpigt ordval benämns ”praktiska teorier”. Det är alltså inte väl etablerade och grundläggande teorier av generell karaktär som behandlas – till exempel psykoanalys, teori om samhällets klasstruktur eller socialpsykologiska teorier.

Dessa teoretiska språk är viktiga och ska naturligtvis ingå i utbildningsprogrammen för blivande socionomer. Men i denna grundbok reserveras den direkt teoretiska diskussionen till de teorier som har

mer än ett förord

en – om inte omedelbar så i alla fall ”medelbar” – närhet till det sociala arbetets praktik. Det mest omfattande kapitlet – kapitel 17 – i detta avsnitt av boken handlar om anknytningsteori, eller det nära samspel som utvecklas mellan barnet och den mest nära människan under de första levnadsåren. Utan att ha reflekterat ingående över utvecklingen av detta nära samspel, blir arbetet med svåra barnom­ sorgs­­ärenden ett arbete i blindo.

I de andra teoretiska kapitlen tar vi upp frågor som handlar om möten mellan människor: hur man upplever sig själv genom andras ögon (kapitel 18); hur man tillsammans med andra människor konstruerar verkligheten – och för socialarbetarens del hur klienten konstrueras (kapitel 19); om ojäm­ likhet (kapitel 20), och även här koncentrerar vi oss på den ojämlikhet som socialarbetaren främst konfron­teras med – det ojämlika förhållandet mellan socialarbetare och klient. Och så avslutas den teoretiska delen med en diskussion om motivationsarbete (kapitel 21), en central fråga för socialt ar­ bete.

Tidigt i boken finns en beskrivning av det sociala arbetets olika bakgrunder. Nu – i bokens fjärde del – placerar vi in det sociala arbetet i olika övergripande kunskapsteoretiska sammanhang, som är viktiga för att man ska förstå vad socialt arbete handlar om.

Kapitel 22 behandlar frågan om vilka kunskaper vi behöver för att bemöta människor – i det sociala arbetets perspektiv. De nödvändiga kunskaperna – vilka är kunskapskällorna? Teoretiska framställningar? Livserfarenheter? I vilken utsträckning kan vi formulera anspråk på att socialarbetaren ska producera och systematisera kunskaper – att vara en ”forskande praktiker”? Kapitel 23 tar upp den svåra frågan ”kvalitetssäkring” av det sociala arbetet. Naturligtvis ska man arbeta på ett sådant sätt att man kan gå i god för att man gjort det bästa möjliga i en svår situation. Men varje erfaren socialarbetare vet att problematiken ibland är så svår och djupgående

att man kör fast, att kunskaperna inte räcker till … man misslyckas. I detta kapitel behandlas också den diskussion som under senare år förts om förutsättningarna att utveckla en evidensbaserad praktik inom socialtjänsten.

Så följer de två kapitel som utgör bokens avslutning. I kapitel 24 återvänder vi till den diskussion som inleddes i kapitel 2 med samtalet med Gabriel Romanus – men nu är perspektivet framåtblickande. I ett samtal med Kerstin Wigzell, som under flera år varit engagerad i frågor om socialtjänstens utveckling, diskuteras några av de framtidsfrågor det sociala arbetet i dag står inför.

Boken avslutas med att jag (läs Bengt Börjeson) träder fram som den erfarne socialarbetare jag faktiskt är. I kapitel 25 försöker jag berätta om ”världens svåraste jobb”, det sociala arbetet, men också om hur berikande och utvecklande – ja, fascinerande – socionomprofessionen är. En tes i detta kapitel är också att det sociala arbetets insatser har betydelse långt utöver att bistå människor i svåra livssituationer. Ett samhälle där socialarbetarens jobb är ett prioriterat och värdesatt arbete – det är ett samhälle som uppfyllt en viktig förutsättning för att vara ett gott samhälle för alla medborgare.

* Varje författare vet att det är svårt att skriva lätt.

Man måste undvika att förenkla på ett sätt som underkänner läsaren, men man måste också undvika att borra sig in i problemställningar som man själv är mest intresserad av. Detta är kloka föresatser, men de är inte till något konkret stöd när man väl ger sig i kast med skrivjobbet. Ett par omständigheter vill jag emellertid kommentera. Nästan alla böcker som handlar om socialt arbete och social­ politik är belamrade med siffror, och dessa beskriver viktiga aspekter av människors livsvillkor, omfattningen och ”utnyttjandet” av sociala rättigheter och så vidare. Men siffror är en färskvara. De som

13

14

mer än ett förord

gäller i dag saknar aktualitet eller kan vara direkt missvisande i morgon. Siffror är därför sparsamt före­kommande i min text, jag försöker i stället att peka på generella tendenser och mönster.

De flesta kapitlen i boken ”dras med” ett större eller mindre antal fotnoter. Det anses, säkert med viss rätt, att fotnoter gör texten tyngre och mer svårforcerad. Jag har ändå valt att skriva på detta sätt.

Det innebär en möjlighet för läsaren att gå förbi detaljer, men också att fördjupa sig på vissa punkter.

Fotnoter ger läsaren en valfrihet och de finns i min text av detta skäl, inte för att texten ska verka mer ”vetenskaplig” än vad den faktiskt är.

Hur ska man benämna den person som anlitar socialtjänsten? Eller som blir föremål för socialtjäns­ tens tvångsutövning? Jag har så ofta som möjligt försökt att använda ordet människa. Det sociala arbetet måste vara en fråga om hur man bemöter män­niskor, inte om hur man handlägger ärenden.

Denna terminologi, att handlägga ärenden, är ett språk­bruk som inte förekommer i socialtjänstlagen eller dess förarbeten. Men det är ett språk som blir allt vanligare på socialkontoren, till och med inom socionomutbildningarna. Jag avskyr ordet ärende!

Jag är inte heller förtjust i det begrepp som ofta återkommer i texten, begreppet klient. Jag föredrar emel­lertid det ordet framför uttryck som ”den en­ skilde” och liknande, vilka i mina öron låter konst­ lade.

Hur skriver man om socialarbetare? Han eller hon? Jag använder (nästan) konsekvent femininum, socialarbetare – hon. Skälet är trivialt. De allra flesta socialarbetare, med undantag för dem på chefs­ nivåer, är kvinnor.

* Under den tid jag har skrivit denna bok har jag haft stor glädje av mina arbetskamrater på Ersta Sköndal högskola, Institutionen för socialt arbete (Sköndalsinstitutet). Forskargruppen på institutionen, under

professor Lars Svedberg, är ett osäkert kort när det gäller att få oreserverat stöd för det man skriver, men mycket pålitlig när det gäller att ge möjlighet till inträngande diskussioner som gör att man ­kommer på bättre tankar. Lärargruppen på Sköndal har granskat och kommenterat texten, och jag har under resans gång också haft stor glädje av kommentarer från studenter som läst olika avsnitt av texten. Anna Whitaker och Emilia Forssell, båda forskare på Ersta Sköndal högskola, har handgripligt – men varligt! – utsatt olika textavsnitt för kritisk granskning.

Jag har sedan början av 90-talet arbetat tillsammans med socialarbetare (i vid bemärkelse) i Ryssland under förhållanden som i nästan alla avseenden kontrasterar med dem vi möter i Sverige.

Uppfinningsrikedomen, entusiasmen och den underfundiga självkritiken hos arbetskamraterna i S:t Peters­burg är en erfarenhet som finns med i min text, även om jag bara undantagsvis hänvisar till den. Ingenting är omöjligt, inte ens det omöjliga! En lärdom jag har tagit med mig från mina vänner i Ryssland.

* Två omständigheter har varit fullständigt avgörande för att det blev möjligt att skriva Förstå socialt arbete. Mina ansvariga chefer, rektor Jan-Håkan Hansson och prefekterna Jonas Alwall, Lars Erik Olsson och Magnus Karlsson har på ett inkännande sätt under­lättat min arbetssituation på många olika sätt.

Libers förlag – min förläggare Peter Söderholm och redaktör Carina Blohmé – har med en överlägsen professionalitet bedömt manuskriptet på ett övergripande plan men också ner på detaljnivå. De har varit en ovärderlig tillgång när manuskriptet ­tagit form. Tack!

*

mer än ett förord

Till sist ett par personliga ord. Jag tillägnar denna bok Gustav Jonsson, den legendariske grundaren av Barnbyn Skå. Gustav var chef för Barnbyn 1948– 1971. När han gått i pension efterträdde jag honom på chefsstolen under de följande tio åren. Gustavs betydelse för utvecklingen av det sociala arbetet till en radikal och humanistisk praktik har inspirerat generationer av läkare, psykologer och socialarbetare. Gustavs förmåga att förena ett psykologiskt djupseende med övergripande sociala och politiska perspektiv var enastående.

Att efterträda Gustav innebar att ta på sig ett symboliskt ansvar, ett ansvar att förvalta och för­ svara en radikal tradition inom socialt arbete. Jag och många andra av Gustavs efterföljare har nog försökt – men har vi lyckats? Jag vet inte. Denna bok är i alla fall att betrakta som ett ”samtal med G ­ ustav”.

Alltså – till Gustav!

Stockholm i maj 2008 Bengt Börjeson

Kommentar till tredje upplagan (av Martin Börjeson) När jag i början av 2013 fick förfrågan att arbeta igenom Förstå socialt arbete med sikte på att boken skulle ges ut i en tredje upplaga kändes det som ett ansvarsfullt uppdrag.

Förutom att Bengt var min pappa (med allt vad det innebär) har jag också som en i en yngre generation lärare och forskare i socialt arbete på olika sätt arbetat med honom under de senaste åren. Även om han mot slutet ibland talade om att det var dags att trappa ner, hade han påtagligt svårt att säga nej när någon bad om hjälp – vare sig det handlade om att ta ett antal föreläsningar på grundutbildningen eller att skriva en expertbilaga till en statlig utredning.

Hans bok präglas av det engagemanget, av en vilja att föra ett samtal med kommande generationer socialarbetare. I någon mån för att dela med sig av sin mångåriga erfarenhet, men framför allt för att stärka deras tilltro till sin egen förmåga. Samtidigt är det en utmanande bok, i meningen att Bengt aldrig försökte skyla över de svårigheter och problem man som socialarbetare av och till ställs inför.

Tvärtom sökte han det svåra, de frågor där det inte finns några enkla svar, de situationer som också gör att vi växer och utvecklas. Hans sätt att ta sig an olika frågor, att hela tiden försöka förstå de människor

det sociala arbetet handlar om och att aldrig acceptera att det skulle vara omöjligt att förändra människors villkor, känns lika viktigt i dag som någonsin tidigare.

Jag tänker mig att Förstå socialt arbete inte är någon bok man läser en gång och sedan lägger åt ­sidan, utan snarare att det är en bok att återkomma till – att ha med sig i takt med att man utvecklas som socialarbetare. Förvisso ger den en bred introduktion till det sociala arbetets verksamhetsfält på det sätt som man förväntar sig av en grundbok. Men framför allt inbjuder den till en fördjupad diskussion om hur det sociala arbetet kan – och bör – bedrivas, som en reflektionsbok man kan återkomma till under flera tillfällen i utbildningen (och även ­efter den). Därför har det också varit en självklarhet att värna det personliga tilltal och det engagemang som präglar boken. Förstå socialt arbete är Bengts bok, och det ska den fortsätta vara.

Med detta sagt, har jag också försökt att inte vara överdrivet hänsynsfull. På vissa områden inom det sociala arbetets verksamhetsfält har det skett viktiga förändringar sedan den senaste upplagan av Förstå socialt arbete gavs ut, och det har därför gjorts mer genomgripande bearbetningar av de kapitel som be-

15

16

mer än ett förord

handlar dessa områden. När det gäller vissa kapitel har jag samarbetat med kolleger vid Avdelningen för socialt arbete vid Linköpings universitet. Det gäller kapitel 10 (”Socialt arbete och social omsorg”) och kapitel 12 (”Socialtjänstens insatser för män­ niskor med psykiska funktionsnedsättningar”) som bearbetats av Maria Wolmesjö, kapitel 11 (”LSS – Världens bästa lag” …) vilket bearbetats av Marie Gustafsson och kapitel 22 (”Den forskande praktikern”) respektive kapitel 23 (”Det sociala arbetets kvalitet och en evidensbaserad praktik”) som bearbetats av Kerstin Johansson. Dessutom har ett nytt kapitel (kapitel 24), vilket bygger på ett samtal med Kerstin Wigzell (och som är ett försök att fortsätta det samtal med Gabriel Romanus som inleder boken) lagts till. Därutöver har jag gått igenom boken i dess helhet och gjort uppdateringar och tillägg i de

fall detta befunnits nödvändigt. I flera fall har vi dock behållit referenserna till äldre texter – det är i de fall Bengt utvecklat sin diskussion i relation till dessa texter, och dådet skulle innebära att göra våld på hans resonemang att tillföra uppgifter som han helt enkelt inte hade (eller kunde ha) tillgång till).

I dessa fall ligger poängen framför allt i hans sätt att diskutera och problematisera olika frågeställningar, och det är denna diskussion som det är angeläget att framhålla.

Det har varit vårt sätt att göra vårt bästa för att Bengts bok ska leva vidare. Nu är det upp till dig som läsare att föra samtalet med honom vidare!

Norrköping i mars 2015 Martin Börjeson

Kapitel 1

Inledning Vad är socialt arbete? Det är en fråga som naturligtvis ges olika svar beroende på vem som tillfrågas.

Om man ställer frågan till en socialsekreterare, alltså en person som utövar socialt arbete, kommer svaret sannolikt att röra sig om insatser som genomförs för utsatta människor och om svårigheten att förena rollen som en hjälpande hand med uppgiften att också ansvara för myndighetsutövning, till exempel genom insatser i familjer för att skydda barnen. Riktas frågan till klienterna kommer svaren att vara mycket olika. Denna variation skulle förmodligen bero på om man har erfarenhet av ”positiva insatser” i form av hjälp och stöd eller om man mött socialsekreterarna i första hand som representanter för en kontrollerande myndighet.

Vilken uppfattning om det sociala arbetet har medborgarna? Även här går säkert meningarna isär och dessa skiljaktigheter hänger i sin tur samman med djupgående och åtskilda värderingar om vad som är samhällets ansvar för individen och om individens eget ansvarstagande. Ser vi på den ”utsatta människan” som ett offer eller som en individ som inte tagit ett ansvar för sig själv? Ställer vi frågan om det sociala arbetet till politiker kommer också svaren att variera beroende på partitillhörighet, men det finns säkert skillnader mellan politiker på kommunal nivå och på dem som gör sin politiska insats i rikspolitiken.

Forskare och lärare i ämnet socialt arbete har sina svar och de skulle sannolikt bero på hur olika personer i dessa professioner beskriver och definierar ­sociala problem – utifrån uppfattningen att det är

socialarbetarnas åtagande att om möjligt lösa eller mildra dessa problem på olika nivåer i samhället.

Det är alltså inte möjligt att ge en entydig definition av socialt arbete, av de professionella insatser som genomförs av socialarbetare – den vanliga formella titeln inom de sociala förvaltningarna är social­sekreterare – därför att uppfattningarna om det sociala arbetet är beroende av vilket perspektiv som är utgångspunkten för försöket att beskriva insatserna i fråga. Det är inte heller möjligt att utnämna någon grupp av individer som de som har större ”rätt” än andra att avgöra vad som är det sociala ­arbetets ”väsen”. Forskarna har naturligtvis en kvalificerad grund för sina uppfattningar, men det gäller också klienterna som har sina alldeles unika erfarenheter av hur det sociala arbetet fungerar i praktiken.

Det är inte ett särskilt besvärande faktum att vi har så svårt att bestämma oss för en bra och entydig definition av socialt arbete. Det är tvärtom värdefullt att begreppet är så mångskiftande och så öppet för tolkningar. Denna öppenhet är samtidigt något av en garanti för att nya tankegångar är både möj­ liga och önskvärda – ”ämnet” socialt arbete är alltså inget slutet kunskapsfält. Detta har en alldeles konkret betydelse när det gäller den professionella utbildningen av socialarbetare, den utbildning som bedrivs vid universitet och högskolor inom ramen för socionomprogrammet. Naturligtvis har lärarna ett ansvar för att ”lära ut” viktiga yrkeskunskaper till studenterna och man kan tillfoga att lärarna har ett tolkningsprivilegium när det gäller att avgöra vad

18

1 inledning

som ingår i yrkeskunnandet. Men en viktig pool av erfarenheter svarar också studenterna för. De kunskaper som ”förmedlas” måste också konfronteras med varje studerandes egna livserfarenheter och vid den konfrontationen är det inte självklart att läraren och läroboken står för den avgörande tolkningen.

Det är denna omständighet – att de studerandes erfarenheter har en så viktig roll för utbildningsresultatet – som gör utbildningen så svår. Svårigheterna ligger inte i första hand på det intellektuella planet, utan mer i de värderingar som vi tillämpar då vi tolkar och bedömer andra människor och deras handlingar. Att ompröva sådana värderingar innebär att den egna självbilden utmanas och kanske till sist underkänns – av mig själv.

Det moraliska perspektivets bankrutt Det är sannolikt en fåfäng förhoppning att någonsin finna en entydig bestämning av vad det sociala arbetet ”är”. Det finns så många legitima utgångspunkter för en sådan beskrivning och därför många olika perspektiv på den verklighet vi försöker beskriva. Det sociala arbetet förändras också ständigt; förändringar uppstår till följd av medvetna politiska beslut eller förändringar följer på viktiga forskningsresultat. Men vi ser därtill förändringar som på ett svårbegripligt sätt hänger samman med samhällets omvandlingar och ”tidsandans” ombytlighet.

I ett historiskt perspektiv kan man emellertid identifiera olika tillfällen då något viktigt hände, då ett genombrott för ett nytt sätt att tänka blev möjligt. Låt oss se i backspegeln! År 1948 är ett genombrottsår för det sociala arbetets del. Då öppnades en institution för skyddstillsyn och samhällsvård av ”vanartiga barn”, i åldern 7–15 år, några mil utanför Stockholm under ledning av Gustav Jonsson som chef – och chefsläkare – på

barnhemmet. Institutionen blev med rätta berömd, men också hårt kritiserad, och de flesta människor i en äldre generation känner fortfarande till den under namnet Barnbyn. Barnbyn låg i Skå församling på Svartsjölandet1 och kallades oftast ”Barnbyn Skå” och dess chef var alltså ”Skå-Gustav”.

Barnbyns program var resultatet av en skrivning – signerad Gustav Jonsson – som totalt bröt med den gällande traditionen när det gällde samhällets insatser för vanartiga barn eller barn med usla uppväxtvillkor. För det första byggde arbetet med barnen på ett antiauktoritärt tänkande. Det var inte i första hand lydnad (för pojkarnas del) och dygd (för flickorna) som var målet för behandlingen. Frihet var ett viktigt ord på Barnbyn och det var en självklarhet att låta barnen få ett viktigt ord med i laget när det gällde att bestämma olika saker av vikt för byns invånare (där fanns t ex en ”by-riksdag” med beslutsrätt i många frågor och där barnen var i majoritet). All fysisk bestraffning av barnen var strängt förbjuden och detta långt innan agan försvann från de vanliga skolorna i vårt land.2 Den andra viktiga principen var idén om familjen som behandlingsenhet. Barnbyn var organiserad kring ett antal barnstugor med 7–8 barn som bildade en ”familj” tillsammans med husmor och husfar som var barnens ställföreträdande föräldrar. Stugföräldrarna hade ett helt och fullt ansvar för barnen under dygnets alla timmar; man skötte matlagning, barnens skolgång och läxläsning, tvätt, städning, uppvärmning och så vidare.

Arbetet på barnstugorna var ett långtgående exem­pel på medlevarskap mellan behandlare och klient, i detta fall mellan stugföräldrarna och de omhändertagna barnen. Man levde tillsammans och med varandra i ett hem som man hade gemensamt (stugföräldrarna bodde också på barnstugan i ett husmors- och ett husfarsrum). Alla medarbetare på Barnbyn bodde för övrigt på institutionen: chefsläkaren, rektorn, lärarna och så vidare.

1 inledning

Från starten av verksamheten hade Barnbyn fantastiska medarbetare. Två av dem, makarna Mirjam och Joachim Israel, skrev en bok3 som blev en programförklaring för barnbyn och en av de mest inflytelserika och debatterade texterna inom det sociala området under förra seklet. Det finns inga elaka barn var bokens titel, med en oskriven underrubrik som skulle kunna formuleras – det finns barn med problem.

Den beskedliga boktiteln till trots var boken ett intelligent men också rasande angrepp på ett moraliskt sätt att förstå det barn som inte fogade sig i samhällets föreskrifter, alltså det barn som skolkade, stal och var aggressivt mot kamrater. Dessa barn var inte belastade med moraliska defekter som man skulle motverka genom en uppfostran där morot och piska var konsekvenser av barnens handlande (och där piskan var den mest omhuldade reaktionen). Barnens elakhet, olydnad och brist på disciplin var inte moraliskt negativa egenskaper som skulle bemötas och bemästras. Det oregerliga barnet var i stället ett problembarn till följd av de svårigheter han/hon mött i sitt liv.

Man kan inte bestraffa ett problem! Ett problem måste lösas och för att kunna prestera en lösning måste man förstå problemet. Detta var övertygelsen som låg till grund för Barnbyns verksamhet och det var detta synsätt man – under starkt motstånd – ville lansera för den sociala barnavården i dess helhet.

Det fanns emellertid en hake i resonemanget.

Det fanns inga utbildade professionella problem­ lösare i Sverige vid mitten av förra seklet. Antalet utbildade psykologer var lika med noll och social­ arbetarnas (de få som fanns) utbildning hade sin tonvikt på kunskaper om den kommunala förvaltningen och om skötseln av kommunernas ekonomi.

Den sociala traditionen var präglad av en repressiv och överhetlig hållning gentemot de utsatta människorna, en överhet som blandades upp med doser av välgörenhet i lyckliga fall.

Behovet av kunskaper när det gällde att förstå människors utsatthet som problem som det gällde att lösa, blev en fantastisk hävstång när det gällde utvecklingen av utbildningsprogram inom det ­so­ciala och psykologiska fältet. Den första psykologutbildningen kom i gång, utbildningen av socialarbetare reformerades i grunden, utbildning av spe­ cial­lärare startade och utbildningen av förskol­lärare expanderade i en nästan explosionsartad takt. Den viktiga poängen i detta sammanhang är alltså att den sociala professionen, den att vara socialarbetare, är starkt präglad av att på ett professionellt och med­vetet sätt bidra till lösningen av de problem som är förknippade med människors utsatthet.

Denna professionella kompetens förutsätter en förståelse av både problemens psykologiska och sociala aspek­ter.

Forskningen i socialt arbete gör sitt inträde på scenen De blivande socialarbetarna – från och med 1950-talet fanns utbildningen i Stockholm, Göteborg och Lund – utbildades vid socialinstitut, sedermera socialhögskolor. Socialhögskolorna hade en självständig ställning i förhållande till universiteten, men denna självständighet hade ett högt pris. Man var utestängd från möjligheterna att bedriva forskning inom det område där socialarbetarna hade sin verksamhet. Den kunskap socialarbetarna fick ta del av producerades i andra vetenskapliga sammanhang, ofta med indirekt om ens någon anknytning till det sociala fältet.

Utbildningen och undervisningen präglades också av den underordnade position som socialar­ betarna intog inom sitt eget kunskapsfält – lärarna i de teoretiska ämnena vid socialhögskolorna kom från universitetens institutioner, de statsvetenskapliga, rättsvetenskapliga, psykologiska, sociologiska

19

20

1 inledning

och socialmedicinska institutionerna. Att utbildas till socialarbetare innebar alltså att man inskolades i en tradition där det togs för givet att de relevanta kunskaperna producerades av den forskning som bedrevs utanför den sociala praktiken. Denna inordning hade också som en förutsättning antagandet att man förvärvade professionella kunskaper ­genom inlärning av de kunskaper som de utanförstående forskarna var villiga att lära ut. Man brukar tala om en utvändig relation mellan den som är kunskapsprocessens föremål (den studerande) och den som är den pedagogiske aktören (läraren) om processen är en sådan ensidig kommunikation mellan parterna.4 Därför var det ett stort steg som togs mot att ­skapa en professionell status för socialarbetarnas del när ”socialt arbete” blev ett akademiskt ämne med förlängning i en forskarutbildning – och naturligtvis: ett eget forskningsfält. Detta öppnade sluss­ luckor inom utbildningssystemet; nu strömmade socionomer till forskarutbildningen och de besatte efter hand också de flesta lärartjänsterna inom socio­ nom­ programmet. Från att ha varit ett icke ­exi­sterande akademiskt ämne är socialt arbete som ämnesområde nu ett av de mest dynamiska forskningsfälten inom samhällsvetenskapen i vårt land.5 Det finns kritiska röster när det gäller socialhögskolornas förvandling till (tunga) universitetsinstitutioner. Man hävdar att ämnet ”akademiserats” och att forskningen ofta försummar att ta itu med de ange­lägna kunskapsbehov som finns ”på fältet”.

Den process som beskrivits här ovan var genomförd i slutet av 1970-talet (1977). ”Socialt arbete” har blivit huvudämne inom socionomutbildningen och de första professurerna i socialt arbete inrättades. Socialhögskolorna blev institutioner inom universiteten och de samhällsvetenskapliga fakulteterna.6

I ett enda språng höjdes socialarbetarnas professionella anseende – man tog steget från att vara ”se­ mi­professionella” till att vara professionella aktörer.

Socialtjänstlagen – socialarbetarens verktyg och rättesnöre Den lagstiftning som reglerade det sociala arbetet under 1950- och 1960-talen stämde inte så väl överens med socialarbetarnas professionella ambitioner.

Sociallagarna var uppsplittrade på tre huvudområden: ekonomiskt bistånd, barnavård och nykterhetsvård. Det sociala arbetet var strikt organiserat i enlighet med dessa skilda verksamhetsområden, såväl när det gällde mötet med klienterna som när det gällde huvudmannaskapet för den sociala verksamheten. Det fanns alltså socialnämnd, barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd.

I nästa kapitel kommer vi att beskriva socialtjänstlagens dramatiska tillkomst – socialtjänstlagen trädde i kraft 1982 efter femton (!) års utredningsarbete och utskottsbehandling. Man förstår bättre förutsättningarna för det sociala arbete som nu bedrivs, om man samtidigt känner till vilka frågor som uppfattades som de principiellt viktiga när den nya lagen skulle skrivas – och kring vilka frågor det rådde stark politisk oenighet. Att förstå de motsättningar som kommer till ytan i samband med ett lagstiftningsarbete innebär att de värderingar som ligger till grund för det rättsliga sammanhanget blir tydliga – eller tydligare än annars. Den retorik som uppstår för att täcka över sprickorna i den gemensamma värdegrunden har inte hunnit bli ogenomskinlig ännu.7 Det finns en omständighet beträffande den nya socialtjänstlagen som är av oerhört stor betydelse för det sociala arbetet och det gäller själva lagens konstruktion. Socialtjänstlagen är en ramlag, vilket

1 inledning

innebär att det är en lag som i så stor utsträckning som möjligt undviker detaljföreskrifter för det sociala arbetets praktik. Man kan säga att lagstiftaren markerade sitt förtroende för socialarbetarna som professionella aktörer genom att skriva lagen som man gjorde. Inom politiskt bestämda ramar är det socialarbetarens professionella kunnande som ska vara avgörande för de insatser och de beslut man kommer fram till för klientens del. Lagstiftaren har gett ett generöst utrymme för den professionella bedömningen av det enskilda och unika fallet, i stället för att via föreskrifter och schabloner diktera och föreskriva det sociala arbetets inriktning och innehåll.

Lagstiftarens öppenhet står i kontrast mot den tilltagsenhet som man ofta visar från kommunernas sida när man genom riktlinjer, i vissa fall utom­ ordent­ligt detaljerade, ”styr upp” socialarbetarnas professionella insatser. Detta är en viktig frågeställning som inte diskuterats på ett ingående sätt i vårt land.

Tro inte för ett ögonblick att socialtjänstlagen löste de konflikter och motsättningar som präglade arbetet vid lagens tillkomst!

Har socialarbetare de kunskaper som krävs för att man verkligen ska kunna genomföra de bästa insatserna i det enskilda fallet? Var det socialarbetarna som professionella aktörer som fick ett ökat handlingsutrymme i och med socialtjänstlagen, eller togs detta utrymme i anspråk av de lokala politikerna som därmed fick mer makt än någonsin när det gäller insatser för de ”utsatta människorna”? I vilken mån blev ”brukarna” och deras organisationer delaktiga i den möjlighet till inflytande som socialtjänstlagen innebär?

Alla dessa frågor till trots är det viktigt att påpeka att socialtjänstlagen aldrig skulle ha fått en så tydlig karaktär av ramlag om inte den sociala professionen uppnått en betydande professionell prestige – en utveckling som beskrivits i detta kapitel.

Att ha ett professionellt anseende och en professionell status är emellertid ”a mixed blessing”. Det betyder att man anförtros krävande arbetsuppgifter och att man tilltros kompetens att arbeta med svåra mänskliga problem. Men en professionell status innebär också ansvar, ett stort ansvar. Jag kan inte smita undan med ”Jag förstod inte …”. Den utvägen är för alltid stängd för socialarbetarna.

Sammanfattning I detta inledande kapitel har vi försökt beskriva det sociala arbetet som en profession i (stark) förändring. Detta kommer att vara ett genomgående tema i boken – det sociala arbetet ”är” inte någonting, det sociala arbetet ”blir”, är i ständig tillbli­ velse. En positiv förändring är de allt högre kraven på socialarbetarnas professionella kunnande – även om socialarbetare kritiseras i den offentliga debatten för att inte ha handlat på ett professionellt sätt eller för att ha gjort sig skyldiga till allvarliga felbedömningar. Socialarbetarna står ofta i skottgluggen för omvärldens misstroende, men också i sådana sammanhang är detta ett uttryck för de förväntningar och anspråk man har på det sociala arbetets kvalitet och på att socialarbetarna ska förstå de mycket komplicerade livssammanhang som är deras uppgift att ­arbeta med, att påverka och att bidra till att för­ändra.

21

22

1 inledning

Noter 1 Barnbyn låg i Skå församling, inte ligger. Verksamheten lades ner hösten 2005. För mig som mångårig medarbetare på Barnbyn (läs Bengt Börjeson) är det en nedslående upplevelse av att någonting av stor vikt för det sociala arbetets idéinnehåll gått definitivt förlorat. Därtill finns det naturligtvis otaliga minnen av alla dessa ekon av männi­ skor och människors röster i en pulserande, skapande men också kaotisk miljö, röster som nu har tystnat.

2 Bestraffning av barnhemsbarnen var en självklar ”metod” i uppfostringssyfte innan Barnbyns idéer slog igenom.

I själva verket synkroniserades inledningen av verksamheten på Skå med nedläggningen av ett barnhem i Stockholm där man gått för långt vid tillämpningen av repressiva metoder gentemot barnen.

3 Israel, Joachim och Mirjam Valentin-Israel, Det finns inga elaka barn, Stockholm 1946 (1956).

4 De lärare som hade sin professionella skolning från socialhögskolorna var lektorer av en lägre dignitet och under­

visade i ämnet ”social metodik” som endast omfattade 20 poäng (utan möjlighet till fördjupning). Det fanns också konsulenter vilkas uppgift till stor del var begränsad till att förmedla praktikplatser till de studerande.

5 Utmärkta beskrivningar av framväxten av ämnet socialt arbete som ett akademiskt ämne ges i en text av Högskoleverket: ”Socialt arbete. En nationell genomlysning av ämnet”. Högskoleverkets rapportserie 2003:16 R (producerad tillsammans med Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, FAS).

6 Den första professuren i landet gick till Harald Swedner, professor i socialt arbete vid Göteborgs universitet.

7 Den nu gällande versionen av socialtjänstlagen är från 1 januari 2002. I förhållande till den ursprungliga socialtjänstlagen har man genomfört omfattande redigering av lagtexten, men de innehållsliga förändringarna är relativt små. De viktigaste förändringarna är att rätten att överklaga beslut om bistånd har utvidgats och att socialtjänsten alltid ska upprätta en vårdplan när barn placeras i ett annat hem än det egna.

Del 1

Bakgrunder

Kapitel 2

Socialtjänsten som ett utopiskt projekt Den nya socialtjänstlag som trädde i kraft 1982 har haft stor betydelse för det sociala arbetets utveckling under de senaste årtiondena. Samtidigt har utvecklingen inneburit att lagstiftningen reviderats vid flera tillfällen, och på vissa områden har en helt ny lagstiftning tillkommit.

För att kunna ta ställning till hur det sociala arbetet bedrivs – och hur det skulle kunna bedrivas bättre! – kan det vara klokt att gå tillbaka i tiden och ta reda på vilka tankar som låg bakom socialtjänstlagen, men också att undersöka de förändringar som skett sedan lagen infördes. I det här kapitlet följer ett samtal mellan Gabriel Romanus, ansvarig minister då socialtjänstlagen drevs igenom efter åratals utredningar, och Bengt Börjeson. Längre fram, i bokens näst sista kapitel, kommer vi att återkomma till dessa frågor – men då utifrån ett samtal med Kerstin Wigzell som haft en central roll i diskussionen om det sociala arbetets förändring under senare år. * En dag i juni 2003. Jag är på väg till det gamla rege­ rings­kansliet vid Mynttorget i Stockholm. Det är nu ombyggt och där finns i stället arbetsrum för de folkvalda, riksdagsmännen, och olika partikanslier.

Jag ska träffa Gabriel Romanus, som är riksdagsman för Folkpartiet och har haft en framgångsrik politisk karriär. Gabriel Romanus var socialminister i slutet av 1970-talet i den folkpartistiska minoritetsregeringen. I denna roll gjorde han avgörande insatser för att ena de stridande viljorna för att till slut få igenom socialtjänstlagen. Bland annat hänsköts flera av de mest kontroversiella frågorna, särskilt de som hörde till tvångsinslagen i lagtexten, till fortsatta utredningar.1

Jag vill samtala med Gabriel om socialtjänstlagen som han faktiskt drev igenom som ansvarig minister, med en blandning av beslutskraft och tålmodigt kompromissande. Vilka frågor var de kontroversiella? Vad innebar socialtjänstlagen av principiellt nytänkande? Hur har socialtjänsten utvecklats efter lagens tillkomst?

Lagen har en mäktig första paragraf som alla socialarbetare känner till och har känslor inför:

Socialtjänstens mål 1§ Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas

26

BAKGRUNDER

ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet.

Socialtjänstlagen skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Verksamheten skall bygga på respekt för männi­ skornas självbestämmanderätt och integritet.

Lagtexten kontrasterar bjärt mot socialarbetarnas vardag i mötet med klienterna, och den står inte i någon rimlig överensstämmelse med de resurser som samhället ställer till socialarbetarnas förfogande för att bistå klienterna. Socialarbetarna, många av dem, betraktar portalparagrafens språk som en närmast cynisk retorik, eller ett utopiskt språk som är fjärran från verkligheten.

En berättigad utopi?

Gabriel Romanus vill inte kännas vid några cyniska avsikter från lagstiftarens sida. Men självklart – målparagrafen uttrycker en utopi, en utopi om rättvisa. ”Det är inte något märkligt att man uttrycker sina politiska avsikter på detta sätt, man skriver till exempel på samma sätt om demokratin som sty­ relse­ skick. Tänk på målsättningarna för skolans ­ar­bete …2 De är minst lika poetiska och verklighetsfrämmande om du så vill. Det allvarliga är na­tur­ligt­ vis, och där tror jag att du har rätt, att många socialarbetare har en svår och otillfredsställande arbets­ situation.”

Socialtjänstlagen är frukten av en svår och ­mycket långdragen process. En statlig utredning, socialberedningen, tillsattes redan 1967 för att skapa nya och bättre förutsättningar för det sociala arbetet. Vid denna tid, i slutet av 1960-talet, betraktades

socialarbetarna – och betraktade de sig själva – som spjutspetsar när det gällde att förändra samhället i en radikal riktning, mot jämlikhet generellt och för ”upprättelse” av klienterna. Dessa ambitioner gick hand i hand med angreppen på den gällande sociallagstiftningen, men framför allt den sociala praktiken. En statlig utredning, 1964 års nykterhetsvårdsundersökning, kritiserade nykterhetsvården sönder och samman. Det sociala arbetet som reglerade den offentliga barnavården och det sociala biståndet, ”socialbidraget”, ifrågasattes i grunden. Verksamheterna var ineffektiva eller till och med destruktiva när det gällde resultaten, men samtidigt obönhörligt auktoritära gentemot klienterna. ”Socialvårdens” – socialtjänstens föregångare – verkliga bidrag var ofta att förstärka klientens utsatthet och vanmakt.

Socialtjänstlagens tillkomst var alltså inte ett resultat av ett reformarbete i försiktighetens tecken.

Den nya lagen var ett svar på en djupgående kritik mot de äldre sociallagarna samt mot det samhällssystem som skapat dessa lagar.3 Angreppen mot den tidigare sociallagstiftningen upphörde inte i och med tillsättningen av socialberedningen. Utredningsarbetet – som kom att omfatta tretton år! – blev utsatt för en närgången granskning, och blev fördröjt av insatserna från den så kallade skuggutredningens sida. Denna ”utredning” var egentligen en stark påtryckargrupp som bestod av ett antal prominenta socialpolitiker och praktiker – många av de senare var inflytelserika chefer för den sociala verksamheten i sina kommuner.4 Tillsammans med några forskare med hemvist på den politiska vänsterkanten ägnade man sig åt opinionsbildning och mobilisering av socialarbetare på fältet och inte minst av studenter vid landets olika socionomutbildningar. Skuggutredningen var en märklig kombination av radikala kritiker och i hög grad etablerade aktörer inom det sociala området, en ”social konstruktion” som var möjlig som en följd av radikaliseringen av samhällsdebatten i spå-

2 socialtjänsten som ett utopiskt projekt

ren av 1968 års auktoritetsrevolt i västvärlden, i USA, i Europa och i Sverige.

Tillbaka till samtalet med Gabriel Romanus. Han tillägger eftertänksamt: ”… det är klart … samhällsklimatet när vi arbetade med att skriva om sociallagstiftningen var annorlunda än nu. Man kan väl säga att de utopiska slagorden numera har blivit diskvalificerade över huvud taget. Det beror ju på att vi på ett mycket tydligt sätt blivit på det klara med hur ihåliga, ja usla, de utopiska samhällssystemen faktiskt var. Jag menar alltså, att när man skrev socialtjänstlagen och dess portalparagraf, så fanns det en mycket större tilltro till den utopiska retoriken. Man hade inte kunnat skriva på samma sätt nu …” ”Retoriskt eller inte”, säger jag, ”är det så att du känner dig besviken på vad som blev resultatet av reformen? Jag åsyftar inte lagen utan den sociala praktiken … den ’verklighet’ som socialarbetarna möter i jobbet.” ”Din fråga är på något vis ställd med utgångspunkt från ett antagande att det sociala arbetet är fristående från samhällsutvecklingen i övrigt. Så är det ju inte! Hela samhällsklimatet har förändrats och det har förändrats på ett sätt som kanske, ja säkert, har gjort det sociala arbetet svårare. Jag tänker förstås på att solidariteten med människor som har en svår situation har minskat medan klyftorna i samhället har växt … den skillnaden späddes ju på väldigt kraftigt under 1990-talskrisen och så vidare.” ”Jaa?” ”Ja, jag menar att det är en felaktig slutsats om man ser dessa svåra omständigheter som en följd av socialtjänstlagen. Det var en nödvändig reform i en rad avseenden. Vi skulle inte ha kunnat arbeta med den föråldrade organisation som vi hade tidigare.

De gamla sociallagarna innebar stora hinder för det sociala utvecklingsarbetet och de tog nästan inga hänsyn till lokala omständigheter. Socialtjänstlagen har en helt annan struktur och en helt annan flexi-

bilitet med möjligheter för varje kommun att skapa en verksamhet som svarar mot de behov som finns i kommunen. Men det vore naivt att hävda att socialtjänstreformen är en slutpunkt! Den har ju också ändrats i en rad hänseenden allteftersom nya krav har ställts på det sociala arbetet och den rättsliga regleringen av socialarbetarnas insatser.” ”Så du är nöjd?” ”Jag är nöjd med att vi tog ett steg i rätt riktning, men jag påstår inte att vi nådde något slags mål!”

Jag är beredd att lämna frågan om social­tjänst­ lagens tillkomst. Det finns en märklig skillnad mellan den intensiva debatten som pågick under utredningsarbetet och tystnaden efteråt och som inte ­finner sin förklaring i svaren från Gabriels sida. När jag påpekar detta blir svaret ungefär detta: ”Att debatten tystnat hänger alltså inte så mycket samman med att man är tillfreds med lagen eller att man har resignerat inför möjligheten att påverka.

Det är helt enkelt andra saker som står i fokus för samhällsdebatten i dag. Egentligen skulle man med lätthet kunna peka ut precis lika många kontrover­ siella och svårlösta frågor i dag som under 1970-talet, men som sagt – den samhällskritiska debatten har vänt socialtjänsten ryggen i stor utsträckning.”

Dessvärre tror jag att Gabriel Romanus har rätt på denna punkt. Detta är naturligtvis ett tema som jag kommer att återkomma till.

Socialtjänstlagen – en ramlag Jag tänker på yttrandet här ovan om socialtjänst­ lagens flexibilitet. Det är inte ett honnörsord vilket som helst i detta sammanhang. Socialtjänstlagen skrevs mycket medvetet som en ramlag och det innebär att lagstiftaren ger uttryck för sin målsättning och sina avsikter i en mycket generell text. Man överlåter avsiktligt ett stort handlingsutrymme åt de professionella aktörerna, alltså socialarbetarna, att

27

28

BAKGRUNDER

med utgångspunkt i sitt professionella kunnande – inom de givna ramarna – genomföra insatser som är angelägna och som gynnar deras klienter. Här finns det mycket att fråga om. ”Hade ni verkligen denna tilltro till socialarbetarnas professionella kompetens? Anser du nu i efter­hand att denna tilltro var berättigad?” ”Som politiker tänker man inte så som du frågar, man sitter inte och resonerar med sig själv om man tror på socialarbetarnas kunskaper. Man ger i lagtexten ett uttryck för att det sociala arbetet skall vara professionellt. Finns inte de kunskaper som krävs, så måste de som har ett ansvar i sammanhanget se till att det kommer till stånd en kunskapsutveckling.

De som arbetar inom socionomutbildningarna har naturligtvis en huvudroll när det gäller att ta ansvar för socialarbetarnas yrkeskunnande. Men också för deras inställning till jobbet och för deras förhållningssätt gentemot klienterna.” ”Men tror du på ramlagstiftningen som princip?

Det låter bra att man har tilltro till socialarbetarnas kunskaper, men innebär inte detta att man avhänder sig ansvaret från politikernas sida?”

Jag skulle egentligen vilja skriva att Gabriel ser trött ut inför min fråga. Det är bara det att han aldrig ser trött ut. Han verkar däremot uppriktigt förvånad över att jag ställer den. ”Det finns inte någon motsättning mellan professionellt kunnande och politiskt ansvar! Politikernas ansvar är inte de enskilda fallen, familjen, missbrukaren, alltså klienten. Politikern ska hålla sig borta från allt sådant. Däremot har man naturligtvis ett ansvar för de övergripande besluten och prioriteringarna, fördelningen av resurser till olika verksamheter och så vidare. Om man tänker i termer av motsättning mellan socialarbetare och politiker därför att socialarbetarna är kunniga, då är man verkligen inne på egendomliga tankebanor. Det är tvärtom så, att kunniga socialarbetare är en garanti

för att de politiska ambitionerna ska kunna förverkligas.”

Kritiken mot tvånget inom socialtjänsten ”Tvångsdebatten” var kanske det viktigaste temat inför socialtjänstlagens tillblivelse. Det fanns redan en formulerad och stark kritik mot det omfattande tvånget riktat mot missbrukare. Det var nykterhetslagstiftningen och dess tillämpning – rundgången på ”torkarna” – som kritiken riktades mot. Men i arbetet med socialtjänstlagen kom också drogmissbruket in i bilden – ett nytt samhällsproblem som man hade mycket liten kompetens att hantera. Snart tog också diskussionen om tvånget inom barnomsorgen vid, om socialarbetarnas kompetens och befogenheter att omhänderta barn och ungdomar med placering i fosterhem eller på institutioner för samhällsvård.

Debatten om tvånget var hätsk och vildvuxen. Vi kommer naturligtvis in på dessa frågor längre fram i denna bok. Tvångsinslagen i socialtjänsten hade starka förespråkare. Tvånget är inte ett omfattande inslag i det sociala arbetet5, men det har en mycket stark symbolisk betydelse. Här blir socialtjänstens roll som en myndighet med långtgående befogenheter mycket tydlig. Hur ska man kunna förena myndighetsrollen med ambitionen att ”frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser”?

Gabriel igen: ”Det mesta av kritiken mot tvångsvården, jag antar att din fråga gäller både missbrukssidan och omhändertagandet av barn, den var berättigad och viktig. Tvångsinsatserna var kostsamma och ofta – ­oftast – ineffektiva och dessutom dramatiska ingrepp gentemot dem som blev utsatta för åtgärderna. Jag är ju inte kunnig på just detta område, men det är

2 socialtjänsten som ett utopiskt projekt

en intressant fråga om man över huvud taget kan behandla en människa mot hennes vilja. En helt ­annan sak är om det finns ett tvingande behov av insatser, till exempel om ett barn far mycket illa eller om en missbrukare riskerar sitt liv genom sitt sätt att leva. Okej, om det är en myndighetsutövning att ingripa i sådana fall – då anser jag att det är berättigat. Det finns ett brett stöd för att de sociala myndigheterna har denna befogenhet.” ”Man kan resonera som du gör på det principiella planet. Det fungerar inte så i verkligheten. I verkligheten griper man till tvångsåtgärder därför att man inte har fantasi eller kompetens att genomföra effektiva insatser utan tvång. Det är mest sin egen vanmakt man slingrar sig ur i stället för att handla med klientens bästa för ögonen!” ”Du har rätt i att det säkert finns mycket att vinna på om socialarbetarna fick kunskap om andra sätt att arbeta på, andra sätt än att tillgripa tvång.

Det var väl förresten detta ni jobbade med på Barn-

byn Skå när ni tog dit hela familjerna i stället för att medverka till ett omhändertagande av barnet? Jag har en känsla av att vi ser en utveckling av kunskaper och metoder inom socialtjänsten, eller man kan säga så här: det finns starka argument för att fördjupa socialarbetarnas professionella kunnande. Det kommer rimligtvis att innebära relativt sett mindre av tvång och mer av frivillighet.”

Gabriel Romanus svar tangerar som synes en av de viktigaste frågorna för närvarande när det gäller utvecklingen av det sociala arbetet – kraven på att socialarbetarnas insatser ska vara evidensbaserade.

Socialarbetaren ska ha goda argument för sitt handlande, argument som allra helst ska bygga på kunskaper om olika metoders effektivitet i jämförelse med andra tänkbara insatser. Detta kan förefalla vara ett självklart anspråk – men resonemanget har en hake. Själva metodbegreppet är något som kan ifrågasättas – ofta på goda grunder – när det gäller det sociala arbetet. Mer därom i det följande!

29

30

BAKGRUNDER

Noter 1 Gabriel Romanus tog en paus i sin aktiva insats i politiken när han blev verkställande direktör i Systembolaget. I den uppgiften var han en stark förespråkare för en restriktiv svensk alkoholpolitik och särskilt engagerade han sig för ett försvar för ”monopolet” – han argumenterade alltså för en ”reglerad” alkoholpolitik av traditionellt socialdemokratiskt märke. Efter det att han lämnade vd-stolen blev han återigen invald i riksdagen för Folkpartiet för att till sist definitivt lämna kretsen av folkvalda. Romanus alkoholpolitiska testamente är boken Solidarisk alkoholpolitik (tillsammans med Sven Andréasson, Bengt Göransson, Jakob Lindberg, Svante Nycander och Barbro Westerholm), Hjalmarson & Högberg 2007.

2 Citaten är inte en ordagrann återgivning av samtalet, utan ett försök att sammanfatta något av det väsentliga i den diskussion som fördes.

3 Min egen uppfattning då det begav sig framgår av en ledare i månadsmagasinet Konkret (3, 1968) med rubriken ”En angelägen utredning”. Slutklämmen i texten är följande: ”… de grundläggande värderingarna bakom vårdlagstiftningen /måste/ med all sannolikhet förnyas. Vi måste finna utvägar att ersätta bilden av ett samhälle som ingriper auktoritärt mot individen med bilden av samhället som erbjuder service åt medborgarna i form av stöd och hjälp. Och vi måste förstå att denna service ibland måste

innebära former av mänsklig kontakt och gemenskap som endast kan tillgodoses genom kvalificerad terapeutisk behandling … varje metodiskt framsteg /innebär/ en omprövning av socialvårdarens yrkesroll. Mest angelägen före­faller en utveckling från hans nuvarande status av utredare av ’ärenden’ mot en acceptans av hans roll som behandlare av människor vara.” I artikeln står även: ”… de socialvårdande organen /måste/ kompletteras med inbyggda möjligheter för utvärdering av effekterna av samhällets socialvårdande insatser. Blindheten har nästan varit total och satt i system – t ex genom att beröva socialhögskolorna möjlighet att vid sidan av utbildning också bedriva forskning.” Kravet på evidensbaserade sociala insatser är trots allt inte så nytt.

4 Några av de mest legendariska medlemmarna i skuggutredningen var Paul Lindblom, tidigare rektor för Socialhögskolan i Lund och därefter – bland annat – direktör för Riksbankens Jubileumsfond, Bengt Hedlén, socialdirektör i Malmö, Leif Holgersson, känd författare till olika arbeten om socialtjänsten, och Lars Grönwall, ansvarig för Socialdepartementets arbete med socialtjänstreformen.

5 När det gällde barnomsorgen måste man ändå säga att omfattningen av den extremt ingripande åtgärden – att skilja barn och föräldrar åt – var betydande. Under 1950talet var antalet barn och ungdomar som placerats i familjehem (fosterhem) respektive institutioner 40 000–50 000.

Kapitel 3

Socialtjänstens organisering Som vi såg i förra kapitlet stod socialtjänstlagen för ett nytänkande som framför allt betonade en ”helhetssyn” och ”samverkan” mellan olika aktörer. Här försöker vi reda ut vad som menas med dessa luddiga begrepp och vi tittar på olika faktorer som styr och påverkar socialarbetarens faktiska verksamhet. * Socialtjänstlagen är det rättsliga system som – med en del efterföljande förändringar – anger villkoren för det sociala arbetet. I intervjun med Gabriel Romanus såg vi några av de svårigheter och motsättningar som kännetecknade utredningsarbetet som låg till grund för lagen. Den politiska beslutsprocessen efter det att socialutredningen till slut lämnade sitt förslag var också segsliten och drog ut på tiden.

Utredningen lämnade förslaget 1977, men socialtjänstlagen blev inte gällande lag förrän 1982. Vik­ tiga och kontroversiella frågor, särskilt de som gällde tvånget inom socialtjänsten, sköts på framtiden och andra viktiga problem sopades under mattan.

Detta är kanske ett orättvist omdöme – det är nog snarare så att man inte var medveten om de svårigheter som socialtjänstlagens konstruktion innebar för det sociala arbetet. Till de olösta frågorna har därtill hopats nya problem som man inte rimligen kunde förutse då man beslutade om lagen – och det är där vi nu befinner oss. Den ekonomiska krisen under 1990-talet med åtföljande och för svenska förhållanden extremt hög arbetslöshet, skapade ­stora påfrestningar och sociala spänningar i samhället – och självklart för det sociala arbetet. Därtill mängden av asylsökande, stor invandring, ökad segregation och över huvud taget ökade klyftor i sam-

hället – den sociala problematiken blev under detta kritiska decennium mycket svårbemästrad för den kommunala socialtjänsten. Världens mest jämlika samhälle blev mindre jämlikt.

En del ”restproblem” från 90-talskrisen finns fortfarande kvar, till exempel svårigheter för många ungdomar att finna vägen in på arbetsmarknaden.

Bostadssituationen i storstäderna för unga männi­ skor som inte har råd att betala en hög hyra och än mindre köpa en bostadsrätt, är ett annat exempel på en akut situation.

Socialarbetarnas arbetsfält kommer alltid att vara vidöppet för de svårigheter människor är drabbade av i samhället och i sina liv och socialarbetarnas möjligheter att ”lösa problemen” kommer alltid att kännas som otillräckliga. Sisyfos1 rullar med oändlig möda stenen upp mot toppen av ett berg och precis när han lyckats nå toppen far stenen i väg ned för sluttningen på bergets motsida. En bild av socialt arbete? Ja, varför inte? Det slutliga målet, att starkt reducera de sociala problemen i samhället och effektivt hjälpa de som drabbas av svårigheter, uppnås aldrig. Meningen är inte målet utan avsikten att nå målet. Utan denna avsikt skulle stora grupper i vårt samhälle vara skyddslösa. Utan denna avsikt skulle en social cynism vinna fotfäste i samhället,

32

BAKGRUNDER

”man står sig själv närmast”, ”var och en är sin egen lyckas smed”.

I och med socialtjänstlagens tillkomst uppnåddes viktiga mål, framför allt att man gjorde upp med förmynderi och översitteri i de äldre sociallagarna och i det faktiska bemötandet av klienten. Så här kunde bemötandet konkretiseras i ordningsregler för ”understödstagare” på ett ålderdomshem:2 1. Understödstagare är skyldig att iaktta ett sedligt och ordentligt uppförande, att noga ställa sig till efterrättelse de föreskrifter som av fattigvårdsstyrelse eller föreståndaren läm­nas, att visa dem och andra personer tillbörlig aktning och hövlighet, att sinsemellan iaktta vänlighet och fördragsamhet samt att vid behov hjälpa varandra.

2. En var åligger att efter förmåga och krafter deltaga i arbetet vid hemmet, och skola anbefalda arbeten under tystnad med flit och ordning verkställas.

3. Understödstagare, som icke hindras av sjukdom eller svaghet, skola uppstiga under ti­ den 1 april–1 oktober kl 6.30 f m och un­der den övriga tiden av året kl 7 f m, söndagar och helgdagar kl 7 f m hela året om.

Måltiderna intagas: frukost kl 7.30 f m, middag kl 12 e m och kvällsvard kl 7 e m Till måltiderna skola alla på given signal infinna sig i matsalen, intaga sina platser samt iaktta ett stillsamt uppträdande under måltiderna.

Senast kl 8.30 e m under vinter och kl 9 under sommaren skola understödstagare gå till vila, efter denna tid får icke ljus vara tänt och skall tystnad råda.

Den fortsättning som följer blir alltmer hårdhänt: ”Gör understödstagare sig skyldig till grövre försummelse mot ordningen i hemmet tillrättavisas

han genom minskning i kosten eller genom inskränkning i eljest medgivna friheter och förmåner (permissionsförbud, bruk av kaffe, tobak) eller överflyttas han till arbetshem.”

Men man bör inte dra förhastade slutsatser.

Dessa ordningsregler från 1920-talets Fattigsverige beskriver inte enbart översittarmentaliteten i vården och omsorgen. Reglerna är retoriska uttryck för ett samhälle där över- och underordning var den självklara principen för den samhälleliga organiseringen över huvud taget. Poängen med detta exempel är emellertid denna: kritiken mot socialtjänstlagen och det sociala arbetets praktik (sådana kritiska argument kommer att tas upp återkommande i boken) får inte vara historielös. Blickar bakåt ger en förståelse för de stora framsteg som socialtjänstlagen faktiskt innebar.

Helhetssynens innebörder Socialtjänstlagen som styrinstrument för det sociala arbetet i dess helhet ersatte tre (eller fyra beroende på vad man räknar in i den sociala lagstiftningen) sociala vårdlagar. De var nykterhetsvårdslagen från 1954 (NvL), barnavårdslagen (BvL) från 1960 och socialhjälpslagen (ShjL) från 1956. (Därtill fanns från 1976 en särskild lag, lagen om barnomsorg, för fritids- och förskoleverksamheten.)

För att förstå den komplicerade socialtjänstreformen är det viktigt att se reformens skilda betydelser.

Vi har redan berört att socialtjänstlagen introducerade ett nytt sätt att se på klienten, från att betrakta honom/henne som ”understödstagare” ser man klienten mer som en ”förfördelad och missgynnad medborgare”. Detta synsätt är inte enbart retoriskt, det präglar skrivningen i socialtjänstlagen i dess helhet och de regler för det sociala arbetet som lagen anger. I och med socialtjänstlagens tillkomst upphör socialarbetaren att vara en överhetsperson – men

3 socialtjänstens organisering

fortsätter i rollen som myndighetsutövare (mera om denna roll i det följande).

Den andra stora förändringen är lagens karaktär av ramlag till skillnad från de äldre lagarnas detaljerade föreskrifter (till exempel kunde tvångsomhändertagande enligt nykterhetslagstiftningen ske om man dömts för tre fyllerier under två år). Ramlagens ”idé” är att inom angivna ramar ge den som ”använder” lagen en stor frihet att välja tolkning och til�lämpning av lagtexten – man kan säga att man bygger in möjligheten att handla målrationellt inom ramen för lagtexten. Dessa frågeställningar kommer ofta att diskuteras i bokens olika kapitel.

Den tredje viktiga innovationen för socialtjänstlagens del är den som är grundläggande för lagens konstruktion och uppbyggnad – samordningen av olika lagar i en lag om samhällets socialtjänst. Detta innebar en avgörande förändring på ”lagstiftningsnivå”, men också ett radikalt nytänkande när det gällde det professionella sociala arbetet och den professionella socialarbetarrollen – hädanefter skulle socialarbetaren ha en gedigen generell kompetens att arbeta med sociala problem ”över hela fältet” och inte enbart inom ett specialområde, till exempel inom nykterhetsvård eller social barnomsorg. Det är särskilt denna aspekt av socialtjänstreformen – tillämpningen av en ”helhetssyn” – som är föremål för diskussion i detta kapitel.

Varför förändrades den sociala lagstiftningen på detta sätt? Ett tänkbart alternativ hade ju varit att reformera de tre (fyra) sociallagarna var för sig och aktualisera dem. Alla texter, till exempel socialutredningen i sitt principförslag och i sitt slutliga förslag, regeringens proposition, alla texter som över huvud taget kommenterar socialtjänstlagen, markerar detta som ett av den nya lagens huvudsyften – att tillämpa helhetssynen. Vilken innebörd ger man detta begrepp? Detta är oklart även i de sammanhang där man borde kunna vara tydlig. En utredning som låg till grund för vissa förändringar av

social­tjänstlagen, socialtjänstutredningen3 skriver exem­pel­vis så här om helhetssynens syfte enligt socialtjänstlagen: ”Det sociala arbetet skulle präglas av helhetssyn på medborgarnas levnadsförhållanden.

Arbetssättet skulle vara individinriktat utifrån en helhetssyn som inte bara gäller den enskildes personliga förhållanden utan även en skyldighet för kommunen att bedriva förebyggande socialt arbete på en övergripande nivå och med skyldighet att samarbeta med andra samhällsorgan. Tanken var att akuta problem skulle förebyggas genom samhällsplanering och samhällsarbete.” I slutbetänkandet skriver man också som ett förslag från utredningens sida: ”En helhetssyn på den enskildes behov och förutsättningar är fortfarande en grundläggande utgångspunkt för det sociala arbetet.” Som synes en förklarande text – som inte förklarar någonting.

Det är ganska svårt att få en tydlig bild av begreppet helhetssyn utifrån denna och liknande texter.

Under den svävande beskrivningen skulle man kunna föreställa sig att det finns en underliggande klarhet, och att det gäller att komma åt denna för att förstå vad det sociala arbetet handlar om. Så är det knappast. Det finns inte någon djupare sanning som är förborgad under textens yta. De som arbetar inom socialtjänsten och de som organiserar den kommunala socialtjänsten måste själva konstruera arbetets praktik utifrån en tolkning av de viktiga styrbegreppen i lagtexten.

Med begreppet helhetssyn ville man markera ett slut på den tidigare funktionsuppdelningen av det sociala arbetet. Denna innebar absoluta eller närapå absoluta gränser mellan de förvaltningar och socialarbetare som ansvarade för ekonomiskt bistånd och dem som svarade för barnavårdande insatser re­ spek­tive åtgärder enligt nykterhetslagstiftningen.

Denna uppdelning innebar uppenbara olägenheter. Socialarbetarna blev ständigt i sitt arbete delaktiga i kunskaper om individen och familjen, vilka emellertid låg utanför deras befogenheter att använ-

33

34

BAKGRUNDER

da sig av. Svåra uppväxtvillkor för barnens del var en följd av förälderns eller föräldrarnas missbruk, missbruket förstörde den ekonomiska situationen i familjen och så vidare. Familjen eller några av familjemedlemmarna var ”aktuella” vid flera olika byråer och möjligheterna att genomföra samordnade insatser var i praktiken obefintliga.

Funktionsuppdelningen av de sociala insatserna var också en professionell fälla för socialarbetarnas del. När man avslutat sin utbildning styrdes man snabbt in mot ett av de tre ”fälten” och specialiserade sig inom detta gebit. Denna låsning var naturligtvis inte definitiv, men just frånvaron av samarbete med socialarbetare på andra sidan av funktionsgränsen bidrog till insnävningen av socialarbetarna till olika fack. Inom verksamheterna utvecklades skilda kulturer med sina professionella koder, vilka i sin tur befäste gränsdragningarna.

Helhetssynen innebar alltså en markering av social­arbetarnas generella kompetens över hela det sociala fältet. Varje enskilt individ- eller familje­ ärende kunde ta i anspråk socialarbetarens kunskaper inom olika områden. Detta har varit och är ett starkt incitament för att utveckla socionomutbildningens kvalitet och likaså ett viktigt argument för att stärka forskningen inom socialt arbete.4 Att ha kunskap och kompetens att se individen i ett helhetsperspektiv och i ett socialt sammanhang blev ett viktigt argument för socialarbetarna när de hävdade sin professionalitet i konkurrens med andra yrkesgrupper, läkare, psykologer och så vidare.

Helhetssynen hade en annan viktig funktion, sett utifrån klientens perspektiv. Den tidigare funktionsuppdelningen hade i allt högre grad blivit otidsenlig när det gällde insatser för människor med problem som låg ”utanför” de givna ramarna. Allra mest uppenbart var detta när det gällde det ”nya samhällsproblemet”, drogmissbruket. Detta missbruk blev ett samhällsproblem i vårt land i slutet av 1960-talet, då Sverige inrangerades i marknaden för den krimi-

nella narkotikahandeln. Det fanns då ingen kompetens inom socialvården att möta detta problem på individnivå, allra minst inom nykterhetsvården. De högljudda diskussionerna om samhällets narkotikapolitik och om behandlingen av drogmissbrukare under 1960-talet och ett par decennier framåt, kan åtminstone delvis förklaras av att socialvårdens organisering innebar att det inte fanns någon egentlig ansvarig för insatser gentemot drogmissbrukarna.5 Helhetssynen innebar emellertid för socialtjänstens del, i varje fall på det principiella planet, ett tydligt ansvarstagande för människor i socialt utsatta situationer oavsett den specifika karaktären på problemet.

Det finns ytterligare en omständighet som berör begreppet helhetssyn som är mycket viktig, men som endast flyktigt berörs i olika förarbeten och förslag till lagtexter. Socialtjänstutredningen skriver så här: ”Socialtjänsten ska ha ett brett perspektiv på enskilda människors situation, svårigheter och problem. Det räcker inte att socialtjänsten i sitt möte med enskilda förstår olika tecken och symtom (författarens kursiv) på problem, såsom missbruk, kriminalitet eller relationsproblem. Att tillämpa en helhetssyn i arbetet innebär att söka och förstå en individs eller en grupps sociala problem i förhållande till det sammanhang och den helhet som den enskilde är en del av.”

Funktionsuppdelningen i de äldre sociallagarna var ett uttryck för ett symtomtänkande i alldeles ­absolut bemärkelse. Det fanns tre symtom som det gällde att ta hand om och arbeta med – ekonomisk utsatthet (fattigdom), alkoholmissbruk och dåliga uppväxtvillkor för barn. Den senare omständigheten kompletterades med symtomet ”barnets vanart”.

Enligt helhetssynen ska socialarbetaren se sammanhanget och den ”helhet som den enskilde är en del av”. Detta är en viktig markering, men resone­ manget saknar pregnans och klarhet. Jag är ganska tveksam till om man kan ställa begreppen ”symtom”

3 socialtjänstens organisering

och ”sammanhang” i ett motsatsförhållande. Ett symtom är visserligen en avgränsning och därmed inte en del av ett sammanhang. Men symtom är också ett ”tecken på ytan” och något som egentligen berättar att det finns något som ”ligger under”.

Symtombegreppet är alltså en markör för en underliggande problematik som man måste ha en fördjupad teoretisk förståelse för att kunna avläsa. De under­liggande problemen ger sig inte heller till känna på annat sätt än i form av symtom – allmänna resonemang om helhetssynen ger faktiskt inte några anvisningar för hur man ska förstå problemen.

Betraktar man symtomet som ett tecken på en underliggande problematik, innebär detta att man förväntar sig en kompetens att tolka symtomet från socialarbetarnas sida. Det finns sällan några ”vattentäta skott” mellan symtomet och den djupare svårigheten – symtomets psykologiska ”avsikt” är att vara en signal, ”något är fel”, men ett symtom kan likafullt vara vilseledande och mystifierande. Om det här resonemanget har fog för sig, måste socialarbetarna till allt annat också ha en tolkningskompetens. Det finns mycket lite att hämta från förarbeten och förslag när det gäller socialtjänstreformen som på allvar beaktar de långtgående konsekvenserna av introduktionen av helhetssynen som styrbegrepp för det sociala arbetet. Man förutsätter och tar för givet att socialtjänsten och socialarbetarna har den kompetens som krävs för att leva upp till lagens inten­tioner.

Helhetssyn och socialtjänstens organisering En självklar förutsättning för att genomföra – implementera – socialtjänstreformen var en radikal omorganisation av det sociala arbetet. Den funktionsindelade politiska styrningen och förvaltningsapparaten – med flera olika nämnder – ersattes av

en politisk nämnd och en förvaltning för hela verksamheten i en kommun. ”Den mest betydelsefulla organisationsförändringen var att en enhetlig nämnd för socialtjänsten – socialnämnden – blev obligatorisk”, skriver Lars Grönwall.6 Men man våndades troligen ändå inför hur man skulle kunna skapa denna enorma förvaltningsapparat i de större kommunerna och man vacklade säkert när det gällde tilltron till att få denna organisation att arbeta effek­ tivt. Hur oöverblickbart det sociala arbetet skulle komma att te sig för de politiskt ansvariga kan man få en aning om då man betänker, att under en övergångstid – före inrättandet av sociala distriktsnämnder – hade socialförvaltningen i Stockholm i runda tal mellan 40 000 och 50 000 anställda.

Samverkan och helhetssyn kan vara svårt att etablera i en funktionsuppdelad organisation (före socialtjänstreformen), men lika svårt att förverkliga i en samordnad organisation av kolossalformat! Likafullt: grundsynen när det gällde det sociala arbetets inriktning, helhetssynen, förutsatte en enhetlig organisationsform, en socialnämnd, som det lagstiftades om.

Få politiska beslut torde ha blivit så i grunden negligerade som detta. En anledning är den möjlighet som gavs kommunerna redan 1970 att inrätta sociala distriktsnämnder. Dels antog man att den politiska ledningen av verksamheten därmed skulle vara mera kompetent när det gällde att beakta lokala behov, dels var avsikten att främja demokratiska ambitioner genom att föra ut verksamheten närmare medborgarna. Resultatet blev i många fall en ­avgörande försvagning av socialtjänstens auktoritet i förhållande till andra politiskt styrda verksamheter. Det fanns varken en samlad kraft eller kompetens när det gällde att hävda det sociala arbetets ­anspråk.

Helhetssynen, som vi hittills diskuterat den, gick ut på att se människors problem i sitt sociala sammanhang. Helhetssynen innebar också, enligt lag-

35

36

BAKGRUNDER

stiftarens ambitioner, att socialtjänsten skulle ha tre huvuduppgifter: • strukturinriktade insatser, till exempel medverkan i samhällsplaneringen, uppsökande verksamhet och förebyggande insatser för att motverka uppkomsten av sociala problem • allmänt inriktade insatser, till exempel för att skapa arbetsmöjligheter och goda bostadsförhållanden för människor • individuellt inriktade insatser, det vill säga insatser för att tillgodose enskilda människors eller familjers behov.

Det är inte sannolikt att ens en samlad och kraftfull socialnämnd skulle kunna gå i land med så omfattande uppgifter som socialtjänstlagen förutsätter.

Decentraliseringen av verksamheten har de facto gjort uppdraget ogenomförbart. Den demokratiska tanken bakom decentraliseringen – att föra verksamheten närmare medborgarna – har också kommit på skam. Medborgarna är inte särskilt intresserade. Man har nu påbörjat ett andra varv av omorganisering, i olika takt och med olika ambitioner i olika kommuner, och denna gång är det fråga om en återgång, steg för steg, till centrala verksamhetsformer. Men detta betyder inte att man kommer till­ baka till utgångspunkten. Omorganiseringar innebär avsevärda kompetensförluster för den praktiska verksamheten i och med att arbetsgrupper splittras.

Kunskap är inte (enbart) något som den enskilde socialarbetaren besitter. Kunskap är ett socialt kapital som människor skapar och förfogar över tillsammans när de arbetar med gemensamma problem.

Att splittra arbetande grupper innebär kostnader i form av förlorad kompetens, vilket man nästan aldrig beaktar innan man iscensätter ”det omorganisatoriska förloppet”.

Att genomföra organisatoriska förändringar av en verksamhet är en nödvändighet om verksamheten i fråga är omvärldsberoende (vilket alla organisationer är, om än i olika hög utsträckning). Omvärlden förändras och en organisation som inte kan anpassa sig, eller i någon mån påverka dessa externa förändringar, är dödsdömd. Men förändringar genomförs ofta på ett ogenomtänkt sätt, med kompetensförlust (se ovan) och förlust av kapacitet att leda verksamheten.

Man kan inte beskriva decentraliseringens konsekvenser för socialtjänstens del på ett entydigt sätt.

Förutsättningarna är olika, eftersom kommunerna i vårt land är så olika. I en del kommuner genomförde man en decentralisering, i andra inte. I en del kommuner där man genomfört decentraliseringen har man tagit, eller är på väg att ta, steg tillbaka, i andra inte. En samlad beskrivning av socialtjänstens organisering är därför inte längre möjlig. Den enhetliga och auktoritativa struktur som förslaget till socialtjänstlag innebar, har förvandlats till ett lapptäcke.

Det var antagligen olyckligt att genomföra två motstridiga omorganisationer av det sociala arbetet i tät följd – samlingen av socialtjänsten till en lagstiftad socialnämnd i enlighet med helhetssynen och strax därefter en decentralisering för att öka den demokratiska legitimiteten för socialtjänstens del. Det är naturligtvis svårt att åstadkomma en ­balans mellan att å ena sidan hävda generella och likvärdiga sociala tjänster för medborgarna och å andra sidan lämna fältet fritt för hur en sådan verksamhet ska organiseras. Det är en myt att man kan nå samma mål längs många olika vägar. I allmänhet hamnar man vid olika slutmål, belägna långt från varandra. För socialtjänstens del innebär detta att den sociala servicen får olika inriktning och kvalitet i olika kommunala sammanhang.

3 socialtjänstens organisering

Några ord om samverkan Lagen lägger ett stort ansvar på kommunens socialtjänst när det gäller att genomföra insatser för enskilda människor och grupper, alltså för att arbeta ”individinriktat utifrån en helhetssyn”. Man ska dessutom genomföra förebyggande socialt arbete i form av ”samhällsarbete” och medverka i samhällsplaneringen, där särskilt behoven hos resurssvaga grupper ska beaktas. ”Man bör samverka på olika nivåer. Särskilt när det gäller planering och riktlinjer för verksamheten är det självklart att de förtroendevalda ska ha en aktiv och ledande roll. I frågor om samverkan på förvaltningsnivå, som bland annat kan beröra metoder och behandling, bör ­ givet­vis den handläggande personalen engageras i samarbetet …”7 ”Man bör samverka …” Samverkan är inte främst en fråga om att ha ambition och god vilja, det rör sig snarare om verksamhetens organisering, medarbetarnas kompetens och ansvar.

När det gäller de psykiskt sjuka människorna har socialtjänsten ingen eller liten kunskap om den psykiatriska problematiken – och den psykiatriska verksamheten saknar i allmänhet kompetens om och överblick över den sociala situationen. Psykiatrins ansvar sträcker sig fram till dess att personen är medicinskt färdigbehandlad, det vill säga när man i realiteten ”inte kan göra mer”. Därefter ska socialtjänsten ta vid och ta över ansvaret för människor som bevisligen fortfarande har sina psykiska problem olösta.

I praktiken är samverkan omöjlig att åstadkomma när den är som mest angelägen. Samverkan åberopas beträffande insatser som ligger utanför den specialiserade kompetensen hos de respektive samverkansparterna – samverkan förutsätts ske i ett professionellt ingenmansland där ingen gemensam kunskap finns.

Det sociala arbetets professionella arena är vidöppen för inflytelser från den omgivande organiseringen av samhällets sätt att hantera sociala problem – inflytelser från skolan, från den psykiatriska verksamheten, arbetsförmedlingen, det allmännyttiga bostadsföretaget i kommunen, Migrationsverket och så vidare. Därtill är det sociala arbetets uppgifter i hög grad bestämda av den ”socialpolitiska ­ramen” för verksamheten – det socialpolitiska systemet bestämmer både vilka som blir socialtjänstens klienter, hur många dessa klienter är och djupet av deras behov av stöd. Att förstå dessa externa omständigheter är nödvändigt för socialarbetarna, om inte ­annat så för att de inte ska anklaga sig själva för svårigheter som uppstått utom deras egen kontroll.

Det sociala arbetets uppdragsgivare är klienternas problematik. Men denna problematik är sam­ tidigt samhälleligt och strukturellt betingad, och socialtjänstens förmåga att bidra till ”lösning” av problemen är beroende av hur väl man kan hävda sig och sin position i ett organisatoriskt sammanhang där andra aktörer än det sociala arbetets företrädare har större resurser och/eller bättre gehör för sina ambitioner hos de politiska makthavarna.

Att förstå det sociala arbetets villkor är att förstå den organisatoriska omvärlden, att förstå beroendet av denna omvärld – men också att förstå möjligheterna att påverka eller göra motstånd mot ”världen utanför”.

Vad styr det sociala arbetet och hur sker styrningen?

I det föregående har mer eller mindre indirekt en modell för beskrivningen av styrningen av det so­ ciala arbetet tillämpats, en modell som ingår i den vedertagna uppfattningen om ”styrprocessen”.

37

38

BAKGRUNDER

• Först anges socialtjänstlagen med de rättsliga komplementen LVU och LVM som det normativa system som anger ramarna för det sociala arbetets möjligheter.

• Därefter beskrivs socialtjänstens öppenhet för styr­ impulser från olika externa men angränsande verksamheter, såsom skola, psykiatri och arbetsförmedling.

• En tredje viktig omständighet är det socialpolitiska systemets uppbyggnad, som bestämmer vilka grupper av människor som ”riskerar” att bli det sociala arbetets klienter och vilka som undgår denna risk.

• Socialtjänstlagens uppbyggnad innebär en tilltro till det professionella kunnandet hos socialarbetarna; insatsernas kvalitet och inriktning är beroende av denna professionella kompetens.

• Det direkta ansvaret för uppbyggnaden av och verksamheten inom den lokala sociala förvaltningen svarar kommunens beslutsorgan för, oftast en politiskt vald socialnämnd.

Inflödet av styrimpulser enligt denna modell måste emellertid kompletteras.

• På nationell nivå faller socialtjänsten inom Socialdepartementets ansvarsområde, och även om det under senare år inte funnits någon ”socialtjänstminister” har detta ansvar i praktiken legat på ett av statsråden inom departementet.

• Socialstyrelsen har uppdraget att fungera som nationell expertmyndighet inom (bland annat) socialtjänsten – detta innebär att myndigheten har ett ansvar i första hand för att främja kunskapsutveckling och för normering inom verksamhetsområdet.

• Sedan 1 juni 2013 finns en ny tillsynsmyndighet inom hälso- och sjukvårdens samt socialtjänstens område, Inspektionen för vård och omsorg, vars uppgift är att granska att befolkningen får vård

och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter.

• Under senare år har även Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), en intresse- och arbetsgivarförening för landets kommuner och landsting, kommit att spela en allt viktigare roll när det gäller utvecklingsarbetet inom socialtjänsten.

• Forsknings- och utvecklingsarbete vid universitet/ högskolor och FoU-enheter har stor betydelse för det sociala arbetets praktik – och sättet att förstå det sociala arbetet.

Tillkommer: det så kallade brukarinflytandet. Kunskapen om i vilken utsträckning det sociala arbetet påverkas av klienternas anspråk är obetydlig.8 Ett direkt inflytande kan utövas genom möjligheten att överklaga socialtjänstens beslut vid länsrätten. (Detta har varit ett kontroversiellt tema; man har till exem­pel kraftigt hävdat uppfattningen att en länsrätt inte ska kunna överpröva lokala beslut som ­ytterst är förankrade i den kommunala politiska beslutsprocessen.)

En ytterst viktig påverkan gentemot socialtjänsten utövas via medias bevakning. Här spelar press, radio och tv viktiga roller och program som Uppdrag granskning har en utomordentlig genom­slags­ kraft hos allmänheten. Det hör till sakens natur att medias bevakning oftast innebär kritiska granskningar av socialtjänstens handläggning i olika sammanhang. Det är oerhört viktigt att socialtjänstens agerande genomlyses på detta sätt, men verksamheten bidrar sannolikt till en reserverad inställning (minst sagt) till ”det sociala” från medborgarnas sida.

* Beskrivningen här ovan av mångfalden av påverkningar gentemot det sociala arbetet är svår att överblicka. Oöverblickbarheten gäller också dem som är

3 socialtjänstens organisering

mitt uppe i den praktiska verksamheten. Närhelst man konfronteras med svåra sociala och psykosociala problem – omsorg om de mycket gamla, insatser för människor med psykiska funktionshinder, rehabilitering av långtidssjukskrivna och så vidare – förordas samverkan mellan olika aktörer på det lokala planet. Men var finner man varandra och hur samordnar man rutiner vid handläggningen och mer långsiktiga strategier när det gäller att ”lösa” problemen?

Inom socialtjänstens område har utvecklingen – efter att socialtjänstlagen trädde i kraft – gått från en auktoritativ central styrning av verksamheten (som fick sin legitimitet bland annat genom den utomordentligt radikala omorganisationen av det sociala arbetet med begreppet ”helhetssyn” som styrbegrepp) till en mycket markerat decentraliserad organisering av arbetet. Den sociala centralnämnden har ersatts av distriktsnämnder eller sammanslagna nämnder av olika konstruktion. Det sociala arbetet genomförs nu (utom i små kommuner) nästan alltid i specialiserade enheter, till exempel med åtskillnad mellan utredande enhet och enheter som genomför behandlingsinsatser. Helhetssynen som grund för verksamheten är knappast mer än retorik.

Styrningen av det sociala arbetet ser mycket olika ut när det gäller att ge positiva incitament för att höja insatsernas kvalitet, jämfört med de åtgärder som vidtas – eller snarare inte vidtas – då det sociala arbetet gått över styr. Exempelvis är Socialstyrelsen en potentiellt mycket stark aktör9 när det gäller att föra ut kunskaper om sociala metoder om vilka man vet att de är utprövade med bra resultat (väl belagda och med positiv evidens). Däremot är samhällets olika kontrollinstanser påtagligt maktlösa när det gäller att ingripa mot direkta missförhållanden. Ett exempel är det omtalade så kallade Vetlandafallet som gällde Louise, en tonårsflicka som sexuellt utnyttjats av sin far under många år utan att socialtjänsten ingripit (man hade underlåtit att undersöka flickans situation trots starka varningssignaler från bland annat skolans sida). När något sådant händer yttrar sig inte Socialstyrelsen; länsstyrelsen riktar allvarlig kritik, men egentligen till intet förpliktigande. I detta konkreta fall gav kommunstyrelsen en oberoende utredare10 i uppdrag att granska handläggningen. Generellt sett finns det en stark diskrepans mellan den maktutövning som socialtjänsten faktiskt utövar och den svaga kontrollen av det sociala arbetet i praktiken.

39

40

BAKGRUNDER

Noter 1 Kung Sisyfos av Korinth trotsar guden Zeus och får straffet att rulla en tung sten uppför ett högt berg – med de ödesdigra konsekvenser som beskrivs i texten.

2 Texten är återgiven från Grönwall m fl (1991). Den ur­ sprung­liga versionen finns i Nils Thuvander, Välfärd i sol och skugga, Socialnämnden i Karlskoga 1982.

3 Slutbetänkande från socialtjänstutredningen: ”Socialtjänst i utveckling”, SOU 1999:97.

4 Kunskapsutvecklingen inom socialtjänsten och de ökade anspråken på socialarbetarnas professionella kunskaper diskuteras mer utförligt i kapitel 22.

5 Den bristande samordningen beträffande insatser riktade mot drogmissbrukare gäller fortfarande, men nu är det svårigheten att samordna medicinska insatser med sociala åtgärder som är det stora problemet. De medicinska programmen administreras av landstingen och de sociala av kommunernas socialtjänst och det tycks nästan vara en övermänsklig uppgift att få dessa båda organisationer att länkas samman i ett konstruktivt samarbete.

6 Grönwall m fl (1991), s 274.

7 Vi har valt citatet här ovan ur Grönwall m fl (1991), s 87– 88, av det skälet att textavsnittet rörande samverkan är ett typiskt uttryck för hur man ser på samverkansproblemet.

Det är fråga om god vilja att samarbeta, och man når ”samverkansmålet” om denna vilja kan mobiliseras. Som framgår av slutorden i detta kapitel är inte den goda viljan – eller dess frånvaro – den utslagsgivande omständigheten som förklarar om samverkan kommer till stånd eller inte.

8 För bara några år sedan publicerades den första kunskapsöversikten av modeller för brukarmedverkan och brukarinflytande, se Sara Hultqvist, Om brukardelaktighet i välfärdssystemen: en kunskapsöversikt, Växjö University Press. En annan bok där dessa frågor diskuteras är Magnus Karlsson och Martin Börjeson, Brukarmakt – i teori och praktik, Natur & Kultur 2011.

9 Se till exempel Anders Bergmark och Tommy Lundström, ”Evidensfrågan och socialtjänsten – om socialarbetares inställning till en vetenskapligt grundad praktik”, Socionomens forskningssupplement 3/2008.

10 Barbro Hindberg, Bakom ”fallet Louise”, Vetlanda kommun 2007.

Förstå socialt arbete ISBN 978-91-47-11497-9 © 2009, 2015 Författarna och Liber AB Förläggare: Peter Söderholm Redaktör: Cecilia Björk Tengå Grafisk form och omslag: Fredrik Elvander Omslagsfoto: Shutterstock, Mila May (1) och Pressmaster (2) Ombrytning: LundaText AB Produktion: Jürgen Borchert Tredje upplagan 1 Repro: Exaktaprinting, Malmö Tryck: People Printing, Kina 2015

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och elevers begränsade rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-avtal, är förbjuden. BONUS-avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för ut­b ildningsanordnare, t.ex. kommuner och universitet.

Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller ­f ängelse), skadestånd och beslag /förstöring av olovligt framställt ­m aterial. Såväl analog som digital kopiering regleras i BONUS-avtalet. Läs mer på www.bonuscopyright.se.

Liber AB, 113 98 Stockholm Tfn 08-690 90 00 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08–690 93 01 E-post kundservice.liber@liber.se

FÖRSTÅ SOCIALT ARBETE är en grundläggande bok i socialt arbete, som spänner över de viktigaste kunskapsområden och arbetsuppgifter som socialarbetaren stöter på ute i den praktiska verksamheten.

Boken ger inte bara en introduktion till det sociala arbetets olika delar och inriktningar, utan genom texten löper kontinuerligt en reflektion/diskussion kring det sociala arbetets villkor och förutsättningar.

Det gör den intressant att återkomma till under hela utbildningen och ger dessutom ett bra stöd för socialarbetare ute på fältet.

Bokens 3:e upplaga har blivit grundligt uppdaterad, både vad gäller disposition och innehåll. Ett nytt kapitel om det sociala arbetets utmaningar har tillkommit.

Martin Börjeson är docent i socialt arbete och universitetslektor vid Linköpings universitet. Han har tidigare arbetat bland annat som utredningschef för Ungdomsstyrelsen, sekreterare i Utredningen för en kunskapsbaserad socialtjänst och chef för FoU-Södertörn.

Bengt Börjeson (1932-2012) ägnade i stort sett hela sitt liv åt socialt arbete. Som 19-årig praktikant kom han till Barnbyn Skå, där han så

Sagt om boken Förstå socialt arbete beskriver socialt arbete ur ett flerdimensionellt perspektiv. Många uttalar sig om socialt arbete, men förståelsen för vad det innebär är en bristvara och samtidigt en nödvändighet för att hamna rätt i detta väsentliga arbete. Att förstå genom kunskap och reflektion som boken inbjuder till är en oslagbar metod.

Lotta Persson, f d socialchef i Botkyrka kommun och ordförande i Föreningen Sveriges Socialchefer

I Förstå socialt arbete levandegör Börjeson det sociala arbetets mest centrala motsättningar.

Anders Bergmark, professor i socialt arbete vid Socialhögskolan, Stockholms universitet

småningom kom att efterträda Gustav Jonsson som chef. Han var professor i socialt arbete vid universiteten i Umeå och Stockholm, och under sina sista tio år vid Ersta Sköndal högskola i Stockholm.

Best.nr 47-11497-9

Tryck.nr 47-11497-9-00