9789147095506

verkligen till utveckling? Eller är biståndets tid förbi?

Dessa är några av de grundläggande frågor om bistånd som denna bok försöker besvara. Författaren granskar det svenska biståndet i historiskt och jämförande perspektiv och behandlar särskilt två aspekter som ur afrikansk synvinkel gör biståndet problematiskt: resultatorienteringen och givarsamordningen på ett globalt plan.

Boken pekar på den stora klyfta som finns mellan den afrikanska verkligheten och det sätt på vilket officiellt bistånd administreras regeringar emellan. De sista kapitlen tar upp frågan om biståndet till afrikansk utveckling verkligen kan förbättras och om biståndet har en framtid.

Bistånd och utveckling är skriven för både forskare, studenter och debattörer. Boken kan användas på olika kurser där utvecklingsproblematiken ingår som tema. Den är också ett bidrag till den politiska debatten om svenskt bistånd.

Göran Hydén är professor emeritus i statsvetenskap vid University of Florida i Gainesville och numera vid olika tidpunkter på året bosatt både där, i Tanzania och Sverige.

Göran Hydén Bistånd och utveckling Afrika: Givarnas stora utmaning

Hur ser biståndet ut från en afrikansk horisont? Bidrar det

Göran Hydén Bistånd och utveckling Afrika: Givarnas stora utmaning

Best.nr 47-09550-6

Tryck.nr 47-09550-6-00

Bista nd o utv Afrika - omslag.indd 1

10-09-17 10.43.19

Bistånd och utveckling Afrika: Givarnas stora utmaning ISBN 978-91-47-09550-6 © 2010 Författaren och Liber AB Förläggare: Peter Söderholm Redaktör: Magdalena Tellenbach Uttman och Mia Ljunggren Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Omslagsbild: Thinkstock Figurer: Jonny Hallberg Layout: Integra Software Services Upplaga 1:1 Tryck: Sahara Printing, Egypten 2010

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.

Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01

Bista nd och utveckling Afrika.indd 2

10-08-31 15.30.50

Författaren tillsammans med Tanzanias dåvarande president, Julius Kambarage Nyerere, vid sitt första officiella statsbesök i Sverige sommaren 1963. Med på bilden är också Sveriges första biståndsminister Ulla Lindström.

Bista nd och utveckling Afrika.indd 3

10-08-31 15.30.53

Bista nd och utveckling Afrika.indd 4

10-08-31 15.30.53

Innehåll Inledning. Varför denna bok?___________________________________ 8 Kapitel 1. Biståndets särart____________________________________ 15 Biståndet som politisk fråga_________________________________ 15 Sida som organisation_ ____________________________________ 23 Sida som forskningsfinansiär_ _______________________________ 31 Översikt av resterande kapitel________________________________ 34 Referenser______________________________________________ 38 Kapitel 2. Teorier om utveckling________________________________ 40 Begreppets ursprung_ _____________________________________ 41 Strukturbaserade teorier____________________________________ 44 Moderniseringsteorin___________________________________ 45 Underutvecklingsteorin_ ________________________________ 46 Aktörsbaserade teorier_____________________________________ 48 Institutionsteorin______________________________________ 49 Postmodernistisk teori___________________________________ 51 Vad krävs för utveckling?___________________________________ 55 Referenser______________________________________________ 64 Kapitel 3. Biståndets historia_ _________________________________ 66 Framväxten av svenskt bistånd_ ______________________________ 67 Den folkliga fasen, 1949–1966____________________________ 68 Den byråkratiska fasen, 1966–1990________________________ 73 Den politiska fasen, 1990–dags dato________________________ 76 Svenskt bistånd i jämförande perspektiv________________________ 78 Biståndets koppling till utvecklingsteorierna_____________________ 81 1955–1970: Trickle down_ ______________________________ 82 1970–1980: Socialt behovstillfredsställande_ _________________ 84 1980–1995: Ekonomiska reformer_________________________ 86 1995–2010: Governance________________________________ 88 Är cirkeln sluten?_________________________________________ 91 Referenser______________________________________________ 92

5

Bista nd och utveckling Afrika.indd 5

10-08-31 15.30.53

Bistånd och utveckling

Kapitel 4. Givarnas roll_______________________________________ 93 Givarvärldens politiska verklighet_ ___________________________ 94 Olika givare, olika sätt att se på bistånd________________________ 100 Givarnas utmaningar_____________________________________ 108 Det demokratiska ägarskapet_ ___________________________ 109 Att motivera mottagarna_ ______________________________ 111 Förstärkning av det allmänna____________________________ 113 Givarnas intressen____________________________________ 115 Avslutning_____________________________________________ 116 Referenser_____________________________________________ 117 Kapitel 5. Multilateralism och samordning_ _____________________ 118 EU och kravet på en sammanhängande policy__________________ 121 DAC och kravet på samordning_____________________________ 126 FN och kravet på en global agenda___________________________ 131 Världsbanken som global kunskapsbank_______________________ 136 En givarhegemoni_ ______________________________________ 141 Referenser_____________________________________________ 144 Kapitel 6. Resultatinriktningen_ ______________________________ 145 Systemet för granskning av svenskt bistånd_____________________ 146 Hur resultat mäts________________________________________ 149 Resultatet av bistånd genom budgetstöd_______________________ 159 Lär sig Sida?____________________________________________ 163 Från organisk till mekanisk organisationsmodell_________________ 167 Referenser_____________________________________________ 169 Kapitel 7. Hur skapas utveckling?______________________________ 171 Idéer eller materiella faktorer?_ _____________________________ 173 Tillväxt eller utjämning_ __________________________________ 178 Stad eller landsbygd______________________________________ 188 Toppstyrning eller deltagande____________________________ 194 Avslutning_____________________________________________ 198 Referenser_____________________________________________ 199 Kapitel 8. Hur fungerar Afrika?_ ______________________________ 201 De många förklaringarna__________________________________ 202 Familjens och släktgemenskapens roll_________________________ 206

6

Bista nd och utveckling Afrika.indd 6

10-08-31 15.30.53

Innehåll

Traditionens roll_ _______________________________________ Nätverket som ekonomisk modell_ __________________________ Vikten av ömsesidighet_ __________________________________ Politiken som samhällsinitierad kraft_ ________________________ Avslutning_____________________________________________ Referenser_____________________________________________

210 215 218 222 225 225

Kapitel 9. Kan biståndet bli bättre?_ ___________________________ 229 Bistånd måste förtjänas_ __________________________________ 230 Bistånd måste ägas_______________________________________ 235 Bistånd måste anpassas____________________________________ 239 Utvecklingsfonder som katalysatorer_ ________________________ 252 Avslutning_____________________________________________ 257 Referenser_____________________________________________ 257 Kapitel 10. Biståndet i framtiden______________________________ 259 Kan biståndet avslutas?_ __________________________________ 261 Diversifiering av resursöverföringen__________________________ 271 Vad vill afrikanerna själva?_________________________________ 275 Avslutning_____________________________________________ 281 Referenser_____________________________________________ 283

7

Bista nd och utveckling Afrika.indd 7

10-08-31 15.30.54

Inledning

Varför denna bok?

Avsikten med detta verk är att tillhandahålla en lärobok på svenska i ett för mig kärt ämne samt att ge studenter och debattörer några synpunkter som bidrar till att kasta nytt ljus över biståndets roll i den afrikanska utvecklingen. Boken är därför både deskriptiv och analytisk, både utforskande och utmanande, och den utgör både en översikt och en undersökning. I dessa avseenden går boken lite längre än den gängse läroboken med sin mer formella och systematiska uppläggning.

Kunskapen och förståelsen paras här med en strävan att vidga horisonterna, att se vad som händer med biståndet utifrån andras – i första hand afrikanernas – perspektiv. Det finns många skäl till att kombinera dessa uppgifter i en och samma text.

Ett sådant är att närmare kunna granska de pretentioner som vi förknippar med både bistånd och utveckling. Biståndstanken vilar djupt i den svenska folkmoralen: att vi ska ge till fattiga länder är en självklarhet. Därför är det få som egentligen ifrågasätter vad som görs i biståndets namn. Likväl är det uppenbart att biståndsribban läggs på en höjd som helt överträffar det som är möjligt. Denna ambition uppmuntras av ansträngningen att göra vetenskap av biståndet. Det ska planeras på ett systematiskt sätt som motsvarar ekonomiska kalkyler. Det ska utföras inom organisatoriska former som ger bästa möjliga resultat för satsningen. Det ska sedan systematiskt utvärderas i förhållande till de ursprungliga målen. Alla dessa ambitioner återspeglar vad vi i Sverige och andra industriländer tar för givet, och många livnär sig på att vara forskare och konsulter. Men är dessa ramar som påtvingas 8

Bista nd och utveckling Afrika.indd 8

10-08-31 15.30.54

Inledning

mottagarna av biståndet verkligen de mest lämpliga för att nå resultat? Gör givarna biståndet rättvisa genom att insistera på att formerna måste vara deras?

Problemet med utvecklingsbegreppet är att det helt förlorat sin ursprungliga betydelse. Det var en gång ett makrobegrepp. Utveckling hänvisade till hur samhällsstrukturer förändras och de i sin tur öppnar nya möjligheter för somliga samhällsgrupper att ta kontroll över utvecklingen och dess innebörd. Detta perspektiv på utveckling, vare sig det var liberalt eller socialistiskt i sina grunddrag, var baserat på historiska erfarenheter. Det var realistiskt och inbjöd till ödmjukhet.

Utveckling tar tid, den är elitdriven, den har både positiva och negativa sidor, och – framförallt – den har lika många oanade som planerade konsekvenser. Liknande synpunkter är i dagens ljus inte längre politiskt korrekta. Idag är utveckling aktörsbaserad, det vill säga den drivs av människan i prometeisk anda. Den är idealistisk – ta till exempel principen att alla människor har rätt till utveckling. Den är fokuserad på individers – helst utsatta gruppers – välfärd. Den riktar sig till massorna, inte eliten. Framförallt, utveckling är en samhällelig ingenjörskonst med ambitionen att hitta objektiva indikatorer på framsteg. I detta senare perspektiv har utvecklingsbegreppet kommit att användas som beskrivning av vad som helst som enskilda grupper, organisationer eller regeringar gör för att hjälpa människor i u-länderna. Denna ”demokratisering” av begreppet är i linje med vårt eget samhälles värderingar och sätt att se på hur förbättringar kommer till stånd. Frågan är dock vad som inte finns med och hur väl vårt eget begrepp uppfattas i andra kulturella och samhälleliga miljöer. Gör begreppet oss blinda inför vad utveckling verkligen innebär i ett historiskt perspektiv? Hur uppfattas det i Afrika, bland såväl politiker som vanliga människor?

En andra anledning till boken är biståndets egen metamorfos sedan det först blev en integrerad del av mellanstatliga relationer för drygt femtio år sedan. I dess tidiga år operationaliserade givarna biståndet i form av projektstöd och så småningom programstöd. Bägge dessa 9

Bista nd och utveckling Afrika.indd 9

10-08-31 15.30.54

Bistånd och utveckling

former förlitade sig på biståndsarbetare i fält. Som rådgivare eller i annan kapacitet deltog biståndsarbetare i ansatser som gjordes för att förbättra människornas förhållanden i mottagarländerna. Detta tekniska bistånd var en stor del av det totala biståndet på sin tid. De flesta anställda som gjorde karriär på Sida hade en sådan bakgrund. De hade lärt sig vad utvecklingsansträngningar innebär i praktiken. Även om många var idealister var de samtidigt medvetna om vad som fungerar och vad som inte gör det. De hade insyn i mottagarländernas förvaltningar och deras sätt att arbeta, vilket gav dem värdefulla insikter.

Denna växling mellan fält och huvudkontor i Stockholm gjorde biståndet levande, inte bara för dem som skötte det utan också för gemene man, via artiklar och andra medieinslag som tog biståndsutmaningarna in i det svenska vardagsrummet.

Sedan 1990-talet har biståndets inriktning förändrats genom att fokuseras på de ”rätta” policyansatserna och senare också på att få politiken i mottagarländerna på ”rätt” bog. Detta har lett till att behovet av fältarbetare minskat och nästan helt försvunnit. Den ursprungliga generationen av biståndsadministratörer har ersatts av en yngre generation utan egentlig fälterfarenhet. Biståndet har alltmer underordnats det politiska på hemmaplan: regeringens inflytande har ökat på Sidas bekostnad. Biståndsadministratörerna i fält är mer hemmastadda på ambassaderna än i den afrikanska verkligheten. Den nya biståndspolitiken gör också att man ute på ambassaderna använder mer tid till administration och samordning med andra givare. Samtidigt har kravet på landkunskap och förståelse för hur de afrikanska länderna fungerar ökat. Genom att ge pengar till förbättringar av policyer och sättet att styra landet tar man sig an frågor som mer kräver allmän kännedom än en bestämd teknisk spetskunskap. Den nya generationen av biståndsadministratörer är vanligtvis väl skolade men de är inte sena på att klaga över hur lite tid de har att lära känna mottagarlandet och använda denna kännedom i sitt arbete. De vill så gärna men få har möjlighet att spendera mer tid i fält därför att den nya biståndsarkitektur 10

Bista nd och utveckling Afrika.indd 10

10-08-31 15.30.54

Inledning

som vuxit fram på senare år tvingar givarna att bli mer upptagna av sig själva än av mottagarländerna. Man engagerar sig inte längre utan man förhandlar och går in i ”dialoger”. Det är en god tanke att mottagarländerna ska ha större kontroll över de biståndspengar som kommer dem till del, men det leder lätt till att givarna drar sig tillbaka och uppträder som domare snarare än medspelare och att biståndet reduceras till ett administrativt sköteärende. I detta läge finns anledning att fråga sig om biståndet verkligen bidrar till de afrikanska ländernas utveckling. Var finns förståelsen för vad som krävs för att dessa länder ska utvecklas? Är biståndet mer en snara än en hävstång? Går det att hitta former för biståndet som verkligen är anpassade till de afrikanska förutsättningarna? Ännu en orsak till boken är helt enkelt bristen på en mer förutsättningslös granskning av och debatt om biståndet. Fram till början av 1990-talet fanns en öppen och ofta intensiv debatt om biståndets vara och former. Delar av debatten bidrog också till att biståndet ändrades.

En fråga som var föremål för granskning och diskussion var huruvida det officiella biståndet mellan givar- och mottagarregeringar verkligen gav de resultat man kunde förvänta sig. Denna diskussion utgick i första hand från ett svenskt skattebetalarperspektiv och berörde inte direkt effekterna inom mottagarlandet.

De senaste åren har det varit tunt med den typen av bidrag till vår förståelse av biståndet och dess konsekvenser. I stället har de flesta bidragen blivit offentliga utredningar, som till exempel Globkom – den svenska regeringens ambition att bredda samarbetet med de fattiga länderna bortom biståndet – i början av det här seklet, men framförallt konsultrapporter med bestämda referensramar att utreda eller utvärdera en viss fråga i givarorganisationens intresse. Dessa rapporter är vanligtvis förstklassiga arbeten; deras författare innefattar inte sällan akademiker med stor kunskap. Problemet är att villkoren för dessa uppdrag begränsar vad dessa erfarna och insiktsfulla personer kan säga. Deras analys och framförallt slutsatser och rekommendationer måste vara i 11

Bista nd och utveckling Afrika.indd 11

10-08-31 15.30.55

Bistånd och utveckling

linje med vad huvudmannen förväntar sig. Där saknas möjligheten till en mer förutsättningslös granskning som till exempel ställer frågan i vilken utsträckning det huvudmannen själv gör är en del av problemet som analyseras. Denna vinkling gör att biståndet inte betraktas utifrån mottagarens utgångspunkter eller att givarnas egna sätt att verka på skapar andra resultat än de som planerats. Skulden för att man inte uppnått målen läggs på mottagaren och dennes brist på kapacitet eller förpliktelse. Att just dessa faktorer är del av problemet finns ofta ingen anledning att ifrågasätta men analysen lämnar likväl läsaren med intrycket att det aldrig är något fel med de metoder eller former givarna själva har valt. De ser ut att stå över all kritik.

Tendensen för konsultuppdrag att dominera biståndsgranskningen har tilltagit på senare år i ljuset av den delegering till ambassaderna som skett i ett försök att göra arbetet mer mottagarorienterat. Man har också velat försäkra sig om att granskningsuppdragen fördelas via en allmän utlysning med konkurrerande konsultbolag som potentiella säljare av tjänster. Denna form har sina fördelar i form av bättre samarbete mellan lokala och externa konsulter och en mer solid utvärdering av olika bud, men den tenderar också att teknokratisera både själva utvärderingen och det arbete som sedermera ska utföras av vinnaren.

Man ringar in den lilla del av verkligheten i vilken en bestämd verksamhet försiggår och förlorar lätt det bredare perspektivet. Granskar eller utvärderar man till exempel mänskliga rättigheter eller graden av demokrati i ett mottagarland kan det hända att man bortser från frågan om vilka förutsättningarna verkligen är att dessa ska fungera som de gör i ett utvecklat demokratiskt land. Medlet skyler målet. Vad som oftast är en effekt av utveckling tolkas i givarblicken som ett villkor. Vad kan göras för att ändra på detta? Vilken typ av kunskap är det som verkligen behövs om utveckling?

Ett fjärde skäl till bokens tillkomst är det sätt på vilket Afrika behandlats i biståndsdebatten och mycket av utvecklingsdebatten.

Det har varit föremål för schablonmässig tolkning med hjälp av model12

Bista nd och utveckling Afrika.indd 12

10-08-31 15.30.55

Inledning

ler och teorier som har lite med den afrikanska verkligheten att göra.

Mycket av detta har skett därför att givarsamfundet verkar på ett universellt plan och tenderar att behandla alla länder som om de behövde en och samma lösning. Det som fungerar i de asiatiska länderna måste också kunna fungera i Afrika, enligt logiken inom utvecklingsekonomiska kretsar.

Efter flera decenniers försök med hjälp av universella metoder att få till stånd utveckling i Afrika, som bara gett få positiva resultat, är det alltmer uppenbart att vad som krävs är en förståelse och ett accepterande av att Afrika har många unika drag som gör att det krävs andra metoder, vilka är anpassade till det specifika i den afrikanska miljön.

Givarna har hittills varit ganska svala till sådana förslag men dörrarna står nu på glänt till nytänkande. Det gäller därför att diskutera vad som kan och behöver göras, samt att betrakta biståndet i sitt större utvecklingssammanhang. Det fortsätter att vara en dominerande del av många afrikanska länders nationalbudget, men till skillnad från biståndets tidigare år finns idag flera alternativa privata kapitalinflöden. Kan biståndet anpassas till den afrikanska verkligheten och hur skulle detta i så fall gå till? Vilken plats har biståndet i den framtida utvecklingen där? Är dess tid kanske helt enkelt förbi?

En femte orsak till boken är att det oftast saknas ett långtidsperspektiv på biståndet. Det granskas och diskuteras utifrån de premisser som råder vid en viss tidpunkt. Detta är mest påtagligt i media men gäller också mer seriösa bidrag i form av artiklar i tidskrifter eller böcker. Detta är förståeligt men gör lätt att man fångas av det aktuella ”modet”. Ordet kan synas raljerande men faktum är att givarna har ändrat sitt synsätt på biståndet med jämna mellanrum – ungefär vart tionde år – och varje nytt paradigm har varmt omhuldats av de flesta – till dess det börjat förlora sin giltighet. Det faktum att man gått igenom åtminstone fyra sådana paradigm utan att lyckas med uppgiften att få biståndet att hjälpa till att lyfta Afrika, är i sig en kommentar som inte går att undvika.

13

Bista nd och utveckling Afrika.indd 13

10-08-31 15.30.55

Bistånd och utveckling

Själv har jag haft förmånen att kunna följa biståndets framväxt och dess vändningar under femtio år. Jag har inte skrivit en bok i ämnet på svenska sedan början av 1970-talet, även om min studie från början av 1980-talet – No shortcuts to progress – översattes till svenska och kom ut som Utveckling utan genvägar 1985. Ett kvartssekel har gått sedan dess och med den tid som emeritusstatus tillåter finns det goda skäl att ta sig an uppgiften än en gång. Materialet till boken är hämtat från olika håll: mitt eget arkiv, låneböcker, online-dokument, intervjuer jag gjort med folk både inom den svenska biståndsvärlden och andra givarländer, samt min långa personliga erfarenhet – mycket redan tidigare förmedlat i olika skrifter på engelska – av de sociala och politiska förhållandena i Afrika. Boken har skrivits på de tre olika platser där jag nu är bosatt under året: Båstad i Sverige, Gainesville i Florida och Dar es-Salaam, Tanzania.

Det är min förhoppning att den erbjuder något speciellt inom sin genre och att den lockar studenter att ta sig en titt på vad biståndet inte bara är men kunde vara. Jag hoppas även att alla andra som är intresserade, både inom och utanför biståndsvärlden, känner sig utmanade att ta upp ämnet till debatt – vare sig de sedan håller med eller inte håller med om de idéer jag lanserar och använder här.

Göran Hydén Mejla gärna synpunkter på boken till författaren: ghyden@mail.ufl.edu

14

Bista nd och utveckling Afrika.indd 14

10-08-31 15.30.55

Kapitel 1.

Biståndets särart

Biståndet är en speciell verksamhet. Det ligger i gränslandet mellan inrikes- och utrikespolitik. Därför måste det förhålla sig till den politiska dynamiken på hemmaplan lika väl som den politiska verkligheten i mottagarländerna. Den förra har visat sig betydligt starkare när det gäller biståndets utformning och inriktning. Den senare har mer fungerat som måltavla. Det är först på senare år man börjat erkänna att mottagarlandet är en samarbetspartner. Detta innebär inte nödvändigtvis att biståndet – åtminstone hittills – blivit effektivare eller att det bidrar till samhällsutveckling, men det är likväl ett steg åt rätt håll.

Frågan är dock hur långt biståndet kan ”befrias” från de politiska krafter och moraliska värderingar som i det svenska samhället hållit verksamheten vid liv i över femtio år trots att det inte ändrat på mycket i mottagarländerna, i synnerhet de afrikanska länderna som denna bok handlar om. Avsikten med detta första kapitel är att beskriva biståndets särart och sätta det i sitt politiska och organisatoriska sammanhang i det svenska samhället. Med detta avser jag att lägga grunden för den fortsatta diskussionen men också granska de faktorer som gör biståndet till något speciellt i svenskt politiskt liv. För att framhäva dess särart görs också jämförelser med andra givarländer.

Biståndet som politisk fråga Biståndet skiljer sig från andra politiska frågor i mer än ett avseende. Det berör inte gemene svensk i någon direkt bemärkelse, endast indirekt via 15

Bista nd och utveckling Afrika.indd 15

10-08-31 15.30.55

Bistånd och utveckling

skatterna. Även om det finns enskilda människor och grupper som engagerar sig i biståndsfrågan är de i bästa fall enbart mottagarnas ombud.

De har oftast ett egenintresse i detta engagemang. Svenska staten stöder svenska grupper och organisationer med penningmedel. För att få tillgång till dessa krävs att man har en trovärdig och behövande partner i något mottagarland. Dessa länkar är betydeslefulla för att hålla biståndsintresset vid liv, men mottagarnas behov och intressen är definierade å deras vägnar. Deras röst förblir avlägsen i det svenska beslutssammanhanget, även om det – som fallet är nu – i större utsträckning sker ute på ambassaderna. Man ser inte Tanzanias eller något annat lands ambassadör demonstrera på Stockholms gator för mer bistånd – eller för en annan typ av bistånd för den delen – som en iakttagare av svenskt bistånd en gång noterade (Andersson 1986). Det ska tilläggas att man ser inte sådana demonstrationer på gatorna i Tanzania heller. Biståndet förblir något som även mottagarna tar för givet tillhör och bestäms av givarna. Trots försöken på sistone att få mottagarna att ta större ansvar för biståndspengarnas användning, förblir de starkt givarberoende. De ligger hellre lågt än talar ut i termer som kan störa relationerna med givarna. I detta läge är återflödet av information till givarna sparsamt och oftare diplomatiskt än uppriktigt.

Biståndet skiljer sig också därför att dess sfär faller inom det utrikespolitiska gebitet, ett område som vanligtvis skyddas från partipolitiska intressen. Det innebär att de som beslutar om biståndet har större handlingsfrihet när det gäller dessa frågor jämfört med inhemska frågor där intressegrupper och partier strider om inflytande och röster. Allt detta bidrar till att biståndet kan fortsätta trots att dess effekt i mottagarländerna är minimal. Svenskt bistånd är idag väl politiskt förankrat. Det drivs i första hand av strävan att leva upp till det mål som givarländerna en gång för länge sedan kom överens om: ett bistånd som motsvarar 0,7 procent av bruttonationalinkomsten (BNI). Enligt Sidas egen hemsida uppgick biståndet under 2009 till 1 procent av BNI, det mål regeringen

16

Bista nd och utveckling Afrika.indd 16

10-08-31 15.30.55

Kapitel 1. Biståndets särart

satt för det budgetåret. 1 Med detta var Sverige, enligt samarbetsorganet OECD-DAC, ett av de länder som gav mest pengar i bistånd i förhållande till storleken på dess ekonomi. 2 Den totala summan, som då inräknar humanitär hjälp samt stöd till reformarbete i Östeuropa, var närmare 34 miljarder svenska kronor.

Pengarna slussas ut i enlighet med de förpliktelser som görs i den årliga budgeten. Utbetalningarna sker vanligtvis var sjätte månad och kan uppskjutas eller stoppas om det skulle uppstå en oväntad politisk kris, till exempel en militärkupp eller ett inbördeskrig, i ett enskilt mottagarland. De senaste åren har biståndet till Zimbabwe varit fruset på grund av det diktatoriska och godtyckliga sätt som president Robert Mugabe styrt landet på. Försöken att få till stånd en förändring genom att tillskapa en samlingsregering i vilken den starka politiska oppositionen skulle ingå skapade inledningsvis så mycket hopp att den svenska biståndsministern, Gunilla Carlsson, besökte Zimbabwe i mitten av 2009 för att å den svenska och de övriga EU-ländernas vägnar avgöra om biståndet skulle återupptas. Till allas stora besvikelse har samarbetet inte lett till några politiska reformer och givarna håller fortfarande tillbaka sina pengar till Zimbabwe. De flesta har dragit slutsatsen att så länge Mugabe sitter kvar som president kommer inget meningsfullt reformarbete att äga rum.

Fallet Zimbabwe är ett undantag eftersom regeln är att inte avbryta biståndet till de länder som varit del av kretsen av svenska huvudmottagarländer. Trots att Sverige har en diplomatisk representation i huvudmottagarländerna och någon form av diplomatisk närvaro också i andra länder dit svenskt bistånd når så ska det mycket till för att det svenska samvetet ska skakas av vad som händer i mottagarländerna. De svenska beslutsfattarna är medvetna om svagheterna i de afrikanska mottagarländerna. Korruption, dålig planering och implementering samt sociala 1 www.sida.se 2 www.oecd.org

17

Bista nd och utveckling Afrika.indd 17

10-08-31 15.30.56

Bistånd och utveckling

ojämnheter är företeelser man mer eller mindre tar för givna. De kan till och med komma att användas som ursäkt för att fortsätta – och inte avbryta – sitt bistånd. Dessa politiska skavanker tillhör en gråzon där man vet för lite och saknar klara bevis för att dra in sitt bistånd. I själva verket, som man nu ser på bistånd både i Sverige och i andra givarländer, uppfattas varje inhemskt ingrepp i mottagarländerna mot en korrupt politiker eller ämbetsman som ett så stort steg framåt att det kan leda till att biståndet till ett land ökar.

På grund av att biståndet verkar utanför de svenska gränserna är toleransramen för vad som är acceptabelt eller oacceptabelt bredare än fallet är med inhemska politiska frågor som är föremål för mycket närmare granskning. Men att toleransramen är så bred har också att göra med svenska värderingar. Biståndet vilar på en stark moralisk grund som institutionaliserats av alla riksdagspartierna. Solidaritet med u-länderna tas för givet och de faktorer som leder till att biståndet inte kommer till bästa möjliga användning ruckar inte den moraliska grunden. Detta gör att biståndets position är säkrad i en politisk bemärkelse. Det går att göra mer långsiktiga utfästelser till enskilda länder, och Sverige – som antytts ovan – drar inte in sitt bistånd och ändrar inte på det i någon större utsträckning annat än i undantagsfall. På mottagarhåll är Sverige en pålitlig och uppskattad givare.

De övriga skandinaviska länderna påminner mycket om Sverige när det gäller hur biståndet handläggs. Trots att både Danmark och Norge har starka populistiska partier av typ Sverigedemokraterna har biståndet inte påverkats negativt. Situationen i andra länder skiljer sig dock från det skandinaviska mönstret. I till exempel USA, Storbritannien och Canada kan biståndet till följd av regeringsskifte utsättas för snabba och kraftiga vändningar. De liberala partierna har vanligtvis varit starkt positiva till bistånd medan de konservativa har varit mer kritiska och därför mer återhållsamma. I Storbritannien har Labourpartiet dominerat de senaste tolv åren och under dess ledning har det brittiska biståndet förstärkts. Bland givarna har landet blivit en ledande kraft. Det är 18

Bista nd och utveckling Afrika.indd 18

10-08-31 15.30.56

Kapitel 1. Biståndets särart

oklart om denna trend fortsätter nu när de konservativa tillsammans med liberaldemokraterna bildat regering.

Dessa skillnader till trots är det klart att i alla dessa länder uppfattas biståndet som mer eller mindre en självklarhet. Även i länder som tidigare inte gav bistånd – dit hör länder i Central- och Östeuropa samt i Asien och Latinamerika, främst Brasilien och Venezuela – är detta nu en del av deras relationer till fattigare länder, inte minst i Afrika. I samtliga givarländer uppstår frågan om hur mycket biståndet är en del av landets utrikespolitik. Det varierar från de nordiska länderna och några andra likasinnade som Nederländerna å ena sidan, där egna utrikespolitiska intressen artikuleras relativt måttligt, till USA å den andra sidan, där biståndet är helt underordnat utrikespolitiken. Eftersom Kongressen måste godkänna utrikespolitiken lägger sig dess ledamöter i biståndets administration på ett sätt som saknar motsvarighet i andra länder. Samtidigt ska det framhållas att biståndsscenen i USA endast till en liten del utgörs av det officiella biståndet som ges av regeringen.

Det privata biståndet via filantropiska stiftelser och enskilda organisationer är ännu större.

Trots biståndets självklara plats i det folkliga medvetandet och bland politikerna i Sverige idag har engagemanget i denna fråga ändrats under de snart fem decennier som u-landsbistånd varit aktuellt. Även om många i begynnelsen frågade sig vad biståndet skulle göra för nytta fanns det i stora kretsar, inte minst inom folkrörelserna, en idealism och uppslutning som tycks saknas idag. Under 1960-talet hade Afrikas stater nyligen blivit självständiga och alla hade stora förväntningar på att de skulle kunna utvecklas bättre när det koloniala oket hade lättat. Trots att svenska kontakter tidigare huvudsakligen varit begränsade till missionsarbetare fanns en entusiasm bland många unga svenskar som ville vara med och hjälpa till att bygga Afrikas nya stater.

De svenska folkrörelserna, inte minst kooperationen och fackföreningsrörelsen, gick i bräschen och hade redan vid 1960-talets mitt flera av sina egna på plats i Afrika som biståndsarbetare. Det är ingen tve19

Bista nd och utveckling Afrika.indd 19

10-08-31 15.30.56

Bistånd och utveckling

kan att i detta initiala och formativa skede var det folkrörelserna som angav tonen och inriktningen på biståndet.

Allt eftersom biståndet blev mer och mer formaliserat och hamnade i en stark hemmamyndighet – Sida – ändrades inte bara dess karaktär utan även det sätt som det sköttes på. Visserligen fortsatte antalet svenska biståndsarbetare i Afrika att växa men de representerade inte längre speciella rörelser utan var rekryterade som Sidatjänstemän.

Många av dessa delade den entusiasm och idealism som var så påtaglig bland pionjärerna, men de tvingades utföra jobbet under betydligt mer byråkratiska former. Samtidigt försvårades också de lokala arbetsförhållandena i mottagarländerna. Den första generationen av afrikanska ämbets- och tjänstemän, alla utbildade inom den koloniala administ­ rationen, hade i allt större utsträckning fått ge plats åt en yngre och mindre erfaren grupp som alltmer hade en benägenhet att sko sig på det allmännas bekostnad. I denna miljö blev det svårare för svenska biståndsarbetare att fungera på ett sätt som var förenligt med det kontrakt de slutit med Sida.

Klyftan mellan förväntningar och verklighet blev så småningom så stor att Sverige och andra givare beslöt att sluta med tekniskt bistånd.

Därmed har också närkontakten med mottagarländerna avsevärt minskat. Även om den svenska regeringen delegerat mycken beslutsrätt till ambassaderna i mottagarländerna och dessa mycket noggrant försöker följa vad som händer i varje enskilt land, är avståndet mellan den afrikanska verkligheten och de svenska beslutsfattarna i Stockholm – eller på ambassaderna – längre än det någonsin varit. De som deltar i beslutsprocessen är färre och framförallt är samtliga tjänstemän placerade på ambassaderna eller hemmamyndigheten (Sida).

Under tidigare år när Sida hade flera program och projekt i dessa länder och därför kunde dra nytta av ett bredare informationsflöde från sitt eget folk, var kunskapen mycket rikare om vad som var bäst att göra. Denna roll har alltmer tagits över av konsultfirmor, men deras ofta välinformerade rapporter får sällan den genomslagskraft som 20

Bista nd och utveckling Afrika.indd 20

10-08-31 15.30.56

Kapitel 1. Biståndets särart

tidigare då biståndsarbetarna växlade mellan hemmamyndigheten och fältet på ett för biståndet positivt sätt.

Ett annat skäl till att det bilaterala biståndet till afrikanska länder inte längre är vad det en gång var är att globala frågor har blivit viktigare. Klimatet, energin, den globala ekonomiska krisen och olika sjukdomsepidemier som fågelinfluensan har inte bara engagerat det svenska folket på ett helt annat sätt men har också börjat ”stjäla” medel från det bilaterala biståndet. Visserligen ska åtminstone en femtedel av de globala medlen för klimatarbetet gå via det bilaterala biståndet, men i ett sådant scenario finns alltid risken att pengarna utbetalas utan att de kommer till hållbar användning. Det är heller inte så mycket pengarna som inställningen bland folk och politiker som är det viktiga i detta sammanhang. Under tiden fram till att alla länder i Afrika hade befriats från kolonialismen var det inte svårt att få grupper och organisationer – oavsett om Afrika var en huvudinriktning i verksamheten eller ej – att politiskt solidarisera sig med de förtryckta på den kontinenten. Sedan dess har dock engagemanget påtagligt avtagit. Det kan delvis bero på att Afrikas egna ledare inte levt upp till de förväntningar man hade på svenskt håll, men minst lika viktigt är att opinionen bland aktivisterna skiftat till förmån för de globala frågorna. Inte ens Afrika­ grupperna, som är den starkaste organisationen med huvudintresse för Afrika, leder idag manifestationer till förmån för Afrika på det sätt som skedde förr. I stället sluter man upp i leden bakom mer diffusa grupper som Attac. Kvar i de folkliga leden med engagemang för Afrika står barmhärtighetsorganisationer som Radiohjälpen och ett sortiment av ”fadderorgan” med inriktning på att hjälpa föräldralösa barn.

Att biståndsfrågan inte engagerar på samma sätt som förr bekräftas också av hur lite den debatteras på ett seriöst sätt i Sverige idag. Fram till 1990-talet var biståndet ett ofta diskuterat spörsmål i både böcker och artiklar i politiska tidskrifter. De som deltog och hade mest att säga var författare med egen erfarenhet av biståndet, antingen som praktiker eller som forskare. Det finns anledning att påminna om några av de 21

Bista nd och utveckling Afrika.indd 21

10-08-31 15.30.56

Bistånd och utveckling

mest betydelsefulla och inflytelserika bidragen. Bland dem som inom ”etablissemanget” hjälpte till att formulera svenskt bistånd var Gösta Edgren och Bertil Odén. Särskilt intressant läsning om biståndet som det en gång uppfattades är deras gemensamt författade bok Biståndet som hävstång (Edgren och Odén 1972). Den ifrågasatte biståndet som en hävstång för att lyfta sig ur fattigdomen och underutvecklingen, framförallt i situationer där givarna håller i hävstången. Författarna argumenterade för ett obundet i stället för ett styrt bistånd.

Där finns också antologier med biståndet som huvudtema. Ett sådant bidrag med titeln Bistånd under omprövning kom ut i mitten av 1980-talet (Rydén 1984) med kapitel av flera biståndskritiska författare, till exempel Olof Murelius. Han, liksom andra medförfattare, pläderade för en större roll för näringslivet i försöken att bistå u-länderna. En diskuterande översikt av det svenska biståndet fram till mitten av 1980-talet (Frühling 1986) med bidrag från flera av pionjärerna inom biståndsförvaltningen – till exempel Sixten Heppling, Anders Forsse, Börje Ljunggren, Carl Wahren och Lars-Olof Edström, samt före detta statssekreterare för biståndet: Thord Palmlund och Lars Anell – är också en värdefull källa för insikter om hur biståndet utvecklades och förvaltades under de första tjugofem åren. Bo Karlström, som tillbringade mycket av sin karriär utanför Sida på Internationella valutafonden, var en annan av de mer kritiska rösterna i biståndsdebatten.

Hans bok – Det omöjliga biståndet (Karlström 1991) – ifrågasatte mer rakt på sak än de flesta värdet av ett statligt bistånd baserat på transaktioner regeringar emellan. Denna korta tillbakablick på biståndsdebatten när den var som hetast och drevs i media på ett seriöst sätt vore ofullständig utan referens till Olav Stokke, en norsk biståndsforskare med inflytande utanför Norges gränser. Även om han var mer encyclopedisk än skarp i sina inlägg, utgjorde hans många böcker (t.ex.

Stokke 1984, 1996) och artiklar om biståndet i jämförande perspektiv värdefulla bidrag till debatten om hur biståndet formulerades och genomfördes i olika länder.

22

Bista nd och utveckling Afrika.indd 22

10-08-31 15.30.57

Kapitel 1. Biståndets särart

De senaste åren har det saknats den debatt om biståndet som är så viktig inte bara för beslutsfattarna utan också för att hålla intresset vid liv. Byråkraterna och forskarna har hamnat i skilda ”läger”; de förra tillgodogör sig i första hand rapporter som skrivits inom myndigheten, representanter för andra givare eller av konsultfirmor. Världsbankens skrifter har varit särskilt inflytelserika. Forskarna, å sin sida, har i allt större utsträckning ägnat sig åt utvecklingsproblem som fattigdom, etniska konflikter och governance. Trots sina försök har de inte varit särskilt framgångsrika med att genom rekommendationer påverka beslutsfattare eller biståndsadministratörer. De två lägrens olika världsbilder har bidragit till att kontakten dem emellan har försvagats snarare än förstärkts på senare år. Den mer förutsättningslösa forskning som akademikerna föredrar har lite stöd i politiska och byråkratiska kretsar där man förväntar sig att forskning i första hand måste vara samhällsnyttig för problemen i mottagarländerna. För att förstå sådana frågor är det viktigt att granska biståndssorganet Sida ur ett organisations­ teoretiskt perspektiv.

Sida som organisation I ett samhälle som Sverige där den protestantiska etiken lever kvar i en sekulär och byråkratisk skepnad spelar formella regler en avgörande roll för hur saker och ting genomförs. Tjänstemän, även högre ämbetsmän, utvecklas till kuggar i ett maskineri. Det finns lite utrymme för spontanitet och förändringar tar sin tid. När de äger rum sker de vanligtvis via en extern intervention. Den organisationskultur som utvecklas i denna miljö har både sin styrka och sin svaghet. Styrkan ligger i kontinuiteten och pålitligheten. Svenskar litar på sin förvaltning i en utsträckning som saknar motstycke, inte minst i de afrikanska länderna. Svagheten finns i trögheten och rädslan för att ta egna initiativ, detta trots att organisationskulturen ofta är kollegial och informell.

Tjänstemännen utför sina order å de överordnades vägnar. De senare i 23

Bista nd och utveckling Afrika.indd 23

10-08-31 15.30.57

verkligen till utveckling? Eller är biståndets tid förbi?

Dessa är några av de grundläggande frågor om bistånd som denna bok försöker besvara. Författaren granskar det svenska biståndet i historiskt och jämförande perspektiv och behandlar särskilt två aspekter som ur afrikansk synvinkel gör biståndet problematiskt: resultatorienteringen och givarsamordningen på ett globalt plan.

Boken pekar på den stora klyfta som finns mellan den afrikanska verkligheten och det sätt på vilket officiellt bistånd administreras regeringar emellan. De sista kapitlen tar upp frågan om biståndet till afrikansk utveckling verkligen kan förbättras och om biståndet har en framtid.

Bistånd och utveckling är skriven för både forskare, studenter och debattörer. Boken kan användas på olika kurser där utvecklingsproblematiken ingår som tema. Den är också ett bidrag till den politiska debatten om svenskt bistånd.

Göran Hydén är professor emeritus i statsvetenskap vid University of Florida i Gainesville och numera vid olika tidpunkter på året bosatt både där, i Tanzania och Sverige.

Göran Hydén Bistånd och utveckling Afrika: Givarnas stora utmaning

Hur ser biståndet ut från en afrikansk horisont? Bidrar det

Göran Hydén Bistånd och utveckling Afrika: Givarnas stora utmaning

Best.nr 47-09550-6

Tryck.nr 47-09550-6-00

Bista nd o utv Afrika - omslag.indd 1

10-09-17 10.43.19