9789144103938

19 mm

Olof Petersson |

Olof Petersson är statsvetare och har bland annat varit professor i statskunskap vid Uppsala universitet och forskningsledare vid Studieförbundet Näringsliv och Samhälle.

Den offentliga makten

Den offentliga makten Offentlig makt i Sverige utgår från folket. Men vart tar den sedan vägen?

Enligt riksdagens mål ska den offentliga makten vägledas av demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Den offentliga makten berättar om maktprocesserna som formar framtidens kommuner, stat och EU. Uppmärksamheten riktas särskilt mot organisering, personal, finansiering, styrning och granskning. Dagens Sverige står i centrum, men boken ger också utblickar som sätter in vårt samhälle i historiskt, jämförande och framåtblickande perspektiv.

Den offentliga makten vänder sig till studenter inom statsvetenskap och offentlig förvaltning vid universitet och högskolor, men erbjuder också kunskap, orientering och faktaunderlag till alla som är intresserade av hur samhället fungerar. Denna nya upplaga är aktualiserad och omarbetad.

Den offentliga makten

Fjärde upplagan

Art.nr 37479 4:e uppl.

www.studentlitteratur.se

978-91-44-10393-8_Cover.indd Alla sidor

Olof Petersson

2014-09-26 10:50

Denna titel har tidigare givits ut av SNS Förlag och utges från och med den fjärde upplagan av Studentlitteratur AB.

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access.

Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Studentlitteratur har både digital och traditionell bok­utgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 37479 ISBN 978-91-44-10393-8 Upplaga 4:1 © Författaren och Studentlitteratur 2014 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Jens Martin/Signalera Printed by Dimograf, Poland 2014

978-91-44-10393-8_01_inlaga.indd 2

2014-09-30 08:54

3

INNEHÅLL

Förord 5 1 All offentlig makt 7

Förvaltningspolitik 8 Perspektiv på den offentliga makten 19 Dagens situation 22 Historiskt perspektiv 31 Jämförande perspektiv 36 Framtidsperspektiv 39 2 Sveriges statsskick 47

Dagens situation 48 Historiskt perspektiv 62 Jämförande perspektiv 69 Framtidsperspektiv 74 3 Organisationsmakten 79

Territoriell indelning 80 Statliga myndigheter 93 Lokal självstyrelse 108 Offentlig makt i privat regi 120 Internationell förvaltning 137

4 Utnämningsmakten 155

Offentlig anställning 155 Etik och korruption 168 Politiker och anställda 175 5 Lagstiftningsmakten 191

Rättslig styrning 191 Handläggning 217 Offentlighet och sekretess 230 6 Finansmakten 245

Det offentliga uppdraget 245 Ekonomisk styrning 272 7 Kontrollmakten 295

Politisk kontroll 296 Rättslig kontroll 314 Ekonomisk kontroll 333 Förkortningar 353 Sakregister 355

© F ö r f a t t a r e n o c h S t u d e n t l i t t e r a t u r

978-91-44-10393-8_01_inlaga.indd 3

2014-09-30 08:54

978-91-44-10393-8_01_inlaga.indd 4

2014-09-30 08:54

5

FÖRORD

Demokrati är inte bara en abstrakt idé utan också en praktisk vardag av människors möten, diskussioner, beslut och handlingar. I vår tid och i vår del av världen förverkligas folkstyrelsens ideal främst genom representativ demokrati och en stor offentlig sektor bestående av myndigheter, anställda, budgetar, rättsregler och granskningsorgan. Det går knappast att få en realistisk bild av demokratins funktionssätt om man inte bekantar sig med den offentliga förvaltningens innanmäten.

Denna bok handlar om den offentliga makten. Dagens Sverige står i centrum, men en stor del av innehållet ägnas åt utblickar som avser att sätta in vårt samhälle i historiskt, jämförande och framåtblickande perspektiv. Det är ingen hemlighet att boken har syftet att kunna användas som lärobok, men jag hoppas också att den ska hamna i händerna på någon som är allmänt intresserad av hur samhället fungerar. En gång i tiden letade jag själv efter något i den här stilen.

Boken har en lång förhistoria genom min statsvetenskapliga forskning, som bland annat avsatt skrifter om förvaltningspolitik, författningsfrågor, kommunalpolitik och de årliga rapporterna från SNS Demokratiråd. I dessa sammanhang har jag kommit att samarbeta med ett stort antal forskarkolleger, och jag vill tacka dem alla för att de har delat med sig av sin kunskap. Under arbetet med denna bok har jag fått synpunkter från många personer, däribland Shirin Ahlbäck-Öberg, Fredrik Bystedt, Harald Edquist, Helena Hegardt, Stefan Lundgren, Lena Lundkvist, Ingvar Mattson, Michele Micheletti, Peder Nielsen, Donald Söderlind, Arvid Wallgren och Anders Vredin. Ett särskilt tack går till Fredrik Sterzel, som inte bara varit en stimulerande samtalspartner genom åren, utan också detaljgranskat detta manuskript. Men i en bok som handlar om makt och granskning torde det vara överflödigt att påpeka att det slutliga ansvaret för innehållet åvilar en och endast en person: författaren.

Denna fjärde upplaga är aktualiserad och omarbetad. Vissa delar har kortats ner och några har utvidgats.

Stockholm i september 2014 Olof Petersson © F ö r f a t t a r e n o c h S t u d e n t l i t t e r a t u r

978-91-44-10393-8_01_inlaga.indd 5

2014-09-30 08:54

978-91-44-10393-8_01_inlaga.indd 6

2014-09-30 08:54

Organisationsmakten

3

Många har försökt räkna antalet statliga myndigheter och uppskattningarna har varierat från runt 250 till uppåt 600. Statistiska centralbyrån har i uppgift att föra ett löpande myndighetsregister och sammantaget förtecknas här drygt 450 statliga förvaltningsmyndigheter.

Härtill kommer 20 landsting, 290 kommuner och oräkneliga nämnder, kommittéer, samverkansorgan, utskott, delegationer, kommissioner, stiftelser, bolag och andra organ som hör till bilden av Sveriges offentliga sektor. Inräknar man också de internationella förgreningarna av tjänstemannaorganisationen, såsom Europeiska unionen och dess kommissioner, generaldirektorat, kommittéer och myndigheter, så framstår den offentliga sektorn som omfångsrik och komplex.

En organisationsstruktur är aldrig politiskt neutral. Att inrätta en myndighet, eller att lägga ner ett offentligt organ, är en politisk handling, eftersom värden, strävanden och mål förstärks respektive försvagas. Olika gruppintressen kan organiseras in, men också organiseras ut. Den amerikanske statsvetaren Emile Schattschneider har beskrivit detta fenomen med begreppet organiserad partiskhet, mobilization of bias. Organisationsmakten, makten över den offentliga maktens organisation, är därför ett väsentligt styrinstrument i varje politiskt system.

Förvaltningsforskare har gjort tappra försök att kartlägga byråkratins landskap. Man kan exempelvis sortera de offentliga organen efter de grunder på vilka de inrättats eller om de följer territoriella, funktionella eller sektoriella principer.

Med territoriellt organiserade myndigheter avses sådana som har flera olika uppgifter inom ett visst geografiskt område. Ett typexempel är länsstyrelsen, den statliga myndighet som inom ett län svarar för all statlig förvaltning som inte någon annan myndighet har hand om.

Ett annat exempel är de kommundelsnämnder eller stadsdelsnämnder som en del kommuner har inrättat. En stadsdelsnämnd i Göteborg sköter sålunda förskola, skola, bibliotek, fritidsverksamhet, individ- och

© F ö r f a t t a r e n o c h S t u d e n t l i t t e r a t u r

978-91-44-10393-8_01_inlaga.indd 79

2014-09-30 08:55

80

3 Or g a n i sat ionsmak t en

familje­omsorg, omsorg om funktionshindrade, äldreomsorg, hemsjukvård samt plan- och byggärenden.

Andra organ har inrättats för att ansvara för en viss funktion inom den offentliga sektorn. Rättskipningen sköts av självständiga domstolar.

Vissa myndigheter, såsom Riksrevisionen, har en granskande funktion.

Ekonomistyrningsverket har ansvaret för att utveckla ekonomiadministrativa metoder för hela statsförvaltningen. Statistiska centralbyrån SCB ansvarar för den officiella statistiken.

Många myndigheter har inrättats efter en sektorsprincip. Sak­ området kan vara bredare eller snävare definierat, från Arbetsförmedlingens och Trafikverkets vida fält till specialiserade myndigheter som Bok­föringsnämnden och Forskarskattenämnden. Sektorsorganens tillkomst är starkt förknippad med den offentliga sektorns expansion, varigenom allt fler samhällsområden gjorts till föremål för politiska beslut och administrativa åtgärder. Med tiden kom sektoriseringen, »stuprörsmentaliteten«, att betraktas med viss skepsis. Många sektorsmyndigheter började leva sitt eget liv och systemet blev alltmer oöverblickbart och svårstyrt. Men trots en del försök till avsektorisering och samordning dominerade sektorsprincipen alltjämt inom stora delar av den offentliga sektorn.

Territoriell indelning Den offentliga sektorns territoriella indelning handlar dels om antalet nivåer, dels om den geografiska gränsdragningen inom respektive nivå.

Sverige brukar beskrivas som ett system med tre nivåer: riksnivån, den regionala nivån och den kommunala nivån. Men dagens verklighet är något mer komplicerad.

Sedan Sverige 1995 blev medlem av Europeiska unionen har ytterligare en nivå tillkommit i den offentliga organisationen. Härtill ska tilläggas att en del kommuner bildat samarbetsorganisationer såsom kommunförbund samt att vissa större kommuner indelats i kommundelsnämnder eller stadsdelsnämnder.

De olika territoriella enheterna skiljer sig dessutom i flera avseenden.

En del styrs av organ som har direkt mandat från folket; väljarna, med undantag för gotlänningarna, röstar numera med fyra valsedlar. Maktbefogenheterna varierar dessutom betydligt. En del organ kan ändra sina egna befogenheter, andra inte. Vissa, men inte alla, har möjlighet att besluta om rättsnormer som kan åberopas av domstol. Några kan ge bindande direktiv för beslutsorganen på lägre territoriella nivåer. En del

© F ö r f a t t a r e n o c h S t u d e n t l i t t e r a t u r

978-91-44-10393-8_01_inlaga.indd 80

2014-09-30 08:55

3 Or gani sati onsmak ten 81

har beskattningsmakt, andra inte. Det som förenar dem är att de har egna anställda som på olika sätt utövar offentlig makt.

DAGENS SITUATION

Grundlagsbestämmelser

Regeringsformen innehåller ingen samlad reglering av den territoriella indelningen, men det finns spridda bestämmelser som anger vissa förutsättningar. Sveriges medlemskap i EU framgick tidigare indirekt, men efter den grundlagsändring som trädde i kraft 2011 heter det i klartext: »Sverige är medlem i Europeiska unionen« (RF 1:10). Regeringsformen säger också att regeringen styr »riket« (RF 1:6), men hur detta rike är indelat och organiserat framgår endast i stora huvuddrag. Från den i januari 2011 heter det endast att under regeringen lyder »Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter«. Begreppet »centrala ämbetsverk« nämns inte längre i regeringsformen. Tidigare angavs dessutom att det i riket fanns »primärkommuner« och »landstingskommuner«. Från 2011 lyder formuleringen att det »finns kommuner på lokal och regional nivå«.

Makten över indelningen

Eftersom Sveriges grundlagar antas och ändras av riksdagen, med dubbla beslut, är det enligt den representativa demokratins princip de folkvalda politikerna som ytterst har makten över den territoriella indelningens ramar. Eftersom parlamentet också har makten att godkänna internationella fördrag så har riksdagen kontroll över ändringar i EU:s grundläggande fördrag, däribland möjligheten att säga ja eller nej till varje utvidgning av unionen med nya medlemsländer.

Riksdagen anger endast vissa allmänna bestämmelser om indelningen i kommuner och landsting och överlämnar till regeringen att fatta de konkreta ändringsbesluten. Det är också regeringen som i praktiken bestämmer över länsindelningen. En utredning föreslog 2004 att beslutanderätten beträffande större förändringar i läns- och landstingsindelningen skulle överföras till riksdagen, men förslaget fick kritik och ledde inte fram till någon ny lagstiftning.

Det finns tre olika typer av indelningsändringar: sammanläggning av flera kommuner eller flera landsting, delning av kommun eller landsting samt överföring av ett område från en kommun till en annan kommun eller av ett område från ett landsting till ett annat landsting.

© F ö r f a t t a r e n o c h S t u d e n t l i t t e r a t u r

978-91-44-10393-8_01_inlaga.indd 81

2014-09-30 08:55

82

3 Or g a n i sat ionsmak t en

En ansökan om att ändra kommunindelningen lämnas in till Kammar­kollegiet, som är den statliga förvaltningsmyndighet som utreder förutsättningarna. Alla principiellt viktiga beslut fattas dock av regeringen. Tidigare förekom det att regeringen ändrade kommungränserna mot de berörda kommunernas vilja; i början på 1970-talet förverkligades flera kommunsammanslagningar genom tvång. Sedan dess har den lokala makten ökat och lagen innehåller en bestämmelse att befolkningens uppfattning ska undersökas, exempelvis genom folkomröstning. Lokala folkomröstningar föregick exempelvis Knivstas utbrytning ur Uppsala kommun och Nykvarns uppbrott från Södertälje.

Frågan om en kommun har möjlighet att byta länstillhörighet ställdes på sin spets i Heby kommun, där majoriteten i en folkomröstning 1998 röstade för att tillhöra Uppsala län i stället för Västmanlands län.

Regeringen motsatte sig länge, riksdagsmajoriteten hotade med att ta över beslutanderätten och efter flera års debatt ändrade sig regeringen och tillmötesgick Hebys begäran.

Internationell jurisdiktion

Den offentliga maktens internationalisering innebär att politiska beslut fattas i mellanstatliga organ. EU:s lagstiftningsmakt är det mest långtgående exemplet på en sådan beslutsinternationalisering. Det gräns­ överskridande samarbetet berör också den offentliga förvaltningen och myndigheternas arbete.

Merparten av EU:s beslut verkställs visserligen alltjämt av de nationella förvaltningsmyndigheterna, men EU har också vissa egna myndigheter. Ett exempel är Europeiska smittskyddsmyndigheten, med lokaler i Stockholm.

Genom EU:s Schengensamarbete ingår Sverige i ett internationellt polissamarbete. Utländska tjänstemän får, under vissa villkor, utöva sin myndighet på svenskt territorium. Om myndigheterna i ett Schengenland förföljer en brottsling eller utreder ett brott som kan föranleda överlämnande eller utlämning så får utländska tjänstemän fortsätta en i sin stat påbörjad övervakning av en misstänkt gärningsman in på svenskt territorium, om en behörig svensk myndighet samtycker till det. Ett utvidgat polisiärt samarbete finns i Öresundsregionen. Kampen mot terrorism och internationell brottslighet har också motiverat införandet av en europeisk arresteringsorder, som innebär att Sverige kan överlämna en person som misstänks för vissa grova brott till ett annat EU-land.

© F ö r f a t t a r e n o c h S t u d e n t l i t t e r a t u r

978-91-44-10393-8_01_inlaga.indd 82

2014-09-30 08:55

3 Or gani sati onsmak ten 83

Statens territoriella indelning

Sverige är indelat i 21 län med var sin länsstyrelse, som leds av en landshövding. Länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Befolkningsmässigt varierar länen kraftigt, från Stockholms län med två miljoner invånare till Gotlands län med 57 000.

Hälften av landets befolkning bor i de tre storlänen Stockholm, Skåne och Västra Götaland.

Flera statliga myndigheter har en regional organisation som inte sammanfaller med länsgränserna. Rikets administrativa karta rymmer exempelvis sex kriminalvårdsregioner och fem arbetsmiljöregioner.

Tullverket var under en tid organiserat så att den regionala indelningen ersattes av avdelningar med ansvar för hela landet inom sina ansvarsområden, men efter en kort tid återinfördes en territoriell organisering.

Rättsväsendet har delvis sina egna gränsdragningar. Det finns något under 50 tingsrätter, vilka bildar de allmänna domstolarnas första instans. Överklaganden över tingsrätternas beslut prövas av någon av de sex hovrätterna. Hovrätternas beslut prövas av Högsta domstolen.

De tidigare länsrätterna har ersatts av tolv förvaltningsrätter, som utgör förvaltningsdomstolarnas första instans. Överklaganden över förvaltningsrätternas beslut prövas av någon av de fyra kammar­rätterna.

Kammar­rätternas beslut prövas av Högsta förvaltningsdomstolen (som fram till 2011 hette Regeringsrätten).

EU-medlemskapet har inneburit en delvis ny regional indelning.

Nomenklaturen för statistiska territoriella enheter (NUTS) används för regionalpolitik och statistikproduktion. Klassificeringen är hierarkisk och omfattar tre nivåer. NUTS i omfattar tre landsdelar (östra, södra och norra Sverige), NUTS 2 åtta olika riksområden och NUTS 3 i princip de 21 befintliga länen.

För att få del av EU:s strukturfonder har Sverige skapat regionala områden som motsvarar unionens regionalpolitiska mål. För programperioden 2014–2020 finns åtta regionala strukturfondsprogram.

EU stöder också territoriellt samarbete för att stärka utvecklingssamarbetet mellan regioner. För närvarande är tre former aktuella: gränsöverskridande samarbete, transnationellt samarbete och interregionalt samarbete.

© F ö r f a t t a r e n o c h S t u d e n t l i t t e r a t u r

978-91-44-10393-8_01_inlaga.indd 83

2014-09-30 08:55

84

3 Or g a n i sat ionsmak t en

Landsting och regioner

Den regionala nivån i Sverige har två parallella organisationer. Länen är statens regionala förvaltningsområden. Landstingen är ett regionalt självstyrelseorgan med direkt folkligt mandat. Den territoriella gränsdragningen sammanfaller: indelningen i landstingsområden följer länsindelningen. Undantaget är Gotland, som saknar landsting och där kommunen i stället sköter landstingets uppgifter. Sedan 2011 är namnet Region Gotland. Även Halland har fått namnet region. Genom en sammanslagning bildades två storregioner, Region Skåne och Västra Götalandsregionen, vilka fyller landstingets uppgifter och har övertagit vissa uppgifter från staten. Sverige har i dag 21 län och 20 landsting (eller mer exakt 16 landsting och 4 regioner).

Hälso- och sjukvårdens territoriella organisering kompliceras ytterligare av att det finns en mellannivå mellan staten och landstingen/ regionerna. Landet är nämligen indelat i sex sjukvårdsregioner: region Stockholm-Gotland, Uppsala-Örebro sjukvårdsregion samt sydöstra, södra, västra och norra sjukvårdsregionerna.

Kommuner

Sverige är indelat i 290 kommuner, som befolkningsmässigt varierar mellan 2 400 invånare i västerbottniska Bjurholm och 898 000 i Stockholm. Genomsnittskommunen har drygt 30 000 invånare. Var fjärde kommun har färre än 10 000 invånare och i varannan kommun har befolkningen minskat under det senaste årtiondet. Det är särskilt glesbygdskommuner som har problem med utflyttning och åldrande befolkning.

Grannkommuner har möjligheten att överlåta skötseln av gemensamma angelägenheter såsom gymnasieutbildning och räddningstjänst till särskilda samarbetsorganisationer. En lagreglerad form är kommunalförbund; även landsting kan ingå i sådana samarbetsorgan.

Vissa större kommuner är i sin tur indelade i kommundelsnämnder. Stadsdelsförvaltningar finns i Stockholm och Göteborg. Malmö är indelat i fem stadsområden. De politiker som styr kommundelarna respektive stadsdelarna är emellertid inte direktvalda, utan utses av kommunfullmäktige. Kommun- och stadsdelarna saknar också egen beskattningsrätt.

© F ö r f a t t a r e n o c h S t u d e n t l i t t e r a t u r

978-91-44-10393-8_01_inlaga.indd 84

2014-09-30 08:55

3 Or gani sati onsmak ten 85

Tre nivåer, tre organisationer

Inom Sverige är den offentliga förvaltningen således huvudsakligen uppbyggd kring tre olika nivåer: riksnivån, den regionala nivån och den kommunala nivån. Det också tre olika organisationer som var och en bygger på ett folkligt mandat genom de allmänna valen: staten, landstingen/regionerna och kommunerna.

Nivåer och organisationer sammanfaller emellertid inte helt och hållet. Staten är verksam också på regional och lokal nivå. Kommuner, landsting och regioner agerar på den nationella arenan, inte minst genom den gemensamma intresseorganisationen Sveriges Kommuner och Landsting. Landstingen har lokala förvaltningsorgan. Kommunerna samverkar på regional nivå både i offentligrättslig form (kommunalförbund) och genom ideella föreningar (kommunförbund, regionförbund).

Bilden av en territoriell organisering i tre nivåer är dock en förenkling i den meningen att den inte inbegriper EU och heller inte indirekt valda organ på olika mellannivåer. I dag företräds exempelvis invånarna i Göteborg av valda företrädare på sex olika organisationsnivåer, av vilka fyra har tillkommit under senare år. Fram till 1990 valde göteborgarna representanter till riksdagen och kommunfullmäktige; eftersom Göteborg på den tiden tillhörde de landstingsfria städerna fyllde kommunen landstingens uppgifter. Sedan dess har kommunen delats in i stadsdelsförvaltningar, Sverige har gått med i EU och i Västsverige har det tillkommit en storregion, som i sin tur indelats i delregioner.

Uppgiftsfördelningen mellan de olika nivåerna i den offentliga organisationen har genomgått åtskilliga förändringar genom åren. Vissa kommunala verksamheter, såsom arbetsförmedlingar och polis, har förstatligats, men i huvudsak har det rört sig om kommunalisering. Till kommunernas obligatoriska uppgifter hör i dag skola, omsorg, plan- och byggfrågor, miljö- och hälsoskydd, renhållning, vatten, räddningstjänst, krishantering, bibliotek och bostäder. Landstingens obligatoriska uppgifter ligger främst inom hälso- och sjukvård. Härtill kommer kommunernas frivilliga uppgifter såsom fritid, kultur, energi, teknisk service, gator och hamnar. Till landstingens frivilliga åtaganden hör kultur, utbildning och turism. Det finns också områden där kommuner och landsting samverkar, exempelvis när det gäller kollektivtrafik.

Inom många områden går det inte att dra någon skarp gräns mellan de olika organisationsnivåerna. Tvärtom har det varit en medveten strävan att staten och de lokala självstyrelseorganen delar på ansvaret.

Uppgiftsfördelningen kan inte beskrivas i termer av maktdelning, utan det rör sig oftast om en pragmatiskt betingad arbetsfördelning. Det finns

© F ö r f a t t a r e n o c h S t u d e n t l i t t e r a t u r

978-91-44-10393-8_01_inlaga.indd 85

2014-09-30 08:55

86

3 Or g a n i sat ionsmak t en

också exempel på vad som brukar benämnas asymmetrisk decentralisering, som innebär att staten överlåter uppgifter till intresserade kommuner. Det kan exempelvis gälla lantmäteri, flyktingmottagande, miljötillsyn och livsmedelskontroll.

Fördelningen av uppgifter mellan staten, landstingen och kommunerna kan bedömas från olika utgångspunkter, men eftersom demokrati är ett överordnat mål i förvaltningspolitiken är det naturligt att se den offentliga makten i medborgarnas perspektiv. Frågan är om de enskilda individerna kan hitta rätt i den offentliga organisationen. Det har gjorts försök att mäta allmänhetens kunskap om uppgiftsfördelningen. Intervjusvaren tyder på att det övervägande flertalet har åtminstone de stora dragen klara för sig. En stor majoritet vet att kommunerna har huvudansvar för förskolan, att sjukvården är en uppgift för landstinget och att försvar, polis, domstolar och skatteverken hör till staten. I enskildheter råder viss osäkerhet. Det gäller inte minst statliga verksamheter med lokal anknytning, såsom arbetsförmedlingar, försäkringskassor och högskolor, som en del tror hör hemma under kommuner eller landsting.

HISTORISK T PERSPEK TIV

Dagens karta över Sveriges administrativa indelningar har en del gränsdragningar vars historiska rötter går långt tillbaka i tiden. Kommunerna är sammanfogade av enheter som direkt kan härledas från de medeltida socknarna. Länsindelningen är ett arv från stormaktstidens 1600-tal.

Län och landskap

Landskapen har den regionala indelning som har längst och starkast förankring när det gäller kultur och identitet, men landskapen är numera betydelselösa för den offentliga maktens organisering. Visserligen var försvaret på stormaktstiden, och senare under indelningsverket, uppbyggt kring landskapsregementen, men även denna historiska rest har försvunnit genom förbandsnedläggelser och försvarsreformer.

För den statliga förvaltningen är det länen som är den viktigaste enheten. Länsgränserna sammanfaller långt ifrån alltid med landskapen. I spetsen för varje län, eller hövdingedömen som de hette i 1634 års regeringsform, ställdes en landshövding. Av de drygt tjugo län som då inrättades låg hälften i Finland och i Sveriges östersjöprovinser.

Länsindelningen har under åren varit föremål för långa debatter och har varit föremål för flera förändringar. Norrland bestod ursprungligen av ett enda län och delades efter hand upp i flera. Den senaste stora © F ö r f a t t a r e n o c h S t u d e n t l i t t e r a t u r

978-91-44-10393-8_01_inlaga.indd 86

2014-09-30 08:55

3 Or gani sati onsmak ten 87

gränsjusteringen var de sammanslagningar som resulterade i Skåne län 1997 och Västra Götalands län 1998.

Kommunalreformen 1862

Under 1800-talets förra hälft blev det allt mer uppenbart att den lokala organisationen var i behov av genomgripande förändring. Ålderdomliga inrättningar som byalag, härader, rådstugor och magistrater skulle inte kunna möta de ökade kraven från den gryende industrialismens samhällsomvandling. Både konservativa och liberala var överens om behovet av en kommunalreform. Deras argument var emellertid olika.

För de konservativa ansågs kommunerna vara ett integrerande organ mellan individ och stat; kommunerna skulle stärka centralmaktens ställning. Den liberala argumentationen utgick i stället från upplysningstidens syn: kommunal självstyrelse skulle innebära en utveckling av individernas privata rättigheter och därmed ett angrepp på ståndssamhällets privilegiesystem.

Dagens regler för den kommunala självstyrelsen går tillbaka på 1862 års kommunalförordningar. I dessa uppdelades de gamla socknarna i två typer av självstyrelseorgan: församlingar (kyrkliga primärkommuner) och kommuner (borgerliga primärkommuner). Vidare skapades självstyrelseorgan på länsnivå, landstingskommuner. De nya reglerna definierade den kommunala kompetensen, gav kommunerna beskattningsrätt, tillerkände alla mantalsskrivna medlemskap i kommunen och reglerade de beslutande organen.

Det fanns flera möjligheter till territoriell indelningsgrund för de nya kommunerna; termen kommun kom för övrigt i bruk just vid denna tid. Alternativ som diskuterades var byalag, härad och pastorat, men man stannade till slut för kyrkosocknen. Det ansågs viktigt att anknyta till den känsla av samhörighet och vana att samarbeta som fanns i de gamla socknarna.

Kommunsammanslagningar

De omkring 2 500 kommunerna vid 1860-talets början var av mycket skiftande storlek och sammansättning. Denna kommunindelning kom att i allt väsentligt gälla ända fram till början av 1950-talet. Ungefär hälften av kommunerna hade då färre än ett tusen invånare. Det blev allt mer uppenbart att de gamla småkommunerna inte skulle kunna tjäna som fungerande förvaltningsenheter för de stora reformerna inom bland annat skola och social omsorg. © F ö r f a t t a r e n o c h S t u d e n t l i t t e r a t u r

978-91-44-10393-8_01_inlaga.indd 87

2014-09-30 08:55

19 mm

Olof Petersson |

Olof Petersson är statsvetare och har bland annat varit professor i statskunskap vid Uppsala universitet och forskningsledare vid Studieförbundet Näringsliv och Samhälle.

Den offentliga makten

Den offentliga makten Offentlig makt i Sverige utgår från folket. Men vart tar den sedan vägen?

Enligt riksdagens mål ska den offentliga makten vägledas av demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Den offentliga makten berättar om maktprocesserna som formar framtidens kommuner, stat och EU. Uppmärksamheten riktas särskilt mot organisering, personal, finansiering, styrning och granskning. Dagens Sverige står i centrum, men boken ger också utblickar som sätter in vårt samhälle i historiskt, jämförande och framåtblickande perspektiv.

Den offentliga makten vänder sig till studenter inom statsvetenskap och offentlig förvaltning vid universitet och högskolor, men erbjuder också kunskap, orientering och faktaunderlag till alla som är intresserade av hur samhället fungerar. Denna nya upplaga är aktualiserad och omarbetad.

Den offentliga makten

Fjärde upplagan

Art.nr 37479 4:e uppl.

www.studentlitteratur.se

978-91-44-10393-8_Cover.indd Alla sidor

Olof Petersson

2014-09-26 10:50