9789144089928

21 mm

Boken ger en utförlig och nyanserad redogörelse för hur Sveriges p ­ olitiska system är uppbyggt och fungerar, från nationell till lokal nivå. På ett ­systematiskt och samtidigt problematiserande sätt diskuteras frågor som rör konstitutionen, valprocesser, regeringsbildning, lagstiftning och dess beredning, budgetprocess och medel för ansvarsutkrävande. Motsvarande ­processer diskuteras på regional och lokal nivå.

För att begripliggöra olika politiska förhållanden utgår författaren från tre centrala metaforer: • Föreställningen om flernivådemokrati. Författaren lyfter fram bilden av det svenska politiska systemet som ett flernivåsystem och visar hur ­flernivåperspektivet är en förutsättning för att förstå politiken och dess genomförande.

• Legitimitetstriangeln tar sin utgångspunkt i värdena demokrati, effek­ tivitet och rättssäkerhet; värden som delvis står i konflikt med varandra men ständigt är närvarande i debatten om den offentliga sektorn.

• Politiken som arena. Den tredje metaforen som används är bilden av ­politiken som arena för prioriteringar och beslut, en arena på vilken ­medborgarna utgör både deltagare och publik.

| Sveriges politiska system

Sveriges politiska system

Ylva Norén Bretzer

Fil.dr Ylva Norén Bretzer är forskare och lärare vid ­Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet, där hon ansvarat för både nationella och lokala utvärderingar.

Hon forskar även om energipolitik och om förtroende för myndigheter.

Sveriges politiska system Ylva Norén Bretzer

Denna andra upplaga har omarbetats med utgångspunkt i den r­ eviderade grundlagen som gällt sedan 1 januari 2011. Granskningsperspektivet har synliggjorts tydligare jämfört med första upplagan, och EU d ­ iskuteras utifrån vilka konsekvenser medlemskapet har fått för den svenska f­ örvaltningen.

Boken ger en pedagogisk och levande introduktion till svensk politik. Den vänder sig i första hand till studenter på grundläggande nivå inom stats­ vetenskap och offentlig förvaltning, men lämpar sig även väl för utbildningar inom ämnen som journalistik, juridik, socialt arbete och samhällsplanering.

Andra upplagan

Art.nr 32729

2:a uppl.

www.studentlitteratur.se

978-91-44-08992-8_02_cover.indd 1

2014-07-03 08:43

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access.

Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Studentlitteratur har både digital och traditionell bok­utgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 32729 ISBN 978-91-44-08992-8 Upplaga 2:1 © Författaren och Studentlitteratur 2010, 2014 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Francisco Ortega Omslagsbild: Mats Bäcker.

Bilden visar en scen ur Cirkus Cirkörs turnerande föreställning Inside Out våren 2009. Cirkus Cirkör är både konstnärlig institution, pedagogisk aktör och samhällsentreprenör.

Printed by Graficas Cems S.L., Spain 2014

978-91-44-08992-8_01_book.indd 2

2014-06-25 14.55

Innehåll

Förord 7 1 Vad är politik? 9

Vad är då ”politik” i en demokrati? 12 Arenor och aktörer inom den offentliga sektorn 15 Flernivådemokrati i Sverige 19 2 Framväxten av demokrati, representativitet och rättigheter 23

Århundraden av strider etablerar Sveriges gränser 23 Sociala förändringar och partiernas organisering 30 Den svenska författningens framväxt 40 Framväxten av Sveriges förvaltning 62 3 Parlament och lagstiftning 69

Statsskick, rikets statschef och regeringschefen 69 Det svenska valsystemet – hur vi väljer företrädare 74 Det svenska parlamentet – riksdagen 88 Lagstiftningsprocessen och dess del av riksdagsarbetet 96 Budgetprocessen ur riksdagens perspektiv 99 Riksdagens granskningsfunktioner 104 4 Regeringen och statsförvaltningen 107

Regeringsbildningen och regeringens kompetens 109 Statens förvaltningsmyndigheter, verk och bolag 126 Vad gör regeringen när den styr? 139

© F ö r fa t t a r e n och S t ud e n t li t t e r a t u r

978-91-44-08992-8_01_book.indd 3

3

2014-06-25 10.22

Innehåll

5 Det svenska rättsväsendet och granskningen av det offentliga 153

Rättsväsendets funktion och organisation 154 Granskning och kontroll av de statliga myndigheterna 158 Grundlagen som samhällets ryggradsnorm – eller ökad judikalisering? 165 6 Länsstyrelser, landsting och regioner 169

Regionaliseringsdebatten 171 Länsstyrelserna, ”statens förlängda arm” 173 Regional närvaro av statlig förvaltning 178 Landstingen – sjukvårdens folkvalda huvudman 180 Regiondebatten – små steg mot en genomgripande förändring 186 Andra former av regional samverkan 189 Varför återuppstod regiondebatten? 193 7 Kommunerna – den lokala staten 197

Den svenska kommunen 198 Kommuner i ett jämförande perspektiv 224 8 Granskningen av den offentliga sektorn 227

Statlig tillsyn på regional och lokal nivå 230 Revision 233 Utvärdering 238 Offentlighetsprincipen, yttrande- och meddelarfrihet 242 Medierna, den tredje granskningsmakten 246 Civilsamhället som offentlig maktgranskare 249 9 Hur påverkas Sveriges politiska system av EU? 253

Bakgrund till EU-samarbetet och Lissabonfördraget 253 EU-medlemskapet och den svenska statsförvaltningen 258 EU-medlemskapets konsekvenser för svenska landsting och kommuner 264

4

978-91-44-08992-8_01_book.indd 4

© F ö r fa t t a r e n och S t ud e n t li t t e r a t u r

2014-06-25 10.22

Innehåll

10 Sveriges politiska system 269

Första akten – om medborgarrollernas betydelser 269 Andra akten – om demokrati, rättssäkerhet och effektivitet 280 Tredje akten – om flernivådemokratins implikationer 284 Referenser 289 Bilaga: Regeringsformen 309 Person- och sakregister 321

© F ö r fa t t a r e n och S t ud e n t li t t e r a t u r

978-91-44-08992-8_01_book.indd 5

5

2014-06-25 10.22

978-91-44-08992-8_01_book.indd 6

2014-06-25 10.22

Förord

Detta är andra upplagan av Sveriges politiska system, och sedan första utgåvan har regeringsformen skrivits om i väsentliga delar, vilket grundligt diskuteras i denna andra utgåva. En annan nyhet är att granskningskapitlet är nästan nyskrivet, och genomgående i boken har många uppdateringar gjorts till den senaste forskningen.

Fokus i denna typ av grundböcker har tidigare ofta legat på den nationella nivån, där det svenska systemet har jämförts med andra typer av konstitutionella system. I och med att ökat fokus i den internationella forskningen har lagts vid länder som flernivåsystem (eng. multi-level democracy) har denna bok disponerats utifrån detta perspektiv; i boken diskuteras även legala förutsättningar på nationell, regional och kommunal nivå, samt tillhörande förvaltningsfunktioner. Den offentliga sektorn sysselsätter trettio procent av arbetskraften i landet, varav den statliga endast omfattar fem procent. Aktuella trender inom offentlig förvaltning kommenteras också, såsom europeiseringen, NPM (New Public Management), olika governanceformer och brukardialoger.

Boken inleder med att introducera politiska nyckelbegrepp som sedan används löpande genom boken, likt ett anatomilexikon, tillsammans med olika typer av tolkningar och förståelser av dessa funktioner.

Ett genomgående tema är diskussionen om vad som påverkar det politiska systemets legitimitet (demokrati, rättssäkerhet, effektivitet) och vilka olika medborgaroller som systemet förutsätter. Denna diskussion knyts sedan ihop i avslutningskapitlet.

Ett mycket stort tack vill jag rikta till högre seminariet på Förvaltningshögskolan i Göteborg, men också till de angränsande seminarier som bedrivs vid Statsvetenskapliga institutionen. Dessutom ställer mina studenter ofta de klurigaste och bästa frågorna, och de bidrar aktivt till att mina texter utvecklas, då jag måste förklara mig tydligare och gräva djupare i fakta – sluta aldrig att fråga, och tack för ert aktiva deltagande.

Avslutningsvis vill jag rikta ett mycket stort och varmt tack till

© F ö r fa t t a r e n och S t ud e n t li t t e r a t u r

978-91-44-08992-8_01_book.indd 7

7

2014-06-25 10.22

Förord

docent i statsvetenskap Shirin Ahlbäck Öberg, Uppsala universitet, som har granskat manuset i dess helhet, vilket i substantiella avseenden har förbättrat texten! Många tålmodiga och kloka synpunkter har jag även fått av Caroline Boussard; tack för ditt stora engagemang och stöd. Ett stort tack även till Åsa Sterner och Marianne Lundquist med flera som bidragit till textgranskning och bokens utformning. Men till syvende och sist är det ändå jag ansvarar för textens kvarvarande brister.

Göteborg i april 2014 Ylva Norén Bretzer

8

978-91-44-08992-8_01_book.indd 8

© F ö r fa t t a r e n och S t ud e n t li t t e r a t u r

2014-06-25 10.22

K A P I T EL 3

Parlament och lagstiftning

Det nationella parlamentet, eller folkförsamlingen, är landets högsta beslutande organ. På nationell nivå i Sverige kallas detta för riksdagen.

Här i boken refereras återkommande just till begreppet parlament för att tydliggöra att det är just där som våra politiska beslutsfattare finns, och att vi har parlament på tre olika nivåer. Det här kapitlet fokuserar på det nationella parlamentet, medan den exekutiva eller verkställande makten, regeringen, behandlas närmare i kapitel fyra. I kapitel fem därefter behandlas rättsväsendet och domstolarna. Diskussionen inleds med den nationella politikens förutsättningar och med några författningsrättsliga perspektiv.

Statsskick, rikets statschef och regeringschefen Konstitutionen eller författningen är det regelverk som preciserar maktbalansen horisontellt mellan olika centrala funktioner (riksdag, regering, förvaltning, domstolar) respektive vertikalt (den regionala och lokala nivån). Den formulerar också den offentliga maktens befogen­ heter visavi medborgarnas och mediernas rättigheter. Det kan ta lång tid för ett landområde att etableras som en nation, många nationsbildningar har tillkommit efter århundraden av konflikter om gränsdragningen.1 När en nation väl har uppstått, och ett land har bildats, görs detta ofta i samband med att en författning formuleras. De allra flesta av världens demokratier har en skriven författning, som kan sägas vara ett kontrakt mellan ett folk och en statsbildning om hur de två parterna ska förhålla sig till varandra. En författning preciserar spelreglerna för hur de högsta statsorganen ska utses och deras respektive kompetens­ 1 Ordet nation hänger nära samman med begreppet stat, men ”nation” är mer sprunget ur benämningen folk och den identitet och de symboler som en folkgrupp tillskriver sig själva. Ofta sammanfaller statsbildningen med nationsidentiteten (geografiskt, etniskt, territoriellt), men detta är ingalunda självklart.

© F ö r fa t t a r e n och S t ud e n t li t t e r a t u r

978-91-44-08992-8_01_book.indd 69

69

2014-06-25 10.22

3 Parlament och lagstiftning

områden. Här slås till exempel fast hur parlament, statschef och regering ska tillsättas. Författningen stadgar vilken typ av statsskick som landet styrs genom: om landet är en monarki, en demokrati, eller en diktatur.

Detta hänger samman med vilken roll statschefen tillskrivs. En statschef är den högsta företrädaren för en stat, och denna person kan ha en reell eller symbolisk maktbefogenhet. Statschefens ämbete kan vara erövrat, ärvt eller folkvalt. Totalitära diktaturer kännetecknas ofta av att statschefen som person, eller som en del av en dynasti, har erövrat sin roll som landets högsta politiska företrädare, och maktbasen vilar på en personlig kontroll över militära och polisiära maktmedel. Exempel på totalitära stater2 är Nordkorea under Kim Jong Un eller Tyskland under Tredje riket. Det har även förekommit att folkliga val har resulterat i att en maktfullkomlig härskare befäster sin position, som successivt omvandlas till envälde. I vissa länder finns det ett eller ett par dominerande partier på plats, där viss konkurrens om de politiska positionerna tillåts, även om det ledande partiet har mycket långtgående kontroll över medier, maktmedel och genomförandet av allmänna val. Exempel på sådana länder är Egypten, Kina och Ryssland.3 Monarkiska styren har ofta vilat på en familj eller ätt som har kontrollerat ett visst territorium. I Sverige växte ett monarkiskt envälde fram under Gustav Vasa, vilket tydliggjordes ytterligare under den karolinska epoken 1680–1718. Före Gustav Vasa var inte landet enat, och i landskapslagarna fanns fördemokratiska exempel på att kungar valdes lokalt. Efter Gustav III, då enväldet för en kort period återinfördes, kom hela 1800-talet att präglas av att kungens maktbas reducerades till förmån för ämbetsmännen, de framväxande partierna och nya parlamentariska ideal.

I länder som Frankrike och USA inrättades folkvalda statschefs­ ämbeten; genom republiken infördes en folkvald härskare (res publica).

Efter dynastier av kungar revolterade befolkningen under den franska revolutionen 1789 mot feodalherrar, kyrka och terrorvälde. Kort därefter fick fransmännen erfara en enväldig diktator eller kejsare, Napoleon Bonaparte, och efter honom följde växelvis kungar och kejsare tills fransmännen fick nog och inrättade republikanskt styre 1871. Där fick den folkvalda presidenten en framskjuten maktställning. Man ville 2 I en totalitär stat tillåts endast ett parti, och partiet anses vara synonymt med staten.

3 I auktoritära system kommer statschefens och regeringschefens roller att mer eller mindre sammanfalla; vissa diktatorer klarar sig dessutom utan parlament, medan andra låter det ha en symbolisk funktion. För den senaste uppdateringen kring världens mer eller mindre demokratiska länder, se www.freedomhouse.org.

70

978-91-44-08992-8_01_book.indd 70

© F ö r fa t t a r e n och S t ud e n t li t t e r a t u r

2014-06-25 10.22

3 Parlament och lagstiftning

Statsskick och statschefens ställning

Diktatur, envälde

Monarki (envälde eller symbolisk)

Republik (vald statschef, tidsbegränsad)

Maktutövning genom

Tyranni

Absolut monarki (1500–1700-tal) Upplyst despot eller tyrann?

Konstitutionell demokrati (och monarki), flertalsstyre

Kontroll över maktmonopol (polis och militär)

Kontroll över maktmonopol

Kontroll över maktmonopol

Figur 3.1 Varianter av statsskick och deras maktbas.

säkra det folkliga inflytandet över presidentämbetet och därmed vem som skulle bli statschef.

Rent konstitutionellt är Sverige fortfarande en monarki, och i internationella sammanhang benämns landet Konungariket Sverige.

Funktionen som statens främsta företrädare är hos oss symbolisk och av ceremoniell karaktär. Kungen eller regerande drottning är statschef och därmed statsöverhuvud (RF 1:5). Hens ställning vilar på 1810 års tronföljarval och successionsordningen (SO).4 Kungen eller regerande drottning företräder landet gentemot andra länder när så behövs, till exempel vid statsbesök. I den bemärkelsen är denne landets främste representant utåt och inåt (Strömberg & Lundell 2011 s. 66).

Statschefens uppgifter

• Att representera Sverige utåt och inåt.

• Hålla sig underrättad om rikets angelägenheter.

• Ordförande i utrikesnämnden.

• Öppna riksmötet.

• Överhuvud över det kungliga huset.

4 I och med ändringen i SO 1979 ändrades tronföljden så att den tillfaller ”[ä]ldre syskon och äldre syskons efterkommande” framför yngre syskon och deras efterkommande.

Därmed är kronprinsessan Victoria den första i tronföljden efter kung Carl XVI Gustav och prinsessan Estelle är nummer två.

© F ö r fa t t a r e n och S t ud e n t li t t e r a t u r

978-91-44-08992-8_01_book.indd 71

71

2014-06-25 10.22

3 Parlament och lagstiftning

Monarki betyder egentligen envälde, men dagens reglering av stats­ chefens funktioner i Sverige innebär att hen ska ha så lite makt som möjligt. Någon maktdelning mellan statschefen och den politiska makten är det därmed inte fråga om. Statschefen har flera olika symboliska uppgifter, till exempel att öppna riksmötet efter sommaruppehållet. Den svenska statschefen spelar normalt en mycket begränsad roll i politiskt hänseende, eftersom regeringen styr riket och riksdagen stiftar lagarna.

Men då monarken ska representera landet utåt och inåt måste stats­ chefen hållas informerad om den svenska inrikes- och utrikespolitiken.

Det är statsministerns uppgift att hålla monarken informerad, och detta görs i samband med särskilda informationskonseljer (RF 5:3). Monarken är även ordförande i utrikesnämnden, som är ett organ för information och samråd mellan regering och riksdag. Detta innebär inte heller någon maktbefogenhet – den svenska kungen eller regerande drottning får till exempel inte uttala sig i politiska sakfrågor eller blanda sig i hur riket styrs, och det är regeringen som är sammankallande.

Statsministern är regeringschef

I många länder är statschefens roll (den som personifierar nationen) frikopplad från regeringschefens roll (den som företräder maktbasen och kontrollerar maktmedlen). Regeringschefen kallas statsminister i de nordiska länderna, förbundskansler i Tyskland, premiärminister i Storbritannien och så vidare. I Sverige har vi kombinerat monarki och dess symboliskt representativa uppgifter med ett parlamentariskt folkstyre där den högsta verkställande makten ligger hos statsministern och regeringen.

I länder som inte har något kungahus har ofta presidenten motsvarande uppgifter. En president är folkvald men har oftast mycket mer långtgående maktbefogenheter än en kung eller drottning. Om statschefen och regeringschefen är samma person kallas det konstitutionella systemet för presidentialism, där USA är det mest renodlade exemplet. Barack Obama är både nationens statschef och verkställande överbefälhavare, men endast kongressen har makten att förklara krig.

Om statschefen är en folkvald president och regeringschefen är en annan person (som är indirekt eller direkt folkvald) kallas systemet för semi-presidentialism. I dessa system kan en konkurrenssituation uppstå mellan statschefen och regeringschefen. Till exempel har det hänt i Frankrike att presidenten, som är folkvald på fem år, har sin pre-

72

978-91-44-08992-8_01_book.indd 72

© F ö r fa t t a r e n och S t ud e n t li t t e r a t u r

2014-06-25 10.22

3 Parlament och lagstiftning

miärminister emot sig, då denne får sitt mandat från parlamentet (där en annan majoritet kan uppstå än den som röstade fram presidenten).

Motsvarande ordning fanns även i Finland fram till 1999 års konstitutionella reform, då ett mer renodlat parlamentariskt system infördes.

I Tyskland har förbundspresidenten funktionen som statschef, medan förbundskanslern väljs av förbundsdagen.

Regeringsformens reglering av stat och kommuner

Konstitutionellt är Sverige en enhetsstat, till skillnad från länder som indelas i delstater med federalt styre. Med enhetsstat menas att den lagstiftande rollen är koncentrerad till en punkt, i det svenska fallet till Sveriges riksdag. I USA har till exempel delstaterna egna konstitutioner, och Tysklands länder har långtgående självstyre.

Den svenska staten är den yttersta garanten för medborgarnas välfärd, medan kommuner och landsting har en långtgående självständighet då det gäller själva utförandet av välfärdstjänsterna. Statens krav regleras i och med den obligatoriska lagstiftningen, medan kommunernas autonomi befästs i och med det kommunala självstyret (RF 1:1). Denna paragraf innebär att kommunerna har både egen beskattningsrätt och egna politiska församlingar där man beslutar om hur de obligatoriska lagarna ska anpassas till lokala förhållanden. I det sistnämnda avseendet får kommunerna en roll som förvaltningsorganisation gentemot centralmakten. Sverige är relativt starkt på den nationella och kommunala nivån, medan den regionala mellannivån är betydligt svagare, jämfört med vad som är vanligt ute i Europa.

I korthet kan vi konstatera att den svenska konstitutionen under 1800-talet präglades av maktdelningsläran, där den lagstiftande makten delades mellan kung och ständer. I takt med demokratiseringen och utvecklingen under 1900-talet kom RF att bli föråldrad, och i det reformarbete som diskuterades under hela 1960-talet kom parlamentarismen till slut att bli den vägledande principen. I samband med Torekovkompromissen 1971 enades Socialdemokraterna (S), Centerpartiet (C), Folkpartiet (FP) och Moderaterna (M) om att monarkin skulle finnas kvar men att kungen skulle fråntas sina maktbefogenheter (Sterzel 1998; Holmberg & Stjernquist 1988 s. 34). Därmed frångick man den dualistiska regeringsformen och banade väg för den monistiska, där parlamentet ensamt blev lagstiftare.

© F ö r fa t t a r e n och S t ud e n t li t t e r a t u r

978-91-44-08992-8_01_book.indd 73

73

2014-06-25 10.22

3 Parlament och lagstiftning

Det svenska statsskicket

• 1809: Maktbalans mellan kungen och ståndsriksdagen (Riksens ständer).

• 1971 (Torekovkompromissen): Konungens delaktighet vid lagstiftningen upphör.

• 1974: Parlamentarismen kodifieras i regeringsformen (folkstyre, riksdagen ensam lagstiftare).

• Riksdagen är folkets främsta företrädare (RF 1:4).

• Konungen eller drottningen är rikets statschef (RF 1:5).

• Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riksdagen (RF 1:6).

• Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunalt självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna (RF 1:1).

• Sverige är en enhetsstat med långtgående kommunalt självstyre.

Det svenska valsystemet – hur vi väljer företrädare Regeringsformen stadgar att ”[r]iksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val” (RF 3:1). Hur val ska gå till tas även upp under flera av paragraferna i RF:s tredje kapitel, men för att få en kompletterande beskrivning av valproceduren får man gå till vallagen (2005:837).5 De myndigheter som ansvarar för hur val genomförs är Valmyndigheten på nationell nivå, länsstyrelserna i varje län och därunder valnämnderna i varje kommun. Sedan 1994 har vi val vart fjärde år. Från år 1970 till 1994 var mandatperioden tre år, men det ansågs vara för kort tid för att en ny regering skulle hinna installera sig och leverera resultat.6 Ordinarie riksdagsval genomförs alltid på en söndag, närmare bestämt den tredje söndagen i september. Då genomförs val till riksdagen, landstinget och kommunen samtidigt. Det har diskuterats huruvida man skulle dela upp den gemensamma valdagen och i stället förrätta val till olika nivåer vid olika tillfällen. Ett skäl till detta skulle vara att den kommunala politiken skulle synliggöras bättre med fristående kommunala valrörelser. Möjligheten till ansvarsutkrävande

5 På kommunal nivå tillämpas även kommunallagen (KL) (1991:900) och lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar.

6 Före 1970 var mandatperioderna fyraåriga, med val vartannat år, omväxlande till riksdagen och till kommunerna.

74

978-91-44-08992-8_01_book.indd 74

© F ö r fa t t a r e n och S t ud e n t li t t e r a t u r

2014-06-25 10.22

3 Parlament och lagstiftning

kanske skulle öka. Resultatet av det utredningsarbete som har bedrivits i detta avseende är dock att uppdelade valdagar med stor sannolikhet skulle leda till ett minskat valdeltagande på alla tre nivåer. Ytterligare en aspekt är att styrningsrelationen mellan staten och kommunerna skulle försvåras, eftersom politiken i en kommun praktiskt taget ”står stilla” under ett valår. Motsvarande gäller till en del även på den nationella nivån, och om politiken ”saktar in” på den nationella nivån, och två år senare saktar in på den kommunala, så finns det inte mycket utrymme för handlingskraft och effektivitet (SOU 2001:65; SOU 2008:125 s. 176).

Vad som menas med direkt val (RF 3:1) är att väljarens röst räknas direkt: det finns inga indirekta ombud till riksdagsvalet som i den gamla tvåkammarriksdagen eller i amerikanska val. I riksdagen finns 349 riksdagsplatser eller mandat, och 310 av dessa fördelas genom fasta mandat till varje valkrets7 och övriga 39 fördelas utifrån partiernas storlek med syftet att nå riksproportionalitet. De första 310 mandaten fördelas därmed utifrån befolkningens fördelning i länen, medan de sista 39 så kallade utjämningsmandaten fördelas utifrån valresultatet i hela landet.

Små partier som kanske missar representation utifrån val­resultatet i länet kan på detta sätt få utjämningsmandat, givet att resultatet i landet totalt är minst fyra procent (alternativt 12 procent i en valkrets).8 Denna spärr infördes i regeringsformen 1970 för att hindra små partier att komma in i riksdagen – eller för att uppmuntra samverkan mellan små partier. Genom detta förfarande eftersträvas riksproportionalitet undantaget de allra minsta partierna, och valkretsindelningen har i detta avseende knappast någon betydelse (Nergelius 2010:40). Små partier har genom detta tillvägagångssätt svårare att komma in i riksdagen. Stora valkretsar med många mandat gynnar små partier, medan små valkretsar med få mandat gynnar stora partier.9 Här har man valt att prioritera effektivitet framför representativitet eller demokrati vid utformningen av valsystemet, då man menar att förekomsten av ett eller flera små partier minskar riksdagskoalitionernas handlingskraft.

Risken ökar för ”hoppande koalitioner”, en risk vilken man har velat

7 Länsstyrelsen beslutar om valkretsarnas indelning senast 1 december året före ett val.

8 Utjämningsmandaten fördelas utifrån den s.k. jämkade uddatalsmetoden som förklaras på ett bra sätt i broschyren ”Val i Sverige”, www.val.se.

9 I USA förekommer det att delstater beslutar om att valkretsindelningen ska göras om, för att gynna det parti som för närvarande besitter den politiska makten. Sådan indelning kallas gerrymandering, efter guvernören Elbridge Gerrys gränsdragningar i delstaten Massachusetts 1812.

© F ö r fa t t a r e n och S t ud e n t li t t e r a t u r

978-91-44-08992-8_01_book.indd 75

75

2014-06-25 10.22

3 Parlament och lagstiftning

reducera. Om man vill åstadkomma en perfekt proportionalitet, det vill säga att riksdagen speglar folkopinionen, så är förekomsten av spärrar och valkretsarnas storlek de viktigaste funktionerna som kan rubba en sådan.10 Valkretsindelning

Smidigast uppnås proportionalitet genom att hela riket är en och samma valkrets. Problemet är då att huvuddelen av de politiska representanterna sannolikt kommer att företrädas från storstäderna, medan landsbygden får en mycket låg representation. Även ett fåtal valkretsar kan ge bättre proportionalitet än många små, men den regionala förankringen skulle då troligen gå om intet. Politikerna skulle betraktas som företrädare för riksdagen, men inte för en landsända eller region – såsom de ofta betraktas i dag. Ju mindre valkretsarna är, desto större är också risken att små partier inte vinner mandat, eftersom mandaten då inte ”räcker till” för de minsta partierna (SOU 2008:125, s. 142). I dag är Sverige indelat i 29 valkretsar i riksdagsvalet, och de fasta mandat som tilldelas varje valkrets ändras över tid, beroende på om dess befolkning ökar eller minskar. Om valkretsens befolkning ökar, ökar även antalet mandat som tilldelas valkretsen. Grundlagsutredningen 2008 föreslog heller inte några förändringar av valkretsindelningarna.11 Alla konstruktioner av valsystem rymmer olika normativa ställningstaganden av de slag som här har diskuterats, eftersom det är omöjligt att konstruera ett perfekt system utan att några hänsyn får stryka på foten. Legitimitetstriangeln gör sig gällande här: Vill vi ha mest effektivitet eller mest demokrati när vi utformar vårt valsystem? I vilken grad önskar vi maktdelning och i vilken grad önskas handlingskraft?

10 Att skapa god proportionalitet har varit en central del av det nyss avslutade arbetet med en reformerad konstitution. Trots detta konstaterar Hermansson (2011 s. 90): ”Det rådande svenska valsystemet är frånsett fyraprocentsspärren så proportionellt som man kan tänka sig.”

11 En vallagskommitté tillsattes 2011 för att se över valsystemet, och de föreslår bl.a. en viss justering av proportionaliteten och förhandsanmälan av partier och kandidater.

I skrivande stund föreligger dock ingen proposition (SOU 2012:94).

76

978-91-44-08992-8_01_book.indd 76

© F ö r fa t t a r e n och S t ud e n t li t t e r a t u r

2014-06-25 10.22

3 Parlament och lagstiftning

Anmälan av nya partier som vill delta i val

Partier som vill ställa upp till ett ordinarie val ska anmäla detta hos Valmyndigheten senast den sista februari det år som valet hålls (ValL 2:1). En anmälan om nytt parti ska ha en partibeteckning. Om det gäller ett nytt riksdagsparti ska 1 500 folkbokförda personer som har rösträtt i Sverige underteckna att de stödjer bildandet av ett sådant. Anmälan ska även innehålla de 1 500 personernas id-nummer och folkbokföringsort. Om det handlar om ett nytt parti till landstingsval räcker det med 100 personer och för kommunval endast 50 personer (ValL 2 kap.

3, 4 §§). Partierna anmäler sina kandidater till länsstyrelsen i god tid före valet och varje kandidat ska underteckna att hen samtycker med denna nominering.12 Varje parti har en egen process där kandidater utses (nomineras) på interna partimöten cirka 7–8 månader före valet. På dessa möten diskuteras rangordningen av kandidater med hänsyn till kön, geografisk fördelning, tidigare politisk erfarenhet och kontaktnätverk med väljarkåren. Hur dessa förfaranden går till i praktiken är forskningsmässigt ännu dåligt belagt. Klart är dock att processerna ser olika ut i olika partier och även att stora ”gamla” partier skiljer sig från små och relativt ”nya” partier (jfr SOU 2006:53).

När partiet efter valet har fått minst fyra procent, eller 12 procent i någon valkrets, innebär detta att varje mandat som fördelas motsvaras av en riksdagsledamot samt en ersättare. Om man är missnöjd med det sätt som något parti har fått sitt eller sina mandat kan Valprövningsnämnden pröva sådana ärenden. Andra slags ärenden som kan komma att prövas är missnöje med valkretsindelning eller valdistrikt, beslut om registrering av partibeteckning eller anmälan av kandidater, samt beslut där länsstyrelsen eller Valmyndigheten tidigare har avgjort ett ärende.

12 Det är dock möjligt att bli invald i fullmäktige för ett parti som inte i förväg har anmält sina kandidater. Den fria nomineringsrätten innebär att det räcker att det finns en partibeteckning och namn på en person som ska representera partiet. Om en valsedel anger namn på tänkbar kandidat, medan säg 3 000 övriga röster gäller det aktuella partinamnet, så kan en person bli invald för detta parti utan att vara tillfrågad på förhand. En sådan kandidat kan, om hen önskar, avsäga sig sin plats, och denna tillfaller då det parti som kandidaten valdes till. Om inte partiet har någon annan kandidat, står platsen tom. Då missbruk har förekommit av den fria nomineringsrätten, har det diskuterats huruvida principen ska avskaffas, vilket också föreslås av den pågående Vallagskommittén (jfr SOU 2012:94 s. 186).

© F ö r fa t t a r e n och S t ud e n t li t t e r a t u r

978-91-44-08992-8_01_book.indd 77

77

2014-06-25 10.22

21 mm

Boken ger en utförlig och nyanserad redogörelse för hur Sveriges p ­ olitiska system är uppbyggt och fungerar, från nationell till lokal nivå. På ett ­systematiskt och samtidigt problematiserande sätt diskuteras frågor som rör konstitutionen, valprocesser, regeringsbildning, lagstiftning och dess beredning, budgetprocess och medel för ansvarsutkrävande. Motsvarande ­processer diskuteras på regional och lokal nivå.

För att begripliggöra olika politiska förhållanden utgår författaren från tre centrala metaforer: • Föreställningen om flernivådemokrati. Författaren lyfter fram bilden av det svenska politiska systemet som ett flernivåsystem och visar hur ­flernivåperspektivet är en förutsättning för att förstå politiken och dess genomförande.

• Legitimitetstriangeln tar sin utgångspunkt i värdena demokrati, effek­ tivitet och rättssäkerhet; värden som delvis står i konflikt med varandra men ständigt är närvarande i debatten om den offentliga sektorn.

• Politiken som arena. Den tredje metaforen som används är bilden av ­politiken som arena för prioriteringar och beslut, en arena på vilken ­medborgarna utgör både deltagare och publik.

| Sveriges politiska system

Sveriges politiska system

Ylva Norén Bretzer

Fil.dr Ylva Norén Bretzer är forskare och lärare vid ­Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet, där hon ansvarat för både nationella och lokala utvärderingar.

Hon forskar även om energipolitik och om förtroende för myndigheter.

Sveriges politiska system Ylva Norén Bretzer

Denna andra upplaga har omarbetats med utgångspunkt i den r­ eviderade grundlagen som gällt sedan 1 januari 2011. Granskningsperspektivet har synliggjorts tydligare jämfört med första upplagan, och EU d ­ iskuteras utifrån vilka konsekvenser medlemskapet har fått för den svenska f­ örvaltningen.

Boken ger en pedagogisk och levande introduktion till svensk politik. Den vänder sig i första hand till studenter på grundläggande nivå inom stats­ vetenskap och offentlig förvaltning, men lämpar sig även väl för utbildningar inom ämnen som journalistik, juridik, socialt arbete och samhällsplanering.

Andra upplagan

Art.nr 32729

2:a uppl.

www.studentlitteratur.se

978-91-44-08992-8_02_cover.indd 1

2014-07-03 08:43