9789144090030

Kommunala bolag Ägarstyrning och styrelsefunktion

Kommunala bolag Ägarstyrning och styrelsefunktion Kommunala bolag – ägarstyrning och styrelsefunktion

Det kommunala bolaget i juridik och praktik Ägarstyrning av offentligt ägda bolag har på senare år kommit allt­ mer i fokus. Intresset för ansvarsfrågorna har ökat och därmed också för de regelverk som styr rollfördelningen mellan ägare och bolagens ­styrelser.

Kommuner och landsting har en förhållandevis stor del av sin verksam­ het i bolagsform och bolagen hanterar en omfattande förmögenhet i form av tillgångar. Idag har 10 000–15 000 personer uppdrag som styrelse­ledamöter och suppleanter i helägda kommunala aktiebolag.

Den här boken ger råd och tips till alla de som för samhällets bästa han­ terar ägarskapet eller tar på sig styrelseuppgifter i sådana bolag. Här redovisas också hur kommunallagen och aktiebolagslagen möts och hur de rättsligt sett förhåller sig till varandra i de kommunala bolagen.

Målgruppen för boken är främst förtroendevalda politiker och tjänste­ män som företräder ägare samt styrelseledamöter i de kommunala ­bolagen. Även revisorer och andra intressenter i kommunala bolag ­ingår i denna krets. Den utgavs första gången år 2000. I 2013 års upp­ laga har bl.a. nya avsnitt om ägarstyrning i praktiken och hur ägar­ styrningen kan organiseras, tillkommit.

Det kommunala bolaget i juridik och praktik

Tredje upplagan

Art.nr 33107

www.studentlitteratur.se/pwc

978-91-44-09003-0_01_cover.indd 1

2013-06-28 11.36

www.pwc.se PwC Sverige är marknadsledande inom r­ evision, redovisning, skatt och ­affärsrådgivning med 3 800 medarbetare och 130 kontor runt om i landet. Med erfarenhet och unik ­branschkunskap utvecklar vi värden för våra 66 000 kunder vilka utgörs av globala företag, svenska storföretag och organisationer, mindre och medelstora, främst lokala företag samt den offentliga sektorn.

PwC Sverige drivs som en självständig och oberoende juridisk enhet. Vi ingår i det globala nätverket PwC och delar våra kunskaper, erfarenheter och lösningar med 180 000 medarbetare i 158 länder för att utveckla nya perspektiv och praktiska råd.

Art.nr 33107 ISBN 978-91-44-09003-0 Foto på omslag/titelsida: PwC Brand, Michael Blann © 2013 Författarna, Studentlitteratur och PricewaterhouseCoopers i Sverige AB Tredje upplagan Att mångfaldiga innehållet helt eller delvis är förbjudet enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Förbudet gäller varje form av mångfaldigande genom tryckning, kopiering etc.

Printed by Elanders Poland, Poland 2013

978-91-44-09003-0_01_book.indd 2

2013-06-28 10:06

Innehåll

Förord 7 1 Utgångspunkter 9 1.1 Kommunalt utnyttjande av privaträttsliga organisationsformer 9 1.2 Kommun och aktiebolag – funktionsskillnader 11 1.3 Kommun och aktiebolag – det affärsmässiga perspektivet 12 2 Aktiebolaget 2.1 Aktiebolagets rättsliga konstruktion

15 15

3 Det kommunägda aktiebolaget – särarten 21 3.1 Kommunallagens krav – offentligrättsligt inslag i ägarrollen 21 3.2 Kommunstyrelsens uppsiktsplikt 25 3.3 Bolagsrevisionen – den kommunala aspekten 26 3.4 Offentlighetsprincipen och de kommunala bolagen 27 3.5 Den kommunala anomalin – det energisäljande kommunala bolaget m.fl.

28 3.6 Rättsliga konsekvenser av kommunallagens krav 29 3.7 Lagarna om offentlig upphandling (LOU) 29 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Den kommunala koncernen Kommunen och dess bolag – en materiell enhet Kommunalt direktägande Aktiebolagsrättslig koncern under kommunen Kommunal koncernrevision Kommunens ”koncernredovisning”

31 31 31 32 33 33

5 Ägarstyrning 5.1 Bakgrund 5.2 Lagkrav – ramar 5.3 Hur en kommun organiserar ägarstyrningen inom lagens ram 5.4 Styrdokumenten 5.5 Ägarstyrningen i praktiken 5.6 Samägda bolag

35 35 36

6 6.1 6.2 6.3 6.4

47 47 48 51 51

Styrelsens funktion enligt ABL Förvaltning av bolagets angelägenheter Bolagets organisation Styrelsens ansvar för uppföljning Styrelsens ansvar för intern kontroll

37 38 39 45

2013 Kommunala bolag 3

978-91-44-09003-0_01_book.indd 3

2013-06-28 10:06

7

Moderbolagets styrelses funktion enligt ABL 53

8 Styrelsen och hur den utses 8.1 ABL:s huvudregler 8.2 Regler för kommunägda bolag

55 55 55

9 Regler och direktiv för styrelse och vd 9.1 ABL 9.2 Bolagsordningen 9.3 Företagspolicy och ägardirektiv 9.4 Styrelsen och offentlighetsprincipen 9.5 Annan lagstiftning

57 57 57 58 59 60

10 Styrelseledamoten 10.1 Formella krav 10.2 Sysslomannauppdraget 10.3 Rättsliga kvalitetskrav 10.4 Materiella kvalitetskrav 10.5 Introduktion av styrelseledamot

61 61 61 62 63 63

11 Styrelsens ordförande 11.1 Särskilda regler för ordföranden i bolagets styrelse 11.2 Materiella krav på ordförandeskap

65 65 67

12 Styrelsesammanträdet 12.1 Allmänt om sammanträdet

69 69

13 Styrelsen – beslutsfattandet 13.1 Övergripande

73 73

14 Styrelsen – styrfunktionen 14.1 Kreativ strategisk styrning 14.2 Förutsättningar för utövande av styrning

79 79 80

15 15.1 15.2 15.3 15.4 15.5

83 83 83 84 84 84

Styrelse och verkställande direktör Gränsdragning mellan förvaltningsområdena Styrelsens inflytande över löpande förvaltning Styrelsens kontroll av vd Vd och styrelsesammanträdet Det gemensamma ansvaret för intern kontroll

16 Arbetstagarrepresentanter i styrelsen 16.1 Lagen om styrelserepresentation för de anställda 16.2 Kommunal särlösning

87 87 87

17 Firmateckning 17.1 Firmateckningens funktion 17.2 Firmateckningens utformning 17.3 Vd:s firmateckningsrätt

89 89 89 90

4 Kommunala bolag 2013

978-91-44-09003-0_01_book.indd 4

2013-06-28 10:06

18

Styrelsen och årsredovisningen

91

19

Styrelsen och revisorerna

93

20 20.1 20.2 20.3

Styrelsens skadestånds- och straffansvar Skadestånd gentemot bolaget enligt ABL Skadestånd gentemot annan enligt ABL Ansvarsförsäkringar och annat skydd för den personliga ekonomin 20.4 Straffansvar enligt ABL 20.5 Annat straffansvar 21 21.1 21.2 21.3 21.4

95 95 97 97 98 98

Personligt betalningsansvar för styrelseledamot 99 Vid avtal före bolagets registrering 99 Vid olaglig värdeöverföring 99 Vid underlåtenhet – förluströrelse 100 Vid underlåtenhet – ingivande av årsredovisning 101

Slutord 103 Litteraturförteckning och hänvisning

105

Bilaga 1 , Erfarenheter från ägarstyrning i Säffle kommun 107 Bilaga 2 , Utvecklingen av ägarstyrningen inom Stadsbackenkoncernen i Sundsvalls kommun

113

2013 Kommunala bolag 5

978-91-44-09003-0_01_book.indd 5

2013-06-28 10:06

978-91-44-09003-0_01_book.indd 6

2013-06-28 10:06

Förord

Idag har 10 000–15 000 personer i Sverige uppdrag som styrelseledamöter och suppleanter i hel- och majoritetsägda kommunala aktiebolag. Det är alltså många människor som för samhällets bästa tar på sig uppgifter inom ett rättssystem av ett helt annat slag än kommunallagens (KL) och med ansvarsregler som saknar motsvarighet i kommunal förvaltning och politik.

Att undvika skadestånd, personligt betalningsansvar och aktiebolagslagens särskilda straffsanktioner bör inte vara något problem. Gott omdöme, kunskap om grundläggande regelverk och hur bolaget är anpassat till dessa regler, aktivt engagemang i verksamheten och lojal inställning till uppdraget är förmodligen tillräckligt. Att åstadkomma det där särskilda – som bör vara målet för att bolaget ska gagna kommuninnevånarna bättre än om verksamheten drivits i kommunalrättslig form – är svårare. Här har juridiken inte någon stor betydelse, utan istället omvärldskunskap, kreativt tänkande, psykologisk förståelse och helst rent av affärssinne.

Aktiebolagslagen (ABL) har ändrats i flera avseenden vad gäller styrelse- och vd-funktion – detta genom regler som trädde i kraft den 1 januari 1999 (1998:760). En ny aktiebolagslag såg också dagens ljus den 1 januari 2006 (2005:551). Reglerna från 1999 har dock inte ändrats vad gäller styrelse och verkställande direktör (vd).

Lekmannarevisionen infördes i ABL 1999 och blev obligatorisk i helägda kommunala bolag.

Under 2000 har den utvecklats så att personunion mellan lekmannarevisorer och kommunens revisorer ska gälla. Reglerna behandlas övergripande.

Från den 1 januari 2013 har kraven på kommunens hantering av sina bolag förstärkts både vad gäller bolagsordningens innehåll och kommunstyrelsens utvärdering av hur bolagen förhåller sig till vad som är kommunalrättsligt tillåtet. Vad detta innebär behandlas i det följande.

Stockholm och Gävle 15 maj 2013 Lars Meyer, Pär Månsson och Olle Nilsson

Lars Meyer Författare lars.meyer@se.pwc.com

Pär Månsson Författare paer.mansson@se.pwc.com

Olle Nilsson Författare olle.nilsson@se.pwc.com 2013 Kommunala bolag 7

978-91-44-09003-0_01_book.indd 7

2013-06-28 10:06

978-91-44-09003-0_01_book.indd 8

2013-06-28 10:06

3 Det kommunägda aktiebolaget – särarten

Det kommunala bolaget bör ses som ett alternativ till den kommunala förvaltningsformen. Anledningen är att det kommunala bolaget enligt huvudregeln alltid ska tillgodose ett kommunalt intresse. Det kommunala bolaget är därför inte en del av näringslivet, med undantag för bolag som driver handel med el och fjärrvärme samt vissa inslag i kollektivtrafikbolag samt bostadsbolag.

3.1 Kommunallagens krav – offentligrättsligt inslag i ägarrollen Tidigare kommunallagar har aldrig ägnat de kommunala företagen någon uppmärksamhet. Detta är anmärkningsvärt med tanke på hur stor del av kommunal verksamhet som drivits i privaträttsliga företagsformer. 1991 års KL har tagit ett visst grepp även om denna del av den kommunala verksamheten.

Syftet med reglerna har varit att markera att även företagen är en del av den kommunala organisationen och därför bör präglas av ett kommunalt synsätt. Det viktigaste inslaget är fastställandet att företagen är instrument för kommunens verksamhet. Bolagen förutsätts följa det i vart fall aktiebolagsrättsligt självklara – nämligen ägaren/kommunens överordnade vilja.

Detta hade i och för sig kunnat göras ännu tydligare, vilket underlättat för kommunerna att snabbare etablera en koncernsyn som både hade gagnat demokratiska ambitioner och haft ekonomiska effekter.

3.1.1 Rättigheter och begränsningar

Utgångspunkten för den kommunalrättsliga synen på privaträttsliga juridiska personer återfinns numera i 3 kap. 16 § KL. Där sägs att ”vården av en kommunal angelägenhet” genom beslut av fullmäktige får överlämnas till ett antal där uppräk2013 Kommunala bolag 21

978-91-44-09003-0_01_book.indd 21

2013-06-28 10:06

3 Det kommunägda aktiebolaget – särarten

nade juridiska personer varav aktiebolaget är ett. Redan det ålderdomliga begreppet ”vården av en kommunal angelägenhet” inrymmer rättsliga begränsningar. Grundläggande är den s.k. kommunala kompetensen, alltså vad en kommun över­ huvudtaget får ägna sig åt. Någon annan verksamhet är inte heller tillåten för företagen. I begreppet anses också ligga en skyldighet att med civilrättsliga medel tillse att företagen til�lämpar grundläggande kommunalrättsliga principer om självkostnad, likställighet och lokalisering, d.v.s. om verksamheten är sådan att principerna skulle gällt vid kommunal förvaltning.

I bestämmelsen anges också ytterligare två begränsningar.

När ”särskild ordning föreskrivits”, d.v.s. när kommun genom speciallag ålagts specifika skyldigheter, kan denna inte överföras på en privaträttsligt juridisk person. Vidare anges att s.k. myndighetsutövning mot enskild pga. bestämmelse i regeringsformen inte kan läggas på privaträttsliga organ annat än när lagstöd föreligger. Med myndighetsutövning menas den speciella verksamhet där något samhällsorgan – med stöd av lag – utövar samhällets överordnande maktfunktion genom att bevilja tillstånd, förbjuda verksamhet eller vidta liknande åtgärder.

3.1.2 Det helägda kommunala bolaget

I aktiebolag där kommunen innehar alla aktier gäller bestämmelsen i 3 kap. 17 § KL. Innan vården av den kommunala angelägenheten överförs på ett sådant aktiebolag måste fullmäktige ha vidtagit vissa åtgärder. Det första kravet är att det kommunala ändamålet med bolagets verksamhet lagts fast. Med detta menas ägarens syfte med verksamheten och är något annat än en beskrivning av den verksamhet bolaget ska bedriva. Detta senare kallas med ABL:s nomenklatur ”föremålet för bo­lagets verksamhet”. Syftet får inte vara vinst i företagsekonomisk bemärkelse. Kommunal verksamhet ska alltid direkt eller in­direkt gagna kommuninvånarna genom tillhandahållande av nyttighet eller tjänst. Det måste uttryckas och rätt ställe för frågan är bolagsordningen. Samtidigt väcker det huvudbry kring hur kommunala bolag som driver handel med el enligt nu gällande lag samt vissa andra bolag ska motiveras.

Vidare gäller att fullmäktige ska välja hela bolagets styrelse. Valet ska således flyttas från bolagsstämman – där det enligt ABL annars äger rum – genom särskild bestämmelse i 22 Kommunala bolag 2013

978-91-44-09003-0_01_book.indd 22

2013-06-28 10:06

3 Det kommunägda aktiebolaget – särarten

bolagsordningen. Eftersom valet ska ske i demokratisk ordning anses lagstiftaren betrakta det kommunala bolaget som ett alternativ till den kommunala nämnden. Så kan exempelvis lagen (1992:339) om proportionellt valsätt – se 5 kap. 46 § KL – åberopas av en minoritet i fullmäktige för att få rätt att tillsätta styrelseledamot i bolaget. Detta är inte möjligt när fullmäktige endast uppdrar åt ett ombud vid bolagsstämma att där rösta för vissa personer. Fullmäktiges beslut är då inget val i KL:s bemärkelse.

Sedan EU underkänt den ”förtroendevalda” revisorn i svenska aktiebolag har i ABL 1999 införts en ny granskningsfunktion som ska utföras av s.k. lekmannarevisorer. Deras granskning avser verksamhetens ändamålsenlighet samt om den bedrivs på ett ekonomiskt tillfredsställande sätt. Därtill kommer också granskning av den interna kontrollen. Begreppen är hämtade ur KL:s regler för den kommunala revisionen med undantag för granskning av räkenskaperna.

Det kommunala bolaget är ett instrument för kommunens verksamhet. Bolaget förväntas därför följa kommunens intentioner rörande verksamheten. Detta synsätt klargörs i den behandlade paragrafen genom att kommunen ska se till att bolaget – innan beslut som är av principiellt slag eller av större betydelse fattas – inhämtar fullmäktiges ställnings­tagande.

Med denna formulering menas beslut av egentlig politisk be­tydelse. Uppmärksamma att bedömningen ska göras ur kommunens perspektiv och inte ur bolagets. För att styrningen ska fungera måste kommunen genom bindande ägardirektiv ålägga bolaget att inhämta ställningstagande.

Genom att lagen numera använder formuleringen ”aktiebolag där kommunen direkt eller indirekt innehar samtliga aktier” fångas även samtliga helägda bolag i den kommunala koncernen in.

Med ett tillägg till reglerna om det helägda bolaget, som gäller från den 1 januari 2013, har fullmäktige ålagts att i bolagsordningen ange såväl det kommunala ändamålet/syftet med bolagets verksamhet som en beskrivning av föremålet för bolagets verksamhet. Båda dessa ska uppfylla vad som är kommunalrättsligt tillåtet. Vidare ska de begränsningar som kommunallagen allmänt uppställer för kommunal verksamhet också återfinnas i bolagsordningen. Här åsyftas de grundläggande principerna om hinder mot vinstsyfte, självkostnad 2013 Kommunala bolag 23

978-91-44-09003-0_01_book.indd 23

2013-06-28 10:06

3 Det kommunägda aktiebolaget – särarten

och lokaliseringsprincip. Som framgått i det föregående är inte längre alla kommunala bolag omgärdade av dessa principer.

I bolagsordningen ska också återfinnas bestämmelsen om att bolaget ska underställa fullmäktige för ställningstagande i frågor som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt innan bolaget fattar beslut i frågan.

3.1.3 Det delägda bolaget

Att kommunalrättsligt reglera förhållanden i ett bolag där kommunen inte är ensam ägare – utan samarbetar med någon eller några andra – är problematiskt. Variationerna i sam­ arbetet kan vara många. Detta omöjliggör lagteknisk precision av det slag som återfinns i bestämmelsen om de helägda företagen. Lagstiftaren har därför varit tvungen att tillgripa den metod som beskrivs i 3 kap. 18 § KL – nämligen en rimlighetsbedömning som baseras på sammanvägning av flera omständigheter. Metoden ger ingen bestämd ledning, utan anger snarare efter vilka riktningar övervägandena ska göras.

Enligt den här paragrafen måste vissa villkor vara uppfyllda innan vården av en kommunal angelägenhet överlämnas till ett bolag där kommunen är delägare. Fullmäktige ska se till att villkoren för det helägda bolaget enligt 3 kap. 17 § KL blir tillämpliga med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Dessutom ska kommunen – om bolaget inte omfattas av offentlighetsprincipen enligt 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen – verka för att en civilrättslig form av principen blir tillämplig på bolaget.

Att uppmärksamma är att reglerna endast berör det direkt ägda bolaget. Bolag som bildas under detta är formellt inte bundna av hänvisningen till 3 kap. 17 § pga. den formulering som förekommer. Om detta är avsiktligt eller inte framgår inte.

När kommuner och landsting samverkar i bolagsform saknas motiv för att göra avkall från något av villkoren, vilket framgår av lagens förarbeten.

Vad gäller samverkansbolag med näringslivet har den nu behandlade bestämmelsen förmodligen haft mindre effekt.

Det beror bl.a. på att parterna i bolaget är tidsmässigt bundna genom konsortialavtal, som inte bryts av lagstiftning av detta slag. Andra skäl är att aktiebolagslagens krav på kvalificerad majoritet för vissa ändringar av bolagsordningen gör att enighet måste råda mellan aktieägarna för anpassning.

24 Kommunala bolag 2013

978-91-44-09003-0_01_book.indd 24

2013-06-28 10:06

3 Det kommunägda aktiebolaget – särarten

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har under 2008 givit ut skriften ”Att äga tillsammans; några idéer om ägarstyrning i delägda bolag”. Skriften innehåller värdefulla synpunkter och kan rekommenderas.

3.2 Kommunstyrelsens uppsiktsplikt Det kommunala bolaget är ett instrument för kommunen till nytta för kommunmedlemmarna. Därför är det naturligt att kommunen kontrollerar sina bolag och aktivt engagerar sig som ägare. Ändå kan man konstatera att detta före 1990-talet endast skedde i undantagsfall.

För att tydligare markera nödvändigheten av en kommunal förvaltningskontroll över bolagen har lagstiftaren tagit in en bestämmelse i KL. Den återfinns i 6 kap. 1 § som är den grundläggande bestämmelsen om kommunstyrelsens funktion i kommunen. Där sägs att styrelsen ska utöva uppsikt över företag till vilka kommunen enligt 3 kap. 17 och 18 § KL överlämnat vården av kommunal angelägenhet. Uppsiktsplikten omfattar alltså både hel- och delägda bolag samt även kommunalförbund, där kommunen är medlem.

Vad som ligger i uppsiktsplikten är inte exakt fastlagt. Styrelsen måste lägga upp ett system för hur information överförs, när den överförs och slutligen vilken information som till­handa­hålls. En utgångspunkt kan vara att ha samma informationsplikt för bolagen som för nämnderna. I näringslivet är det vanligt med månadsrapportering från dotterbolag till moderbolag. En månadsrapportering framstår därför som rimlig. För att kommunstyrelsen ska ha rätt till information från bolagen krävs att detta införs i bolagsordning eller annat ägardirektiv.

Det är oklart om uppsiktsplikten omfattar rätten att besluta om att bolagsstämma ska hållas. Problemet går att bortse från eftersom kommunstyrelsereglementena ofta anger en skyldighet att tillvarata kommunens intressen vid bolagsstämmor i de berörda bolagen. Den här formuleringen bör inte tolkas som att fullmäktige – genom skrivningen – på styrelsen överfört den maximala makt som ägaren har enligt aktiebolagslagen.

För det krävs ett tydligt överförande av just denna funktion.

Däremot ska kommunstyrelsen se till att fullmäktigebeslut som berör bolagen verkställs genom stämmobeslut.

2013 Kommunala bolag 25

978-91-44-09003-0_01_book.indd 25

2013-06-28 10:06

3 Det kommunägda aktiebolaget – särarten

Kommunstyrelsens uppsiktsplikt eller förvaltningskontroll kan sägas ha utvidgats genom bestämmelsen i 6 kap. 1a § KL som trätt i kraft den 1 januari 2013. Där åläggs nämligen styrelsen att årligen genom beslut pröva om kommunens hel- och delägda bolag under föregående verksamhetsår i alla avseenden förhållit sig inom de kommunalrättsliga gränserna. Finner styrelsen att så inte är fallet ska den lägga förslag till fullmäktige om nödvändig ändring. Genom dessa regler har kommunmedlem möjlighet att årligen genom kommunalbesvär få prövat om bolagen uppfyller KL:s olika krav.

Kommunstyrelsens ansvar för bolagen betonas i den följande paragrafen – 6 kap. 1b § KL – på så sätt att styrelsen får ett uttalat ansvar för att kommunens hel- och delägda bolag följer vad som är lagligt enligt KL. En sådan skyldighet kan förmodligen sägas ha åvilat styrelsen även tidigare dock utan att det alltid har lett till åtgärder.

3.3 Bolagsrevisionen – den kommunala aspekten Enligt ABL avser den traditionella revisionen dels förvaltningen, dels bokföringen och årsredovisningen. Förvaltningsrevisionen innefattar också granskning av den interna kontrollen. Någon granskning av ändamålsenlighet och effektivitet – som i den kommunala revisionen – är inte aktuell enligt dessa regler. Frågan om verksamheten varit ändamålsenlig framgår i princip av det redovisade resultatet i kronor. Effektiviteten kan därför bedömas med årsredovisningen som underlag. Det kommunala bolagets ändamål är inte att åstadkomma högsta möjliga vinst, utan att tillgodose andra, kommunala ändamål, dock med vissa undantag.

3.3.1 Lekmannarevisorer i kommunala bolag

Sveriges inträde i EU har bl.a. lett till att endast yrkesrevisorer får verifiera räkenskaperna i ett aktiebolag. Traditionen med ”förtroendevalda” revisorer i de kommunala bolagen bröts därmed vid årsskiftet 1998/1999. Den kommunaldemokratiska revisionskontrollen har emellertid uppfattats som så betydelsefull att lagstiftaren i 10 kap. ABL infört en ny form av granskning, som ska fullgöras av s.k. lekmannarevisorer.

Denna uppgift verkar ha formulerats med KL som förebild – detta eftersom utvärderingen ska avse verksamhetens ändamålsenlighet, om den sköts på ett ekonomiskt tillfredsställande 26 Kommunala bolag 2013

978-91-44-09003-0_01_book.indd 26

2013-06-28 10:06

3 Det kommunägda aktiebolaget – särarten

sätt och om den interna kontrollen är tillfredsställande. Frågor som en lekmannarevisor därmed bör ställa sig är följande: Gör bolaget vad kommunen avsett med verksamheten? Kan det kommunala ändamålet tillgodoses på ett rationellare sätt? Är verksamheten kostnadseffektiv? Och hur står det till med den interna kontrollen?

Lekmannarevisorerna är obligatoriska i helägda kommunala bolag och ska väljas av fullmäktige. Dessa revisorer får inte ta befattning med revisionsberättelsen och underteckna denna. De ska däremot avge en egen granskningsrapport som huvudsakligen hanteras på samma sätt som revisionsberättelsen.

Den eller de lekmannarevisorer som utses ska hämtas från kretsen av kommunala revisorer. KL har ändrats så att även företag där fullmäktige utsett lekmannarevisorer eller revisorer omfattas av kommunens revision. Personunion har så­ledes åstadkommits samtidigt som det kommunala revisions­objektet utvidgats. För att göra personunionen fullödig har den aktie­ bolagsrättsliga tystnadsplikten lyfts bort från lekmanna­ revisorer och yrkesrevisorer i förhållande till kommunens revisorer. Därmed kan ett fritt informationsflöde etableras.

Sekretess kommer givetvis att råda hos kommunens revisorer vad gäller känsliga uppgifter i bolagets verksamhet.

3.4 Offentlighetsprincipen och de kommunala bolagen Bolag där kommun, kommuner eller landsting förfogar över mer än hälften av de med aktierna förenade rösterna – enligt 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen – jämställs numera med myndighet i denna lags bemärkelse. För mer information kring detta hänvisas till SKL:s skrift ”Kommunallagen, sekretesslagen och de kommunala företagen” (se litteraturförteckningen). Följande huvudpunkter ska dock uppmärksammas av styrelseledamöter och verkställande direktörer.

• Ställningstagandet till om handling ska utlämnas eller inte utgör myndighetsutövning och måste göras med stor omsorg.

• Ställningstagande till vem i bolaget som ska ha rätt att avgöra om handling ska utlämnas bör regleras genom styrelsebeslut.

2013 Kommunala bolag 27

978-91-44-09003-0_01_book.indd 27

2013-06-28 10:06

3 Det kommunägda aktiebolaget – särarten

• Lämpligt är att styrelsen delegerar beslutsfattandet till verkställande direktören och att denne ges rätt att i sin tur delegera saken vidare.

• Endast sekretesslagens bestämmelser kan avgöra om grund finns att vägra utlämna handling.

• Beslut att vägra utlämna handling kan överklagas till kammarrätt.

• Beslut att vägra utlämna handling ska på begäran skriftligen kunna motiveras med hänvisning till bestämmelse i sekretesslagen och förses med korrekt besvärshänvisning.

• Den som röjer uppgift som enligt sekretesslagen ska hållas hemlig begår ett brott; se 20 kap. 3 § brottsbalken.

• Bolagets anställda har s.k. meddelarfrihet, som regleras i Tryckfrihetsförordningen och Yttrandefrihetsgrundlagen.

Meddelarfrihet är rätten att muntligen i publiceringssyfte lämna sekretessbelagda uppgifter till exempelvis press, radio och TV utan att detta leder till straff eller skadeståndsansvar för anställd. Meddelarfriheten omfattar inte s.k. kvalificerad sekretess. Vem som lämnat ut uppgifter får heller inte efterforskas. Meddelarfrihetens betydelse för bolagsfunktionärer behandlas närmare under 9.4 nedan.

3.5 Den kommunala anomalin – det energisäljande kommunala bolaget m.fl.

Traditionellt har kommunal verksamhet alltid syftat till att direkt eller indirekt gagna kommunmedlemmarnas intressen.

Formellt har detsamma gällt när kommunen lagt ut verksamhet på bolag eller andra företagsformer.

Numera lever vi i en annan värld. Idén om marknads­ krafternas betydelse har i viss grad tagit överhand över det grundläggande synsättet att den kommunala organisationen är till för kommuninnevånarna. Vad som åsyftas är den rättsliga konstruktion som följer av lagen (1994:618) om handel med el m.m., som numera ersatts av bestämmelser i 7 kap. Ellagen (1997:857). Utgångspunkten är att försäljning av el ska ske i konkurrens. De kommunala självkostnads-, lokaliserings- och likställighetsprinciperna är hinder för konkurrens. Kommunerna ska inte uteslutas från försäljningsverksamheten, men måste driva verksamheten i bolagsform för att de kommunal28 Kommunala bolag 2013

978-91-44-09003-0_01_book.indd 28

2013-06-28 10:06

3 Det kommunägda aktiebolaget – särarten

rättsliga principerna inte ska gälla. Neutralitet i konkurrensförhållanden anses då föreligga. Detta trots att det helägda kommunala bolaget omfattas av offentlighetsprincipen och de regler som enligt 3 kap. 16–18 §§ KL gäller för kommunal verksamhet i bolagsform.

Vad gäller nätverk för el finns en utvidgad lokaliserings­ princip. Ellagen tillåter sådan verksamhet i kommunala bolag ”i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet”.

Kommunala bolag som driver fjärrvärmeverksamhet är också frikopplade från självkostnads- och likställighetsprinciperna. Lokaliseringsprincipen är numera utformad på samma sätt som för nätverk för el (2008:263).

Som framgått tidigare har vissa friheter också etablerats för fjärrvärmebolag, kommunala kollektivtrafikbolag och senast bostadsbolag.

3.6 Rättsliga konsekvenser av kommunallagens krav KL är i dagsläget en sanktionslös ramlagstiftning. Anledningen är den traditionella rättsfilosofiska idén att samhället och dess representanter följer de regler samhället uppställt för sin verksamhet. Därför kan KL:s regler brytas utan annan omedelbar risk än att fattade beslut undanröjs efter laglighetsprövning om någon överklagar.

Mot den bakgrunden kan följande slutsats dras om de kommunala bolagen – uppfyller inte en kommunal bolagsbildning kraven i KL kan fullmäktigebeslutet undanröjas vid överprövning i domstol.

Dessutom kan varje beslut om ekonomiskt bidrag från kommunen till ett sådant bolag undanröjas om det utsätts för prövning. Domstolspraxis har redan lagt fast att detta gäller för bolag som driver verksamhet som inte ryms inom kommunal kompetens. Åtminstone två av cirka femton registrerade kommunala bolagskonkurser är en följd av sådana ställningstaganden från domstolarnas sida.

3.7 Lagarna om offentlig upphandling (LOU) Enligt LOU (2007:1091 och 1092) jämställs de kommunala bolagen med s.k. upphandlande myndigheter. Det innebär att bolagen måste tillämpa de komplicerade regler som lagarna innehåller.

2013 Kommunala bolag 29

978-91-44-09003-0_01_book.indd 29

2013-06-28 10:06

Kommunala bolag Ägarstyrning och styrelsefunktion

Kommunala bolag Ägarstyrning och styrelsefunktion Kommunala bolag – ägarstyrning och styrelsefunktion

Det kommunala bolaget i juridik och praktik Ägarstyrning av offentligt ägda bolag har på senare år kommit allt­ mer i fokus. Intresset för ansvarsfrågorna har ökat och därmed också för de regelverk som styr rollfördelningen mellan ägare och bolagens ­styrelser.

Kommuner och landsting har en förhållandevis stor del av sin verksam­ het i bolagsform och bolagen hanterar en omfattande förmögenhet i form av tillgångar. Idag har 10 000–15 000 personer uppdrag som styrelse­ledamöter och suppleanter i helägda kommunala aktiebolag.

Den här boken ger råd och tips till alla de som för samhällets bästa han­ terar ägarskapet eller tar på sig styrelseuppgifter i sådana bolag. Här redovisas också hur kommunallagen och aktiebolagslagen möts och hur de rättsligt sett förhåller sig till varandra i de kommunala bolagen.

Målgruppen för boken är främst förtroendevalda politiker och tjänste­ män som företräder ägare samt styrelseledamöter i de kommunala ­bolagen. Även revisorer och andra intressenter i kommunala bolag ­ingår i denna krets. Den utgavs första gången år 2000. I 2013 års upp­ laga har bl.a. nya avsnitt om ägarstyrning i praktiken och hur ägar­ styrningen kan organiseras, tillkommit.

Det kommunala bolaget i juridik och praktik

Tredje upplagan

Art.nr 33107

www.studentlitteratur.se/pwc

978-91-44-09003-0_01_cover.indd 1

2013-06-28 11.36