9789177371731

JURIDIK OCH POLITIK I VÄRLDEN, EUROPA

Redaktörer

Anna Jonsson Cornell & Richard Sannerholm

RÄTTSSTATENS PRINCIPER

redaktörer

anna jonsson cornell och

richard sannerholm

© Författarna och Iustus Förlag AB, Uppsala 2023

Upplaga 1:1

ISBN 978-91-7737-173-1

Produktion: eddy.se ab, Visby 2023

Omslag: John Persson

Förlagets adress: Box 1994, 751 49 Uppsala

Telefon: 018-65 03 30

Webbadress: www.iustus.se, e-post: kundtjanst@iustus.se

Printed by Eurographic Group, 2023

Innehåll

Förord 9

Författarpresentationer 11

Förkortningar 13

1. Rättsstatens utmaningar och möjligheter 15

1.1 Inledning 15

1.2 Semantik, listor och rättsstatsprincipens syfte 19

1.2.1 Begrepp 19

1.2.2 En formell eller materiell rättsstatsprincip? 20

1.2.3 Ett recept för rättsstaten? 22

1.2.4 Rättsstatens kärnvärden 23

1.3 Ständigt relevant, ständigt utmanad 25

1.4 Bokens syfte och upplägg 27

2. En internationell rättsstatsprincip 33

2.1 Inledning 33

2.2 Internationella principer och värden 37

2.2.1 Folkrätten och rättsstaten 37

2.2.2 Rättsstatsprincipen som global standard 41

2.2.3 Ett aktivare internationellt samfund 43

2.3 Rättsstatsprincipen inom FN 44

2.3.1 Från kodifiering till institutionsbyggande 44

2.3.2 Rättsliga effekter av FN:s rättsstatsdefinition 46

2.3.3 Motstånd från medlemsstater 48

2.4 Rättsstatsprincipen och hållbar utveckling 53

2.4.1 Internationella finansiella institutioner 53

2.4.2 Rättsstaten ur ett ekonomiskt perspektiv 54

2.4.3 Är internationella finansiella institutioner bundna av rättsstaten? 56

2.4.4 Agenda 2030 och hållbar utveckling 58

2.5 Rättsstatsprincipens tillämpning på internationell nivå 63

2.5.1 Globala utmaningar och rättsstatsprincipens roll 63

2.6 Iakttagelser och utvecklingslinjer 90

3. Rättsstatsprincipen i Europa 95

3.1 Inledning 95

3.2 Europeiska principer och värden 97

3.2.1 Europarådet 97

3.2.2 Europeiska unionen 97

3.3 En gemensam europeisk definition av rättsstaten? 103

3.4 Europarådets mekanismer 107

3.4.1 Medlemskapsmekanism 107

3.4.2 Övervakningsmekanism 110

3.4.3 GRECO 112

3.4.4 MR-kommissionären 113

3.4.5 Venedigkommissionen 114

3.4.6 Europadomstolen 115

3.4.7 Övriga mekanismer 116

3.5 EU:s mekanismer 118

3.5.1 Medlemsstater och medlemsskapsprocessen 118

3.5.2 Sanktionsmekanismen och preventionsmekanismen 120

3.5.3 EU-domstolen 122

3.5.4 Övriga mekanismer 124

3.6 Rättsstatsprincipens tillämpning på europeisk nivå 128

3.6.1 Särskilt om de tidiga EU-mekanismerna 128

3.6.2 Några särskilda fall av tillämpning av rättsstatsprincipen i Europa 132

3.7 Iakttagelser och utvecklingslinjer 145

4. Sverige och rättsstaten 151

4.1 Framväxten av och grunderna för rättsstaten i Sverige 151

4.1.1 Inledning 151

4.1.2 Rättsstatsbegreppet 152

4.1.3 Ett parlamentariskt styrelseskick 153

4.1.4 Grundlagarnas särställning 155

4.1.5 Grundläggande rättsstatliga principer 157

4.2 Lagstiftningsprocessen 161

4.2.1 Inledning 161

4.2.2 Mer om beredningskravet 162

4.2.3 Lagrådet som väktare av rättsstaten 163

4.2.4 Beredningskravet och lagprövning 164

4.3 Domstolarna 168

4.3.1 Domstolarna i det svenska konstitutionella systemet 168

4.3.2 Ett självständigt domstolssystem? 170

4.3.3 Normprövning 174

4.4 Det materiella rättighetsskyddet 175

4.4.1 Fri- och rättigheter och dess implementering 175

4.4.2 Skadestånd med anledning av brott mot EKMR och RF 175

4.5 Rättsstaten i svensk utvecklingspolitik 176

4.5.1 Inledning 176

4.5.2 Rättsstatens principer som operativt begrepp 179

4.6 Rättsstaten som politik och juridik i Sverige 181

5. Rättsstaten som informell process, kunskapsområde och varumärke 183

5.1 Inledning 183

5.2 Informella samarbeten i FN och andra folkrättsliga forum 184

5.3 Internationella och regionala expertforum 188

5.4 Icke-statlig och transnationell rättsstatlighet 191

5.5 Forskarvärlden och tankesmedjor 194

5.6 En rättsstatsindustri 197

5.7 Profession eller praktikersamfund? 199

5.8 Mätningar, index och jämförelser 202

5.9 Rättsstaten som varumärke? 205

5.10 Slutsats 208

6. Rättsstatsprincipens framtid: övervintring och blom 209

6.1 Ett motståndskraftigt begrepp? 209

Källförteckning 217

Förord

Boken är ett resultat av ett forskningsprojekt finansierat av Torsten Söderbergs Stiftelse och vänder sig bland annat till studenter i statsvetenskap, juridik, utvecklingsvetenskap, freds- och konfliktforskning och journalism på grund- och avancerad nivå. Den vänder sig också till praktiskt verksamma personer inom rättsvårdande myndigheter, offentlig förvaltning, media och andra delar av samhället som har intresse eller behov av att veta hur rättsstatsprincipen förstås och tillämpas i olika sammanhang. Ett antal resor och studiebesök har genomförts inom ramen för projektet.

Vi har bland annat besökt Europarådet, Europadomstolen och FN. Vi har även haft förmånen att få intervjua och samtala med experter verksamma inom civila samhället samt internationella och nationella organisationer. Under arbetets gång har vår omvärld förändrats drastiskt, först genom pandemin och alla dess effekter på samhällen och enskilda, och därefter Rysslands invasion av Ukraina i februari 2022 och det krig som fortsatt pågår som ett resultat av invasionen. Vissa uppdateringar av materialet har skett med anledning av detta. Redaktörsassistenten Jonna Skog har varit till mycket stor hjälp under processen och vi vill också tacka Iustus för gott samarbete och förtroendet som förlaget har visat under resans gång.

Uppsala 2023-01-17

Anna Jonsson Cornell och Richard Sannerholm

Författarpresentationer

Anna Jonsson Cornell

Anna Jonsson Cornell är professor i komparativ konstitutionell rätt vid Juridiska fakulteten, Uppsala universitet. Hon är generalsekreterare för International Association of Constitutional Law och medlem av Europarådets Committee for the Prevention of Torture and Degrading Treatment or Punishment. Cornell har länge forskat om rättsstatsfrågor i Sverige, Ryssland och Östeuropa. Hennes forskning har de senaste åren fokuserat på rättsstatsfrågor kopplade till författningsberedskap, undantagstillstånd och krishantering. Hon har ett stort antal internationella och nationella publikationer, senast ”Dealing with Covid-19 in Sweden: Choosing a Different Path” (Routledge 2022) samförfattad med Iain Cameron.

Per Bergling

Per Bergling är generaldirektör för Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd och professor i rättsvetenskap vid Juridiska institutionen, Umeå universitet. Han är också ledamot av styrelsen för EU:s byrå för grundläggande rättigheter. Bergling har tidigare arbetat med rättsstatsfrågor på Utrikesdepartementet och varit chefsjurist och chef för Rättsstatsprogrammet vid Folke Bernadotteakademin. Bergling har också arbetat med rättsstatsfrågor för FN, EU och andra internationella organisationer, bland annat som Rule of Law Advisor vid Office of the High Representative, Bosnien och Herzegovina. Bergling har flera svenska och internationella publikationer om olika aspekter av rättsstatens principer, bland annat Rule of Law on the International Agenda (Intersentia, 2006) och Krisen, myndigheterna och lagen (medförf., Gleerups 2016).

Erik Wennerström

Erik Wennerström är domare vid Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna. Han disputerade vid Uppsala universitet. Wennerström har också arbetat med rättsstatsfrågor vid Utrikesdepartementet, Justitiedepartementet, Folke Bernadotteakademin och EU-kommissionen. Han

har tidigare varit ledamot av styrelsen för EU:s byrå för grundläggande rättigheter. Wennerström har flera svenska och internationella publikationer om rättsstatsprincipens innehåll och tillämpning, bland annat The Rule of Law and the European Union (Iustus, 2007).

Richard Sannerholm

Richard Sannerholm är doktor i juridik och lektor i offentlig förvaltning vid Södertörns högskola. Sannerholm har under en lång tid arbetat med rättsstatsfrågor i bland annat Somalia, Filippinerna, Kosovo och Ukraina. Han är ledamot av Svenska Unescorådet och redaktör vid Hague Journal on the Rule of Law. Sannerholm har flera publikationer om rättsstatens principer i fredsbyggande insatser och om den svenska rättsstaten, däribland Rule of Law After War and Crisis (Intersentia, 2013) och Rättsstaten Sverige. Skandaler, kriser, politik (2020, Timbro förlag).

Rättsstatens utmaningar och möjligheter

Anna Jonsson Cornell och Richard Sannerholm

1.1 Inledning

Ett grundläggande syfte med rättsstatsprincipen är att förhindra eller begränsa godtycklig maktutövning.1 Det var så Aristoteles beskrev rättsstatsprincipen i sitt verk Politiken; lagar skulle styra, inte människor. 2 Genom historiens gång har rättsstatsprincipens relevans bekräftats på ett snarlikt sätt – från Aristoteles till medeltidens Magna Carta, John Lockes kontraktsteorier och upplysningstidens rationalitetsideal, till kodifieringen av mänskliga rättigheter efter andra världskriget. Rättsstatsprincipens relevans bekräftas också särskilt i tider av kris och har setts i den globala diskussionen om undantagslagar och begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i pandemihanteringens spår, liksom i relation till Rysslands invasion och brutala krigföring i Ukraina.

Att uppställa begränsningar i form av tydliga, offentliga och framåtblickande regler är ett av mänsklighetens mest framgångsrika recept för en ansvarsfull maktutövning. Det brukar sägas att politik är att vilja och rättsstatsprincipen säkerställer att den politiska viljan utövas inom ramen för det som är tillåtet, det vill säga att politik och beslutsfattande utförs

1 För en kortfattad genomgång av rättsstaten i förhållande till makt och godtycklig maktutövning, se Sajó & Uitz 2017. För en längre genomgång se Krygier 2019. Tamanaha 2004 ger en kortfattad men insiktsfull översikt kring rättsstatsbegreppet från antikens Grekland till dagens globaliserade värld.

2 Everson 1998, s. 78.

Anna Jonsson Cornell och Richard Sannerholm

på ett korrekt, försvarbart och legitimt sätt. Utmaningen i en rättsstat kan enkelt beskrivas som att den makt (vanligen statens) som måste tyglas så att dess utövning blir förutsebar för medborgarna och andra som utsätts för den, är samma makt som måste användas för att begränsa godtycklig maktutövning. Staten ska ålägga sig själv de restriktioner som rättsstatstanken kräver – någon annan med sådan kraft finns inte. Vare sig detta tyglande sker inom en stat eller en sammanslutning av stater (som behandlas i kapitel 2 och 3), är dynamiken bakom rättsstaten en, sannolikt evig, dragkamp mellan olika intressen. All maktutövning, oavsett om den sker genom faktiskt handlande, lagstiftning eller ställningstaganden i förhandlingar, vilar på värderingar i betydelsen avvägningar mellan olika intressen till förmån för en viss inriktning. När åtgärder som utmanar rättsstaten vidtas sker det inte sällan med legitima föresatser, såsom att bekämpa terrorism eller annan brottslighet, eller att skydda ett lands invånare mot en livshotande pandemi.

I Förenta nationernas (FN) Allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 står det i inledningen av förklaringen att mänskliga rättigheter måste skyddas genom rättsstatens principer ”… för att människorna inte som en sista utväg skall tvingas att tillgripa uppror mot tyranni och förtryck …”. Detta är första gången som rättsstatsprincipen uttryckligen omnämns i ett betydelsefullt internationellt dokument, förvisso inte bindande, men med en starkt normerande effekt för de internationella och regionala system för mänskliga rättigheter som vuxit fram sedan dess. Rättsstatsprincipen kan alltså ses som ett verktyg för att skydda eller uppnå andra värden – exempelvis demokrati, mänskliga rättigheter eller ekonomisk utveckling. Samtidigt är det viktigt att se rättsstatsprincipens egenvärde. Ledande aktörer på den internationella arenan – till exempel FN, Världsbanken, Internationella valutafonden (IMF) och Europeiska unionen (EU) – anser att rättsstatsprincipen har ett eget grundläggande värde. Detta synsätt kommer till uttryck i flertalet rättsliga och politiska instrument. FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling innehåller skrivningar som betonar vikten av rättsstatsprincipen. Fördraget om Europeiska unionen (FEU) fastslår i artikel 2 att rättsstatens princip är ett grundläggande värde för EU och dess medlemsstater. Formella processer har dessutom inrättats för att övervaka rättsstatsprincipens efterlevnad inom unionen.

Rättsstatens principer är en grundläggande del av det svenska statsskicket, en central del av EU:s kärnvärden och en förutsättning för internationella relationer stater emellan. På samtliga dessa nivåer framhålls vikten av att rättsstatens principer upprätthålls för att uppnå och skydda andra värden såsom demokrati, fri- och rättigheter och hållbar utveckling.

Boken förklarar rättsstatens olika beståndsdelar och relevans, samt hur rättsstaten definieras och kommer till användning på internationell, europeisk och svensk nivå. I boken redogörs för de mest väsentliga aktörerna på de olika nivåerna, vilka betoningar och prioriteringar dessa har vad gäller rättsstatsprincipens innehåll, samt hur de relaterar, kommunicerar och på andra sätt interagerar med varandra. Författarna har en lång och bred erfarenhet av rättsstatsfrågor kopplat till både praktik och teori.

ISBN 978-91-7737-173-1