9789151109770

Vår offentliga förvaltning

Anna Melke, Petra Svensson

& Sara Svensson

2. Politik och förvaltning – två sidor

av demokratin

All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna. (RF 1:1)

Den offentliga sektorn är stor i moderna välfärdsstater. I dag arbetar drygt 1,6 miljoner människor i Sverige inom denna sektor, varav drygt 1,2 miljoner är anställda inom kommuner och regioner, övriga är verksamma inom statlig förvaltning (SCB 2023). Totalt motsvarar detta cirka 30 procent av alla anställda. Hur många som på annat sätt är direkt eller indirekt beroende av offentlig verksamhet är svårt att mäta, men vi kan vara överens om att de flesta av oss dagligen möter den offentliga politikens praktik på många olika sätt – i samband med utbildning, hälso- och sjukvård, kommunikationer, miljövård eller vid behov av bostad och barn- och äldreomsorg. Vi undgår ju knappast heller att ta del av samhällets ”tvångsmakt” i form av polis och skattemyndigheter eller kontakter med Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen.

Våra förväntningar är stora på att samhällets stöd ska fungera, inte minst när vi bäst behöver det. Nya politikområden växer fram; folkhälsopolitik respektive samhällsskydd och krisberedskap är exempel på det. Oväntade händelser i form av natur- och miljökatastrofer och terrordåd, som skogsbränderna 2018, utbrottet av covid-19 under 2020

och terrordådet på Drottninggatan i Stockholm 2017, har aktualiserat frågan var gränsen för samhällets, eller rättare sagt statens och kommunernas, ansvar går i relation till vars och ens privata ansvar. På samma sätt har den globala finansiella krisen 2007–2010 visat hur svårt det är att dra gränser mellan offentlig och privat verksamhet.

All offentlig makt utgår, enligt regeringsformen (RF), från folket. Men är det verkligen så? Och hur har det i så fall blivit så? Den svenska folkstyrelsen i dess nuvarande form har historiska rötter och är i flera avseenden internationellt sett unik. Det gångna seklet innebar en så omvälvande förändringsprocess såväl politiskt, ekonomiskt som so cialt att man med rätta kan tala om en fredlig revolution (Hadenius 2008) – men också om såväl strid som samverkan (Möller 2015). Under några decennier efter andra världskriget byggdes ”det starka samhället” upp, med en stor offentlig sektor. Denna utveckling ledde dock till missnöje med storskalighet och byråkrati, som i sin tur ledde till försök till förnyelse av den offentliga sektorn (Mellbourn 1986; Berggren 2013). Ett nytt avgörande steg togs när Sverige blev medlem i Europeiska unionen 1995. Dessa förändringsprocesser fortgår, men är ofta svåra att överblicka. Det gäller den tekniska utvecklingen, men också politikens roll i samhället och därmed även den sektor som styrs genom politiska beslut. Den ökade internationaliseringen slår igenom såväl på det privata området som i den offentliga verksamheten.

2.1 Lokal självstyrelse och stark centralmakt i ett historiskt perspektiv

Människors krav på att få bestämma över sina egna angelägenheter utan inblandning av någon överhet har gamla anor. Kampen mellan centralmakt och lokalmakt kan vi finna redan på medeltiden. I Sverige växte så småningom fyra territoriella nivåer fram – landskapet, häradet, socknen och byn, men under 1300-talet samlades alltmer makt hos kungen och adeln när en för hela riket gemensam lagstiftning infördes. Statsmaktens utbyggnad och centralisering fick stora konsekvenser för den lokala självstyrelsen (Dahlkvist & Strandberg 1999). Landskapens betydelse minskade, socknens och kyrkans ökade. Kriti-

ken kom att riktas mot en enväldig kungamakt och en överhetsstat som inskränkte bygdens och stadens rätt att själva få bestämma över sina angelägenheter.

Vissa historiker ser utvecklingen mer som ett samspel mellan den framväxande centralmakten och det lokala självstyret. Kungen ville stärka kronan, ofta på adelns bekostnad. De ofrälse stånden borgare och bönder kunde tillsammans överrösta adeln och kungen sökte därför deras stöd och lät dem i gengäld få ett betydande inflytande över sina egna angelägenheter (Österberg 1993; Wetterberg 2000). Så växte socknarnas självstyrelse fram, liksom rättskipning på häradernas ting. Fattigvård med omsorg om dem som varken husbonde eller familj tog hand om var kärnan i socknarnas ansvar. Denna kombination bestående av en centraliserad enhetsstat med en stark lokal självstyrelse med egen beskattningsrätt är internationellt sett unik. Vissa forskare anser att det hänger samman med den starka roll som självägande bönder hade genom egen representation i ståndsriksdagen.

Mot slutet av 1700-talet och under 1800-talet ökade kraven på lokal självstyrelse i den europeiska idédebatten. John Stuart Mill menade att lokal självstyrelse gav tillfälle för den enskilde att i samverkan med andra få utveckla sin personlighet – människors frihet kräver att medborgarna själva handlar och tar personligt ansvar för de gemensamma angelägenheterna. Lokal självstyrelse skulle ge medborgare möjlighet att ta ansvar genom att bli valda till förtroendeuppdrag och därmed skulle också den politiska bildningen breddas. Utvecklingen i Sverige följde i stort sett samma spår som den europeiska. Liberala strömningar tog sig uttryck i krav på tryckfrihet, ståndssamhällets och skråväsendets avskaffande, ökad personlig frihet och lokal självstyrelse (Aronsson 2001).

Det lokala självstyret med åtskillnad av uppgifter mellan landskommuner, städer, landsting och den kyrkliga kommunen lagfästes 1862. Genom den nationella representationsreformen 1866 avskaffades ståndsriksdagen vilket innebar ett avgörande steg mot en demokratisering av samhället, men det rådde delade meningar om vilken frihet kommunerna borde få. Resultatet blev en kompromiss där kommunerna definierades som självständiga juridiska enheter, samtidigt som

de fick sitt berättigande genom staten. De kommunala angelägenheterna kom i princip att bli betraktade som en delegation från staten, som en arbetsfördelning mellan olika nivåer (Wetterberg 2000).

Folkskolestadgan från 1842 och fattigvården var länge de främsta kommunala uppgifterna även om det var i blygsam omfattning. Bostäder, brandförsvar, renhållning, gator, vatten och avlopp, gas och el blev efter hand allt viktigare kommunala angelägenheter för att efter andra världskriget få en dominerande roll i den framväxande välfärdsstaten. Social omsorg har genomgått en revolutionerande utveckling från fattigvård till socialhjälp och socialtjänst. Några år i folkskolan har utvecklats till högre utbildning för en stor del av befolkningen, hälso- och sjukvård, äldreomsorg och barnomsorg har byggts ut kraftigt. Kommuner och landsting/regioner har på detta sätt fått uppdraget och blivit ett instrument för att genomföra statlig reformpolitik, ofta med stort handlingsutrymme i själva genomförandet. Generellt sett kan man säga att målsättningen är att stat, kommun och region ska samverka på olika områden och i olika former för att uppnå gemensamma mål.

Denna framväxt av en välfärdsstat är en av 1900-talets stora samhällsförändringar. Frågor som rör statsskickets grunder och den offentliga sektorns uppbyggnad och arbetssätt har varit – och är – föremål för en intensiv idédebatt och politisk intressekamp. Den offentliga förvaltningens handlingsförmåga och handlingsutrymme är i princip ett resultat av politiska beslut. Men diskussionen kring den politiska organiseringen och den problematik som präglar ett pluralistiskt modernt samhälle upphör inte. Frågan är hur enskilda individers och gruppers behov av frihet och självbestämmande kan förenas med behovet av ömsesidiga hänsynstaganden och gemensamma, kollektiva angelägenheter i ett modernt samhälle.

2.2 Några centrala begrepp i ett demokratiskt system

När människor går samman för att lösa gemensamma problem behövs regler för denna samverkan, liksom för avgöranden i enskilda fall. Politik kallas den verksamhet där beslut i sådana gemensamma angelägen-

heter utformas. Byalag, sockenstämma och häradsting fyllde länge denna funktion, men under modern tid är det stat, region och kommun som fått en allt större betydelse och inom vars ram den politiska verksamheten främst äger rum. I en demokrati har denna verksamhet sitt centrum i institutioner som skapats för lagstiftande, dömande och verkställande funktioner. För politiskt beslutsfattande handlar det om riksdag och regering, men också om organisationer av olika slag, till exempel politiska partier, fackföreningar och olika intresseföreningar, som bildas av medborgarna och med vars hjälp man har möjlighet att påverka besluten. För de dömande, tillämpande och verkställande funktionerna handlar det om rättsväsende med domstolar och övrig offentlig förvaltning.

Vad är då en stat? Staten är en enhet som omfattar ett bestämt landområde, ett territorium, och det är de som är bosatta där som i huvudsak utgör statens medborgare. En stat brukar göra anspråk på suveränitet, det vill säga yttre och inre självständighet. Rent faktiskt är dock suveräniteten ofta mer eller mindre inskränkt, till exempel av hänsyn till andra stater och överenskommelser. Medborgarna är skyldiga att följa de allmänna regler som staten utfärdar liksom de konkreta beslut som myndigheter fattar. Mot den som överträder dessa regler och beslut använder staten speciella tvångsåtgärder som fängelse- eller bötesstraff.

Demokrati – ett mångtydigt begrepp

Ordet demokrati betyder folkstyrelse, men som begrepp är det knappast entydigt, utan i hög grad kontroversiellt och omstritt (Dahl 1989; Held 1997). Det gäller inte minst vilka som ska ingå i ”folket” (demos) och vad folkstyret ska omfatta samt den konkreta formella organiseringen. Med andra ord: vilka bör styra, vad bör de styra över och hur bör de styra (Lindensjö 2000). För att bestämma det krävs fri åsiktsbildning, det vill säga alla ska ha rätt att organisera sig i politiska partier och andra föreningar och rätt att uttrycka sina åsikter i offentliga diskussioner, samt allmän och lika rösträtt.

Demokratins överordnade innebörd är folkviljans förverkligande, dvs. det handlar om att dels fastställa vad folkviljan är, dels säkerställa att den också kan förverkligas. Det handlar alltså om två intimt sammankopplade men ändå distinkt olika led, men båda måste fungera väl för att ha en adekvat innebörd i praktiken. (Möller 2015:253)

Demokratin kan dock ta sig olika former i olika länder, ofta av historiska orsaker. På central, politisk nivå förekommer olika organisatoriska varianter med riksdag, regering, domstolsväsende och andra myndigheter som de viktigaste institutionerna, samt statschef och regeringschef som företrädare för dessa institutioner. På regional och lokal nivå är variationerna mellan länderna också stora i relationen mellan stat, region och kommun. Man brukar skilja på principer som rör maktdelning mellan olika institutioner (parlament med två kamrar, regering, högsta domstol) och maktsamling. Sverige betraktas som det senare – en enhetsstat med parlamentariskt styrelseskick – som innebär att regeringens makt utgår från den folkvalda enkammarriksdagen. Denna form av maktsamling bygger samtidigt på en funktionsdelning mellan olika maktcentra – beslutande, dömande och verkställande.

Det har gjorts försök att mäta kvaliteten på den svenska demokratin (Maktutredningen SOU 1990:44; Rothstein 1995; Demokratiutredningarna SOU 2000:1, SOU 2016:5). De metoder som används är att värdera demokrati utifrån inslaget av medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft, det vill säga man inkluderar även effektiviteten i form av att kunna implementera politiskt fattade beslut på ett rättssäkert sätt. För att genomföra politiken i praktiken behövs förvaltningsmyndigheter på olika nivåer – begreppen politik och offentlig förvaltning hänger alltså samman precis som framgår i citatet ovan.

Demokratins analysnivåer

För att analysera begreppet demokrati kan det vara fruktbart att först göra åtskillnad mellan demokrati som idé (ideal) och som verklighet. Därefter kan man skilja på två nivåer vardera inom dessa. Beskrivningen av demokrati som idé kan dels omfatta en principnivå, dels en modellnivå. Den förstnämnda består av mer eller mindre abstrakta

principer i form av en fast kärna som skapar det vi kallar demokrati. Demokrati betyder då detsamma oavsett i vilket sammanhang vi använder ordet. På modellnivån ingår former och institutionella anordningar, som nämnts ovan, för att få demokratin att fungera.

Beskrivningen av demokratins verklighet omfattar till skillnad från idénivån de uttryck demokratin faktiskt tar sig. Även här kan det vara viktigt att skilja på två nivåer: dels den formella normens nivå som anger när, var och hur demokratin ska tillämpas, dels demokratins verklighet som också rör den verksamma normens nivå. Oavsett vilka principer, modeller och formella normer som gäller har demokratin också en praktik. Med de verksamma normerna avses det mer eller mindre demokratiska – men faktiska – mönster som bildas av olika aktörers handlingar. Ett praktiskt exempel på detta presenteras i kapitel 11.

Ett vanligt sätt att analysera demokratibegreppet är att avgränsa sig till den liberal-demokratiska idétraditionen och göra en indelning i två huvudinriktningar. Den gemensamma nämnaren är vissa institutionella arrangemang, nämligen dels att opinionsbildningen ska vara fri, dels att den politiska ledningen tillsätts genom fria val mellan olika politiska alternativ med allmän och lika rösträtt som grund. Därmed ska väljarmajoritetens önskemål, ”folkviljan”, slå igenom. I den första av de två inriktningarna betonas formen (procedurerna). Därför används ofta uttryck som valdemokrati och beslutsdemokrati. Det viktiga är att folket vid bestämda tillfällen kan välja mellan olika partier eller kandidater som konkurrerar med varandra och sedan överlåta besluts-

Demokratins idéer

Demokratins verklighet

Principer

Modeller

Formella normer

Verksamma normer

Figur 3 Demokratins analysnivåer (Räftegård 1998:39; Urbas 2009:116).

fattandet på dessa representanter (eliter). Denna riktning kallas därför ibland också för konkurrensdemokrati (Schumpeter 1954).

I den andra inriktningen betonas i stället innehållet (substansen) och processen. Demokratin ses därmed mer som ett mål eller rentav en livsform. Det medborgerliga deltagandet i hela den politiska processen är viktigt, inte bara vid valtillfällena. Genom deltagande och dialog ska argument föras fram och debatten leda till bästa möjliga beslutsunderlag, men också till att medborgarnas kunskap och intresse växer och mognar. Även denna idétradition har olika benämningar, ofta används uttrycket deltagardemokrati (Pateman 1970; Bengtsson 2008). Ibland förknippas denna inriktning med direktdemokrati, vilket kan vara tveksamt eftersom de flesta företrädare för deltagardemokrati accepterar representativa arbetsformer. Viktiga inslag är fokus på jämlikhet och pluralism samt ett ”deltagande medborgarskap” där politik är något som görs av medborgarna, inte för dem (Held 1997; Lindensjö 2000).

Som en tredje inriktning har under de senaste decennierna utvecklats vad som på svenska kallas deliberativ demokrati (Elster 1998; Lindensjö 2000). Den centrala tanken är att demokratisk legitimitet kan härledas ur det politiska samtalet. Förgrundsfigur för denna ”samtalsdemokrati” är den tyske samhällsfilosofen Jürgen Habermas. Denna inriktning kan ses som en vidareutveckling av deltagardemokrati men där all form av makt och intressekamp är frånvarande. Samtalet präglas i stället av förståelse för varandras argument.

Ytterligare ett synsätt är att utifrån amerikansk idédebatt fokusera på statens roll och göra en indelning i liberal, libertär respektive kommunitär demokrati (Lindensjö 2000; Rothstein 2002). I det första fallet bör staten hålla sig neutral och opartisk i normativa frågor och i relation till människors livsval (autonomi). Viss omfördelning av resurser för att nå lika utgångsmöjligheter accepteras dock. Enligt libertär (nyliberal) demokratiteori ska staten varken vara omfördelande eller normativ utan endast ingripa för att upprätthålla lag och ordning. Ingrepp får inte göras i individens privatsfär, ägande av egendom etcetera. I kommunitär demokratiteori bör staten däremot stå för vissa specifika gemensamma värden (normativ integrering). Det finns inte

5. Statens styrning och kontroll av förvaltningen

Riksdagen är enligt grundlagen folkets främsta företrädare med makt att stifta lagar, driva in skatter och fördela statens medel. Riksdagen får däremot inte ägna sig åt rättskipnings- och förvaltningsuppgifter. Regeringen i sin tur ska styra riket och se till att riksdagens vilja genomförs. För att fullgöra dessa uppgifter finns särskilda förvaltningsmyndigheter som ska arbeta fristående från riksdag och regering. Utbetalning av pensioner, bostadsbidrag och studiemedel, liksom offentlig service som hälso- och sjukvård, äldreomsorg, förskola och skola kräver en omfattande organisation. Även mer traditionella statliga uppgifter som försvar, polis, högre utbildning, arbetsförmedling, skatteuppbörd och rättsväsende kräver en uppbyggnad av administrativa organ.

De till antalet anställda största statliga förvaltningsmyndigheterna är enligt Arbetsgivarverket 2023:

•

•

•

•

•

•

36 000 (poliser och administrativ personal)

000 (inkl. administrativ personal)

000 (anställda i fängelser, häkten, frivård)

000

000

000

Förvaltningsmyndigheterna är underordnade ett visst departement –polisen under Justitiedepartementet, försvaret Försvarsdepartementet, Försäkringskassan Socialdepartementet, Arbetsförmedlingen Arbetsmarknadsdepartementet och så vidare. Vi ger här några exempel på hur olika myndigheter under ett departement kompletterar, och ibland överlappar, varandra.

Utbildningsdepartementet är ett av de departement som har flest myndigheter under sig. För högre utbildning finns Universitetskanslersämbetet (UKÄ). För övriga skolans del finns Skolverket som styr, stödjer och följer upp verksamheten utifrån skollag, förordningar och föreskrifter samt tar fram kurs- och ämnesplaner och ger ut allmänna råd. Skolinspektionen utövar tillsyn över skolorna. Tillsynen handlar både om att granska skolor regelbundet och vid anmälningar, liksom utifrån olika teman. Den handlar också om att besluta om tillstånd för att driva en fristående skola. År 2006 inrättades Barn- och elevombudet (BEO) som en del av Skolinspektionen men med ett självständigt uppdrag. BEO övervakar tillsammans med Skolinspektionen den del av skollagen som handlar om kränkande behandling. Tillsammans med Diskrimineringsombudsmannen (DO) ska BEO arbeta för att motverka kränkningar, diskriminering och trakasserier av barn och elever.

Sedan 2015 finns även en särskild myndighet för att främja att skolans undervisning bedrivs på vetenskaplig grund, Skolforskningsinstitutet. Dessutom finns en särskild myndighet för överklaganden av beslut inom skolväsendet (ÖKN), Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), som bland annat ger råd och stöd, tar fram läromedel och driver specialskolor runt om i Sverige samt Sameskolstyrelsen som bland annat driver sameskolor på fem orter.

5.1

Förvaltningspolitikens huvudmål och organisation

Förvaltningens självständighet

Ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.

(RF 12:2)

Överlämnande av förvaltningsuppgifter

Förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt kommuner.

Förvaltningsuppgifter kan även överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, får ett överlämnande göras endast med stöd av lag.

(RF 12:4)

Den svenska förvaltningspolitiken är uppbyggd efter tre huvudprinciper: demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. För det första ska den offentliga förvaltningen vara politiskt styrbar, det vill säga den politiska vilja som majoriteten av väljarna har röstat fram i demokratiska val ska kunna genomföras av de förtroendevalda politikerna via tjänstepersonerna – förvaltningen ska vara folkstyrd. För det andra ska förvaltningen följa gällande lagar oavsett vad politikerna anser – förvaltningen ska vara lagstyrd. För det tredje ska förvaltningen arbeta effektivt, vilket innebär att en förvaltning inte bara kan styras via politiska direktiv uppifrån eller via lagstiftning, utan även genom inflytande från personal och medborgare. Man kan tala om en förvaltning som är efterfrågestyrd. Metoder som används är delegering av befogenheter till lägre nivåer, ökat personal- och brukarinflytande och konkurrensutsättning.

Den statliga förvaltningen kan delas in i olika kategorier. För beredning av regeringsärendena finns, som tidigare nämnts, ett regeringskansli som utgör regeringens stab och numera ska betraktas som en egen myndighet bestående av Statsrådsberedningen, departementen och en förvaltningsavdelning. I det interna arbetet spelar statssekreteraren en viktig roll och betraktas som en politisk utnämning. Större delen av personalen i övrigt i departementen utgörs av tjänstepersoner

som inte är tillsatta på politiska meriter samt personer som är politiskt sakkunniga inom ett visst område. Till Regeringskansliet hör också utlandsmyndigheterna med Utrikesdepartementet (UD) och ambassader, konsulat, representationer och delegationer vid internationella organisationer. Utlandsmyndigheterna är underställda UD men är också egna myndigheter.

De statliga myndigheterna i övrigt kan delas in i domstolar, allmänna förvaltningsmyndigheter med centrala ämbetsverk (som Socialstyrelsen, Migrationsverket, Skolverket, Naturvårdsverket), affärsdrivande verk (som Luftfartsverket), högskolor och universitet. Även Försvarsmakten räknas som en statlig myndighet med överbefälhavaren (ÖB) som chef. Under ÖB är försvarsmakten indelad i fem militärregioner.

De statliga myndigheterna är organiserade på olika sätt. En centralisering har skett på senare år och numera är det ett fåtal myndigheter som har enheter på såväl nationell och regional som lokal nivå. Som en konsekvens av denna centralisering, det vill säga sammanslagning till en sammanhållen myndighet, har antalet statliga myndigheter minskat under de senaste decennierna – från 643 år 2000 till 342 år 2023. Antalet anställda vid de statliga myndigheterna har under samma period ökat med 45 000 årsarbetskrafter (Statskontoret 2023).

Polisen är ett exempel på centralisering där Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna i länen sedan 2015 utgör en enda myndighet: Polismyndigheten. Samtidigt är Säkerhetspolisen en självständig myndighet. Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen har också genomgått viktiga organisationsförändringar under senare år: lokala kontor har ersatts av knappt 150 servicekontor som organiseras av den nya myndigheten Statens servicecenter.

Förvaltningsmodeller för att skapa legitimitet i genomförandeprocessen

Om det vore möjligt för parlamentariska församlingar att skapa precisa regler för hur förvaltningen ska agera i alla olika upptänkliga lägen och situationer, skulle tjänstepersoner givetvis inte utöva något inflytande och organisationsformerna vara politiskt ointressanta som

studieobjekt. Men i många fall är detta inte möjligt, vilket ofta är skälet till att olika förvaltningspolitiska modeller används. Kravet på legitimitet, det vill säga att de offentliga åtgärderna omfattas av förtroende från medborgarnas sida, utgör en viktig grund till att vi finner olika förvaltningsorganisatoriska former i den moderna välfärdsstaten. Av tabell 6 framgår sex olika organisatoriska modeller som används beroende på vilken typ av reform som ska genomföras. Ibland är den legal-byråkratiska modellen mest lämplig, i vissa fall får brukarna stort inflytande, i andra de professionella utövarna.

Tabell 6 Organisatoriska modeller för att skapa legitimitet i genomförandeprocesser (Rothstein 2018:28).

Modelltyp Legalbyråkratisk

Professionell

Grund för legitimitet

Organisering

Huvudaktör

Generella regler

Korporativ

Vetenskaplig kunskap

Intressegemenskap

Hierarkisk Kollegial Partsammansatt

Ämbetsman Yrkesman Ombudsman

Förutsättning Precisa regler

Positiva effekter

Förutsebarhet

Negativa effekter Inflexibilitet

Beslutstyp Regeltolkning

Tillämpbar vetenskap Monopoliserat intresse

Vetenskaplig rationalism

Negativ kåranda

Professionell bedömning

Kooptering av opposition

Dominans av särintressen

Förhandling

Brukarinflytande

Medbestämmande

Självförvaltning

Politikerrepresentation

Allmänna fria val

Marknadsorientering

Valfrihet

Dualistisk Konkurrerande entreprenörer

Brukare Politiker Den rationella konsumenten

Aktivt deltagande

Representativitet Information om alternativ

Delaktighet Politiskt ansvar

Intresseskillnader Politisk manipulation

Stormöte Politisk bedömning

Individuell tillpassning

Social segregation

Kundanpassning

5.2 Styrning av förvaltningen

Om politisk styrning kommer att lyckas eller misslyckas är en empirisk fråga som påverkas främst av organisationens kapacitet: resurser, kunskaper och vilja. Inom viss verksamhet har den enskilda, professionella tjänstepersonen, ofta kallad närbyråkrat, stor handlingsförmåga och stort handlingsutrymme (Lipsky 1980). Det gäller till exempel läkare, lärare, socialarbetare och psykologer. Inom annan verksamhet kan handlingsutrymmet vara begränsat till att följa olika föreskrifter. Styrningsstrategier kan alltså beskrivas som en relation mellan beslutsfattaren (policyskaparen) och implementeraren. Utformningen av denna relation skiftar beroende på vilket sakområde det handlar om och vilka trender som är aktuella under en viss tidsperiod.

Politisk styrning genom regler

Då riksdag och regering beslutat i ett ärende ska innehållet implementeras, vilket är förvaltningens uppgift. När politikerna vill få förvaltningen att fungera på visst sätt använder de sig av förvaltningsstyrning som kan beskrivas som politikernas medvetna försök att förmå förvaltningen att verka på det sätt som de önskar. Hur styrningen kommer att lyckas avgörs av relationen mellan företrädare för politik och förvaltning. Även egenskaper hos förvaltningen som förståelse, kunskap och vilja blir avgörande (Lundquist 1992). Den styrning som direkt anger innehållet består till stor del av olika typer av regler – regelstyrning – som förvaltningen sedan ska tillämpa i konkreta fall. Den vanligaste formen av regler är lagar som riksdagen stiftat, till exempel skollagen, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Regler består dock inte bara av lagar, utan också av olika typer av förordningar som regeringen ensam utfärdar samt föreskrifter som myndigheter utfärdar (se figur 10 i kapitel 4 om regelhierarkin).

Målstyrning – en form av delegation

En lag kan dock ha olika utformning och styrningen kan därmed vara mer eller mindre precis. Om den är preciserad – detaljstyrning – innebär det att förvaltningen har liten handlingsfrihet. Är den däremot oprecis och bara allmänt anger målsättningen – ram­ eller målstyrning – ökar handlingsutrymmet för förvaltningen och dess tjänstepersoner, det vill säga en form av delegation. Med delegation avses normalt en temporär och villkorad överlämning av beslutskompetens från politisk till administrativ nivå.

Tanken bakom styrning med ramlagar är dels att politikerna ska kunna koncentrera sig på de övergripande frågorna och därmed få en faktisk möjlighet att styra och följa upp implementeringen, dels att den faktiska utformningen av implementeringen ska förläggas där sakkunskapen finns, det vill säga hos den verkställande organisationen eller tjänstepersonen. Det är alltså viktigt att förstå att den politiska styrningen av den dagliga verksamheten varierar mellan olika sektorer. Styrningen av den dagliga verksamheten inom hälso- och sjukvården är till exempel inte alls lika påtaglig som inom socialtjänsten. Resultatstyrning är en variant av målstyrning där tyngdpunkten ligger på systematisk återföring av information om resultatet (utfallet) av insatserna. Om tyngdpunkten läggs på både målformuleringen och resultatuppföljningen talar man om mål­ och resultatstyrning.

Från regelstyrning till ledning, samordning och normuppbyggnad

Forskning har visat att lagar och förordningar – oavsett utformning och precisionsgrad – inte är en tillräcklig förutsättning för att nå ett visst mål. I stället har intresset riktats mot organisationers sätt att fungera. Styrning måste ske på olika sätt och på olika nivåer. De förändrade styrningsformerna påverkar såväl politikernas som tjänstepersonernas roll på alla nivåer. När statens styrningsmöjligheter har förändrats har behovet ökat att finna nya former som bättre täcker verkligheten. Därför har det blivit vanligare att använda begrepp som ledning och koordinering. I praktiken skulle politisk ledning av of-

fentlig verksamhet snarare handla om samordning av ett flertal mer eller mindre självständiga organisationer och institutioner än om styrning och kontroll i traditionell mening. Internationellt används alltmer begreppet governance i betydelsen samordning av politiska, sociala och professionella aktörers agerande (Kjaer 2004; Pierre 2010). Några svenska forskare föreslår att uttrycket interaktiv samhällsstyrning bör användas synonymt med ordet governance (Hedlund & Montin 2009).

Skyldighets­ och rättighetslagstiftning

En ramlag anger mål och riktlinjer för ett verksamhetsområde och förenas ofta med en långtgående decentralisering till i första hand kommuner och regioner. Styrningen brukar kallas skyldighetslagstiftning då dessa aktörer har skyldighet att följa riksdagens intentioner. Några egentliga sanktioner har dock staten inte att sätta emot. För medborgaren finns vissa möjligheter att överklaga formerna för beslutsfattandet. I praktiken blir det snarast tillgången till resurser som avgör vilken service medborgaren får. Den kritik som riktas mot denna styrningsform är att folkstyrelseprincipen urholkas och det skapas oklarheter i arbetsfördelningen mellan lagstiftande, verkställande och dömande instanser.

En annorlunda form av styrning infördes 1994 inom funktionshinderområdet: LSS-reformen. Detta beslut betraktas som ett trendbrott i relation till 1970- och 1980-talens styrning via ramlagar. Dessa lagar är nämligen utformade som så kallad rättighetslagstiftning, där övergripande målbeskrivningar kombineras med möjlighet för dem som tillhör den berörda målgruppen (personer med omfattande funktionsnedsättningar) att i sin hemkommun ansöka om vissa av staten fastställda insatser. Den enskildes behov ska vara avgörande och inte kommunens resurser. Vid avslag kan beslutet prövas i förvaltningsdomstol. Rättighetslagstiftning har framställts som en förstärkning av den statliga styrningen och ett hot mot den kommunala självstyrelsen (Montin 1996; Petersson 1996). I bokens avslutande kapitel analyseras genomförandet av LSS-reformen.

9. Handläggning i offentlig förvaltning

Arbetet i den offentliga förvaltningen styrs, förutom av grundlagarna, främst av förvaltningslagen (FL), offentlighets- och sekretesslagen (OSL), kommunallagen (KL) och myndighetsförordningen. Den senare har behandlats i kapitel 5, de övriga kommer vi att behandla i detta kapitel. För myndigheterna finns också olika speciallagar och förordningar som styr verksamheten.

9.1 Särdragen i den svenska förvaltningsmodellen

Under lång tid har det förekommit debatt om organiseringen av den offentliga förvaltningen i Sverige, det som brukar kallas den svenska förvaltningsmodellen. Kärnan i denna modell brukar beskrivas som ett antal egenskaper eller särdrag: dualism, öppenhet och korporatism. Med dualism avses tudelningen av det politisk-administrativa systemet genom kombinationen förbud mot ministerstyre och ämbetsverkens självständiga ställning (förbud mot ministerförvaltning). Med öppenhet avses den svenska tryckfrihets- och offentlighetslagstiftningen och dess tillämpning. Den tredje egenskapen, korporatism, syftar på det betydande inslaget i verksamheten av lekmän och olika slags organiserade intressen.

Några förvaltningsforskare har lagt till ytterligare tre egenskaper, nämligen förvaltningens storlek, dess bottentunga karaktär samt dess domstolskaraktär (Premfors m.fl. 2009). Med förvaltningens storlek avses kvantitativa mått som den ekonomiska omslutningen och anta-

let anställda, men även kvalitativa mått som förvaltningens ”närvaro” i samhällslivet. Förvaltningens bottentunga karaktär syftar på det starka lokala och folkliga inflytandet, medan förvaltningens domstolslika karaktär avser kompetensfördelningen mellan förvaltningsmyndigheter och domstolar.

En viktig fråga i den politiska debatten har varit om vi kan behålla den svenska förvaltningsmodellen när vi blivit medlemmar i EU eller om vi måste anpassa oss till hur EU:s förvaltning utvecklas. Inte minst har möjligheten att behålla offentlighetsprincipen ifrågasatts och också lett till vissa förändringar (Nils Funcke i DN Debatt, 10 mars 2014). Hittills har medlemskapet alltså medfört en anpassning inom många områden, men dessa förändringar anses inte hittills ha hotat den svenska förvaltningsmodellens överlevnad och inte heller den svenska välfärdsmodellens grundläggande drag (Petersson 2014).

Den svenska förvaltningsmodellen utmärks av ett ofta långdraget utredningsförfarande innan beslut fattas. Det innebär att olika aktörer producerar förarbeten av olika slag som sedan kan vara viktiga i forskningssammanhang. Handläggningens olika faser kan delas in i:

• Initiering. Ett ärende initieras till exempel genom att en person lämnar in en ansökan om ett bidrag eller bygglov. Ansökan ska då registreras.

• Beredning. Ärendet bereds genom att underlag tas fram för att fatta beslut i ärendet. Vid myndighetsutövning gäller partsinsyn och krav på kommunicering. Kravet på kommunicering innebär att en myndighet inte får avgöra ett ärende som avser myndighetsutövning mot enskild utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om uppgifter som har tillförts ärendet av någon annan. Den som är part i ärendet ska också ha fått möjlighet att yttra sig om uppgiften innan myndigheten fattar sitt beslut.

• Beslut. Huvudreglerna för beslutsrätten anges i förvaltningslagen, myndighetsförordningen och kommunallagen. Ärenden ska som huvudregel i den statliga sektorn avgöras efter föredragning. I vissa fall har en enda person beslutsrätt, i andra en grupp eller nämnd. Beslut kan normalt överklagas.

• Verkställighet. Huvudregel är att beslutet verkställs när beslutet

”vunnit laga kraft”, det vill säga det går inte längre att överklaga beslutet.

9.2 Grundläggande principer i offentlig förvaltning

Förvaltningsmyndigheter ansvarar enligt förvaltningslagen för följande viktiga samhällsfunktioner:

• Myndighetsutövningsärenden (maktbefogenheter)

• Övriga förvaltningsärenden (affärsverksamhet)

• Annan förvaltningsverksamhet (faktiskt handlande)

Grunden för den offentliga förvaltningen finns i grundlagarna. I regeringsformen (RF) 1:1 anges att all offentlig makt utövas under lagarna. Gemensamt för all statlig och kommunal förvaltning är den normstyrning som innebär att riksdagen stiftar lagar, regeringen utfärdar förordningar och myndigheter utfärdar föreskrifter. I detta kapitel redogörs kortfattat för några regler och principer som är viktiga att iaktta inom den offentliga förvaltningen.

Följande principer ska vara vägledande för det dagliga arbetet i offentliga förvaltningsmyndigheter:

• Legalitetsprincipen – all offentlig makt utövas under lagarna (RF 1:1).

• Objektivitetsprincipen – domstolar och förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (RF 1:9).

• Offentlighetsprincipen – insyn och öppenhet enligt RF, TF, YGL.

• Skyldigheten att ge service – myndigheten ska vara tillgänglig, lämna information vid besök och telefonsamtal, handlägga ärenden enkelt och snabbt, ge möjlighet till att använda tolk eller ombud, tillgodose parts rätt till insyn i pågående ärende.

• Visa respekt för människors lika värde – motverka diskriminering på grund av funktionsnedsättning, sexuell läggning, kön, etniskt ursprung, ålder.

• Rättssäkerhetsgarantier – möjligheter att åstadkomma rättelse av ett förvaltningsbeslut. Den vanligaste metoden att angripa ett beslut är att överklaga (anföra besvär) hos en särskild besvärsmyndighet.

Att iaktta saklighet och opartiskhet innebär att ärenden ska utredas tillräckligt, vilket i vissa fall sker genom krav på remissförfarande. En annan viktig regel är att den som ska handlägga ett ärende inte får vara jävig. Det innebär att ärendet inte får angå handläggaren själv eller någon närstående, eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för handläggaren själv eller närstående. Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv ska självmant ge det till känna. Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har någon annan inte trätt i hans eller hennes ställe, ska myndigheten snarast besluta i jävsfrågan (16–18 §§ FL).

9.3

Offentlighetsprincipen – insyn och öppenhet i offentlig verksamhet

Enligt svensk grundlag gäller för verksamheter inom stat, kommuner och regioner öppenhet och insyn, men också hänsyn till viktiga intressen som behöver skyddas. När det gäller insyn och öppenhet har den svenska offentlighetsprincipen sitt ursprung i tryckfrihetsförordningen (TF) från 1766. Konkret består den av en rad fri- och rättigheter: rätt att ta del av allmänna handlingar, rätt att närvara vid förhandlingar i domstolar och beslutande politiska församlingar, yttrande- och åsiktsfrihet, tryckfrihet, meddelarfrihet. Tillsammans med det skydd för medborgerliga fri- och rättigheter som anges i regeringsformen (RF) bildar offentlighetsprincipen stommen i vårt styrelseskick.

Dessa grundlagar avser att skydda alla medborgare mot den offentliga makten och omfattar därmed även anställda i den offentliga sektorn. Det innebär att en myndighet inte kan avtala bort dessa rättigheter för sina anställda eller för vissa personalkategorier, till exempel personer i arbetsledande ställning. De som arbetar i verksamheter som vård, skola och omsorg ser på nära håll konsekvenserna av politiska

beslut. Därför är också deras synpunkter viktiga i den offentliga debatten. Trots detta regelverk händer det att företrädare för myndigheter vägrar att lämna ut allmänna handlingar som är offentliga, bestraffar anställda som yttrar sig kritiskt och försöker efterforska uppgiftslämnare till medierna.

Handlings­ och förhandlingsoffentlighet

Regler om insyn och öppenhet i den offentliga verksamheten är alltså fastslagna i grundlagarna. Enligt tryckfrihetsförordningen (TF) har medborgare rätt till insyn i myndigheternas arbete genom tillgång till de allmänna handlingar som finns där.

Till främjande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande ska var och en ha rätt att ta del av allmänna handlingar.

(TF 2:1)

Allmänna handlingar ska i princip vara offentliga. Denna rätt till insyn kan endast begränsas i vissa speciella fall. Det råder därmed enligt grundlagen handlingsoffentlighet. Rätten att ta del av handlingar gäller alla, vilket i praktiken innebär att utländska och svenska medborgare likställs. Vidare ska domstolsförhandlingar och sammanträden med politiskt beslutande församlingar, som riksdagen och kommun- och regionfullmäktige, vara öppna för allmänheten. Denna rätt brukar kallas förhandlingsoffentlighet. Vid domstolsförhandlingar kan dock i vissa undantagsfall inskränkningar i öppenheten förekomma. Men grundprincipen är klar:

Förhandling vid domstol ska vara offentlig.

(RF 2:11)

Sammanträden i kammaren är offentliga.

(RF 4:9)

Fullmäktiges sammanträden är offentliga.

(KL 5:42)

vår Offentliga förvaltning

På detta sätt ska medborgarna få insyn i verksamheten och kunna diskutera, kontrollera och ifrågasätta arbetssätt och beslut fattade av såväl politiker som de myndigheter som har till uppgift att verkställa politiska beslut och tillämpa lagar och förordningar. Denna insyn är en demokratisk rättighet som makthavare inte utan anledning får utestänga medborgarna ifrån, vilket ställer stora krav på myndigheter när det gäller öppethållande och service.

Yttrande­ och åsiktsfrihet

Yttrandefrihet ingår i de grundläggande fri- och rättigheterna, liksom friheten att inhämta och motta information samt ta del av andras yttranden. Offentligt anställda har därmed rätt att diskutera och kritisera sin egen verksamhet, det vill säga man har såväl yttrande­ som åsiktsfrihet även i relation till sin egen arbetsgivare. Denna frihet innebär enligt RF:

frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppfattningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.

(RF 2:1)

För radio, television och andra tekniska upptagningar finns liknande regler i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL):

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i ljudradio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.

(YGL 1:1)

Det finns alltså inga hinder för offentligt anställda att demonstrera, delta i möten och debatter där man framför kritiska synpunkter och försöker bilda opinion grundat på uppgifter som man känner till från den egna verksamheten. Även om arbetsgivaren inte har rätt att hindra någon inom förvaltningen från att aktivt framföra synpunkter kan man kräva att arbetsuppgifterna ska utföras i vanlig ordning.

Offentligt anställda har en lojalitetsplikt gentemot sin arbetsgivare. Den gäller skyldigheten att utföra arbetsuppgifterna på ett korrekt sätt samt rätta sig efter arbetsgivarens beslut och direktiv om hur verksamheten ska bedrivas, oavsett vilken uppfattning den anställde har om dessa. Att uttala kritik mot sin arbetsgivare eller det sätt som verksamheten bedrivs på strider för den offentligt anställde inte mot lojalitetsplikten. Rätten att göra det är tvärtom grundlagsskyddad.

(JO:s ämbetsberättelse 2018/19 s. 295)

Varje medborgare är även, enligt RF, skyddad att mot tvång ge till känna sina politiska åsikter. Vad som menas med tvång är inte helt klarlagt, men innefattar direkt våldsanvändning och hot om sanktioner (straff, vite etc.). Tvång bör också anses föreligga om den enskilde befinner sig i ett starkt beroendeförhållande till en myndighet eller offentlig funktionär. JO har med anledning av att en statlig myndighet ställt en fråga till en anställd om dennes politiska hemvist uttalat att en offentlig arbetsgivare bör avhålla sig från att ställa frågor om var arbetstagaren politiskt hör hemma. Det kan nämligen inte uteslutas att arbetstagaren gör bedömningen att han eller hon måste svara på frågan (JO dnr 4845-1997).

Tryckfrihet och meddelarfrihet

För att säkerställa ett fritt meningsutbyte i samhället är även tryckfriheten grundlagsskyddad. I princip råder censurförbud vid utgivning av tryckta skrifter. Innebörden av detta begrepp framgår i inledningen av tryckfrihetsförordningen (TF):

Tryckfriheten innebär också en rätt för var och en att ge ut skrifter utan att en myndighet eller ett annat allmänt organ hindrar detta i förväg. Åtal för en skrifts innehåll får väckas först efter det att den har getts ut och då vid en domstol. Ingen får straffas för en skrifts innehåll i andra fall än om innehållet strider mot tydlig lag som är meddelad för att bevara allmänt lugn men som inte håller tillbaka allmän upplysning.

(TF 1:1)

Det är alltså inte tillåtet att enbart på grund av innehållet införa spridningsförbud mot till exempel tidningar, flygblad och affischer med politiskt eller religiöst innehåll. Däremot kan ordnings- och säkerhetsskäl i vissa fall motivera inskränkningar. För skolverksamheten gäller dels att skolan inte är en plats dit allmänheten har fritt tillträde, dels att ordning måste upprätthållas med hänvisning till skolans fostrande roll. JO konstaterar att begränsningar i sådana sammanhang måste ske så att det inte gynnar eller missgynnar vissa partier eller föreningar och får inte på något sätt kunna kopplas till att det sker utifrån innehållet. En rektor kan alltså inte hindra till exempel politisk propaganda enbart utifrån innehållet i ett budskap utan måste kunna åberopa andra skäl.

Tryckfrihetsförordningen ger även alla medborgare rätt att lämna uppgifter för publicering i böcker, tidningar och tidskrifter, så kallad meddelarfrihet:

Det står var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att de ska göras offentliga i en tryckt skrift (meddelarfrihet).

(TF 1:7)

När det gäller uppgifter för offentliggörande i radio, television och andra tekniska upptagningar finns en motsvarande regel i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL):

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i ljudradio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.

(YGL 1:1)

En myndighet kan inte hindra en anställd från att använda sig av dessa möjligheter, och arbetsgivaren får inte heller i sådana fall efterforska vem som kan ha lämnat sådana uppgifter på grund av anonymitetsskydd (YGL 2:5). Undantag från denna regel kan dock förekomma efter föreläggande av domstol. För personal inom exempelvis skola,

hälso- och sjukvård och socialtjänst finns vissa inskränkningar när det gäller möjligheten att lämna ut sekretessbelagda uppgifter som rör

enskilda personer, till exempel patientjournaler inom sjukvården. För skolans del gäller dock meddelarfrihet för sekretesskyddade uppgifter som rör disciplinärende eller skiljande av elev från vidare studier.

Inom den privata sektorn är det möjligt att träffa avtal om tystnadsklausuler. Det är dock inte möjligt att avtala bort rätten att slå larm om brottslig verksamhet eller allvarliga missförhållanden på arbetsplatsen. Även den som är privatanställd inom vård, skola, omsorg har rätt till meddelarfrihet om verksamheten är offentligt finansierad. Inte heller är det möjligt att avtala bort det efterforskningsförbud som gäller enligt lagen om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter.

RÄTTSFALL

Skolchefer kränkte lärares meddelar­ och yttrandefrihet

En lärare visade en avstängd lokal för en journalist som kommit till skolan. Lokalen hade fukt- och mögelskador på grund av dålig ventilation. Resultatet blev ett reportage i lokaltidningen. Gymnasiechefen och rektorn på skolan riktade kritik mot läraren för detta och hotade med sämre löneutveckling. Läraren anmälde ärendet till JO.

JO konstaterar i sitt beslut att lärare har rätt att ta emot media för intervjuer och rundvisning så länge det inte stör undervisningen. Skolledningen i kommunen kränkte därmed lärarens meddelar- och yttrandefrihet.

(JO, dnr 1517–2002)

Yttrandefrihet eller lojalitetsplikt mot arbetsgivaren?

AA uttryckte i ett inlägg på Facebook åsikter om hur kommunens politiker fördelade de ekonomiska resurserna. Det har inte framkommit annat än att det var fråga om hennes privata Facebookkonto. Den närmare utformningen av meddelandet framgår inte av utredningen, men bildningsstyrelsen har uttalat att AA:s inlägg innehöll mycket personliga åsikter och subjektiva värderingar samt att kritiken var helt i linje med yttrandefriheten. Däremot var inlägget enligt bildnings-

styrelsen olämpligt med hänsyn till AA:s förtroendeposition i myndighetens verksamhet.

Förvaltningschefens åtgärd att hålla ett klargörande samtal med AA har varit direkt motiverad av hennes inlägg på Facebook. Detta bekräftas av innehållet i den skriftliga sammanfattningen av samtalet, vilken då också lämnades till AA.

En myndighet får inte ingripa mot en anställd för att hon har använt sig av sin grundlagsstadgade rätt att ge uttryck för sina åsikter. Bildningsstyrelsens åtgärder har stått i strid med detta repressalieförbud. Av innehållet i dokumentationen som lämnades till AA drog JO slutsatsen att åtgärderna syftat till att begränsa AA:s yttrandefrihet. JO menade vidare att det som bildningsstyrelsen anfört om AA:s position inom förvaltningen inte medförde att det inträffade var mindre allvarligt. Sålunda kan en offentlig arbetsgivares önskan om att värna allmänhetens förtroende för den egna myndigheten inte åberopas till stöd för att vidta sådana åtgärder som det nu varit frågan om mot en anställd som gjort bruk av sin yttrandefrihet i ett sammanhang skilt från tjänsten. JO kritiserade bildningsstyrelsen för det inträffade.

(JO dnr 3407-2018)

Är nazistföreläsning på ett universitet ett brott mot yttrandefriheten?

En doktorand vid Umeå universitet arbetade på en avhandling med rubriken ”Nationella dissidenter”, vars syfte var att ”skapa en sociologisk förståelse för rasideologiska engagemang utifrån aktivisternas tolkning av detta”. Utifrån avhandlingens syfte ville hen få till stånd en föreläsning om den nazistiska ideologin och satte därför upp affischer på tio institutioner och stadsbiblioteket. Affischerna hade följande text: ”Vad vill nazisterna?” Av affischen framgick tid och plats samt arrangör: Umeå ungdomsforskarförening.

Efter en kortare inledning med frågan ”Vad vill nazisterna?” överlämnades ordet till en person som talade i cirka två timmar. Hen hävdade att om kriteriet är att bygga en civilisation är den vita rasen överlägsen. Målsättningen för nazisterna är därför att upprätta exklusiva vita hemländer genom att repatriera färgade till sina hemländer. ”Det kommer inte att bli någon trevlig affär.” Hen hävdade vidare att

Vår offentliga förvaltning

Samverkan i välfärdspolitiken

Anna Melke, Petra Svensson & Sara Svensson

TREDJE UPPLAGAN

Politik och förvaltning är två sidor av demokratin. Den politiska makten används för att styra samhällsutvecklingen utifrån ett ideologiskt synsätt, medan den offentliga förvaltningens uppgift är att tjäna andra, ytterst medborgarna. I detta ligger en unik utmaning: å ena sidan ska folket genom sina valda representanter styra och kontrollera förvaltningen, å andra sidan ska myndigheter och tjänstemän vara självständiga nog att hävda saklighet, opartiskhet och ett etiskt förhållningssätt.

Denna bok ger en bild av dessa utmaningar. Den ger också en överblick som gör det lättare att navigera bland alla aktörer. Att hitta rätt bland internationella, statliga, regionala och lokala nivåer är nämligen inte självklart. Detta är en karta som dessutom blivit alltmer splittrad i takt med decentralisering, specialisering och privatisering.

I den tredje upplagan av VÅR OFFENTLIGA FÖRVALTNING har lagar och förordningar inom välfärdssektorn uppdaterats, liksom andra viktiga förändringar inom offentlig förvaltning. Även den ökade digitaliseringen och betydelsen av medlemskapet i Nato behandlas.

Anna Melke, Petra Svensson och Sara Svensson är verksamma som forskare och lärare med fokus på offentlig förvaltning.