9789151103136

Styrning och ledning av svensk fรถrskola och skola Johanna Ringarp & Elisabet Nihlfors

2 UPPL.

Innehåll

1. Inledning Att förena dåtid – nutid med framtid Bokens disposition

9 11 12

2. Styrning av skolan: S ­ tatlig och regional nivå­

13

Skolan: Ett politiskt och professionellt projekt Olika sätt att styra Från förslag till beslut Skollagen Uppföljning, utvärdering och kontroll Lärar- och rektorsutbildningar Lärarutbildningar Forskning om lärarutbildning Rektorsutbildning

13 16 18 20 27 30 30 32 34

3. Styrning av skolan – lokal nivå Olika huvudmän Kommunens politiska organisation

37 38 39

4. Ledningsuppdrag på lokal nivå

43

Skolchefen och förvaltningschefen Rektor Rektorsbefattningens utveckling

44 45 51

5. Lärares och f­ örskollärares u ­ ppdrag Vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet Gemensamma bestämmelser Förskollärare Lärare Lärare med inriktning mot fritidshem Att arbeta i en politiskt styrd organisation Dualiteten i lärarprofessionen

6. Den enskilda arbetsplatsen Olika kommuner Olika förutsättningar

7. Skolan i en global kontext Att utbilda för en hållbar utveckling Internationella kunskapsmätningar Hela världen finns i klassrummet

8. Avslutande reflektioner

53 54 56 57 59 60 62 65

69 70 72

75 76 79 85

87

Referenser 91 Register 107

Författarpresentation Johanna Ringarp, fil.dr i historia och docent i pedagogik, verksam vid Uppsala universitet och Stockholms universitet. Hon disputerade 2011 vid Lunds universitet på avhandlingen Professionens problematik.

Lärarkårens kommunalisering och välfärds­statens förvandling. Johannas forskningsintressen rör utbildnings­historia, inter­nationella kunskapsmätningar samt styrning, ledning och utvärdering av skolsektorn.

Elisabet Nihlfors, professor i pedagogik med inriktning mot ledarskap vid Uppsala universitet. Hon leder forskningsgruppen REL Research on Educational Leadership vid fakulteten för utbildningsvetenskaper vid Uppsala uni­versi­tet. Elisa­bets forskning inkluderar skolans styrning och ledning, policyfrågor och demokrati­frågor.

1. Inledning Lärare1 och förskollärare är yrken som kräver både bred och djup kunskap inom ett stort antal olika områden. Det arbete som utförs har stor betydelse för många och påverkar därför hela samhället. Det är yrken att vara stolt över, att vårda och vidareutveckla.

Läraryrket är mångfacetterat och kräver kunskaper inom ett stort antal olika områden, oavsett om det rör förskola, grundskola, fritidshem, gymnasieskola eller vuxenutbildning. Det är ett stort antal kolle­ gor inom olika yrkesgrupper och i olika skolformer, som gemensamt ansvarar för att uppdragen i de olika läroplanerna förverkligas.

Barnens första möte med utbildning är när de börjar i förskolan.

Många år senare lämnar flertalet gymnasieskolan som unga vuxna. Då har flera av dem dessutom hunnit rösta i allmänna val. Denna utbildningsresa ställer höga krav både på barn, elever, deras målsmän och de professionella de möter samt på deras förmåga att se helheter och skapa sammanhang. När de som undervisar inom vuxenutbildningen får ta del av de vuxna elevernas berättelser om tidigare skolgång, vilka undervisningssätt de mött, liksom olika uppfattningar om utbildning och bildning, är det en variationsrik bild som framträder. Det är en ständig utmaning för varje lärare att kunna lyssna och försöka förstå hur enskilda barn och elever uppfattar undervisningen, hur de menar 1 Till lärargruppen inkluderas numera också de lärare som arbetar på fritids­ hemmen. Förr användes benämningen fritidspedagog för denna yrkesgrupp. Deras utbildning var då också skild från övriga lärares, något som vi kommer ta upp senare i boken. Numera heter utbildningen "Grund­ lärarprogrammet med inriktning mot arbete i fritidshem".

9

Styrning och ledning av svensk förskola och skola att den medverkar till deras motivation och förståelse inom olika områden. Berättelserna är många och variationsrika, eftersom upplevelsen finns i betraktarens öga.

Utbildning berör många även utanför den organiserade verksamheten i förskola, skola och fritidshem. Alla har egna erfarenheter från sin eller sina barns förskola, skola och fritidshem. Det är därför lätt att ha åsikter om den pågående utbildningen, vilket syns i olika debatter i media. Utbildningsfrågor diskuteras ofta, eftersom de utgör ett viktigt område på den politiska agendan. Professionens röst är dock alltför sällan den dominerande i dessa debatter och samtal.

Förutsättningar för utbildning varierar, vilket beror på ett flertal olika saker. Utbildning omfattar tusentals människor. Barn och elever, liksom förskollärare och lärare, har alla olika bakgrunder och erfarenheter. På vissa arbetsplatser är personalgruppens sammansättning, liksom barngruppens eller klassens, homogen, medan den i andra fall kan vara heterogen. Sammansättningen i barn- och elevgrupperna påverkas dels av rätten att välja mellan olika kommunala förskolor och skolor i den kommun där de bor, dels av möjligheten att välja mellan kommunala och fristående skolor, i den egna men även i andra kommuner. Barn och elever kan alltså bo antingen i förskolans eller skolans närhet eller i områden som ligger betydligt längre bort. Bostadsområden ser olika ut, kulturer och synen på utbildning likaså. Det innebär att både de områden barn och elever kommer ifrån och deras egen bakgrund genererar mångfacetterade grupper med olika sociala, ekonomiska, etniska, religiösa och kulturella erfarenheter.

Oavsett dessa och andra olikheter är uppdraget som förskollärare och lärare detsamma enligt bestämmelser i skollagen (SFS 2010:800).2 Där stadgas att uppdraget är att arbeta för att ge alla barn och elever en likvärdig utbildning (SFS 2010:800, 1 kap. 1 §) och utforma utbildningen i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna (SFS 2010:800, 1 kap. 5 §).

Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de grundläggande 2 Skollagen (SFS 2010:800) trädde i kraft den 1 augusti 2010. Förändringar som trätt i kraft därefter återfinns i Svensk Författningssamling (SFS).

10

1. Inledning demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Det står vidare att förskola och skola har ett kompensatoriskt uppdrag, eller som lagtexten uttrycker det: (E)n strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

(SFS 2010:800, 1 kap. 4 §)

Förskollärare och lärare tillhör en grupp tjänstemän som har en synnerligen central uppgift för demokratins fortsatta utveckling i sam­ hället. En viktig förutsättning för att kunna förmedla och skapa grundläggande värderingar, möta komplexa och oförutsägbara situationer är att känna sig trygg i den egna yrkesrollen. En kunskap bland flera, som kan bidra till detta, är kunskapen om den egna professionen och om skola och förskola som institution, dess organisation och historia, olika strukturer och kulturer som påverkar yrkesutövningen.

Att förena dåtid – nutid med framtid Som förskollärare och lärare befinner man sig mitt i nuet. Tempot är högt, intrycken många och trycket från omvärlden stundtals intensivt. För att få viss distans till det som till synes sker är kunskap och förståelse om det samhälle vi lever i nu väsentlig. Men även en medvetenhet om den historia som format dagens utbildning och organisation är viktig. Förskollärare och lärare kan sägas vara yrken där kunskap om dåtid och nutid kombineras i en verksamhet som är med och skapar framtid.

Tillsammans med kunskaper i olika ämnen, ämnesområden, ämnes­ didaktik och om utbildningens syfte och mål samt förmågan att kunna motivera och variera undervisningen, är kunskaper om den egna arbetsplatsens styrning, ledning och organisering betydelsefulla. Det gäller kunskaper om allt från olika typer av dokumentation, kvali­ tetsfrågor, lokalernas utformning, digitalisering, bedömningskriterier, vad som värderas etc. Några av dessa frågor kommer att behandlas i denna bok, till exempel: Hur styrs skola och förskola? Var 11

Styrning och ledning av svensk förskola och skola fattas beslut om skolan och förskolan? Hur kan organisationen vara uppbyggd? Vad innebär det att tillhöra en profession?

Bokens disposition Boken inleds med en beskrivning av statens och kommunens möjligheter att styra och leda utbildning, företrädesvis utifrån statliga och kommunala lagar och förordningar (kap. 2 och 3). Här beskrivs vad som gäller för den statliga respektive kommunala styrningen, inklusive vilka olika typer av huvudmän som finns. För att öka förståelsen för de förändringar som sker görs även kortare historiska återblickar. Kapitel fyra beskriver några ledningsuppdrag på lokal nivå, som förvaltningschefer och skolledare. I kapitel fem fokuseras på förskollärares och lärares uppdrag som pedagoger, tjänstemän och aktörer i en komplex organisation och i ett styrsystem som är utformat både hierarkiskt och i nätverk. I kapitel sex lyfts ett par exempel fram som underlag för en diskussion om enskilda arbetsplatsers likheter och olikheter.

Boken avslutas med en diskussion kring hur internationalisering och globalisering synes påverka verksamheterna både på ett övergripande samhälleligt plan och på lokal nivå (kap. 7), samt avslutande reflektioner av styrning och ledning inom utbildningsområdet som är i ständig förändring (kap. 8).

Denna korta introduktion ger en översiktlig bild av ett antal områden. För att möjliggöra fördjupning inom olika områden finns det ett tämligen stort antal referenser. I flertalet kapitel finns även faktarutor för att ge ytterligare förklaringar till olika frågor. Vår förhoppning är att denna bok ska bidra till samtal om lärares och förskollärares förutsättningar för och möjligheter att påverka den professionella yrkesutövningen.

12

3. Styrning av skolan – lokal nivå Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som utfärdas med stöd av lagen och andra bestämmelser för utbildning.

Riksdag och regering ger genom skollagen huvudmannen ansvaret för att syftet med utbildningen ska kunna förverkligas. Skollagen reglerar även att det är rektor som ska leda och samordna det pedagogiska arbetet på respektive enhet. Huvudmannen ska således skapa förutsättningar för skolledarna att genomföra uppdraget. Det övergripande syftet med utbildningen återfinns i skollagen: Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på.

I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ge stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. (SFS 2010:800, 1 kap. 4 §)

37

Styrning och ledning av svensk förskola och skola För att dessa formuleringar i skollagen ska realiseras i praktisk handling på huvudmannens alla olika enheter inom förskola och skola krävs både kunskap, kommunikation och långsiktighet. Såväl kommunala som fristående enheter har en styrelse, där övergripande beslut fattas som skapar förutsättningar för rektorers arbete med att leda och samordna det pedagogiska arbetet.

Olika huvudmän Skolor och förskolor kan ha olika huvudmän. Kommunen har dock en särställning som huvudman för utbildningsväsendet, eftersom det är kommunen som ansvarar för utbildningen av alla barn och unga, oavsett vilken skola eller förskola de väljer. Det innebär till exempel att om en fristående skola läggs ner har eleverna rätt och skyldighet att fullgöra sin skolgång i en kommunal skola. En kommun måste därför dimensionera för alla elever som om de avser att fullgöra sin skolplikt i den kommun där de bor. Från de fristående skolornas perspektiv kan konstateras att de ofta har barn och elever från flera olika kommuner, vilket innebär att de måste förhandla med olika kommuner om ersättningsfrågor för respektive barn.

Huvudman kallas den som är ansvarig för att utbildningen genomförs enligt gällande lagar och regler, och det kan vara en kommun eller en enskild huvudman (SFS 2010:800, 2 kap. 8 §).

Kommuner är huvudmän för förskola, förskoleklass, grund­ skola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och fritidshem, om inte annat följer av 4 §. (SFS 2010:800, 2 kap. 2 §)

Huvudmannen ansvarar bland annat för att resurserna fördelas på ett adekvat sätt och att verksamheten organiseras utifrån de lokala förutsättningarna så att målen kan nås. Det åligger också huvudmannen att följa upp, utvärdera och utveckla verksamheten så att de nationella målen och kvalitetskraven uppfylls. Huvudman för skola och förskola kan antingen vara staten, landstinget, kommunen eller en enskild ägare.

38

3. Styrning av skolan – lokal nivå

Enskild huvudman Det finns olika former av enskild huvudman: aktiebolag, kooperativ, ideell förening, enskild firma, ekonomisk förening, andelsbolag och stiftelse. Det innebär att ägaren kan vara allt från en privatperson som äger en förskola och även är dess rektor till stora börsnoterade företag med ett stort antal förskolor och skolor (landstingsägda skolor saknas i denna uppställning). Fördelningen av fristående skolor varierar.

Det finns en eller flera fristående förskolor i mer än 80 procent av kommunerna, en fristående grundskola i drygt 60 procent av kommunerna och i cirka 30 procent finns det en eller flera fristående gymnasieskolor.

Fördelningen mellan kommunal och enskild huvudman under hösten 2018 framgår av faktaruta 6.

Faktaruta 6 Verksamheter och skolenheter hösten 2018 • 9 808 förskoleenheter, varav 2 757 fristående förskoleenheter • 4 262 fritidshem, varav 689 i enskild regi • 3 619 skolenheter i förskoleklass, varav 586 drivs i fristående/ enskild verksamhet • 4 834 skolenheter i grundskolan, varav 822 är fristående • 555 skolenheter i grundsärskolan, varav 35 är fristående • 9 specialskolor, varav 5 regionskolor och 4 riksskolor • 240 skolenheter i gymnasiesärskolan, varav 32 är fristående • 1 307 skolenheter i gymnasieskolan, varav 434 är fristående.

(Källa: Skolverket 2019a)

I det följande koncentrerar vi framställningen på kommunen som huvud­man då vi följer den statliga politiska styrningen vidare till nästa politiska nivå, den kommunala.

Kommunens politiska organisation Kommunerna har ansvar för välfärdsfrågor som skola, vård och omsorg, vilka finansieras både genom kommunalskatt och statliga bidrag.

39

Styrning och ledning av svensk förskola och skola

ANDRA UPPLAGAN

En introduktion Johanna Ringarp & Elisabet Nihlfors Den svenska skolan och förskolan är en komplex organisation som kan vara upp­ byggd på olika sätt i olika kommuner. Hur styrs egentligen skolan och förskolan?

Var fattas besluten? Vad innebär det att tillhöra en profession? Dessa är några av de frågor som behandlas i boken.

Lärare, förskollärare och fritidspedagog är mångfacetterade yrken i en mångsidig organisation. Kunskap om hur verksamheten styrs och leds är en förutsättning för att kunna ta ansvar som professionell yrkesutövare. I den här boken tecknas en översiktlig bild av ett antal områden som är viktiga för yrkesverksamma inom skolan att känna till, inte minst för att de ska kunna påverka den egna arbetssitua­ tionen.

Denna andra upplaga är bland annat uppdaterad utifrån nya bestämmelser i skollagen om skolchefer och rektorer och utifrån ett antal utredningar på natio­ nell nivå som påverkar styrningen av både förskolan och skolan.

Johanna Ringarp är fil dr i historia och docent i pedagogik vid Stockholms universitet och Elisabet Nihlfors är professor i pedagogik med inriktning mot ledarskap vid Uppsala universitet och hedersdoktor vid Malmö universitet.

ISBN 9789151103136

9 789151 103136