Aktiveringens politik by Smakprov Media AB

omvandling av det svenska politiska landskapet som äger rum under decennierna kring millennieskiftet. Den svenska välfärdsmodellen har genomgått en rad djupgående förändringar. Valfrihet och eget ansvar är ledorden i den nya tidens politik. Men vilka egenskaper kännetecknar egentligen en aktiv medborgare? Hur har idealet om aktiva medborgare växt fram och hur kommer det till uttryck inom olika politikområden? Författaren lyfter fram visioner och problembeskrivningar, åtgärdsförslag och reformer som tar sikte på att skapa delaktiga och ansvarstagande demokratiska medborgare.

Magnus Dahlstedt är statsvetare och forskarassistent vid Institutionen för samhälls- och välfärdsstudier, Linköpings universitet.

Magnus Dahlstedt

Boken utgår ifrån en bred politisk teori som kombinerar ansatser från statsvetenskap, politisk sociologi och kulturvetenskap. Den teoretiska och ämnesmässiga spännvidden gör boken till viktig läsning för studenter och forskare inom en rad ämnen; främst statsvetenskap, sociologi, pedagogik och Internationell Migration och Etniska Relationer (IMER).

Aktiveringens politik

Aktiveringens politik beskriver och analyserar den

Magnus Dahlstedt

Aktiveringens politik Demokrati och medborgarskap för ett nytt millennium

Best.nr 47-08951-2 Best.nr 47-00000-0 47-08951-2-00 Tryck.nr Tryck.nr 47-00000-0-00

Aktiveringens politik omslag.indd 1

08-12-10 10.05.15

Magnus Dahlstedt

Aktiveringens politik Demokrati och medborgarskap fรถr ett nytt millennium

Aktiveringens politik.indd 1

08-12-10 10.11.50

Innehåll

Förord................................................................................................. 5 1. Inledning – aktiveringens politik................................................. 9 Medborgarskapets dimensioner .........................................................12 Välfärdsregimer och den svenska modellen......................................15 1990-talet – en brytningstid ...............................................................17 Från welfare till workfare.................................................................... 20 Styrning, politik och den ideala medborgaren..................................22 Det (o)fria valets paradox ...................................................................28 Bokens upplägg och innehåll ..............................................................31 2. Plikten att arbeta......................................................................... 39 Allians för ett Sverige i arbete..............................................................40 Från full sysselsättning till full anställningsbarhet............................45 Hotet om social exkludering . .............................................................50 Från rätt till plikt...................................................................................63 3. Fostran till demokrati................................................................. 67 Fostran i demokratins tjänst................................................................69 Från public till private good . ............................................................. 74 Utbildning för ett nytt sekel.................................................................76 Lära för livet...........................................................................................79 Aktivering, ansvar och valfrihet..........................................................81 Med demokratins värdegrund i fokus................................................84 Kärnvärden och ”husets regler”...........................................................93

Aktiveringens politik.indd 3

08-12-10 10.11.51

4. Ett svenskt folkrörelseideal ........................................................ 99 En livsform tar form – folkrörelsen som ”skola i demokrati” . .... 102 ”Återupptäckten” av det civila samhället......................................... 106 Medborgarbildning för ett nytt millennium . ................................ 110 Den nationella enhetlighetens doktrin . ......................................... 115 ”Bort i dunklet stego de” – inåt- och utåtriktade rörelser ............ 119 Skolning som evolutionär process .................................................. 123 ”De har bemästrat oss i mötesteknik” – i fackföreningens periferier . ...................................................... 124 ”De har satt färg på Sverige” – i folkbildningens centrum............ 127 Demokrati – ett svenskt varumärke................................................. 130 5. Konsten att göra om sig............................................................ 133 Den sjuka samhällskroppen.............................................................. 136 Politisk extreme makeover................................................................138 Den terapeutiska staten..................................................................... 140 SET, det sociala umgängets och demokratiska samtalets konst... 143 ART, ilskekontroll på svenska............................................................ 149 Jobb- och karriärcoachning ............................................................. 152 Viljan till självkontroll ...................................................................... 157 6. Det partnerskapande samhället............................................... 161 Regionalpolitik under nya förutsättningar .................................... 165 Storstadens politik och delaktighet ”underifrån” .......................... 172 Drömmen om ”den öppna skolan”................................................... 180 Partnerskapandets dilemman........................................................... 187 7. Avslutning – politik i terrorns skugga...................................... 195 Kristankens återkomst....................................................................... 198 Forskningspolitiska utmaningar...................................................... 203 Aktiveringens politik – det omöjligas konst................................... 209 Noter............................................................................................... 213 Käll- och litteraturförteckning....................................................... 219 Register........................................................................................... 243

Aktiveringens politik.indd 4

08-12-10 10.11.51

Förord

Den här boken är resultatet av en långvarig forskningsprocess, som påbörjades för snart tio år sedan. Tiden går. Några av de bärande idéerna framfördes redan år 2000, i en analys av den statliga Demokratiutredningen som just kommit med sitt slutbetänkande, En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-talet (SOU 2000: 1). Slutbetänkandet var i flera avseenden ett tidsdokument. Med sin konsekventa betoning av ett livaktigt civilt samhälle och medborgerligt deltagande ”underifrån” slog utredningen an tonen för det politiska samtalet kring millennieskiftet. Liknande idéer förekom inom en rad olika politikområden. Under de kommande åren hade jag möjlighet att närmare följa utvecklingen inom särskilt tre politikområden: storstads-, arbetsmarknads- och utbildningspolitiken. Samtliga områden sammanföll i intressefältet för ett forskningsprojekt som jag varit involverad i sedan 2003, Utbildning, arbete och medborgerlig agens (UAMA), med säte vid Institutionen för samhällsoch välfärdsstudier, Linköpings universitet. Projektet fokuserade på den svåra övergången från skola till arbetsliv för ungdomar i ”förortens Sverige”. I den gemensamma antologin Utbildning, arbete, medborgarskap: Strategier för social inkludering i den mångetniska staden (Dahlstedt m.fl. 2007) framkom bland annat hur betoningen av medborgerligt engagemang och lokala partnerskap under det senaste decenniet hade blivit alltmer framträdande i politiska åtgärder riktade mot mångetniska förortsmiljöer. Utvecklingen säger dock något generellt om en alltjämt pågående omvandling av svensk politik, där det gradvis framträtt ett nytt slags medborgarideal, den aktiva medborgaren. Tillsammans med Mekonnen Tesfahuney sammanställde jag senare en annan antologi, som med utgångspunkt i ett antal olika nedslag försökte fånga denna utvecklingslinje, Den bästa av världar? Betraktelser 5

Aktiveringens politik.indd 5

08-12-10 10.11.51

Förord

över en postpolitisk samtid (Tesfahuney & Dahlstedt 2008). Den här boken är ytterligare ett försök att beskriva och analysera iscensättandet av det aktiva medborgarskapets ideal kring millennieskiftet. Boken sammanställer idéer och material som har bearbetats under snart tio år, varav en del ingår i texter som har publicerats i andra sammanhang: ”Demokrati genom civilt samhälle? Reflektioner kring Demokratiutredningens sanningspolitik”, utgiven 2000 i Statsvetenskaplig Tidskrift, 103 [4]; 289–309; ”Viljan att aktivera: Mobilisering av förorten som politisk teknologi”, utgiven 2006 i Utbildning & Demokrati, 15 [3]; 83–106; ”Moralisk fostran i brist på reell demokrati”, utgiven 2007 i Krut, 126 [2]; 34–49; ”I val(o) frihetens spår: Segregation, differentiering och två decennier av skolreformer”, utgiven 2007 i Pedagogisk Forskning i Sverige, 12 [1]; 20–38; ”Föräldrar som villkorad resurs: Skolans föräldrasamarbete i mångetniska förortsmiljöer”, utgiven 2007 i antologin Utbildning, arbete, medborgarskap (Dahlstedt m.fl. 2007); ”’Att ställa krav är att bry sig’: Spekulativ politik och kravmärkningens grammatik”, utgiven 2008 i antologin Den bästa av världar? Betraktelser över en postpolitisk samtid (Tesfahuney & Dahlstedt 2008); ”’Skriv historia med oss’: Ungdomar, urbana konfliktlinjer och kampen om förorten”, som är under utgivning i antologin Samhällsbyggande och integration: Frågor om assimilation, mångfald och boende; ”Viljan att ’göra om sig’: Terapeutiska tekniker, social och emotionell träning”, som är under utgivning i Locus; ”Politik som makeover: Anteckningar om konsten att göra om sig och en samtida nyliberal hegemoni”, som är under utgivning i Socialistisk Debatt. En del av idéerna i boken har tidigare presenterats i texter skrivna i samarbete med mina ovärderliga kollegor; för det första Mekonnen Tesfahuney, dels artikeln ”Lägrets politik: Undantagstillstånd, övervakningsansamlingar och migration” i antologin Viljan att styra: Individ, samhälle och välfärdens styrningspraktiker (Lövgren & Johansson 2007), dels våra gemensamma bidrag till antologin Den bästa av världar? Betraktelser över en postpolitisk samtid (Tesfahuney & Dahlstedt 2008); och för det andra Fredrik Hertzberg, våra gemensamma bidrag till antologin Demokrati på svenska? Om

Aktiveringens politik.indd 6

08-12-10 10.11.52

Förord

strukturell diskriminering och politiskt deltagande (Dahlstedt & Hertzberg 2005), utgiven inom ramen för Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering (SOU 2005: 112). Stort tack till er båda för stimulerande samarbete! Stort tack till Vetenskapsrådet, som finansierat projektet UAMA. Tack också till projektledare Aleksandra Ålund och alla andra medverkande i projektet, för kamratskap och konstruktiva diskussioner; Carl-Ulric Schierup, Fredrik Hertzberg, Ali Osman, Susanne Urban, Alireza Behtoui, Isak Reichel, Catarina Lundqvist, Nihad Bunar och Jenny Kallstenius. Delar av boken har presenterats vid seminarier och konferenser på olika platser. Tack till alla er som har tagit er tid att läsa och kommentera. Dessutom vill jag passa på att tacka alla andra som läst, vänt och vridit på olika delar av texten, inte minst Rune Johansson, Henrik Nordvall, Bente Siim, Kenneth Petersson, Josefina Syssner, Thomas Dahl, Andreas Fejes, Juan Velasquez, Anders Neergaard, Anders Hellström, Khalid Khayati, Anders Härnbro, Katarina Schough och Samuel Edquist. Ett stort tack förtjänar också Peter Söderholm på Liber, som hela tiden har trott på projektet och engagerat har stöttat arbetet med att omvandla massiv textmassa till färdig bok. Till sist vill jag tacka er som betyder allt, Teo och Jessica. Äntligen är boken klar! Norrköping, december 2008 Magnus Dahlstedt

Aktiveringens politik.indd 7

08-12-10 10.11.52

Medborgare föds inte; de skapas.

Barbara Cruikshank The Will to Empower

Förtryck är lika möjligt i ett kapitalistiskt som i ett kommunistiskt samhälle. Det uppträder bara på olika sätt. Problemet är att förtrycket i det kapitalistiska samhället är så mycket svårare att se och ge ord åt. Och vi lever i ett kapitalistiskt system. Bengt Nerman Den offentliga lögnen

Aktiveringens politik.indd 8

08-12-10 10.11.52

Kapitel 1

Inledning – aktiveringens politik

För att medborgare ska kunna framträda som dygdiga bör det ha funnits de som ”saknar” dessa dygder. Gentemot vilka definierade sig dessa medborgare? Engin F. Isin (2002: 283, förf. översättning)

Den här boken är en samtidshistorisk betraktelse över en i många avseenden turbulent politisk tid. Få av dem som följt svensk politik under senare decennier har kunnat undgå att lägga märke till att efterkrigstidens svenska välfärdsmodell, den svenska modellen, har genomgått en rad genomgripande förändringar. Boken handlar i stort om den omvandling av det svenska politiska landskapet som äger rum under decennierna kring millennieskiftet – under 1990- och 2000-talet. I förgrunden står olika slags idéer och problembeskrivningar, visioner och ideal, åtgärdsförslag och reformer som sammantaget kan fångas i begreppet aktiveringens politik, en politik som består i att med olika tekniker skapa aktiva och ansvarstagande demokratiska medborgare. Snart sagt varje del av våra liv, från vaggan till graven, är föremål för allehanda ”aktiverande” tekniker. • Inom skolväsendet har det på senare tid förts en livlig diskussion om nödvändigheten av att engagera och aktivera såväl elever som föräldrar, inte minst genom stärkt ”elevdemokrati” och fördjupad ”föräldra samverkan”. 9

Aktiveringens politik.indd 9

08-12-10 10.11.52

1 Inledning – aktiver ingens politik

• Lönearbete är av avgörande betydelse för både den enskilde och samhället i stort. Arbetsmarknadspolitiken har i allt högre grad fokuserat ”jobbaktivering” och ökad ”sökaktivitet”. • På fritiden är det många som ägnar sig åt allehanda frivilligarbete och verksamheter inom föreningslivet. Frivilligt engagemang inom ramen för vad som ibland kallas det civila samhället, den tredje sektorn eller den sociala ekonomin, har på senare tid lyfts fram som en grundläggande förutsättning för en väl fungerande, livaktig demokrati. Sådant engagemang bör i det längsta främjas och tillvaratas. Frivilligarbete bör exempelvis komplettera eller ersätta statligt finansierade välfärdstjänster. • Nyttjare av välfärdstjänster, som vård och omsorg, arbets- och bostadsförmedling, socialförsäkringar och pension, betecknas och bemöts allt oftare som kunder, klienter och brukare, snarare än som medborgare. Det finns i detta sammanhang en strävan efter stärkt ”brukarinflytande” och ”konsumentmakt”, där det exempelvis handlar om att göra ”aktiva pensionsval”. • Var och en av oss åldras, det är ett ofrånkomligt faktum. För att vi ska kunna åldras med värdighet föreskrivs numera ett ”aktivt åldrande”, där vi sysselsätter oss, såväl fysiskt som intellektuellt. • Inom en rad politikområden talas det alltmer intensivt om vikten av att anlägga ett ”underifrånperspektiv”, att ”förankra” politiska beslut ute bland medborgare, att med olika medel stärka medborgares ”egenmakt” och ”boendeinflytande”. Det politiska språkbruket har utökats med ord som ”deltagande demokrati” och ”deliberativ demokrati”. Varje enskild politisk sakfråga och varje enskilt politikområde i samtida svensk politik (miljö, integration, trafiksäkerhet, utbildning, brottsprevention, jämställdhet, arbetsmarknad, ja vad du vill) mejslas fram med utgångs-

Aktiveringens politik.indd 10

08-12-10 10.11.52

1 Inledning – aktiver ingens politik

punkt i olika slags föreställningar, tankar och idéer om en ideal medborgartyp eller, om man så vill, ett idealt medborgarskap. Emellanåt framträder idealen på ett direkt och tydligt sätt på den politiska agendan, till exempel i det att de används som argument för eller emot en bestämd politisk sakfråga eller tankelinje. Vid många andra tillfällen är sådana tankefigurer däremot mer outtalade. Politiska ideal framträder inte sällan först indirekt. De kan utläsas först mellan raderna. De ses ofta som självklara eller av naturen givna. Ett sådant oreflekterat förhållningssätt förekommer inte bara bland aktörer som på olika sätt är aktivt involverade i den pågående kampen för att forma både det samtida och det framtida samhället. Motsvarande förhållningssätt finns även bland forskare, statsvetare och andra, som på behagligt avstånd, vid sidan av, betraktar den pågående kampen. Men det ideala medborgarskapet är som sagt en tankefigur. Den är som sådan skapad, i tid och rum, och därmed föränderlig. I Sverige, liksom i en rad andra länder runtom i Europa och andra delar av världen, har det under senare decennier växt fram ett allt starkare, om än många gånger outtalat, ideal om en aktiv och ansvarstagande demokratisk medborgare, ett slags aktivt medborgarskap (Marinetto 2003; Jansen m.fl. 2006; H. Johansson 2008). I enlighet med detta ideal läggs allt större vikt vid den enskilde individens autonomi, initiativförmåga och valfrihet gentemot statlig styrning, jämlikhetssträvanden och omfördelning av samhällets resurser (Ryner 2002; Rothstein & Vahlne Westerhäll 2005). En sådan välfärdsmodell strävar efter att på olika sätt främja medborgares aktiva deltagande och ansvarstagande framför ”passivitet” och osjälvständigt ”beroende” av statligt understöd (Rose 1999; Hindess 2002). Omvandlingen avspeglar en alltjämt pågående förskjutning av det politiska landskapet, där den ideologiska skalan gradvis krymper och det blir allt svårare att urskilja tydliga politiska alternativ (Boréus 1994; Tesfahuney & Dahlstedt 2008a, 2008b). Allt fler politiska partier, från vänster till höger, ”ansiktslyfter sig” – tänk bara på New Labour i Storbritannien, die Neue Mitte i Tyskland, och de nya moderaterna i Sverige – och samlas vid mitten eller till höger om politikens spelplan (se Levitas 1998; Fairclough 1999; Gustavs-

Aktiveringens politik.indd 11

08-12-10 10.11.52

1 Inledning – aktiver ingens politik

son 2004; Forstorp & Palmer 2006). Det är i detta sammanhang också talande att avgörande välfärdspolitiska reformer, som gradvis förändrat både innebörden och utformningen av den svenska modellen, har genomförts av såväl socialdemokratiska (–1991, 1993–2006) som borgerliga regeringar (1991–93, 2006–). Syftet med denna bok är att kritiskt granska idealet om en aktiv och ansvarstagande demokratisk medborgare. Vilka bestämda egenskaper, förmågor eller värden antas känneteckna denna ideala medborgare? Hur har idealet växt fram? Hur kommer det till uttryck inom olika politikområden? Vilka olika slags tekniker iscensätts för att skapa denna tänkta idealmedborgare?

Medborgarskapets dimensioner Ett viktig teoretisk utgångspunkt i denna bok är begreppet medborgarskap, ett begrepp som på senare tid har fått något av en renässans i forskningssammanhang. Begreppet utvecklades ursprungligen på 1950-talet av den brittiske sociologen Thomas Humphrey Marshall (1991/1950). För Marshall, och merparten av de forskare som i hans efterföljd fortsatt använder sig av begreppet medborgarskap i sitt arbete, innebär medborgarskap ett fullvärdigt medlemskap i samhällsgemenskapen. Medlemskapet kan ses som ett socialt kontrakt mellan stat och individ, som formellt ger medlemmarna i gemenskapen en uppsättning medborgerliga rättigheter, men även skyldigheter. Marshall delar in medborgarskapets rättigheter i tre huvudsakliga kategorier, civila, politiska och sociala, som han menar historiskt har växt fram i just den ordningen. • Till de civila rättigheterna räknar han ”de rättigheter som krävs för individuell frihet – personlig frihet, yttrande-, tanke- och trosfrihet, äganderätt och rätt att sluta giltiga avtal samt rätten till juridisk rättvisa” (s. 28). De civila rättigheterna, menar han, utkristalliserades under loppet av 1700-talet.

Aktiveringens politik.indd 12

08-12-10 10.11.53

1 Inledning – aktiver ingens politik

• De politiska rättigheterna består av ”rätten att delta i utövandet av politisk makt, antingen som medlem av ett organ som utrustats med politisk auktoritet eller som väljare av medlemmarna i ett sådant organ” (s. 28), det vill säga rätten att delta i politiska processer i egenskap av väljare eller vald. Enligt Marshall utvecklades dessa rättigheter under 1800-talet, först och främst som ett resultat av arbetarrörelsens organisering och reformkrav. • De sociala rättigheterna garanterar medborgare rätt till utbildning, arbete, drägligt boende och liknande. Dessa rättigheter formerades, enligt Marshall, sist av medborgarskapets alla rättigheter. De var framför allt ett resultat av välfärdsstatens utveckling under efterkrigstiden, i Storbritannien och andra länder. Marshall menar att sociala rättigheter kompletterar och i någon mening fördjupar de civila och politiska rättigheterna. För att till fullo kunna utnyttja och ta tillvara de civila och politiska rättigheter som enskilda medborgare formellt garanteras så krävs det att medborgarna också har tillgång till åtminstone en grundläggande uppsättning sociala rättigheter. Med en fortskridande utbyggnad av välfärdsstaten ser Marshall framför sig att arbetarklassen steg för steg ska kunna delta i samhällslivet som verkligt jämlika medborgare. Marshall är, som många andra, präglad av sin samtid, dess konventioner och ideal. För Marshall är till exempel arbetarklassen historiens självklara drivkraft, historiens politiska subjekt. Det är den grundläggande konfliktlinjen mellan arbete och kapital som strukturerar samhällslivet. Marshall intresserar sig inte nämnvärt för andra konfliktdimensioner. Kritiker har dock på senare tid framhållit att medborgarskapets konkreta utformning återspeglar också andra konfliktdimensioner, som kön, etnicitet och sexualitet (se t.ex. Lister 1997; de los Reyes m.fl. 2002; Schierup 2003). En rad forskare som följt och vidareutvecklat Marshalls arbete har dessutom påpekat att medborgarskap har både en formell och en substantiell sida (Lister 1990; Bottomore 1996). Trots formellt sett lika rättigheter kan män13

Aktiveringens politik.indd 13

08-12-10 10.11.53

1 Inledning – aktiver ingens politik

niskor ha högst ojämlika möjligheter att faktiskt utnyttja sina rättigheter. Vi kan här ta ”invandrare” som exempel.1 I Sverige råder formellt politisk jämlikhet. Det politiska systemet grundas, i enlighet med Marshalls definition om politiskt medborgarskap, på principen att ”all offentlig makt utgår från folket”. Systemet baseras på devisen en medborgare, en röst. Samtidigt pekar forskning entydigt på ett alarmerande stort gap mellan löftet om politisk jämlikhet, å ena sidan, och reella ojämlikheter i termer av deltagande och inflytande i svensk politik, å andra sidan (Dahlstedt & Hertzberg 2005). Forskning om politisk representation har bland annat funnit att ”invandrares” representation i beslutsfattande organ delvis beror på deras integration i samhället. I Sverige är en stor del av representanterna med utländsk bakgrund välutbildade, de talar ”god svenska” och har huvudsakligen bra inkomster. Därtill har vistelsetid en viss betydelse (Bäck & Soininen 1998). Substantiella sociala rättigheter tycks med andra ord forma möjligheterna att i praktiken utnyttja formella politiska rättigheter. Men människors möjligheter att faktiskt utnyttja sina politiska rättigheter kan formas av faktorer som vardagligt bemötande, samhälleliga konventioner och stereotyper (idéer om ”svenskt” och ”icke-svenskt”, vem som tillhör det ena och det andra). Politiskt deltagande hör till exempel samman med en känsla av tillhörighet. Varför ens bry sig om att rösta om du ändå inte känner dig bemött som tillhörande ”det svenska”? Möjligheterna att delta kan också präglas av en rad institutionella rutiner och mer eller mindre outtalad praxis, som har för avsikt att skapa jämlika villkor för alla, oavsett etnisk bakgrund, men som ändå kan ha vissa oavsedda, diskriminerande konsekvenser (Dahlstedt & Hertzberg 2005). Forskning har exempelvis pekat på att det inom det vardagliga parlamentariska arbetet finns en mängd rutiner och konventioner, roller och förväntningar som kan göra det svårt för förtroendevalda med utländsk bakgrund att på lika villkor utnyttja sin formella rätt att engagera sig politiskt (Dahlstedt 2005a; Rodrigo Blomqvist 2005). Medborgarskap i formell mening är en sak, i substantiell mening en annan.

Aktiveringens politik.indd 14

08-12-10 10.11.53

1 Inledning – aktiver ingens politik

Välfärdsregimer och den svenska modellen Med utgångspunkt i Marshalls medborgarskapsteori har en rad välfärdsforskare (däribland statsvetare och sociologer, men även andra), på senare tid studerat framväxten av olika välfärdspolitiska modeller i olika länder. I sin banbrytande bok The Three Worlds of Welfare Capitalism (1990) mejslar exempelvis sociologen Gøsta Esping-Andersen fram en typologi över vad han ser som tre idealtypiska välfärdsregimer: den angloamerikanskt liberala, den korporativa respektive den socialdemokratiska. • angloamerikanskt liberala regimen har bland annat utvecklats i Storbritannien och USA. Denna regim utgår primärt från marknadens principer. Den kombinerar en starkt uttalad liberal ”arbetsetik” (alla som kan ska arbeta och ”göra rätt för sig”) med ett system av behovsprövade bidrag, riktade till låginkomsttagare, och huvudsakligen privat finansierade välfärdslösningar. • korporativa regimen förekommer i synnerhet i det konservativa kontinentala Europa, bland annat i Tyskland. Denna regim baseras i grunden på kristna normer och värderingar. Den värnar den traditionella kärnfamiljen, betonar moralisk ordning och bygger på ett hierarkiskt, korporativt system där olika yrkesgrupper ges särskilda villkor. • socialdemokratiska regimen har först och främst växt fram i de skandinaviska länderna. Regimen kretsar kring jämlikhet och kännetecknas av ett system av generella välfärdslösningar och en omfattande offentlig sektor som inte bara syftar till att ta tillvara arbetarklassens utan även medelklassens intressen och behov. De tre välfärdsmodellerna är idealtypiska och existerar som sådana inte i renodlad form. I realiteten existerar bara hybrider och mellanting mellan olika modeller. Modellerna är dessutom allt annat än statiska. Snarare tvärtom, de förändras ständigt. Typologin är trots det en startpunkt som gör det

Aktiveringens politik.indd 15

08-12-10 10.11.54

1 Inledning – aktiver ingens politik

möjligt att identifiera vissa grundläggande skiljelinjer mellan olika välfärdsmodeller. I stora drag realiseras Esping-Andersens socialdemokratiska välfärdsregim i den välfärdsmodell som tar form i efterkrigstidens Sverige. Den så kallade svenska modellen, som snart blir internationellt ryktbar som en lyckad ”medelväg” mellan kapitalism och socialism (Childs 1936), baseras på centralism och universalism och social intervention och samförstånd som bärande element (Rothstein 1986). Maktutövningen är huvudsakligen centraliserad och grundar sig på en stark tilltro till den vetenskapliga expertisens och samhällsplaneringens möjligheter att bygga det ”goda samhället”, en doktrin som för eftervärlden är känd som social ingenjörskonst. En rad långtgående statliga interventioner och fördelningspolitiska instrument syftar till att utjämna sociala och ekonomiska klyftor i samhället och på så sätt motverka den otyglade kapitalismens polariserande effekter. Modellen kännetecknas, enligt statsvetaren Rune Premfors (2000: 163), inte minst av ”beredvilligheten att ge demokratin en betydande räckvidd i substantiella termer”, av att ”demokratisk organisering ansågs naturlig och eftersträvansvärd på i princip samhällslivets alla områden” samt av ”betoningen av ett livaktigt demokratiskt deltagande också ’mellan valen’, särskilt i folkrörelser och politiska partier”. Grunden för socialt medborgarskap inom den svenska modellen är det Esping-Andersen (1990) kallar arbetets dekommodifiering. Med det menar han en process som steg för steg frikopplar välfärd från marknadens principer – eller närmare bestämt arbetets marknadsvärde. Till skillnad från i angloamerikanskt liberala välfärdsregimer är människors välfärd, som tillgång till utbildning, sjukvård och pension, inte en direkt avspegling av värdet på deras arbete (av hur länge de arbetar, vilken inkomst de har), eller än värre, av deras avsaknad av arbete. Att befria arbetarna från tvånget att sälja sitt arbete till det pris som för dagen gäller på marknaden var under lång tid också en kärnfråga i fackföreningsrörelsens kamp gentemot kapitalet. De skandinaviska länderna skiljer sig också från många andra länder just med avseende på den avgörande betydelse som starka folkrörelser, i synnerhet fackföre-

Aktiveringens politik.indd 16

08-12-10 10.11.54

1 Inledning – aktiver ingens politik

ringar, har haft inte bara för välfärdssystemets framväxt, utan också inom ramen för själva välfärdssystemet. Även de som av någon anledning inte har ett arbete garanteras via det generella transfereringssystemet en skälig levnadsnivå, till dess att de, förhoppningsvis så snart som möjligt, får ett arbete. Ett sådant system förutsätter, förutom ett internationellt sett relativt högt skatteuttag, en bred folklig uppslutning bakom och legitimitet för systemets grundpelare samt att samtliga medborgare står till arbetsmarknadens förfogande, det vill säga är beredda att arbeta.

1990-talet – en brytningstid Under 1970- och 1980-talen påbörjas emellertid en kursändring inom svensk välfärdspolitik. Under slutet av 1980-talet utmanas flera av den svenska modellens bärande principer. Modellen kritiseras bland annat för sin påstådda ineffektivitet och långt drivna central- och detaljstyrning, som sägs stå i vägen för individers initiativförmåga, strävan efter deltagande och inflytande (Boréus 1994). 1985 ges den så kallade Maktutredningen, under ledning av statsvetaren Olof Petersson, i uppdrag att närmare analysera fördelningen av makt och inflytande i det svenska samhället. Sedd i backspegeln framstår utredningens huvudrapport som presenteras fem år senare, Demokrati och makt i Sverige (SOU 1990: 44), som ett starkt tidstypiskt dokument från det sena 1980-talets och tidiga 1990-talets Sverige. Slutbetänkandet återspeglar i mångt och mycket tidens anda, dess problembilder och ideal. I rapporten lanseras ett alternativ till den samhällscentrerade demokratisyn som länge dominerat svensk politik. Utredningens utgångspunkt är snarare idén om den fria och ansvarstagande individen. En rad förändringar både inom och utom landet sägs nämligen ha inneburit att den svenska modellen är ur takt med tiden; konfliktlösningen på arbetsmarknaden har i grunden förändrats, avtalsrörelserna är inte längre centraliserade, den ”historiska kompromissen” mellan arbetsmarknadens parter har rubbats, samförståndsandan betraktas med allt större skepsis

Aktiveringens politik.indd 17

08-12-10 10.11.54

1 Inledning – aktiver ingens politik

bland medborgarna, målet om full sysselsättning må ha uppnåtts, men till priset av hög inflation och låg tillväxt, skattenivån och de offentliga utgifterna har skenat iväg i sådan hast att ”för många framstår den offentliga sektorn i dag inte som lösning utan som problemet”. I takt med att ”[m]edborgarnas krav blir alltmer differentierade” sägs modellens universalistiska politik bli alltmer otidsenlig, den ”få[r] allt svårare att motsvara medborgarnas varierande önskemål” (s. 392). Vidare saknar den svenska modellens teknokratiska planeringsideal, som sägs ha ”lagt livet till rätta” för enskilda medborgare (s. 234), i allt högre grad folklig förankring.2 ”Idag märks det en tydlig medborgerlig reaktion mot olika försök från det offentligas företrädare att vaka över landets invånare” (s. 392). På samma sätt har centraliserade lösningar alltmer ifrågasatts, liksom det korporativa system som gett olika intresseorganisationer särskilt inflytande över de formella beslutsprocesserna. Sammantaget har, enligt huvudrapporten, den svenska modellen gått ur tiden. Oavsett hur den svenska modellen preciseras blir bilden att samhällsförändringarna går i riktning från den modell som länge ansetts utgöra Sveriges speciella signum. Den svenska modellen måste därför sägas ha nått sin kulmen. (s. 393) Den period av Sveriges historia som präglats av stark offentlig expansion, centraliserade avtalsrörelser på grundval av en historisk kompromiss mellan arbete och kapital, social ingenjörskonst och centraliserade standardlösningar är över. (s. 407) Utvecklingen går från gårdagens svenska modell till någonting nytt. Exakt vad vet inte utredningen. En sak slås däremot fast som helt säker: Det krävs en ny svensk modell. Enligt utredningen förutsätter en fungerande demokrati en väl avvägd balans mellan å ena sidan individens rättigheter och skyldigheter gentemot kollektivet och å andra sidan kollektivets rättigheter och

Aktiveringens politik.indd 18

08-12-10 10.11.54

1 Inledning – aktiver ingens politik

skyldigheter gentemot individen. Samtidens förändrade villkor kräver ett nytt samhällskontrakt, en ny balans mellan rättigheter och skyldigheter, individ och kollektiv. Maktutredningens beskrivning av en svensk modell i djup kris får, tillsammans med flera av dess rekommendationer om åtgärder för en ny svensk modell, starkt genomslag både i samtida politisk debatt och i forskningssammanhang. 1991, året efter det att utredningen presenterar sitt slutbetänkande, förlorar den sittande socialdemokratiska regeringen valet, och Sverige får en ny, borgerlig regering under ledning av moderaterna och Carl Bildt. Den välfärdspolitiska omvandlingen accelererar, särskilt i samband med den djupa ekonomiska kris som landet träder in i, med växande klyftor, rekordhög inflationstakt och massarbetslöshet på en nivå som inte har uppnåtts sedan 1930-talets depressionsår. Maktutredningens lägesbeskrivning går i stora drag igen hos Ekonomikommissionen, som inkallas för att analysera det tidiga 1990-talets djupa ekonomiska krisläge och föreslå ett omfattande krispaket. Under ledning av nationalekonomen Assar Lindbeck presenterar kommissionen sitt betänkande, Nya villkor för ekonomi och politik, våren 1993 (SOU 1993: 16). Experterna i kommissionen, däribland Olof Petersson, härleder 1990-talskrisen till tidigare politiska vägval och institutionella förändringar: ”Den svenska ekonomins kris är… också politikens och institutionernas kris” (s. 15, kursivering borttagen). Sammantaget ser kommissionen det svenska välfärdssystemet som alltför centraliserat och byråkratiskt, ineffektivt och kostsamt. En långtgående statlig reglering och korporativ samverkan mellan olika intressen hämmar konkurrens och effektivitet. Kommissionen varnar för att det akuta krisläget i svensk samhällsekonomi kan försätta också det demokratiska styret i svår kris. ”Historiens erfarenheter säger att ekonomins kris också kan bli demokratins kris”. Den ekonomiska krisen kommer för många medborgare att innebära kraftigt försämrade levnadsvillkor, sänkta ersättningsnivåer, perioder av arbetslöshet och därpå följande otrygghet. ”Följden kan bli missnöje, vanmakt och misstro mot demokratins samhällssystem”. Situationen är därför synnerligen

Aktiveringens politik.indd 19

08-12-10 10.11.55

1 Inledning – aktiver ingens politik

akut. Bara ett radikalt perspektivskifte kan vända utvecklingen, ”en handlingskraftig politik som är inriktad på hela nationens långsiktiga intressen” (s. 19). Kommissionen ser framför sig ett mer flexibelt välfärdssystem som bygger på principerna aktivt medborgarskap, pluralism och tydlig ansvarsfördelning. Representativ demokrati bygger, för det första, på aktivt medborgarskap, det vill säga medborgerligt självbestämmande. ”Ett system med aktiva, fullvärdiga medborgare förutsätter en hög grad av personligt ansvarstagande”. Kommissionen poängterar att många av dess åtgärdsförslag just ”går ut på att förstärka valfriheten och det enskilda självbestämmandet” inom ramen för den svenska välfärdsstaten. För det andra avser kommissionen att stärka pluralismen i det svenska samhället, som den menar starkt har ”hämmats genom att staten ingripit på så många samhällsområden”. En politik för ett mer pluralistiskt Sverige går närmare bestämt ut på att ”omdefiniera statens roll och att frigöra bland annat marknaden och det fria medborgarsamhället”. På så sätt ges staten ett ”klarare definierat ansvar, nämligen att hävda hela nationens gemensamma och långsiktiga intresse”. För det tredje behöver ”samhällets olika aktörer ha klart definierade uppgifter och tydliga incitament”, vilket Sverige under lång tid sägs ha saknat. ”Den svenska modellens rollblandningar och otydliga maktfördelning har tenderat att utsudda ansvaret” (s. 20). Genom att lyfta fram just dessa tre principer markerar kommissionen, liksom den föregående Maktutredningen, en principiellt individorienterad politisk hållning.

Från welfare till workfare 1990-talskrisen utmanar på allvar den svenska modellen och sätter djupa och bestående avtryck i svensk politik (Svallfors 1996; Lindvall 2004). Efter valet 1994 ersätts den borgerliga regeringen återigen av en socialdemokratisk regering. Förändringen av välfärdspolitiken fortsätter – i stora drag enligt den huvudlinje som stakats ut tidigare under 1990-talet (Svallfors 2000; Hwang 2002; Berg & Sunnemark 2006). Den svenska modellen, som gjort

Aktiveringens politik.indd 20

08-12-10 10.11.55

1 Inledning – aktiver ingens politik

sig vida känd som något av sinnebilden för en nationellt baserad välfärdsregim av traditionellt socialdemokratiskt snitt, byter skepnad och omvandlas steg för steg i riktning mot vad sociologen Bob Jessop (2002) kallar en postnational workfare regime, med alltmer påtagligt neoliberala inslag. Flexibilitet, innovation och internationell konkurrenskraft är, enligt Jessop, de överordnade mål som i allt väsentligt vägleder denna välfärdsregim. Den traditionella socialdemokratiska regimen var starkt knuten till nationalstaten och dess territoriella rum. Jessop hävdar att utvecklingen i allt fler länder går i snabb riktning från nationalstaten, där det blir alltmer avgörande att på olika sätt hävda det enskilda landet i en knivskarp global konkurrens, om resurser, investeringar, arbetstillfällen och inflytande. Utvecklingen påverkas inte minst av den gradvisa harmonisering av europeisk politik som följer med EU-projektets framåtskridande (Blomqvist 2003; Garsten & Jacobsson 2004). I den så kallade Lissabon-deklarationen från år 2000, formulerar Europakommissionen målsättningen att Europa inom en tioårsperiod ska bli ”världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsekonomi” (CEC 2001: 1). För att nå denna målsättning skisseras följande åtgärder: anpassning av utbildning och lärande för att erbjuda skräddarsydda lärandemöjligheter för enskilda medborgare i livets alla stadier; värnandet av anställningsbarhet och social inkludering genom investeringar i medborgares kunskaper och kompetenser; skapandet av ett informationssamhälle för alla; uppmaning till mobilitet. (s. 6, förf. översättning) EU:s politiska ledstjärnor, livslångt lärande, anställningsbarhet, social inkludering och mobilitet, sätter samtliga den enskilde individen i fokus. Politik handlar ytterst om att värna och på olika sätt stärka individens initiativtagande. Generella åtgärder ersätts av selektiva, riktade mot ”särskilt ’utsatta’ grupper” (Pierre & Rothstein 2003: 13). I syfte att göra arbetsmarknaden och andra arenor i samhället mer flexibla och konkurrenskraftiga i den glo-

Aktiveringens politik.indd 21

08-12-10 10.11.55

1 Inledning – aktiver ingens politik

bala konkurrensen överordnas ekonomisk politik socialpolitik. Sociala utgifter ses härmed mer som en produktionskostnad än som ett medel för omfördelning av resurser. Såväl social- som arbetsmarknadspolitik riktas primärt mot arbetsmarknadens utbudssida, det vill säga arbetskraften, i strävan efter att skapa en mer konkurrenskraftig ”kunskapsekonomi”. Transfereringssystemen görs i olika avseenden mer kostnadseffektiva – eller om man så vill restriktiva – för att värna ett ”gott företagsklimat” och därmed få människor i arbete. Statlig intervention genom skilda socialpolitiska åtgärder ses i allt mindre grad som ett medel för att skydda medborgarna mot den oreglerade marknadsekonomins destruktiva krafter. Sammantaget kan man säga att regimskiftet innebär att medborgares rätt till en god välfärd (welfare) gradvis ersätts av medborgares plikt att ”göra rätt för sig”, att arbeta och bidra till samhället (workfare) (Peck 2001). Om det i den svenska modellen funnits en strävan efter dekommodifiering, det vill säga ett medborgarskap som inte är helt och hållet knutet till marknaden, till värdet på medborgarens arbete, så kan man tala om en gradvis rörelse mot ett rekommodifierat medborgarskap, där allt större ansvar – återigen – skjuts över på den enskilde medborgaren att skaffa sig den välfärd han eller hon väljer (och förmår) att skaffa sig (Svallfors 2000). Medborgarskap är individens angelägenhet eller ansvar, snarare än statens. Även om det inte är tal om ett totalt regimskifte, i den meningen att den traditionella svenska modellen skulle ha ersatts av en helt ny modell, så går det ändå att skönja en tydlig utvecklingslinje, där Sverige på en rad punkter tycks närma sig en ny välfärdspolitisk regim.

Styrning, politik och den ideala medborgaren I huvudfåran av den social- och välfärdspolitiska forskningen ses medborgarskap vanligen som en institutionell ordning, närmare bestämt en välfärdsstat, som garanterar samhällsmedlemmarna en viss uppsättning medborgerliga rättigheter och skyldigheter. Medborgarskap ses därmed som en slags ömsesidig relation mellan stat och individ, där var och en har både rät-

Aktiveringens politik.indd 22

08-12-10 10.11.55

Aktiveringens politik – Demokrati och medborgarskap för ett nytt millennium ISBN 91-47-08951-2 © 2009 Författaren och Liber AB Förläggare: Peter Söderholm Redaktörer: Emily Jamison Gromark och Mia Ljunggren Omslag: Daniel Sjöfors, Blå Huset Grafisk formgivning: Fredrik Elvander Upplaga 1:1 Tryckt på miljövänligt papper Sättning: Blå Huset Tryck: Sahara Printing, Egypten 2009

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.

Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundtjänst tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01

Aktiveringens politik.indd 2

08-12-10 10.11.51

Magnus Dahlstedt är statsvetare och forskarassistent vid Institutionen för samhälls- och välfärdsstudier, Linköpings universitet.

Magnus Dahlstedt

Aktiveringens politik

Aktiveringens politik beskriver och analyserar den

Magnus Dahlstedt

Aktiveringens politik Demokrati och medborgarskap för ett nytt millennium

Best.nr 47-08951-2 Best.nr 47-00000-0 47-08951-2-00 Tryck.nr Tryck.nr 47-00000-0-00

Aktiveringens politik omslag.indd 1

08-12-10 10.05.15