9789144162355

Handlingsoffentlighet och sekretess

HÅKAN STRÖMBERG BENGT LUNDELL

KOPIERINGSFÖRBUD

Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus

Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access.

Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 1691

ISBN 978-91-44-16235-5

Upplaga 14:1

©Författarna och Studentlitteratur 1980, 2023

studentlitteratur.se

Studentlitteratur AB, Lund

Formgivning inlaga: Jesper Sjöstrand/Metamorf Design Group

Ombrytning inlaga: Anna Åström

Formgivning omslag: Francisco Ortega

Omslagsbild: Shutterstock.com

Printed by Dimograf, Poland 2023

Förord 5

Förkortningar 7

1 Inledning 9

1.1 Allmänt om offentlighet och sekretess 9

1.2 Handlingsoffentligheten 11

1.3 Regleringen av handlingssekretess och tystnadsplikt 13

2 Begreppet allmän handling 17

2.1 Inledning 17

2.2 Handlingsbegreppet 19

2.3 Förvaringskriteriet 20

2.4 Myndighetsbegreppet 24

2.5 Till myndighet inkomna handlingar 30

2.6 Hos myndighet upprättade handlingar 33

2.7 Undantag för vissa slag av handlingar 39

3 Sekretess 41

3.1 Sekretessens innebörd 41

3.2 Formerna för sekretessens författningsreglering 43

3.3 De sekretesskyddade intressena 46

3.4 För vem gäller sekretessen? 47

3.5 Mot vem gäller sekretessen? 51

3.6 Skaderekvisit och tidsgränser 55

3.7 Vissa undantag från sekretessen 57 A Samtycke 58

B Parts tillgång till sekretessbelagda uppgifter 59

C Offentliga funktionärers rätt att till sitt försvar röja sekretessbelagda uppgifter 60

D Information till arbetstagarorganisation och skyddsombud 60

3.8 Sekretess hos riksdagen, JO och JK 61

3.9 Sekretess hos domstolar 63

3.10 Förhållandet mellan sekretess och meddelarfrihet 66

3.11 Några exempel rörande sekretessreglernas tillämpning 70

4 Förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar 75

4.1 Sättet för allmänna handlingars utlämnande 75

4.2 Vem prövar frågor om utlämnande av handling? 83

4.3 Överklagande av beslut rörande handlings utlämnande 86

5 Den Europeiska unionen – offentlighet och sekretess 89

5.1 Inledning 89

5.2 Tystnadsplikt 91

5.3 Tillgången till allmänna handlingar 92

Bilaga: Offentlighets- och sekretesslagen – en översikt 97

1 Bakgrund 97

2 Lagens disposition 98

3 Definitioner 103

4 Principiell uppläggning av kapitlen 104

5 Offentlighets- och sekretessförordningen 104

Litteratur 107

Lagförarbeten 109

Denna bok behandlar dels de grundläggande bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningens andra kapitel, dels huvuddragen av innehållet i offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Denna lag kompletterar 2 kap. tryckfrihetsförordningen och reglerar undantagen från offentlighetsprincipen och offentliga funktionärers tystnadsplikt. Framställningen illustreras genom korta referat av viktigare rättsfall samt i fråga om sekretessen genom fingerade exempel från hälso- och sjukvårdens område. En orientering ges av europarätten på området.

I en särskild bilaga till boken beskrivs uppläggningen av offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400) och offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Den kan läsas som en översikt av regleringen.

Denna fjortonde upplaga har uppdaterats med ändringar i lagstiftningen sedan förra upplagan. En allmän översyn av innehåll och språk har också skett.

Från den tionde upplagan har undertecknad ansvaret för redigering och uppdatering av boken. Sven-Erik Lundell har medverkat i uppdateringen av denna upplaga.

Lund i januari 2023

Bengt Lundell

Förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar

4.1 Sättet för allmänna handlingars utlämnande

Under förutsättning att en handling är allmän enligt reglerna i TF 2 kap. 3–14 §§ och att hinder mot dess utlämnande inte föreligger enligt bestämmelse beslutad med stöd av 2 §, har alla rätt att ta del av handlingen. Angående det sätt, på vilket man får ta del av en allmän handling, ges föreskrifter i 15 och 16 §§. I princip har man att välja mellan att studera eller kopiera handlingen i myndighetens lokaler (15 §) och att beställa en avskrift eller kopia av handlingen mot betalning (16 §). Däremot har man inte rätt att låna hem allmänna handlingar.

Allmän handling, som får lämnas ut, ska enligt 15 § på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den, som önskar ta del av den, så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Kan handling inte tillhandahållas utan att sådan del därav som inte får lämnas ut röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia.

Föreskriften att handlingen ska tillhandahållas ”genast eller så snart det är möjligt” innebär, att handlingen ska lämnas ut så snart detta kan ske utan åsidosättande av andra, lika viktiga tjänsteåligganden.

Enligt FL 7 § 2 st ska myndigheterna ha öppet för att kunna uppfylla de krav som ställs för att vara tillgängliga så att allmänheten kan ta del av allmänna handlingar. Regleringen är mindre detaljerad än den äldre förvaltningslagen som angav att en myndighet skulle ha öppet under minst två timmar varje helgfri måndag–fredag för att kunna ta emot och registrera allmänna handlingar och för att kunna ta emot önskemål om att få ta del av allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten.

Enligt 4 kap. 1 § OSL är myndigheten skyldig att vidta vissa åtgärder för att underlätta för enskilda som vill ta del av allmänna handlingar. En myndighet ska därför säkerställa att handlingar lämnas ut skyndsamt och att handlingarna är organiserade på ett effektivt sätt. Den enskilde bör ges goda möjligheter att själv söka efter allmänna handlingar. Varje myndighet ska upprätta en allmän beskrivning i syfte att underlätta sökandet. Beskrivningen ska bland annat innehålla information om organisationen, register och sökmedel, tekniska hjälpmedel som kan användas av enskilda, vem som kan lämna information, de sekretessregler som oftast tillämpas, uppgifter som myndigheten regelbundet hämtar samt myndighetens rätt att sälja personuppgifter (4 kap. 2 §).

En handling kan tillhandahållas på stället på flera olika sätt. Den som vill ta del av en skriftlig handling kan få läsa den, skriva eller fotografera av den. En ljudupptagning kan spelas upp eller överföras på medhavd inspelningsutrustning. En mikrofilm kan studeras med läsapparat som myndigheten tillhandahåller eller den enskilde har med sig. Ett digitalt dokument eller en upptagning för automatisk behandling kan göras tillgängliga antingen genom utskrift eller genom visning på bildskärm. En delvis sekretessbelagd handling ska, om den inte kan visas upp med de hemliga delarna övertäckta, i offentliga delar på stället göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia; detta sker gratis, men sökanden lär i detta fall inte få ta med sig avskriften eller kopian utan att erlägga avgift enligt 2 kap. 16 § TF.

Skyldighet att tillhandahålla handling på stället föreligger inte, om betydande hinder finns. Dessa kan bestå i handlingens ömtåliga beskaffenhet eller utrymmesbrist hos myndigheten. Vad gäller upptagningar kan hindret också bestå i att myndigheten saknar erforderliga tekniska hjälpmedel; i detta fall kan den enskilde dock undanröja hindret genom att ha med sig till

exempel läsapparat eller uppspelningsapparat. Skyldighet att tillhandahålla upptagning på stället föreligger inte heller, om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet som till exempel har en utskrift av upptagningen.

JO 1966 s. 357. Präst ansågs skyldig att även på annan arbetstid än fastställd expeditionstid tillhandahålla allmän handling, om inte betydande hinder mötte på grund av att han var upptagen av andra viktigare arbetsuppgifter.

JO 1966 s. 363. Tjänsteman ansågs inte skyldig att tillhandahålla allmänna handlingar efter tjänstetidens slut eller så kort tid dessförinnan, att framtagande av handlingarna var meningslöst.

RÅ 1975 ref. 55. Lokal skattemyndighet ansågs skyldig att, trots stora praktiska svårigheter, så snart kunnat ske på begäran tillhandahålla fastighetstaxeringsavier.

RK 1978 2:23. Sociala centralnämnden i en kommun biföll en begäran att få ta del av namn och adresser på föräldrar till barn i daghemskö endast på det sättet, att fotokopior av de delar av handlingarna, som inte var sekretessbelagda, skulle lämnas ut mot fastställd avgift. Kammarrätten förklarade att de begärda uppgifterna skulle kostnadsfritt tillhandahållas på stället genom att göras tillgängliga antingen i beskuret skick eller i avskrift eller kopia.

JO 1979 s. 384. Allmän försäkringskassas värdepostbok, som innehöll vissa sekretessbelagda uppgifter, borde ha lämnats ut i utdrag med uteslutande av de hemliga uppgifterna.

JO 1980/81 s. 357. Under förevändning att registret över sökande till daghemsplatser skulle föras över på data hade en socialförvaltning dröjt nära två år med att lämna ut begärda namn- och adressuppgifter ur daghemskön. JO betecknade detta som en orimligt lång väntetid, som inte kunde ursäktas av att vissa sekretessbelagda uppgifter måste uteslutas vid uppgifternas utlämnande.

JO 2668–2000. Eftersom ett inkommande e-postmeddelande kan utgöra en allmän handling, måste myndigheten ha tillgång till enskild anställds e-post liksom förteckningen över denna även under semestrar och ledigheter. Annars kan myndigheten inte uppfylla kravet på skyndsamhet i handläggningen.

HFD 2021 ref. 25. En skriftlig sammanfattning av en ljud- och bildupptagning av ett polisförhör var inte en utskrift av upptagningen enligt TF 2 kap. 16 §.

Kapitel 4 Förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar 77

I stället för att ta del av en handling hos myndigheten har sökanden enligt 16 § rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. (Med avskrift avses här även utskrift av upptagning.)

Bestämmelser om avgifter finns vad gäller statliga myndigheter i avgiftsförordningen (1992:191). Gällande regler anger att tio sidor kostar 50 kronor och varje ytterligare sida 2 kronor. För upp till tio sidor utgår ingen avgift. Regeringen kan medge undantag, vilket den gjort för Bolagsverket. Avgiften är offentligrättslig och myndigheterna måste kunna ta emot kontant betalning för att garantera anonymiteten.

I fråga om kommunala myndigheter finns inga generella föreskrifter, utan kommunerna bestämmer själva om avgifternas storlek. Rätten att få ut en avskrift eller en kopia är underkastad vissa begränsningar. En myndighet är inte skyldig att lämna ut upptagning för automatisk behandling i annan form än utskrift; man har alltså inte rätt att mot avgift få ut en kopia av ett datamedium. Om myndigheten lämnar ut handlingar i elektronisk form kan den ta ut avgifter för ev. extra arbete enligt avgiftsförordningen. En myndighet är inte heller skyldig att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan upptagning än nyss nämnts, om svårigheter möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling ska behandlas skyndsamt (16 § 2 st).

Myndigheten får i ett enskilt fall begära att avgiften helt eller delvis betalas i förskott (6 kap. 1 a §). Bestämmelsen har tillkommit för att motverka beställningar av kopior – ibland i stor omfattning – som sedan inte hämtas ut.

RÅ 1985 2:9. Vid fastställande av avgift enligt TF 2 kap. 13 § får hänsyn inte tas till kostnaden för handlingens framtagande och återställande. Ett kommunalt taxebeslut, vari nämnda kostnad inräknats i kommunens självkostnad, upphävdes därför såsom stridande mot lag.

JO 9340-2020. Det är inte tillåtet för en myndighet att generellt begära förskottsbetalning för kopior utan detta får enbart ske i enskilda fall.

Det finns särskilda lagregler om utlämnade av personuppgifter, det vill säga all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en

fysisk person som är i livet. Enligt lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret ska det med hjälp av automatiserad behandling föras ett statligt personadressregister (SPAR) som får användas av myndigheter och enskilda. Registret får innehålla uppgifter om namn, person- eller samordningsnummer, födelsetid, adress, folkbokföringsort, födelsehemort, svenskt medborgarskap, make eller vårdnadshavare, inkomst för enskild, ägare av småhus m.m. och taxeringsvärde för småhus. I registret får också anges avregistrering från folkbokföringen. Registret får användas dels för kontroll av alla slags personuppgifter i ett annat register, dels för att ta ut uppgifter om namn och adress genom urvalsdragning för direktreklam, opinionsbildning eller samhällsinformation. En enskild person kan dock hindra att SPAR utnyttjas för direktreklam till honom/henne. En enskild som begär att en myndighet ska lämna ut personuppgifter för nämnda ändamål ska hänvisas till SPAR. För hanteringen av uppgifter gäller EU:s dataskyddsförordning och lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till den samt kompletterande svenska föreskrifter.

Den som vill ta del av en allmän handling behöver i allmänhet inte uppge sitt namn och inte heller det syfte för vilket han/hon önskar studera handlingen. För att offentlighetsprincipen ska kunna upprätthållas effektivt, är det av vikt att den enskilde kan förbli anonym och därigenom känna sig trygg mot eventuella repressalier från myndighetens sida. Enligt TF 2 kap. 18 § får därför inte myndighet på grund av att någon begär att få ta del av allmän handling efterforska vem han/hon är eller vilket syftet är med begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Det sistnämnda förbehållet avser handlingar som omfattas av en sekretessbestämmelse med skaderekvisit, där sökandens identitet och syfte kan vara av betydelse.

För tillträde till vissa myndigheters lokaler krävs legitimation. För att rätten till anonymitet inte ska äventyras i sådana fall, bör myndigheten anvisa ett särskilt utrymme, där den som vill vara anonym kan studera allmänna handlingar.

Om en sökande vill överklaga ett beslut om vägran att utlämna en allmän handling hos förvaltningsdomstol, måste han/hon enligt FPL 3 § uppge sitt namn. På detta stadium kan anonymiteten alltså inte längre upprätthållas.

Kapitel 4 Förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar 79

JO 1955 s. 200. Landsfiskal ansågs inte som villkor för utlämnande av allmän handling kunna kräva, att sökanden uppgav sitt namn och det ändamål, för vilket han önskade ta del av handlingen.

JO 1977/78 s. 250. En journalist begärde att få se vissa handlingar hos Flygtekniska försöksanstalten. Då tillträde till anstaltens lokaler inte fick ske utan legitimationskontroll och journalisten inte ville underkasta sig sådan, placerades ett bord och en stol ute på gatan, och journalisten fick där studera handlingarna. Han blev därvid fotograferad. JO ansåg sättet för handlingarnas utlämnande egendomligt men inte felaktigt. Fotograferingen ansågs vara både onödig och olämplig.

JO 1978/79 s. 212. Vissa personer, som besökt Riksbanken för att ta del av allmänna handlingar, hade av vakten vägrats tillträde då de inte ville uppge sina namn. Riksbanken hade därför anvisat en särskild lokal för dem som anonymt ville ta del av allmänna handlingar. JO förklarade sig nöjd med sistnämnda åtgärd. – Två journalister, som hos Riksbanken begärt att få se vissa handlingar, hade avkrävts en skriftlig undertecknad beställning av handlingarna. Även om en förteckning över handlingarna ibland kunde behövas, ansåg JO att underskrift inte kunde begäras.

JO 1978/79 s. 220. I ett ärende om utlämnande av uppgift ur länsstyrelses personregister uttalade JO, att en myndighet, när det gäller neutrala uppgifter i folkbokföringen, får kräva att sökanden redovisar sitt namn och syftet med sin begäran endast om särskilda skäl föreligger som gör det tveksamt om handlingen får utlämnas.

JO 5371-2021. En person begärde under pågående covid-19-pandemi att få ta del av allmänna handlingar i Sveriges Lantbruksuniversitets lokaler. Det fanns enligt JO inte skäl att helt vägra utlämnandet på grund av den allmänna smittorisken, men det kan få ta viss tid att skapa lämpliga förhållanden för besöket.

HFD 2021 ref. 7. Ett överklagande kunde inte ske anonymt även om det fanns en e-postadress där den klagande kunde nås, eftersom namn måste anges när talan förs i domstol.

För att underlätta framtagandet av allmänna handlingar ger OSL 5 kap. 1–4 §§ vissa föreskrifter om registrering av handlingar. Huvudregeln är att en allmän handling ska registreras utan dröjsmål, när den har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Registrering behövs dock inte, om det är uppenbart att handlingen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Offentliga handlingar behöver inte registreras, om de i stället hålls

ordnade så, att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller upprättats (handlingarna kan till exempel vara systematiskt ordnade i olika pärmar för olika ärendetyper). Beträffande handlingar som hos en myndighet förekommer i betydande omfattning kan regeringen ge dispens från dessa föreskrifter. Sådan dispens har medgivits ett antal myndigheter genom OSF 2 §. I fråga om dataregister, som är tillgängliga för flera myndigheter, är endast den införande myndigheten registreringsskyldig. Registreringen brukar ske i ett diarium (dagbok). De är numera oftast datoriserade. Vid registreringen ska normalt antecknas datum, diarienummer, avsändare respektive mottagare samt en kort uppgift om handlingens innehåll. Beträffande hemliga handlingar kan uppgifterna göras mera summariska. Ett diarium blir allmän handling redan när det lagts upp (TF 2 kap. 10 § 2 st 1 p.). I regel är diarier också offentliga. Det är dock möjligt att föra särskilda hemliga diarier med uppgifter om hemliga handlingar. Det kan då framstå som meningslöst att myndigheten dessutom för ett offentligt diarium som till större delen innehåller intetsägande uppgifter om hemliga handlingar. Regeringen kan därför föreskriva att diarium av sistnämnda slag inte behöver föras. Genom OSF 3 § har föreskrifter om detta meddelats beträffande vissa myndigheter.

Den som vill ta del av en allmän handling måste lämna tillräckliga uppgifter för handlingarnas identifiering. Sådana uppgifter kan i regel hämtas ur myndighetens diarier. Däremot kan den sökande inte begära, att myndig heten ska anställa vidlyftiga efterforskningar efter handlingar. Innan inkomna handlingar hunnit registreras har man rätt att få se ”dagens post”, dock först sedan eventuella sekretessbelagda handlingar tagits undan.

JO 1975 s. 313. Begäran hos myndighet att få se ”dagens post” bör tillmötesgås, sedan posten gåtts igenom för utrönande om det finns några handlingar som inte får lämnas ut.

JO 1978/79 s. 214. Socialstyrelsen hade avslagit en begäran av en person att på egen bekostnad få avskrifter av anmälningar m.m. rörande en viss läkare, vilka inkommit under de senaste tio åren. JO ansåg sig inte kunna rikta någon kritik mot Socialstyrelsen, eftersom denna inte kunde anses skyldig att bedriva arkivforskning eller annars företa mera omfattande utredning.

För att förbättra möjligheterna att ta del av myndigheternas handlingar särskilt sådana allmänna handlingar som har formen av upptagningar för automatiserad behandling ges särskilda bestämmelser i 6 kap. 6 § OSL. Bland annat föreskrivs att myndighet på begäran ska bereda enskild tillfälle att själv använda myndighetens datorer för att ta del av upptagning för automatiserad behandling. Sådan skyldighet föreligger dock inte, om sökanden därigenom får tillgång till något som inte anses som allmän handling hos myndigheten eller om hinder möter på grund av bestämmelse om sekretess, på grund av fara för förvanskning eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Vidare ska myndigheten för allmänheten hålla tillgänglig en beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatiserad behandling, samt att myndighet på begäran av enskild ska lämna de särskilda upplysningar som denne behöver för att kunna ta del av upptagningar.

RÅ 1979 2:34. En anonym person, som begärde att få studera en kammarrätts databaserade diarium, vägrades att själv söka med dataterminalen av hänsyn till risken för ingrepp i databasen. (För att kunna överklaga hos HFD nödgades sökanden uppge sitt namn.)

RÅ 1980 2:42. Tre personer anhöll om att genom Försvarets forskningsanstalts dataterminal fritt få söka efter uppgifter som de var intresserade av. Detta vägrades, då en begäran måste avse bestämda handlingar och då dessas eventuella sekretess måste prövas före utlämnandet.

TF 2 kap. 12 och 13 §§ ålägger endast myndigheten att låta den enskilde ta del av själva handlingen eller avskrift eller kopia därav. I 6 kap. 4 § OSL ges myndigheten en vidsträcktare informationsskyldighet. Myndighet ska på begäran av enskild lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Detta innebär att en myndighet är skyldig att på begäran lämna uppgifter ur offentliga handlingar även muntligen, per telefon eller brev, om detta inte alltför mycket stör myndighetens arbete. Gentemot andra myndigheter föreskriver 6 kap. 5 § en motsvarande informationsskyldighet. Den är dock inte begränsad

till uppgifter ur allmänna handlingar utan omfattar även andra uppgifter som myndigheten förfogar över.

4.2 Vem prövar frågor om utlämnande av handling?

Begäran att få ta del av allmän handling görs enligt TF 2 kap. 14 § hos den myndighet som förvarar handlingen, och begäran prövas också i regel av denna myndighet. Om särskilda skäl föranleder det, får dock i en sekretessbestämmelse föreskrivas, att prövningen av bestämmelsens tillämpning ska företas av annan myndighet (se till exempel 15 kap. 4 §, 19 kap. 8 § och 41 kap. 7 §). I fråga om handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, kan regeringen genom förordning föreskriva, att endast viss myndighet får pröva frågan om utlämnande (se närmare nedan). I de nämnda fallen ska begäran om utlämnande genast hänskjutas till behörig myndighet.

Hos större myndigheter finns ofta en särskild befattningshavare, till exempel registrator, som har till uppgift att ha hand om myndighetens handlingar. Enligt 6 kap. 3 § ankommer det i så fall på denna att i första hand pröva fråga om handlingens utlämnande till enskild. I tveksamma fall ska frågan hänskjutas till myndigheten, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Sökanden kan också i fall av vägrat utlämnande begära, att befattningshavaren ska hänskjuta frågan till myndigheten.

Om en viss befattningshavare har vägrat att lämna ut en allmän handling, kan det ibland vara diskutabelt, om denna vägran är ett sådant beslut av myndighet, som kan överklagas hos domstol (jfr avsnitt 4.3). Detta är fallet om vederbörande enligt myndighetens instruktion eller arbetsordning får fatta beslut på myndighetens vägnar. Har han/hon ingen sådan beslutanderätt, är beskedet till sökanden inte överklagbart. I stället kan frågan hänskjutas till själva myndigheten (dvs. dess styrelse, chef eller annan befattningshavare som enligt delegation får besluta på myndighetens vägnar). Sökanden ska informeras om att det går att begära detta och att ett skriftligt beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande ska kunna överklagas.

Vad som kan överklagas är alltså bara ett beslut av en ”myndighet”. Begreppet ”myndighet” har här samma betydelse som i övrigt i TF och OSL.

Med myndighet bör man emellertid inte i detta sammanhang jämställa en självständig verksamhetsgren inom en myndighet (jfr 8 kap. 2 § OSL). När det gäller till exempel frågor om utlämnande av sjukjournal till enskilda bör avgörandet, om klinikchefen avslår en framställning, hänskjutas till ”myndig heten”, dvs. sjukhusdirektionen eller motsvarande, och ett avslagsbeslut av denna kan sedan överklagas hos kammarrätten.

Enligt instruktionen för regeringskansliet (1996:1515) 18 § ska frågor om utlämnande av allmänna handlingar som förvaras inom regeringskansliet prövas inom det departement som förvarar handlingarna. I tveksamma fall eller om sökanden begär det, prövas frågan av ett statsråd. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning.

Handlingar, som inte ska hållas tillgängliga för envar, kan förses med sekretessmarkering, tidigare kallad hemligstämpel. Enligt TF 2 kap. 20 § får anteckning om hinder att lämna ut allmän handling göras endast på handling, som omfattas av en sekretessbestämmelse, och då ska den til llämpliga bestämmelsen anges. Sekretessmarkeringen ska enligt 5 kap. 5 § ange tillämplig bestämmelse, dagen för anteckningen och den myndighet som har låtit göra den. Sekretessmarkeringen utgör en varningssignal, som erinrar om att handlingen eller uppgiften inte får lämnas ut utan noggrann prövning. Markeringen är emellertid inte rättsligen bindande för myndigheten, utan frågan om handlingen verkligen ska hållas hemlig måste prövas varje gång en begäran om uppgiftens utlämnande görs.

Ovan har nämnts att regeringen enligt TF 2 kap. 17 § kan föreskriva, att endast viss myndighet får pröva fråga om utlämnande av handling, som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Enligt OSF 1 § ska frågan om utlämnande av en sådan handling prövas av

1 chefen för justitiedepartementet, om handlingen innehåller uppgifter som är sekretessbelagda enligt 15 kap. 2 § och 18 kap. 1–3 §§ och som angår Säkerhetspolisens eller Polismyndighetens verksamhet för att hindra eller uppdaga brott mot rikets säkerhet,

2 chefen för utrikesdepartementet, om handlingen innehåller uppgifter som är sekretessbelagda enligt 15 kap. 1 § och den har överlämnats av departementet till en svensk myndighet,

3 chefen för försvarsdepartementet, om handlingen innehåller andra uppgifter som är sekretessbelagda enligt 15 kap. 2 § OSL än som avses i 1.

Om en sådan handling förvaras i statsrådsberedningen eller regeringskansliets förvaltningsavdelning, ska en begäran om handlingens utlämnande till en enskild prövas av statsministern. En handling, som omfattas av någon av dessa föreskrifter, ska enligt 5 kap. 5 § 2 st OSL, förses med en anteckning, som innefattar dels samma uppgifter som en vanlig sekretessmarkering, dels uppgift om den myndighet som är behörig att pröva fråga om handlingens utlämnande. Detta gick tidigare under beteckningen kvalificerad hemligstämpling. Om någon begär att få ut en handling som är försedd med en sådan anteckning, ska frågan om utlämnande hänskjutas till den behöriga myndigheten, alltså vederbörande departementschef eller statsministern. Departementschefen eller statsministern får i ett sådant fall hänskjuta frågan till regeringens prövning.

JO 1971 s. 333. Vid hemligstämpling av handling, som endast i vissa delar är sekretesskyddad, bör utmärkas vilka delar av handlingen som är sekretesskyddade.

JO 1973 s. 343. Sjukhusdirektion ansågs enligt förvaltningslagen vara skyldig att motivera beslut om vägran att utlämna sjukjournal och att ex officio lämna besvärshänvisning.

JO 1977/78 s. 273. Sedan en journalist begärt att få ut vissa kommunala handlingar, meddelade kommunens kanslichef honom skriftligen, att kommunstyrelsens ordförande beslutat att inte lämna ut handlingarna. Journalistens besvär över detta besked upptogs inte till prövning, då inget överklagbart beslut förelåg.

JO fann denna bedömning riktig. Sedan frågan hänskjutits till kommunstyrelsens arbetsutskott, skulle utskottets beslut däremot ha kunnat överklagas.

JO 1980/81 s. 357. När sökanden hos avdelningschef vid socialförvaltning begärt besvärshänvisning, borde frågan om utlämnande av de begärda uppgifterna ha hänskjutits till socialnämnden, så att det hade blivit möjligt att föra målet vidare till kammarrätten.

Kapitel 4 Förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar 85

4.3 Överklagande av beslut rörande handlings utlämnande

Om en myndighet har avslagit en begäran att få ta del av handling eller lämnat ut handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller i övrigt förfoga över den, kan sökanden enligt TF

2 kap. 19 § i regel överklaga beslutet. Att märka är, att endast beslut som går sökanden emot är överklagbara, och att endast sökanden är besvärsberättigad. Om någon anser sig kränkt genom ett beslut att lämna ut en handling som rör honom/henne, eller om en befattningshavare anser att en handling inte borde ha utlämnats, kan vederbörande alltså inte överklaga myndighetens beslut.

RÅ 1951 ref. 29. Överläkare, som vägrat att utlämna en kopia av en sjukjournal till en tidigare patient, ansågs inte behörig att överklaga sjukhusdirektionens därefter fattade beslut, att journalen skulle utlämnas.

RÅ 1981 2:18. Sedan kommunstyrelses beslut att inte utlämna en viss handling upphävts av kammarrätten, överklagade kommunstyrelsen kammarrättens beslut. HFD avvisade besvären, eftersom talan inte får föras mot beslut, enligt vilket allmän handling ska utlämnas utan inskränkande förbehåll.

RÅ 1984 2:101. Sedan löntagarfondstyrelse avslagit begäran att få ta del av dess diarium och detta beslut överklagats, undanröjde kammarrätten beslutet och visade målet åter till styrelsen för ny behandling. HFD avvisade styrelsens besvär, eftersom styrelsen var att anse som myndighet i TF:s och SekrL:s mening och därför inte hade rätt att överklaga kammarrättens beslut. (Det bör tilläggas att kammarrättens beslut hade sådan innebörd att det inte var överklagbart.)

Huvudregeln är att talan mot beslut med sådan innebörd och avslag på en begäran av en enskild att själv använda tekniska hjälpmedel enligt 6 kap. 6 § kan föras hos domstol. Beslut av riksdagen (dvs. kammaren) eller regeringen kan dock inte överklagas, och talan mot beslut av enskilt statsråd förs hos regeringen. Angående rätt att föra talan mot beslut av myndighet som lyder under riksdagen gäller vad som är särskilt föreskrivet. Bestämmelser om detta finns i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter. Enligt denna lag

kan beslut rörande utlämnande av allmän handling överklagas hos HFD, om beslutet fattats av riksdagsförvaltningen, Riksbanken eller Riksrevisionen (beslut av Riksdagens ombudsmän kan däremot inte överklagas).

RÅ 1990 ref. 68. Riksdagens talmans beslut att inte utlämna anteckningar som förts i samband med regeringsbildning ansågs inte överklagbart.

Närmare bestämmelser om instansordningen vid besvär av enskild ges i 6 kap. 8 § OSL. Huvudregeln är, att överklagande ska anföras hos kammarrätt. Om beslutet fattats av kammarrätt, överklagas det hos Högsta förvaltningsdomstolen. Mot kammarrättens beslut i ett besvärsmål kan talan fullföljas hos Högsta förvaltningsdomstolen, dock krävs prövningstillstånd för att HFD ska behandla överklagandet.

Även beslut av sådana enskilda organ som avses i 2 kap. 3 och 4 §§ OSL kan överklagas hos kammarrätten. Till sådana enskilda organ räknas inte personal inom den enskilda hälso- och sjukvården. Enligt patientdatalagen (2008:355) ska ett beslut att vägra lämna ut en journal till en patient underställas Inspektionen för vård och omsorg (IVO), vars beslut kan överklagas hos kammarrätten enligt OSL 6 kap. 7–11 §§.

Om beslutet har meddelats av allmän domstol och rör handling i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet, överklagas det enligt 6 kap. 8 § 3 st. Tingsrätts beslut överklagas hos hovrätt och hovrätts beslut hos Högsta domstolen.

Beslut av statsråd överklagas hos regeringen och beslut av vissa myndigheter under riksdagen överklagas direkt hos HFD.

Besvärstalan ska enligt TF 2 kap. 19 § alltid prövas skyndsamt.

Om en enskild person har fått avslag på en begäran att få uppgifter ur en allmän handling på annat sätt än genom att ta del av handlingen – till exempel muntligen eller genom brev – kan myndighetens avslagsbeslut inte överklagas enligt reglerna i OSL.

Bestämmelserna i 6 kap. 8 § OSL möjliggör överklagande även av beslut, varigenom en myndighet har avslagit en annan myndighets begäran att få ta del av handling eller på annat sätt få del av uppgift. Om den ena myndigheten är statlig och den andra kommunal eller om båda myndigheterna är kommunala, tillämpas samma instansordning som vid besvär av enskild.

Kapitel 4 Förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar 87

Om båda myndigheterna är statliga, anförs däremot besvär hos regeringen. Motsvarande regler gäller för det fall att någon av riksdagens myndigheter har avslagit annan myndighets begäran att få ta del av handling enligt den nyssnämnda lagen (1989:186). Om den andra myndigheten är statlig, prövas dock besvären av riksdagens överklagandenämnd.

RÅ 1981 2:45 I. Talan ansågs inte kunna föras mot beslut, varigenom myndighet avslagit begäran att få uppgifter ur allmän handling på annat sätt än genom att ta del av handlingen.

RÅ 2003 ref. 18. Eftersom offentlighetsprincipen avser avvägning mellan flera överordnade allmänna intressen ansågs resning inte möjlig ens för den som direkt berörs av ärendet. (Prövningen avsåg också det universitet som ursprungligen vägrat att lämna ut handlingarna och en anställd där.)

HFD 2014 ref. 28. En anonym skrivelse om utfående av allmän handling föranledde ingen åtgärd. Ett justitieråd ansåg att en grundlagskonform tolkning kunde innebära att skrivelsen borde kunna tas upp till prövning.

Ofta innebär domstolarnas beslut att ärendet skickas tillbaka till den ursprungligen prövande myndigheten för det faktiska utlämnandet eller för ytterligare prövning till exempel av sekretess. Handläggningen ska då också ske skyndsamt.

JO 1568-2003, 1606-2003. Ett kammarrättsbeslut att lämna ut uppgifter med förbehåll från ett medicinskt forskningsregister verkställdes inte. De ansvariga (bland annat universitetets rektor) fälldes av hovrätten för tjänstefel.

Den Europeiska unionen – offentlighet och sekretess

5.1 Inledning

Sverige anslöt sig den 1 januari 1995 till Europeiska unionen (EU). I samband därmed överlät Sverige beslutanderätt till unionen samt underkastade sig det befintliga regelsystemet. Detta kapitel belyser kortfattat handlingsoffentlighet och sekretess inom EU. Kapitlet behandlar också några frågor om den svenska offentlighetsprincipen och dess relation till EU.

EU har regler om offentlighet, tystnadsplikt och sekretess. I fråga om graden av öppenhet skiljer sig detta rättssystem avsevärt från den svenska rättsordningen. I likhet med vad som är fallet i flertalet medlemsstater har sekretess av tradition varit huvudregel snarare än undantag. Efter Maastrichtavtalets tillkomst finns tendenser till ökad öppenhet. Information till massmedier har lämnats i större omfattning, och rådet och kommissionen har antagit regler om allmänhetens tillgång till dessa institutioners handlingar.

I samband med anslutningsavtalet avgav Sverige en ensidig deklaration med innebörd att landet kommer att hålla fast vid offentlighetsprincipen. Svaret från motsidan blev att Sverige förväntas följa de inom EU gällande reglerna.

Först ska här behandlas hur svenska myndigheter ska agera i samband med EU-regler om sekretess. I olika EU-rättsakter och avtal ingår ofta

Handlingsoffentlighet och sekretess

Denna bok behandlar dels de grundläggande bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningens andra kapitel, dels huvuddragen av innehållet i offentlighets- och sekretesslagen. Lagen reglerar inte bara undantagen från offentlighetsprincipen utan också offentliga funktionärers tystnadsplikt. Framställningen illustreras genom korta referat av viktigare rättsfall samt i fråga om sekretessen genom fingerade exempel från hälso- och sjukvårdens område. Boken ger även en orientering till europarätten på området.

Denna fjortonde upplaga har uppdaterats med hänsyn till ändringar i lagstiftningen. En allmän översyn av innehåll och språk har också skett. Handlingsoffentlighet och sekretess riktar sig till alla som studerar juridik. Den är även ett oumbärligt hjälpmedel för den som har att hantera frågor om handlingsoffentlighet och sekretess.

Fjortonde upplagan