9789144139524

xxxxxxxxxxxxxxxxx

SVERIGES POLITISKA SYSTEM

| XXXXXXXXXXXXXXX

YLVA NORÉN BRETZER

Omslagsbilden visar en scen ur Cirkus Cirkörs turnerande föreställning Inside Out våren 2009. Cirkus Cirkör är både konstnärlig institution, pedagogisk aktör och samhällsentreprenör.

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access.

Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning.

Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 32729 ISBN 978-91-44-13952-4 Upplaga 4:1 © Författaren och Studentlitteratur 2010, 2021 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Formgivning inlaga: Karl Stefan Andersson Ombrytning inlaga: Helena Jansson Formgivning Formgivning omslag: Francisco Ortega Omslagsbild: Mats Bäcker Printed by Dimograf, Poland 2021

Innehåll

Förord 9 1 Vad är politik? 11 Vad är politik i en demokrati? 12 Samhällets aktörer och arenor 19 Samhällets arenor för deltagande 21 Policyprocessen och förvaltningen 24 Flernivåstyrning i Sverige 27 Digitalt material Sammanfattning kapitel 1 2 Framväxten av demokrati, representativitet och rättigheter – Sveriges politiska historia 31 Århundraden av strider etablerade Sveriges gränser 31 Sociala förändringar och partiernas organisering 40 Den svenska författningens framväxt 50 Framväxten av Sveriges förvaltning 75 Digitalt material Sammanfattning kapitel 2 Övningar kapitel 2 3 Parlament och lagstiftning 83 Statsskick, rikets statschef och regeringschefen 83 Det svenska valsystemet – hur vi väljer företrädare 89 Det svenska parlamentet – riksdagen 101

Plugga smartare digitalt med sammanfattningar, övningar och tester.

Använd aktiveringskoden på omslagets insida.

© Författaren och Studentlitteratur

Lagstiftningsprocessen och dess del av riksdagsarbetet 110 Budgetprocessen ur riksdagens perspektiv 113 Riksdagens granskningsfunktioner 117 Digitalt material Sammanfattning kapitel 3 4 Regeringen och statsförvaltningen 125 Regeringsbildningen och regeringens kompetens 127 Att genomföra beslutad politik 145 Vad gör regeringen när den styr? 157 Digitalt material Sammanfattning kapitel 3 och 4 Övningar kapitel 4 5 Det svenska rättsväsendet och granskning av offentliga myndigheter 171 Rättsväsendets funktion och organisation 172 Granskning och kontroll av de statliga myndigheterna 177 Grundlagen som samhällets ryggradsnorm – eller ökad judikalisering? 184 Digitalt material Sammanfattning kapitel 5 Övningar kapitel 5 6 Länsstyrelser, regioner och tidigare landsting 187 Regionaliseringsdebatten 189 Länsstyrelserna – ”statens förlängda arm” 190 Regional närvaro av statlig förvaltning 196 Regionerna – sjukvårdens folkvalda huvudman 197 Regiondebatten – små steg mot en genomgripande förändring 202 Andra former av regional samverkan 204 Varför återuppstår regiondebatten? 208 Digitalt material Sammanfattning kapitel 6 7 Kommunen – den lokala staten 211 Den svenska kommunen 212 Kommuner i ett jämförande perspektiv 239

© Författaren och Studentlitteratur

Digitalt material Sammanfattning kapitel 6 och 7 Övningar kapitel 7 8 Myndighetsförtroende och offentlig verksamhetsgranskning 243 Offentlighetsprincipen, yttrande- och meddelarfrihet 252 Vad gör jag om jag får reda på förtroendeskadlig verksamhet? 255 Offentlig granskning: flera olika former 261 Statlig tillsyn på regional och lokal nivå 264 Revision 266 Utvärdering 272 Medierna, den fjärde granskningsmakten 276 Civilsamhället som offentlig maktgranskare 277 Digitalt material Sammanfattning kapitel 8 Övningar kapitel 8 9 Hur påverkas Sveriges politiska system av EU? 281 Bakgrund till EU-samarbetet och Lissabonfördraget 281 EU-medlemskapet och den svenska statsförvaltningen 290 EU-medlemskapets konsekvenser för svenska regioner och kommuner 295 Digitalt material Sammanfattning kapitel 9 Övningar kapitel 9 10 Sveriges politiska system 301 En föreställning om individernas och strukturernas återkomst – eller upplösning 301 Första akten – om medborgarrollernas betydelser 302 Andra och sista akten – om demokratins utmaningar 311 Digitalt material Sammanfattning kapitel 10 Sluttest Referenser 317 Regeringsform (1974:152) 341 Person- och sakregister 373 © Författaren och Studentlitteratur

Förord

Mycket har hänt i Sveriges politiska system sedan förra upplagan.

Kommunallagen och förvaltningslagen har uppdaterats, och Storbritannien har lämnat EU. Coronapandemin dök upp från ingen­ stans, vilket har inneburit en stor påfrestning för vårt svenska politiska system, liksom för många andra drabbade länder.

Syftet med boken är att begripliggöra och förklara hur Sveriges politiska system är utformat. Detta görs utifrån ett institutionalistiskt perspektiv: här synliggörs hur politikens aktörer, strukturer, processer och normer samspelar med varandra i olika policyprocesser och policyuppföljning på olika nivåer, och hur medborgarna och civilsamhället utgör utgör viktiga länkar i dessa processer.

Framställningen utgår ifrån att det har betydelse hur männi­ skors aktiviteter inordnas under de konstitutionella spelregler som vi i demokratisk ordning har beslutat om. Politiken har ett regelverk som politiker såväl som offentliganställda bör känna till. I boken läggs stor vikt vid att förmedla dessa spelregler och villkoren för det politiska beslutsfattandet samt det därpå följande genom­f örandet som utgör en självklar grund för vår demokrati.

Förvaltningen utgör därmed en nyckelaktör för genomförandet på såväl statlig, regional som kommunal nivå. Sammantaget kallas detta system för policyprocessen, där politik initieras, beslutas, genomförs och fortlöpande utvärderas och uppdateras.

Bokens uppläggning utgår från ett flernivåperspektiv som visar hur dessa processer verkar på nationell, regional och lokal nivå, och hur de är sammanlänkade. Därefter beskrivs och förklaras hur det politiska systemet fungerar på EU-nivå – och hur detta påverkar de politiska processerna i Sverige. En aspekt som visas tydligare i denna bok jämfört med tidigare utgåvor är tudelningen mellan politik och genomförande. Dessutom innehåller denna

© Författaren och Studentlitteratur

9

Förord utgåva en förtydligad diskussion om civilsamhällets roll och ett avsnitt om välfärdsstaten. De etiska aspekterna av offentlig verksamhet behandlas mer utförligt jämfört med tidigare.

Avslutningsvis kommenteras aktuella trender inom offentlig förvaltning, såsom vad de Globala hållbarhetsmålen innebär för Sverige, potentiella risker och fördelar med att stater, marknader och civilsamhälle samverkar alltmer nära varandra, samtidigt som samhällets digitalisering och artificiell intelligens (AI) i allt större utsträckning strukturerar relationerna mellan medborgarna och staten.

Ett mycket stort tack riktas till alla studenter och lärare som använder boken – tusen tack för återkoppling och många goda förslag. Ett varmt tack riktas även till Shirin Ahlbäck Öberg, docent i statsvetenskap vid Uppsala universitet, som har granskat tidigare manus. Stort tack riktas även till Maria Strömvik, lektor i statsvetenskap vid Lunds universitet, som har granskat EU-kapitlet.

Stort tack för mycket generösa och värdefulla kommentarer från Vicki Johansson, David Karlsson, David Langlet, Lena Lindgren, Stig Montin, Evert Vedung och Jessika Wide.

Många kloka synpunkter har jag även fått av Studentlitteraturs redaktion – tack för era mycket värdefulla synpunkter. Slutligen, alla de kvarvarande bristerna är enbart mitt eget ansvar.

Göteborg i juni 2021 Ylva Norén Bretzer

10

© Författaren och Studentlitteratur

3 Parlament och lagstiftning Det nationella parlamentet är landets högsta beslutande organ.

På nationell nivå i Sverige kallas detta för riksdagen. Här i boken refereras återkommande just till begreppet parlament för att tydliggöra att det är just där som våra politiska beslutsfattare finns, och att vi har parlament på tre olika nivåer, som även regionalt och kommunalt utgör den högsta beslutsfattande nivån för de frågor de har befogenhet att besluta om. Detta kapitel fokuserar på det nationella parlamentet, medan den exekutiva eller verkställande makten, regeringen, behandlas närmare i kapitel fyra. I kapitel fem därefter behandlas rättsväsendet och domstolarna. I kapitel sex och sju behandlas de regionala och kommunala nivåerna.

Diskussionen inleds här med den nationella politikens förutsättningar och med några författningsrättsliga perspektiv.

Statsskick, rikets statschef och regeringschefen Konstitutionen eller författningen är det regelverk som preciserar maktbalansen horisontellt mellan olika centrala funktioner (riksdag, regering, förvaltning, domstolar) respektive vertikalt (den regionala och kommunala nivån). Den formulerar också den offentliga maktens befogenheter visavi medborgarnas och mediernas rättigheter.

Det kan ta lång tid för ett landområde att etableras som en nation, många nationsbildningar har tillkommit efter århundraden av

© Författaren och Studentlitteratur

83

3 Parlament och lagstiftning konflikter om gränsdragningen.1 När en nation väl har uppstått, och ett land har bildats, görs detta vanligen i samband med att en författning formuleras. En skriven författning kan sägas vara ett kontrakt mellan ett folk och en statsbildning om hur de två parterna ska förhålla sig till varandra. En författning preciserar spelreglerna för hur de högsta statsorganen ska utses och deras respektive kompetensområden. Här slås till exempel fast hur parlament, statschef och regering ska tillsättas. Författningen stadgar vilken typ av statsskick som landet styrs genom: om landet är en monarki, en demokrati eller en diktatur. Detta hänger samman med vilken roll statschefen tillskrivs.

En statschef är den högsta företrädaren för en stat, och denna person kan ha en reell eller symbolisk maktbefogenhet. Statschefens ämbete kan vara erövrat, ärvt eller folkvalt. Totalitära diktaturer kännetecknas ofta av att statschefen som person, eller som en del av en dynasti (familj), har erövrat sin roll som landets högsta politiska företrädare och maktbasen vilar på en personlig kontroll över militära och polisiära maktmedel. Exempel på totalitära stater2 är Nordkorea under Kim Jong-Un eller Tyskland under Tredje riket. I totalitära länder tenderar statschefen att kontrollera både rättsväsende och medier, och därmed saknas förutsättningar för maktdelning och maktbalansering. Det har även förekommit att folkliga val har resulterat i att en maktfullkomlig härskare befäster sin position, som successivt omvandlas till envälde.

I vissa länder finns det ett eller ett par dominerande partier på plats, där viss konkurrens om de politiska positionerna tillåts, även om det ledande partiet har mycket långtgående kontroll över medier, maktmedel och genomförandet av allmänna val. Exempel på sådana länder är Kina, Ryssland och Ungern.3

1 Ordet nation hänger nära samman med begreppet stat, men ”nation” är mer sprunget ur benämningen folk och den identitet och de symboler som en folkgrupp tillskriver sig själva. Ofta sammanfaller statsbildningen med nationsidentiteten (geografiskt, etniskt, territoriellt), men detta är ingalunda självklart.

2 I en totalitär stat tillåts endast ett parti och partiet anses vara synonymt med staten.

3 I auktoritära system kommer statschefens och regeringschefens roller att mer eller mindre sammanfalla; vissa diktatorer klarar sig dessutom utan parlament, medan andra låter det ha en symbolisk funktion. För den senaste uppdateringen kring världens mer eller mindre demokratiska länder, se www.freedomhouse.org och www.landguiden.se.

84

© Författaren och Studentlitteratur

3 Parlament och lagstiftning Statsskick och statschefens ställning

Diktatur, envälde

Monarki (envälde eller symbolisk)

Republik (vald statschef, tidsbegränsad)

Maktutövning genom

Tyranni

Absolut monarki (1500–1700-tal) Upplyst despot eller tyrann?

Konstitutionell demokrati (och monarki), flertalsstyre

Kontroll över maktmonopol (polis och militär)

Kontroll över maktmonopol

Kontroll över maktmonopol

Figur 3.1 Varianter av statsskick och deras maktbas.

Monarkiska styren har ofta vilat på en familj eller ätt som har kontrollerat ett visst territorium. I Sverige växte ett monarkiskt envälde fram under Gustav Vasa, vilket tydliggjordes ytterligare under den karolinska epoken 1680–1718. Före Gustav Vasa var inte landet enat, men i landskapslagarna fanns fördemokratiska exempel på att kungar valdes lokalt. Efter Gustav III, då enväldet för en kort period återinfördes, kom hela 1800-talet att präglas av att kungens maktbas reducerades till förmån för ämbetsmännen, de framväxande partierna och nya parlamentariska ideal.

I länder som Frankrike och USA inrättades folkvalda statschefsämbeten; genom republiken infördes en folkvald härskare (res publica). Efter dynastier av kungar revolterade befolkningen under den franska revolutionen 1789 mot feodalherrar, kyrka och terrorvälde. Kort därefter fick fransmännen erfara en enväldig diktator eller kejsare, Napoleon Bonaparte, och efter honom följde växelvis kungar och kejsare tills fransmännen fick nog och inrättade republi­k anskt styre 1871. Där fick den folkvalda presidenten en framskjuten maktställning. Man ville säkra det folkliga inflytandet över presidentämbetet och därmed vem som skulle bli statschef.

Rent konstitutionellt är Sverige fortfarande en monarki och i internationella sammanhang benämns landet Konungariket Sverige. Funktionen som statens främsta företrädare är hos oss symbolisk och av ceremoniell karaktär. Kungen eller regerande drottning är statschef och därmed statsöverhuvud (RF 1:5). Hens ställning vilar på 1810 års tronföljarval och successionsordningen

© Författaren och Studentlitteratur

85

3 Parlament och lagstiftning (SO).4 Kung eller regerande drottning företräder Sverige gentemot andra länder när så behövs, till exempel vid statsbesök. I den bemärkelsen är denne landets främste representant utåt och inåt (Strömberg & Lundell 2016:72).

Statschefens uppgifter • Representera Sverige utåt och inåt.

• Hålla sig underrättad om rikets angelägenheter.

• Ordförande i utrikesnämnden.

• Öppna riksmötet.

• Överhuvud över det kungliga huset.

Monarki betyder egentligen envälde, men dagens reglering av statschefens funktioner i Sverige innebär att hen ska ha så lite makt som möjligt. Någon maktdelning mellan statschefen och den politiska makten är det därmed inte fråga om. Statschefen har flera olika symboliska uppgifter, till exempel att öppna riksmötet efter sommaruppehållet. Den svenska statschefen spelar normalt en mycket begränsad roll i politiskt hänseende eftersom regeringen styr riket och riksdagen stiftar lagarna. Men då monarken ska representera landet utåt och inåt måste statschefen hållas informerad om den svenska inrikes- och utrikespolitiken. Det är statsministerns uppgift att hålla monarken informerad och detta görs i samband med särskilda informationskonseljer (RF 5:3).

Monarken är även ordförande i utrikesnämnden som är ett organ för information och samråd mellan regering och riksdag. Detta innebär inte heller någon maktbefogenhet – den svenska kungen eller regerande drottning får till exempel inte uttala sig i politiska sakfrågor eller blanda sig i hur riket styrs, och det är regeringen som är sammankallande.

4 I och med ändringen i SO 1979 ändrades tronföljden så att den tillfaller ”[ä]ldre syskon och äldre syskons efterkommande” framför yngre syskon och deras efterkommande. Därmed är kronprinsessan Victoria den första i tronföljden efter kung Carl XVI Gustav och prinsessan Estelle är nummer två.

86

© Författaren och Studentlitteratur

3 Parlament och lagstiftning STATSM I N IST ER N Ä R R EGER I NGSC H EF

I många länder är statschefens roll (den som personifierar nationen) frikopplad från regeringschefens roll (den som företräder maktbasen och kontrollerar maktmedlen). Regerings­chefen kallas statsminister i de nordiska länderna, förbundskansler i Tyskland, premiärminister i Storbritannien och så vidare. I Sverige har vi kombinerat monarki och dess symboliskt representa­t iva uppgifter med ett parlamentariskt folkstyre där den högsta verkställande makten ligger hos statsministern och regeringen.

I länder som inte har något kungahus har ofta presidenten motsvarande uppgifter. En president är folkvald men har oftast mycket mer långtgående maktbefogenheter än en kung eller drottning. Om statschefen och regeringschefen är samma person kallas det konstitutionella systemet för presidentialism, där USA är det mest renodlade exemplet. Den amerikanske presidenten är både nationens statschef och verkställande överbefälhavare, men endast kongressen har makten att förklara krig. Om statschefen är en folkvald president och regeringschefen är en annan person (som är indirekt eller direkt folkvald) kallas systemet för semi-presidentialism. I dessa system kan en konkurrenssituation uppstå mellan statschefen och regeringschefen. Detta har till exempel hänt i Frankrike, att presidenten som är folkvald på fem år, har sin premiärminister emot sig då denne får sitt mandat från parlamentet (där en annan majoritet kan uppstå än den som röstade fram presidenten). Motsvarande ordning fanns även i Finland fram till 1999 års konstitutionella reform, då ett mer renodlat parlamentariskt system infördes. I Tyskland har förbundspresidenten funktionen som statschef, medan förbundskanslern väljs av förbundsdagen.

R EGER I NGSFOR M ENS R EGL ER I NG AV STAT OC H KOM MU N ER

Konstitutionellt är Sverige en enhetsstat, till skillnad från länder som indelas i delstater med federalt styre. Med enhetsstat menas att den lagstiftande rollen är koncentrerad till en punkt, i det svenska fallet till Sveriges riksdag. I USA har till exempel delstaterna egna konstitutioner, och Tysklands förbundsländer har långt­gående självstyre.

Den svenska staten är den yttersta garanten för medborgarnas välfärd, medan kommuner och regioner har en långtgående

© Författaren och Studentlitteratur

87

3 Parlament och lagstiftning självständighet då det gäller själva utförandet av välfärdstjänsterna. Statens krav regleras i och med den obligatoriska lagstiftningen, medan kommunernas autonomi befästs i och med det kommunala självstyret (RF 1:1). Denna paragraf innebär att kommunerna både har egen beskattningsrätt och egna politiska församlingar där man beslutar om hur de obligatoriska lagarna ska anpassas till lokala förhållanden. I det sistnämnda avseendet får kommunerna en roll som förvaltningsorganisation gentemot centralmakten. Sverige är relativt politiskt starkt på den nationella och kommunala nivån, medan den regionala mellannivån är svagare. Detta i motsats till vad som är vanligt ute i Europa, där den regionala nivån oftast är mycket betydelsefull.

I korthet kan vi konstatera att den svenska konstitutionen under 1800-talet präglades av maktdelningsläran, men i takt med demokratiseringen och utvecklingen under 1900-talet kom RF att bli föråldrad, och i det reformarbete som diskuterades under hela 1960-talet kom parlamentarismen till slut att bli den väg­ledande principen. Dock lever principen om maktdelning fortsatt vidare under 2010-talet, då rättsväsendet fick ett eget kapitel i RF och det kommunala självstyret förtydligades.

I samband med Torekovkompromissen 1971 enades Social­ demokraterna (S), Centerpartiet (C), Liberalerna (L) och Moderaterna (M) om att monarkin skulle finnas kvar men att kungen skulle fråntas sina maktbefogenheter (Nergelius 2018:372; Holmberg & Stjernquist 1988:34). Därmed frångick man den dualistiska regeringsformen och banade väg för den monistiska, där parlamentet ensamt blev lagstiftare.

Det svenska statsskicket • 1809: Maktbalans mellan kungen och ståndsriksdagen (Riksens ständer).

• 1971 (Torekovkompromissen): Konungens delaktighet vid lagstiftningen upphör.

• 1974: Parlamentarismen kodifieras i regeringsformen (folkstyre, riksdagen ensam lagstiftare).

• Riksdagen är folkets främsta företrädare (RF 1:4).

• Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom

88

© Författaren och Studentlitteratur

3 Parlament och lagstiftning kommunalt självstyre. Den offentliga makten utövas under lagarna (RF 1:1).

• Konungen eller drottningen är rikets statschef (RF 1:5).

• Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riksdagen (RF 1:6).

• Sverige är en enhetsstat med långtgående kommunalt självstyre.

Det svenska valsystemet – hur vi väljer företrädare Regeringsformen stadgar att ”[r]iksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val” (RF 3:1). Hur val ska gå till tas även upp under flera av paragraferna i RF:s tredje kapitel, men för att få en kompletterande beskrivning av valproceduren får man gå till vallagen (2005:837).5 De myndigheter som ansvarar för hur val genomförs är Valmyndigheten på nationell nivå, länsstyrelserna i varje län och därunder de obligatoriska valnämnderna i varje kommun. Sedan 1994 har vi val vart fjärde år. Från år 1970 till 1994 var mandat­perioden tre år, men det ansågs vara för kort tid för att en ny regering skulle hinna installera sig och leverera resultat.6 Ordinarie riksdagsval genomförs alltid på en söndag, närmare bestämt den tredje söndagen i september. Då genomförs val till riksdagen, regioner och kommuner samtidigt. Det har diskuterats huruvida man skulle dela upp den gemensamma valdagen och i stället förrätta val till olika nivåer vid olika tillfällen. Ett skäl till detta skulle vara att den kommunala politiken skulle synliggöras bättre med fristående kommunala valrörelser. Möjlig­heten till ansvarsutkrävande kanske skulle öka. Resultatet av det utredningsarbete som har bedrivits i detta avseende är dock att uppdelade valdagar med stor sannolikhet skulle leda till ett minskat valdeltagande på alla tre nivåer. Ytterligare en aspekt är att styrningsrelationen mellan staten och kommunerna skulle försvåras, eftersom politiken i en kommun praktiskt taget ”står stilla” under 5 På kommunal nivå tillämpas även kommunallagen (KL) (2017:725) samt i erforderliga fall lag (1994:692) om kommunala folkomröstningar.

6 Före 1970 var mandatperioderna fyraåriga, med val vartannat år, omväxlande till riksdagen och till kommunerna.

© Författaren och Studentlitteratur

89

3 Parlament och lagstiftning ett valår. Motsvarande gäller även på den nationella nivån, och om politiken ”saktar in” på den nationella nivån, och två år senare saktar in på den kommunala, så finns det inte mycket utrymme för handlingskraft och effektivitet (SOU 2008:125 s. 176; SOU 2001:65).

Vad som menas med direkt val (RF 3:1) är att väljarens röst räknas direkt: det finns inga indirekta ombud till riksdagsvalet som det gjorde i den gamla tvåkammarriksdagen eller i amerikanska val. I riksdagen finns 349 riksdagsplatser eller mandat, och 310 av dessa fördelas genom fasta mandat till varje valkrets7 och övriga 39 fördelas utifrån partiernas storlek med syftet att nå riksproportionalitet. De första 310 mandaten fördelas därmed utifrån befolkningens fördelning i länen, medan de sista 39 så kallade utjämningsmandaten fördelas utifrån valresultatet i hela landet.

Små partier som kanske missar representation utifrån valresultatet i länet kan på detta sätt få utjämningsmandat, givet att resultatet i landet totalt är minst fyra procent (alternativt 12 procent i en valkrets).8 Denna fyraprocentsspärr infördes i regeringsformen 1970 för att hindra små partier att komma in i riksdagen – eller för att uppmuntra samverkan mellan små partier. Stora valkretsar med många mandat gynnar små partier, medan små valkretsar med få mandat gynnar stora partier.9 Små partier har generellt svårare att komma in i riksdagen och utjämningsmandaten finns till för att kompensera för sådana trösklar. Genom förfarandet med utjämningsmandat eftersträvas riksproportionalitet som snarast gynnar de mindre partierna (Nergelius 2018:39f).

VA L K R ETSI N DEL N I NG

Proportionalitet vid val skulle uppnås smidigast om hela riket vore en och samma valkrets. Problemet är då att huvuddelen av de politiska representanterna sannolikt kommer att företrädas från stor­städerna, medan landsbygden skulle få en mycket låg representation. Även ett fåtal valkretsar kan ge bättre proportionalitet 7 Länsstyrelsen beslutar om valkretsarnas indelning senast 1 december året före ett val.

8 Utjämningsmandaten fördelas utifrån den s.k. jämkade uddatalsmetoden som förklaras på ett bra sätt i broschyren ”Val i Sverige”, www.val.se.

9 I USA förekommer det att delstater beslutar om att valkretsindelningen ska göras om, för att gynna det parti som för närvarande besitter den politiska makten. Sådan indelning kallas gerrymandering, efter guvernören Elbridge Gerrys gränsdragningar i delstaten Massachusetts 1812.

90

© Författaren och Studentlitteratur

3 Parlament och lagstiftning än många små, men den regionala förankringen skulle då troligen gå om intet. Politikerna skulle betraktas som företrädare för riksdagen, men inte för en landsända eller region – såsom de ofta betraktas i dag. Ju mindre valkretsarna är desto större är också risken att små partier inte vinner mandat, eftersom mandaten då inte ”räcker till” för de minsta partierna. I dag är Sverige indelat i 29 valkretsar i riksdagsvalet, och de fasta mandat som tilldelas varje valkrets ändras över tid beroende på om dess befolkning ökar eller minskar. Om valkretsens befolkning ökar, ökar även antalet mandat som tilldelas valkretsen.

Alla konstruktioner av valsystem rymmer olika normativa ställningstaganden av de slag som här har diskuterats, eftersom det är omöjligt att konstruera ett perfekt system utan att några hänsyn får stryka på foten. Legitimitetstriangeln gör sig gällande här: Vill vi ha mest effektivitet eller mest demokrati när vi utformar vårt valsystem? I vilken grad önskar vi maktdelning och i vilken grad önskas legitimitet? Och är det mest demokratiskt att fördela rösterna efter var befolkningen bor, eller att även säkra den geografiska representationen av nationens territorium?

A NM Ä L A N AV N YA PA RT I ER SOM V I L L DELTA I VA L

Partier som vill ställa upp till ett ordinarie val ska anmäla detta hos Valmyndigheten senast den sista februari det år som valet hålls enligt vallag (2005:837), ValL 2:1. En anmälan om nytt parti ska ha en partibeteckning. Om det gäller ett nytt riksdagsparti ska minst 1 500 folkbokförda personer som har rösträtt i Sverige underteckna att de stödjer bildandet av ett sådant. Anmälan ska även innehålla dessa personers personnummer, namnteckning och folkbokföringsort. Om det handlar om ett nytt parti till region­ val räcker det med 100 personer och för kommunval endast 50 personer (ValL 2:3). Partierna anmäler sina kandidater till länsstyrelsen i god tid före valet och varje kandidat ska underteckna att hen samtycker med denna nominering.10 Varje parti har en egen process där kandidater utses (nomineras) på interna partimöten cirka 7–8 månader före valet. På dessa möten diskuteras rangordningen av kandidater med hänsyn till kön, geografisk fördelning, tidigare politisk erfarenhet och 10 Det är inte möjligt att bli invald i fullmäktige för ett parti som inte i förväg har anmält sina kandidater.

© Författaren och Studentlitteratur

91

3 Parlament och lagstiftning kontaktnätverk med väljarkåren. Hur dessa förfaranden går till i praktiken är forskningsmässigt ännu dåligt belagt (ett viktigt undantag är Freidenvall 2006). Klart är dock att processerna ser olika ut i olika partier och även att stora ”gamla” partier skiljer sig från små och relativt ”nya” partier (jfr SOU 2006:53).

När partiet efter valet har fått minst fyra procent eller 12 pro­cent i någon valkrets, innebär detta att varje mandat som fördelas motsvaras av en riksdagsledamot samt en ersättare. Om man är missnöjd med det sätt som något parti har fått sitt eller sina mandat kan Valprövningsnämnden pröva sådana ärenden. Andra slags ärenden som kan komma att prövas är missnöje med valkrets­ indelning eller valdistrikt, beslut om registrering av partibeteckning eller anmälan av kandidater, samt beslut där länsstyrelsen eller Valmyndigheten tidigare har avgjort ett ärende.

Nya partier är för det mesta också små, och nybildade partier har därför svårt att ta sig in i riksdagen vid första försöket. Ett sådant exempel är Feministiskt initiativ (FI), som hade sitt första årsmöte i september 2005 och som direkt deklarerade att det ämnade ställa upp i riksdagsvalet 2006. Chansen att lyckas med ett sådant företag är liten. Det första nytillkomna partiet i Sveriges riksdag på sjuttio år – Miljöpartiet – bildades 1981, ställde upp i val 1982 och erövrade då 129 kommunala mandat. I valet 1985 fick det 237 kommunmandat. Inte förrän sju år efter bildandet lyckades partiet komma in i riksdagen, bland annat tack vare den stora säldöds­ debatten under sensommaren 1988 (Gilljam & Holmberg 1990).11 Ett liknande mönster kan vi se även hos Sverigedemokraterna.

De ställde upp till val första gången 1998 och fick då endast åtta mandat i sex kommuner. I valet 2002 fick de sammanlagt 30 mandat, i valet 2006 fick de 281 mandat i 144 kommuner, och i valet 2010 erhölls 5,7 procent av rösterna och de kom därmed in i riksdagen. I valet 2014 fick de 12,9 procent av riksdagsrösterna och vid valet 2018 fick de 17,5 procent.

11 Motsvarande förlopp kan vi notera för Kristdemokraternas väg till riksdagen, även om de började sin resa redan i mitten på 1950-talet och inte nådde in i riksdagen förrän 1991.

92

© Författaren och Studentlitteratur

3 Parlament och lagstiftning

Så här går röstning till • Den som senast på valdagen fyller 18 år och som är svensk medborgare har rätt att rösta i riksdagsvalet. Till region- och kommunvalen har folkbokförda medborgare som fyller 18 år senast på valdagen rätt att rösta. Även nordiska medborgare som är folkbokförda i Sverige har rösträtt, och detsamma gäller utländska medborgare som har varit folkbok­f örda i Sverige under minst de senaste tre åren.

• Skattemyndigheten sammanställer folkbokföringsregistret 30 dagar före valdagen för att kunna fastställa den lista där alla röstberättigade medborgare finns upptagna. Denna lista kallas röstlängd och det är mot denna som väljare prickas av i röstlokalen.

• Varje valdistrikt* har en röstlängd (eller vallängd), och det är därför viktigt att man går och röstar i den vallokal som finns angiven på det röstkort som man får hemskickat innan valet.

En vallokal är den lokal dit en röstberättigad kan gå för att avlägga sin röst i allmänt val.

• Om man på valdagen går till fel vallokal så blir man ombedd att gå till sin rätta, vilket kan bli komplicerat om man nyss har flyttat eller är skriven på en annan adress. I sådant fall är det lättare att förtidsrösta (förtidsröstning har nu ersatt det tidigare poströstandet), vilket man kan göra även på valdagen.

Förtidsrörstning kan göras vid särskilt annonserade platser i kommunen, det exempelvis vara i shoppingcentra, på sjukhus eller vid annan slags vård. När man lämnar en förtidsröst måste man också legitimera sig precis som vid den vanliga röstningen.

• Förtidsrösterna transporteras sedan till respektive vallokal för att ännu en gång stämmas av mot vallängden. Om en person till exempel är skriven i Skåne men gör militärtjänst i Arvidsjaur och för­tids­röstar där på valdagen, kan det hända att denna röst inte kommer fram förrän till onsdagsräkningen tre dagar senare (val äger alltid rum på en söndag). På val­ natten räknas alla inkomna röster, och man lägger alla ogiltiga röster i separat omslag för att senare bedömas på länsstyrelsens onsdagsräkning.

• Skäl till att ogiltigförklara röster kan vara att det ligger två valsedlar i samma kuvert eller att något otydbart är skrivet

© Författaren och Studentlitteratur

93

3 Parlament och lagstiftning på en blank röst (ValL 13:7). Även blanka röster räknas som ogiltiga.

• När vallokalen stänger klockan 20.00 ställer valförrättarna i ordning för rösträkning, som är offentlig. När riksdags­ rösterna är räknade ringer man in resultatet till kommunens centrala valnämnd, och likadant görs sedan när även kommun­röster och regionröster är räknade. Alla valnämnder i Sverige ringer sedan in resultaten direkt till valmyndig­ hetens valdatasystem som sammanställer det offentliga resultatet för medier och webbplatser.

• Därefter lämnar valförrättarna alla valsedlar i förseglade omslag till valnämnden som sedan transporterar dem till länsstyrelsen inför onsdagsräkningen. Svenska folket följer upp valresultatet via utsändningar och analyser i tv, radio och andra medier. På onsdagsräkningen kontrollräknas alla röster ytterligare en gång. * Ett valdistrikt är den minsta geografiska enheten som organiserar allmänna val. Varje kommun delas in i valdistrikt och röstning sker på valdagen i det distrikt där väljaren finns registrerad i vallängd. Vallängden baseras på var väljarna är skrivna.

VA L DELTAGA N DETS K R IS?

Valdeltagandet står ofta i fokus för utredningsarbete: är det för lågt eller är det tillräckligt? Figur 3.2 visar att det finns en övergripande trend med minskat valdeltagande i dag jämfört med nivåerna på 1970-talet och tidigt 1980-tal. En närmare analys i figur 3.3 synliggör gruppen förstagångsväljare, vilka ofta röstar i en något lägre utsträckning. Men i denna grupp har valdeltagandet ändå stärkts sedan valet 2002, kanske tack vare flera olika initiativ som har tagits för att öka valdeltagandet: man har till exempel gjort det lättare att bilda parti, förtidsröstningen har utvidgats och röstningskampanjer har genomförts i förortsområden med lågt valdeltagande.

Valdeltagandet ökade i valen 2006, 2010, 2014 och 2018 jämfört med näst föregående val, vilket till en del kan bero på de genomförda förändringarna, men delvis förklaras denna uppgång också av att valspurterna var ovanligt jämna mellan blocken i de båda valen. Vi ser i figur 3.2 att skillnaderna mellan riksdagsvalet och de övriga två valen har ökat över tid. Sedan valet 1998 har valdeltagandet varit som allra lägst i regionvalet medan några fler har

94

© Författaren och Studentlitteratur

3 Parlament och lagstiftning 100 95 90 85 80

88,3 88,2 88,1

91,8

91,4

90,4 80,3

89,8 89,6

87,2

86,8 84,3 84

80,1

84,1 83,8

77,9 77,5

75

2018

2014

2010

2006

2002

1998

1994

1991

1988

1985

1982

1979

1976

1973

1970

70

Riksdagsval regionval kommunfullmäktigeval 100 90 80

83

84

90

89

90

89 77

81

85 73

70

73

78

82

83

Figur 3.2 Valdeltagande 1970–2018 i val till riksdag, region och kommun i Sverige.

Källa: SCB.

89

60 50 40 30 20 10

Kvinnor

2018

2014

2010

2006

2002

1998

1994

1991

1988

1985

1982

1979

1976

1973

1970

0

Män

Figur 3.3 Valdeltagande i riksdagsval 1970–2018 bland förstagångsväljare efter kön. Källa: SCB.

röstat i kommun­valet. Denna skillnad beror delvis på den högre andelen utlandsfödda medborgare, som i lägre utsträckning än infödda svenskar deltar i region- och kommunval. Även gränskommuner som Haparanda och Strömstad har ett lågt deltagande i kommunvalet. Förstagångsväljarna stärkte sitt valdeltagande i valen 2006, 2010, 2014 och 2018, men det är viktigt att hålla ögonen på hur det går för denna grupp. År 1982 röstade 91 procent av förstagångsväljande kvinnor, medan siffran vid 2002 års val var endast 73 procent – en skillnad på 18 procent­enheter (!), vilket även motsvarar diffe­rensen för förstagångsväljande män 1982 jämfört med 2002. Det är fortsatt mycket värdefullt att medborgarna, även de unga, uppfattar det som meningsfullt att avlägga sina olika röster, om det politiska systemet ska uppfattas som legitimt. © Författaren och Studentlitteratur

95

3 Parlament och lagstiftning

SVERIGES POLITISKA SYSTEM I denna bok beskrivs hur Sveriges politiska system är uppbyggt och fungerar, från nationell till lokal nivå. Aspekter som rör demokratins utveckling, val, regeringsbildning, lagstiftning, budget och dess beredning behandlas ingående i boken, liksom myndigheternas genomförande av policy samt granskning och utvärdering av denna.

Författaren anlägger ett institutionellt flernivåperspektiv för att visa hur politikens aktörer styrs av regler, processer och normer som på olika sätt samspelar med samhällets medborgare. Framställningen synliggör skillnaden mellan politiskt beslutsfattande och förvaltningens genomförande på olika nivåer inom den offentliga sektorn.

Denna fjärde upplaga har omarbetats med utgångspunkt i den uppdaterade förvaltningslagen och kommunallagen. Den har också försetts med nya avsnitt om civilsamhällets roll, EU:s inverkan på svensk förvaltning, välfärdsstaten, samt den offentliga sektorns värdegrund.

Sveriges politiska system ger en levande introduktion till svensk politik.

Boken vänder sig i första hand till studenter på grundläggande nivå inom statsvetenskap och offentlig förvaltning, men lämpar sig även väl för utbildningar inom journalistik, juridik, socialt arbete, samhällsplanering och utbildningsvetenskaper.

Fjärde upplagan

Art.nr 32729 Boken har också ett digitalt material med sammanfattningar, övningar och tester, som hjälper dig att plugga smartare.

Aktiveringskoden hittar du på omslagets insida.

96

studentlitteratur.se

© Författaren och Studentlitteratur