9789144133966

JURIDIK FÖR INSPEKTÖRER

TO M AS I S EN S TA M

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden.

För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access.

Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning.

Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 36176 ISBN 978-91-44-13396-6 Upplaga 2:1 © Författaren och Studentlitteratur 2012, 2019 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Formgivning inlaga: Henrik Hast Omslagslayout: Francisco Ortega Omslagsbild: Shutterstock Printed by Eurographic Group 2019

Innehåll

Förord 9

1. Inledning 11 2. Myndighets­rollens krav och möjligheter 15 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Alla dessa regler 16 Om saklighet och opartiskhet 19 Om jäv och dess följder 20 Bisysslor 21 Offentlighet, sekretess och meddelarfrihet 23

3. Inspektören och yrkesrollen 25 3.1 3.2 3.3

3.4

Allmänt om inspektörsrollen 25 Om skillnader och likheter mellan olika tillsynsområden 30 Inspektören – en balanskonstnär 32 3.3.1 Dilemma 1 – åtalsanmälan av egenrapporterade brister 33 3.3.2 Dilemma 2 – hantering av inkonsekvent myndighetspraxis 34 3.3.3 Dilemma 3 – hantering av preliminära rapporter 35 3.3.4 Dilemma 4 – hantering av möjlig jävssituation 36 Vem inspekterar inspektören? 37

4. Inspektioner 41 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Begreppet inspektion och ramarna för den offentliga tillsynen 41 Vikten av förberedelser 44 Om föranmälda respektive oanmälda inspektioner 45 Inspektioner – ett lagarbete 46 Om inspektörens tillträdesrätt 47 Polishandräckning vid inspektioner 48

5. Förvaltningsbeslutens form, innehåll och rättsverkningar 51 5.1

5.2 5.3

Allmänt om beslut och beslutsfattande 51 5.1.1 Vad är ett beslut? 51 5.1.2 Om vikten av dokumentation 52 5.1.3 Vem ansvarar för ett beslut? 54 Några särskilt viktiga handläggningsregler 55 Om överklagande av tillsynsbeslut 62

6. Sanktioner 67 6.1

6.2 6.3 6.4 6.5

Administrativa sanktioner – syfte och hur de används 68 6.1.1 Förelägganden 70 6.1.2 Förbud 71 6.1.3 Viten 72 6.1.4 Återkallelse av tillstånd 75 Sanktionsavgifter 76 Straffrättsliga sanktioner 77 6.3.1 Att göra en misstankesanmälan 79 Att välja sanktion – ”sanktionstrappan” 81 Sanktionsbeslut – en praktisk vägledning 84 6.5.1 Vanliga misstag vid sanktionsbeslut 85 6.5.2 En mall för beslut 91

7. Offentlighet och sekretess 95 7.1 7.2 7.3

7.4 7.5

Allmänt om offentlighets­principen 96 Allmänna handlingars offentlighet 96 Om sekretess och vanliga sekretessgrunder 101 7.3.1 Innebörden av sekretess 101 7.3.2 Uppgift rörande förberedelse för inspektion med mera 102 7.3.3 Uppgifter om affärsförhållanden 103 7.3.4 Förundersökningssekretess 105 Prövningen av en begäran om att få ta del av allmänna handlingar 106 Sekretessbrytande bestämmelser och rätten att meddela sig till media 109

8. Tillsyn och skadestånd 113 8.1 8.2 8.3 8.4

Allmänt om skadestånds­ansvaret för myndigheter 114 Skadestånd vid felaktig myndighetsutövning 115 Skadestånd vid felaktig myndighetsinformation 121 Hur risken för skadestånd kan minskas 125

9. Om tjänstefel och andra brott i samband med tillsynsarbete 127 9.1 9.2 9.3

Tjänstefelsansvaret 127 Brott mot tystnadsplikten 132 Tagande av muta 133

10. Avslutande reflektioner 137

Bilagor Bilaga 1 Förvaltningslagen (2017:900) 141 Bilaga 2 Utdrag ur tryckfrihets­förordningen (1949:105) 153 Bilaga 3 Utdrag ur skadeståndslagen (1972:207) 161 Bilaga 4 Utdrag ur brottsbalken (1962:700) 163 Referenser 165 Sakregister 167

Inspektören och yrkesrollen

3.

Vad innebär det att arbeta som offentlig inspektör? Finns det några särdrag i det arbetet jämfört med övriga roller vid en myndighet? Självklart är det inte möjligt att på bara några sidor ge uttömmande svar på dessa frågor. Samtidigt finns det anledning att åtminstone i någon mån peka på något av det som utmärker inspektörsrollen. Det är nämligen alltför lätt att glömma bort att arbetet som inspektör är speciellt och att inspektörer faktiskt hör till de yrken som medför en sorts förkroppsligande av den samhälleliga maktutövningen. I detta kapitel ligger fokus på inspektörens yrkesroll.

3.1

Allmänt om inspektörsrollen

Arbetet som offentlig inspektör har alla förutsättningar att vara både intressant och spännande. Inspektörens huvudsakliga uppdrag skulle grovt sett kunna beskrivas som att kontrollera huruvida individer och företag följer den lagstiftning och de tillstånd som gäller för aktuell verksamhet. Yrkesrollen innebär vanligtvis omfattande kontakter med ett stort antal verksam­ heter och unika möjligheter till inblick i hur företag och organisationer fungerar. Det är samtidigt tydligt att inspektörsrollen ställer särskilda krav på den som ska axla uppgiften. Inte nog med att inspektören ska besitta kompetens på det sakområde som tillsynen handlar om. Dessutom förväntas personen känna 25

26 � 3. Inspektören o ch yrkesrollen

© F Ö R FAT TA R E N O C H S T U D E N T L I T T E R AT U R

till en uppsjö av regler som styr myndigheternas befogenheter och ansvar. Till detta kommer att inspektörer har att utföra en stor del av sina uppgifter ute på fältet, med de särskilda utmaningar som detta innebär.

Att rangordna inspektörsrollens olika utmaningar efter någon form av objektiv måttstock på svårighetsgrad låter sig inte göras. Olika inspektörer upplever yrkets olika moment som mer eller mindre krävande. Här spelar både erfarenheter och personlig läggning in. Vissa personer kan vara auktoriteter på det sakområde som tillsynen avser, men känner större osäkerhet när det gäller hur förvaltningsärenden ska handläggas och kring myndighetsrollens olika krav. Det kan exempelvis handla om en person med gedigna sakkunskaper som förvärvats genom arbete i det privata näringslivet eller som har bakgrund i forskningsverksamhet. För andra är det i stället kompetensen och vederhäftigheten på sakområdet som är det svåraste att leva upp till. Ofta möter inspektören personer som är mycket engagerade i sina verksamheter och som har – eller i vart fall tycker sig ha – stor kompetens på området. Det är givet att det då kan krävas en stark självkänsla och personlig trygghet för att kunna stå upp för bedömningar som avviker från en verksamhetsutövares uppfattning. Med den ofta komplicerade roll som inspektörer har är det viktigt att man gör lagstiftningen och juridiken till sina vänner och medhjälpare. Juridiken bör ses som verktyg och medel för att uppnå inspektionens och myndighetens mål.

I regeringsformen heter det att all offentlig makt utövas under lagarna. Detta innebär att offentlig tillsynsverksamhet alltid måste utgå från och ha tydligt stöd i lagstiftning. En central uppgift för den som arbetar som inspektör är av detta skäl att hålla sig väl insatt i lagstiftarens vilja och utifrån detta bedöma hur olika uppkomna situationer ska lösas. Den naturliga utgångspunkten när man ska fastställa vad som rättsligt gäller i en viss situation är att studera ordalydelsen i den lagstiftning som reglerar området. Vanligen finns också i lagtexten god led-

© F Ö R FAT TA R E N O C H S T U D E N T L I T T E R AT U R

ning till hur olika praktiska situationer ska bedömas och hanteras. Ibland förhåller det sig dock inte på detta sätt. Av olika skäl måste lagstiftning hållas på en relativt generell nivå, och som en följd av detta kommer det alltid uppstå fall som inte tydligt – eller i vart fall inte uttryckligen – omfattas av bestämmelsernas ordalydelse.

Eftersom man som inspektör måste hantera även situationer där lagtexten inte ger någon närmare ledning, kan det vara värde­fullt att känna till i vilka övriga källor ledning kan hämtas.

En viktig rättskälla utgörs av avgöranden från våra högsta domstolar. Rättspraxis från dessa anses ha en så kallad prejudicerande verkan, vilket innebär att det från dessa går att dra slutsatser kring hur liknande frågor ska bedömas. I förvaltningsrättsliga frågor är det i första hand praxis från Högsta förvaltningsdomstolen, samt i förekommande fall från EU-domstolen, som med relativt hög grad av tillförlitlighet kan ge ledning till bedömning av ärenden där samma frågeställningar aktualiseras. Särskilt när det gäller frågor om hur ärenden ska handläggas och om hur tjänstemän bör agera gentemot allmänheten finns också flera intressanta uttalanden från Justitieombudsmannen (JO). Även om det uppstår en situation som aldrig tidigare prövats är det ofta möjligt att härleda vägledande principer ur lagstiftningen eller ur de fall som faktiskt har prövats.

Det är lätt att förbise vilken oerhört central roll offentliga inspektörer har för den offentliga styrning och maktutövning som vårt statsskick vilar på. Utan inspektörer som kontrollerar att fastlagda normer efterlevs, skulle normerna i sig själva snabbt bli i det närmaste meningslösa. Om lagar kunde överträdas utan någon risk för upptäckt eller sanktioner, skulle sannolikt endast ett krympande antal bry sig om att följa dessa. Även om lagstiftningen i vårt land typiskt sett bärs upp av goda skäl som vägts mot olika intressen, kan efterlevnaden i många fall vara förenad med kostnader för dem som utövar verksamhet.

Att regelefterlevnad ofta på lång sikt kan vara ekonomiskt 3. Inspektören o ch yrkesrollen � 27

28 � 3. Inspektören o ch yrkesrollen

© F Ö R FAT TA R E N O C H S T U D E N T L I T T E R AT U R

fördelaktigt för en verksamhetsutövare, hindrar inte att det kan finnas kortsiktiga vinster med att inte följa regler. Inspektörernas arbete kan därmed få stor betydelse ur ett sorts företagsekonomiskt perspektiv och för konkurrensen. Det finns tyvärr företag i de flesta branscher som konkurrerar genom bristande regelefterlevnad. De flesta offentligrättsliga regler medför kostnader och det finns otaliga exempel på företag som försöker skaffa sig konkurrensfördelar genom att inte följa regler om säker arbetsmiljö, genom felaktig märkning av ursprung på livsmedel eller genom att dumpa farligt avfall på otillåtna sätt.

För det stora flertal som normalt försöker vara skötsamma inom en bransch är det en fördel att de misskötsamma konkurrenterna inom näringen utsätts för inspektörernas kontroll.

Myndigheternas tillsyn kan också hjälpa utövarna att hitta brister i sin verksamhet som de själva kanske inte identifierat och som de gärna vill rätta till. Slutligen kan den offentliga tillsynen tjäna som en form av kvalitetskontroll. Såväl varumärken som kundrelationer har potential att stärkas av positiva utfall i myndigheternas granskning.

Det är dock inte alla som förstår värdet av offentlig tillsynsverksamhet och det förekommer tyvärr att inspektörer utsätts för såväl förolämpningar som olika typer av hot. Hot och våld, eller risken för att bli utsatt för hot och våld på arbetsplatsen, kan förekomma inom de flesta branscher eller yrken och detta är naturligtvis ett allvarligt arbetsmiljöproblem. Som inspektör kan risken för att utsättas, särskilt inom vissa branscher, vara något förhöjd jämfört med inom arbetsmarknaden i stort. Det är inspektören som företräder och personifierar myndigheten och som i någon mening får klä skott för såväl lagstiftarens som myndighetens uppfattning. Rollen som representant för en myndighet som angriparen upplever sig förföljd av kan resultera i riskfyllda situationer av olika slag. Det finns exempel på såväl skadegörelse, hot och telefonterror som att arbetstagares närstående blir utsatta på olika sätt. Våldet och hoten kan vara

© F Ö R FAT TA R E N O C H S T U D E N T L I T T E R AT U R

mycket svåra att förutse och behöver inte vara kopplade till den enskilda arbetstagaren. Med anledning av detta är det givetvis oerhört viktigt att arbetsgivaren tar sitt arbetsmiljöansvar på största allvar och arbetar förebyggande med kartläggning, riskbedömning och åtgärder.

Inspektörsyrket kan vara krävande men har också potential att vara oerhört utvecklande och stimulerande. Som inspektör kommer man nära verkligheten. Man befinner sig i det ofta mycket tillfredsställande gränslandet mellan teori och praktik, och tillhör en av de yrkesgrupper som handgripligt kan se verkningarna av sina insatser. Som i alla andra yrken knorras det emellanåt bland inspektörer. Dock är det sällan man hör talas om inspektörer som tycker arbetet känns trist, meningslöst eller i avsaknad av återkoppling.

Av alla de svåra momenten i inspektörsjobbet är det kanske mest karakteristiska själva mötet med den som inspekteras. Här gäller det att visa ödmjukhet, respekt och lyhördhet, samtidigt som det ska göras klart att inspektören har starka befogenheter och – åtminstone administrativa – muskler. Ett alltför trevligt och tillmötesgående förhållningssätt gentemot den som inspek­ teras kan riskera att skapa svårigheter när det ska vidtas åtgärder vid eventuella upptäckter av brister. För den som inte har ett absolut gehör för denna avvägning, är det enda sättet att lära sig en fungerande metod att följa med och studera hur mer erfarna inspektörer går till väga. Genom att iaktta, fråga, fundera och testa kan på lite sikt en individuellt avpassad metod utarbetas.

Här är det viktigt att komma ihåg att en metod som fungerar utmärkt för en person eller personlighetstyp, inte nödvändigtvis behöver göra det för en annan.

3. Inspektören o ch yrkesrollen � 29

Om skillnader och likheter mellan olika tillsynsområden

Offentlig tillsyn bedrivs på ett stort antal områden. En utredning kom i början av 2000-talet fram till att den statliga tillsynen reglerades i 230 olika lagar.1 De olika tillsynsområdena spänner över många olika samhällssektorer som till sin karaktär kan vara väldigt olika. Helt naturligt kan också inspektörernas förhållnings- och tillvägagångssätt behöva skilja sig åt väsentligt. Det vore väl snarast konstigt om exakt samma metoder och förhållningssätt tillämpades av dem som utför inspektioner inom exempelvis miljöområdet och dem som utövar tillsyn av skolväsendet eller finansmarknader. För att ta några ytterligare exempel kan nämnas att det bedrivs tillsyn på arbetsmarknadsområdet (t.ex. avseende diskriminering och av arbetsmiljöfrågor), inom olika näringsgrenar (t.ex. läkemedels-, livsmedels- och kemikalieindustrin) och inom sjukvården.

Det är alltså inte bara de grundläggande ämneskunskaperna som måste skilja sig åt, utan även metodfrågor. Livsmedels­ inspektören som har att kontrollera om ett gränsvärde har överskridits kan ibland göra detta med ett tämligen exakt verktyg, medan den som ska kontrollera ett företags arbete med förebyggande arbetsmiljöarbete kanske måste tillämpa mer subjektivt präglade metoder, som tolkning av intervjusvar et cetera. De flesta inspektörer är dessutom hänvisade till att använda flera olika sorters metoder eftersom deras områden kräver detta. Även en livsmedelsinspektör är förvisso hänvisad till att genomföra intervjuer för att få en bild av hur en verksamhet fungerar i praktiken.

Till detta kommer de närmast kulturella skillnader som kan föreligga mellan olika samhällssektorer. Som inspektör är det – i vart fall i praktiken – viktigt att känna till och kunna förhålla 1 SOU 2002:14 Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag.

Delbetänkande från Tillsynsutredningen.

30 � 3. Inspektören o ch yrkesrollen

© F Ö R FAT TA R E N O C H S T U D E N T L I T T E R AT U R

3.2

© F Ö R FAT TA R E N O C H S T U D E N T L I T T E R AT U R

sig till den särskilda kutym och de kulturyttringar som råder inom den bransch som inspekteras. En inspektör som arbetar med tillsyn av finansmarknader verkar i en omgivning som rent fysiskt skiljer sig mycket från exempelvis djurskyddsinspektörernas. Det kan också vara så att sättet att uttrycka sig, och vilken betydelse man lägger i det som uttrycks, skiljer sig åt. Även om skillnaderna till stor del kan sägas befinna sig på en relativt ytlig nivå påverkar även sådana faktorer inspektörernas arbetssätt och förutsättningar.

De skillnader som kan följa av att den offentliga tillsynen bedrivs på olika samhällsorganisatoriska nivåer (t.ex. på central statlig och på kommunal nivå) känns inte lika uppenbart relevanta. Det är i princip samma regelverk som gäller, även om vissa specialbestämmelser kan finnas i kommunallagstiftningen. Här kan skillnaden ibland handla om vilka resurser som finns tillgängliga, där centrala statliga myndigheter ofta har mer resurser och en större specialistkompetens.

Trots att det föreligger skillnader mellan olika tillsynsområden som påverkar inspektörsrollen, får sägas att likheterna är både fler och mer genomgripande. Till att börja med finns en gemensam nämnare i behovet av en stor integritet hos inspektören. Det går inte att med framgång verka som inspektör på något område utan en tydlig känsla för gränsen mellan att inhämta relevant information och att låta sig påverkas på ett otillbörligt sätt. Vidare gäller för alla inspektörer – och även för övriga offentligt anställda – att de ska iaktta opartiskhet och saklighet i utförandet av sina uppdrag. Det är viktigt att alla tillsynsobjekt behandlas på ett likartat sätt och med en jämförbar måttstock.

Den allmänna förvaltningslagstiftningen reser krav på ärendehandläggning och beslut som i princip är densamma för inspektörer på alla områden. Alla som utsätts för inspektioner och tillsyn skyddas av de regler som ska tillförsäkra att handläggningen går till på ett rättssäkert sätt. Även regler om hur allmänna handlingar ska hanteras och om skadestånd i 3. Inspektören o ch yrkesrollen � 31

3.3

Inspektören – en balanskonstnär

För att illustrera att inspektörsrollen ofta innebär något av en balansakt med avvägningar mellan olika intressen ska jag nedan ge ett antal exempel på situationer, eller dilemman, som en inspektör kan hamna i. Jag tänker här inte diskutera några lösningar på problemen, utan vill med exemplen enbart illustrera något som alla inspektörer förr eller senare erfar – att verklig­ heten sällan är helt svart eller vit. De tillspetsade och fullständigt fiktiva situationerna innehåller ändå problem som i någon mån behandlas senare i boken.

2 SOU 2004:100 Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn. Slutbetänkande av Tillsynsutredningen.

32 � 3. Inspektören o ch yrkesrollen

© F Ö R FAT TA R E N O C H S T U D E N T L I T T E R AT U R

tjänsteutövningen är gemensam för alla tillsynsområden. Den fortsatta framställningen kommer att gå in djupare på alla dessa gemensamma regler.

Det kan slutligen nämnas att en statlig utredning har före­ slagit att det ska skapas en särskild lag om tillsyn – en sorts allmän tillsynslag – som ska samla de mest centrala och för tillsynen grundläggande bestämmelserna relaterade till den offentliga tillsynen i en gemensam lag.2 Tanken var att regler om bland annat tillsynssamordning, tillträdesrätt och myndighetsingripanden (sanktioner) skulle hållas samman i en lag i stället för att vara utspridda i de drygt 200 sektorslagar som utredningen hade identifierat på tillsynsområdet. Utredningens förslag har i denna del inte lett till lagstiftning, men betänkandet innehåller en hel del intressanta beskrivningar av och idéer om tillsyn.

© F Ö R FAT TA R E N O C H S T U D E N T L I T T E R AT U R

3.3.1

Dilemma 1 – åtalsanmälan av egenrapporterade brister

Klas Stråle, inspektör vid Strålsäkerhetsmyndigheten, har under ett års tid arbetat med att förbättra ett kärnkraftverks rutiner för rapportering av incidenter och brister till myndigheten. Projektet har varit framgångsrikt. Rapporterna från den aktuella anläggningen, som tidigare präglats av återhållsamhet, har förbättrats avsevärt. Numera kommer det regelbundet in rapporter om olika händelser som har eller kan ha utgjort brister i förhållande till gällande regelverk, helt i enlighet med den mycket stränga lagstiftningen på området. En dag tar Klas emot en rapport från anläggningen, där bolaget anmäler en händelse som nyligen inträffat. Händelsen bestod i att bolaget missat att inom före­skriven tid dokumentera och till myndigheten rapportera en mindre ändring som gjorts i anläggningens säkerhetsrutiner. Även om ändringen enbart avsåg en benämning på ett visst system – och således inte utgjort någon som helst risk för säkerheten – har rapporteringsmissen formellt sett utgjort en avvikelse mot gällande myndighets­ föreskrifter. Misstaget åtgärdades omedelbart av företaget så fort det hela upptäcktes.

Klas är medveten om att man från bolagets sida anser att avvikelsen på många sätt är en bagatell och närmast en struntsak. I just detta fall delar Klas deras uppfattning. Samtidigt är Klas också medveten om att lagstiftningen på området är både glasklar och sträng; bolaget var enligt en bestämmelse i lagen skyldigt att omedelbart dokumentera och rapportera in avvikelsen samt ändringar i säkerhetsredovisningen till myndigheten. Till råga på allt är just denna typ av överträdelse straffsanktionerad och Klas är medveten om att myndigheten har en skyldighet att anmäla misstänkta lagöverträdelser till polismyndigheten. Även om Klas är övertygad om att någon förundersökning aldrig kommer att inledas – bland annat eftersom 3. Inspektören o ch yrkesrollen � 33

3.3.2

Dilemma 2 – hantering av inkonsekvent myndighetspraxis

En yngre och relativt nyutbildad livsmedelsinspektör i Varbergs kommun har vid flera tillfällen anmärkt på hur olika livsmedels­ företag i kommunen har utformat lokalerna utifrån möjlig­ heterna att separera olika typer av livsmedel. Detta eftersom det ur livsmedelshygienisk synvinkel är viktigt att vissa typer av livsmedel inte kommer i kontakt med varandra under beredningsprocessen. Det visar sig nu att en annan av kommunens inspektörer – som är äldre och med betydligt större erfarenhet av livsmedelstillsyn – i flera fall har godkänt just sådana lösningar som den yngre inspektören har underkänt. Sedan ett par månader är den äldre inspektören också tillförordnad chef för inspektörsgruppen.

Ett av de nyligen inspekterade företagen har fått nys om att kommunen inte behandlar tillsynsobjekten på ett likartat sätt och förklarar för den yngre inspektören att denna måste ändra sin bedömning och acceptera företagets hantering. I annat fall kommer en skadeståndstalan att väckas mot kommunen. Den yngre inspektören är säker på att den aktuella hanteringen medför risker för kontaminering av livsmedel och inte bör accepteras. Samtidigt känns det väldigt obekvämt att konfrontera sin chef med problemet. Vid en snabb rundringning till kollegor i 34 � 3. Inspektören o ch yrkesrollen

© F Ö R FAT TA R E N O C H S T U D E N T L I T T E R AT U R

den ändring som hade gjorts i anläggningens rutiner inte hade någon påverkan på säkerheten – verkar det inte finnas något egentligt handlingsutrymme. Klas inser att bolaget kommer att reagera mycket negativt om myndigheten lämnar in en polisanmälan kring det inträffade. Alla förbättringar som har uppnåtts i relationen mellan myndigheten och bolaget riskerar att raseras. Bolagets benägenhet att rapportera brister riskerar att åter minska, vilket i förlängningen riskerar leda till betydligt större risker för säkerheten.

kringliggande kommuner visar det sig att de flesta accepterar motsvarande hantering, men att ingen ”egentligen” tycker att den är särskilt bra.

© F Ö R FAT TA R E N O C H S T U D E N T L I T T E R AT U R

3.3.3

Dilemma 3 – hantering av preliminära rapporter

Kemikalieinspektionen har sedan ett par veckor utrett för­ hållandena vid en av landets största kemikalieindustrier. Vid uppföljning av ett anonymt tips har konstaterats att det har skett ett flertal otillåtna utsläpp av farliga kemikalier från anläggningen. Myndigheten håller för närvarande på att utreda vad det är som egentligen har hänt, liksom omfattningen av utsläppen. Även vid själva anläggningen pågår ett intensivt utredningsarbete. Det företagsinterna arbetet leds av före­ tagets miljösäkerhetsansvarige Karl Krut, som till varje pris och med de bästa intentioner vill gå till botten med det inträffade. Utsläppen kom till allmänhetens kännedom genom att en så kallad visslare läckte uppgiften till media. Medias intresse för utsläppen var till en början ljumt, men sedan ett par älgar påträffats döda i närheten av industrin har mediebevakningen fullkomligt exploderat.

Kemikalieinspektionens arbete leds av inspektören Peter Brysk. Han är kemiingenjör med cirka tio års erfarenhet av tillsynsarbete, men detta är hans första ärende med stort medialt intresse. Brysk har etablerat en nära kontakt med anläggningens miljösäkerhetsansvarige. Han känner att de jobbar mot samma mål och de har vunnit varandras förtroende – det är uppenbart att den så kallade personkemin är god. En dag ringer Karl Krut upp Peter Brysk och berättar att han har sammanställt en preliminär utredningsrapport om det inträffade. Han vill gärna ha Brysks synpunkter på den, men betonar att den är preliminär.

En slutlig rapport kommer att tillställas myndigheten om några dagar, efter att ett särskilt inhyrt konsultföretag har getts till3. Inspektören o ch yrkesrollen � 35

3.3.4

Dilemma 4 – hantering av möjlig jävssituation

Nina Persson är 28 år och ute på sitt livs allra första inspektion.

Efter studierna arbetade hon ett par år som byggnadsingenjör.

Nu har hon jobb på Arbetsmiljöverket. Hon känner att hon äntligen har hittat rätt här i livet. Under sin tid i byggbranschen hann hon uppleva rent hissnande brister på arbetsmiljöområdet, bland annat att hennes närmaste arbetskamrat omkom då en kranförare föll ur sin hytt och landade på kamraten. Själv 36 � 3. Inspektören o ch yrkesrollen

© F Ö R FAT TA R E N O C H S T U D E N T L I T T E R AT U R

fälle att faktagranska den och att bolagets vd har undertecknat.

Krut säger att det kan finnas faktafel i rapporten och att den innehåller ett slarvigt språk med mycket jargong. Han understryker vikten av att den här preliminära rapporten inte blir offentlig. Brysk funderar en stund och säger sedan att han inte tror att det ska vara några problem. Han tycker sig minnas från en kurs i offentlighet och sekretess att preliminära rapporter och dokument inte utgör allmänna handlingar.

Rapporten kommer in och Brysk läser den med stort intresse. Den innehåller flera intressanta uppgifter om misstag som kan ha skett vid företaget och han konstaterar med ett leende att Krut verkligen inte har sparat på krutet. Samma eftermiddag ringer en journalist och begär ut samtliga allmänna handlingar i ”kemikalieskandalsärendet”. Brysk samlar ihop de handlingar som han bedömer kan lämnas ut, men går sedan för säkerhets skull till myndighetens chefsjurist för att diskutera några handlingar. Han får då veta att den preliminära rapporten som inkommit också är en allmän handling som måste lämnas ut, såvida det inte finns någon tillämplig sekretessgrund. För huvuddelen av uppgifterna i rapporten råder ingen sekretess, och Brysk känner att han börjar bli lite svettig. Krut hade ju skickat in den preliminära rapporten mot löfte om att den inte riskerade att bli offentliggjord.

© F Ö R FAT TA R E N O C H S T U D E N T L I T T E R AT U R

var hon nära ett ”dödsfall” när hennes chef tvingade henne att utföra takarbeten uppe på Globen utan skyddsutrustning.

Nina har gått en omfattande myndighetsintern inspektörs­ utbildning på verket, ledd av den legendariske inspektören Tryggve Hjelm, och hon säger efteråt till sina kollegor att hon ”skådat ljuset”. Hon har ett brinnande engagemang för arbetsmiljö och har bestämt sig för att aldrig låta någon komma undan med ett bristfälligt arbetsmiljöarbete.

Med sig på inspektionen har hon Tryggve. Han är känd för att aldrig se mellan fingrarna och lär i vissa branschorganisationer gå under beteckningen ”Tryggve den Stygge”. Men nu är det någonting som inte stämmer. Trots att detta skulle vara en oanmäld inspektion verkade ingen på företaget särskilt överraskad av att de är där. De möttes av en leende vd med den arbetsmiljöansvarige vid sin sida. Tryggve pratar mest om ishockey, och det blir allt mer uppenbart för Nina att Tryggve och vd:n är vänner i det privata. Kulmen nås mot slutet när vd:n och Tryggve bokar in en tid för tennis, samtidigt som de skrattande skakar hand. I bilen hemåt konstaterar Tryggve att det där företaget bedriver ett exemplariskt arbetsmiljöarbete, ”det är rena skolboksexemplet”. Nina sitter alldeles förstummad i passagerarsätet och undrar vad det var som just hade hänt. Var Tryggve jävig? Var han rent av mutad? Och vad skulle hon i så fall göra nu – rapportera till sin chef att en av myndighetens ikoner betett sig olämpligt?

3.4

Vem inspekterar inspektören?

Quis custodiet ipsos custodes? Denna tjusiga latinska fras lär betyda ungefär Vem vaktar väktarna? Uttrycket pekar på en generell typ av frågeställning som handlar om att det alltid bör finnas en möjlighet att övervaka även dem som är satta att övervaka. Vilka inbyggda system finns egentligen för att motverka att en inspektör missbrukar sin ställning och sin makt? Svaret är att det finns 3. Inspektören o ch yrkesrollen � 37

38 � 3. Inspektören o ch yrkesrollen

© F Ö R FAT TA R E N O C H S T U D E N T L I T T E R AT U R

sådana system på lite olika nivåer. Som vi går in närmare på längre fram i boken finns bestämmelser om skadestånd och om straff för olika typer av brott i tjänsten. Den typen av regler kan säkert i någon mån verka avskräckande för maktmissbruk, även om de naturligtvis inte direkt fyller funktionen av en aktiv och granskande väktare.

I sammanhanget kan också landets domstolar nämnas. Beslut som fattas av tillsynsmyndigheter – och som i hög grad har baserats på inspektörernas arbete och bedömningar – kan över­ klagas och prövas av domstolar eller andra överprövningsorgan.

Beroende på tillsynsområde kan det handla om exempelvis en länsstyrelse, en förvaltnings- eller miljödomstol. I granskningen av överklagade beslut kan i någon mening sägas ligga en sorts granskning av inspektörernas arbete. Fokus i domstolsprövningen ligger dock på att granska huruvida beslutet varit korrekt och inte på inspektörens eller myndighetens handlande i vidare mening. I sådant hänseende kan domstolsgranskningen snarare sägas vara indirekt.

Det finns dock ett par samhällsinstitutioner som kan sägas ha till uttrycklig uppgift att granska hur myndigheter och dess anställda agerar. Det handlar om två mångåriga institutioner som särskilt är satta att granska utövandet av den offentliga makten vid landets myndigheter och vars uttalanden åtnjuter stor respekt i den svenska förvaltningen. Det handlar om Riksdagens ombudsmän respektive Justitiekanslern.

Riksdagens ombudsmän, eller Justitieombudsmannen (JO) som myndigheten vanligen kallas, väljs av riksdagen för att kontrol­ lera att myndigheter och deras tjänstemän agerar i enlighet med lagstiftningen i sin verksamhet. Ombudsmännen kontrollerar detta genom att ta emot och utreda klagomål från allmänheten, men också genom att på eget initiativ företa inspektioner hos myndigheterna.

Vem som helst kan göra en anmälan (klaga) hos JO. Man behöver inte vara svensk medborgare eller ens vara bosatt här.

© F Ö R FAT TA R E N O C H S T U D E N T L I T T E R AT U R

Det finns ingen åldersgräns för den som klagar, och det man klagar på behöver inte röra en själv. Man kan klaga på statliga och kommunala myndigheter och dess tjänstemän.

Varje år kommer det in ett stort antal anmälningar till JO; som exempel kan nämnas att det under verksamhetsåret 2017/18 kom in nästan 9 000 stycken. JO bestämmer själv om en anmälan ska tas upp till prövning, och under året 2017/18 avskrevs drygt 70 procent av anmälningarna utan utredning. Om JO kommer fram till att en myndighet eller tjänsteman inte har följt gällande regler kan JO i ett beslut utdela kritik, och samtidigt förklara hur en sak borde ha hanterats. Om JO misstänker att någon har gjort ett allvarligt fel i sitt arbete, kan JO också fungera som åklagare och väcka åtal mot den personen. Om JO tror att någon har gjort ett mindre fel i sitt arbete, kan JO föreslå att den personen ska få exempelvis en varning. Av de knappt 9 000 ärenden som avgjordes under verksamhetsåret 2017/18 utdelade JO kritik i 7 procent av fallen.

Eftersom det ingår i JO:s funktion att utreda klagomål mot myndigheter och offentliga funktionärer ligger det givetvis nära till hands att en inspektör som missköter sig riskerar att bli anmäld till, och granskad, av JO. JO publicerar flera av sina beslut på myndighetens webbplats.

Dessa innehåller ofta intressanta resonemang och utgör en mycket bra källa till kunskap på det förvaltningsrättsliga området. Det bör slutligen noteras att JO aldrig överprövar innehållet i domar eller beslut. Detta innebär att den som vill ha ändring i ett särskilt tillsynsbeslut måste överklaga detta i den ordning som gäller för det aktuella beslutet.

Justitiekanslern (JK) har i likhet med Riksdagens ombudsmän tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän. Syftet med JK:s tillsyn är att kontrollera att myndigheterna och dess tjänstemän följer lagstiftningen. Justitiekanslern har dock jämfört med JO en mer övergripande tillsyn, som fokuserar på att upptäcka syste­matiska fel i den offentliga verksamheten. Justitiekanslerns 3. Inspektören o ch yrkesrollen � 39

© F Ö R FAT TA R E N O C H S T U D E N T L I T T E R AT U R

uppdragsgivare är regeringen, varför inriktningen på tillsynen kanske kan sägas vara att effektivisera regeringens myndig­heter ”för regeringens egen skull”. JO, däremot, är företrädare för riksdagen och har traditionellt som uppgift att ta till vara folkets eller medborgarnas intressen gentemot statsmakten.

40 � 3. Inspektören o ch yrkesrollen

Tomas Isenstam är jurist och har mångårig erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete i statliga tillsynsmyndigheter.

Juridik för inspektörer Inspektörens uppdrag är att kontrollera huruvida individer och företag följer den lagstiftning och de tillstånd som gäller för en verksamhet.

Utöver kompetens på det sakområde som tillsynen berör förväntas inspektören känna till den omfattande lagstiftning som styr myndig­ heternas befogenheter och ansvar. Till detta kommer att inspektörer utför en stor del av sina uppgifter ute på fältet, med de särskilda ut­ maningar som detta innebär. Som vägledning till inspektörsrollens många utmaningar behandlar boken förvaltningskunskap och tillsynsmetodik utifrån generella tillsynsproblem som kan uppstå för inspektörer inom flera sakområden. Vidare behandlas betydelsen av etik, integritet och god kommunikation i yrkesrollen som inspektör. Vare sig det handlar om tillsyn enligt miljöbalken, livsmedelslagstiftningen, skollagen eller något annat statligt eller kommunalt tillsynsområde finns i boken vägledning i centrala juridiska och yrkesrelaterade frågor.

I denna andra upplaga har omarbetningar framför allt gjorts med anledning av införandet av den nya förvaltningslagen. Även i övrigt har åtskilliga ändringar och tillägg gjorts i syfte att aktualisera fram­ ställningen.

Juridik för inspektörer ger en bred introduktion till den förvaltningskunskap och tillsynsmetodik som inspektörer måste följa i sin ofta komplicerade yrkesroll. Boken riktar sig såväl till studenter i olika inspektörsutbildningar som till redan yrkesverksamma inspektörer.

Andra upplagan

studentlitteratur.se

Art.nr 36176