9789140691446

Anderz Andersson, Sara Lyren채s & Lina Sidenhag

Nyanl채nda i skolan

Författarpresentationer Anderz Andersson, Sara Lyrenäs och Lina Sidenhag är alla jurister och lärare verksamma vid Juridiska institutionen vid Umeå universitet. Alla är till viss del knutna till Centrum för skolledarutveckling, som ansvarar för befatt­ ningsutbildning för rektorer, där de undervisar på momentet ”Skoljuridik och myndighetsutövning”.

Förord Idén till denna bok har sin huvudsakliga grund i två omständigheter. Den första är de nya regler som införs i skollagen den 1 januari 2016 gällande utbildning för nyanlända elever. Bland nyheterna införs en definition av nyanlända elever.

Med nyanländ avses den som har varit bosatt utomlands och som numera är bosatt här i landet och som har påbörjat sin utbildning här efter höstterminens start det kalenderår då han eller hon fyller sju år. En elev ska inte längre anses vara nyanländ efter fyra års skolgång i Sverige. Enligt de nya lagreglerna krävs att en nyanländs kunskaper bedöms inom två månader från att han eller hon tagits emot i skolväsendet. Resultatet av bedömningen ska ingå i underlaget för placering i årskurs och undervisningsgrupp. I det fall en nyanländ elev saknar tillräckliga kunskaper i det svenska språket ska han eller hon delvis få under­ visas i förberedelseklass i högst två år.

Den andra omständigheten var att Centrum för skolledarutveckling vid Umeå universitet fick i uppdrag från Skolverket att under åren 2013–2016 genom­föra integrationsinsatser inom skolväsendets område för att öka mål­ uppfyllelsen för elever med annat modersmål än svenska inom de obligatoriska skolformerna, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Uppdraget var att ge­ nomföra en utbildning riktad till i första hand rektorer innehållande i huvudsak tre bärande teman, där de juridiska aspekterna av nyanlända elevers lärande var ett.

Någon specifik litteratur som tog direkt sikte på skolområdet fanns inte vid tidpunkten för utbildningarnas start. Håkan Sandesjös bok ”Barnperspek­ tiv i asylprocessen” behandlar de rättigheter ett asylsökande barn har under asylprocessen medan Scheéle och Strandberg i sin bok ”Ensamkommande barns rätt” behandlar området ur det ensamkommande barnets perspektiv. De är två utomordentliga böcker och rekommenderas för fördjupning i ämnet. De behandlar emellertid av naturliga skäl inte de nya reglerna i skollagen avseende nyanlända elevers rätt till utbildning med mera.

Det övergripande perspektivet i boken är nyanlända elevers rätt till utbild­ ning enligt de nya bestämmelserna i skollagen. Boken inleds med en bakgrunds­ beskrivning av invandringen till Sverige och nyanländas skolsituation. Därefter behandlas de ingående parterna och deras ansvarsområden i migrations- och mottagandeprocessen. Sedan redogörs mera allmänt för asylprocessen för att

därpå särskilt behandla barn och ensamkommande barn i asylprocessen. Skol­ gången för barn som vistas i Sverige utan tillstånd behandlas i ett särskilt kapitel.

Bokens avslutade två kapitel kopplar samman de tidigare kapitlen med de allmänna bestämmelserna i skollagen om utbildningens syfte, inflytande över utbildningen, diskriminering och kränkande behandling, skolplikt och rätt till utbildning och de nya bestämmelserna om nyanländas rätt till utbildning.

I det senare behandlas särskilt bedömning och placering av nyanlända elever och förberedelseklass.

Vi författare tycker att det är mycket stimulerande att arbeta inom området nyanlända och nyanländas rätt till utbildning. Vi hoppas att boken ska vara en hjälp i arbetet med det övergripande målet att öka måluppfyllelsen för elever med annat modersmål än svenska. Vi tror att om skolan lyckas med det kom­ mer alla att ha fördel av det.

Vi tar gärna emot synpunkter.

Hic et nunc Anderz, Lina och Sara

Innehåll Förkortningar

9

1. Bakgrund

11 11 13

1.1 Invandring till Sverige 1.2 Nyanländas skolsituation

2. Parter och deras ansvarsområden i migrations och mottagandeprocessen 2.1 Inledning 2.2 Ansvar under processen fram till beslut om uppehållstillstånd eller avslag 2.3 Ansvar efter beslut om uppehållstillstånd

3. Asylprocessen 3.1 Inledning 3.2 Allmänt om asylprocessen 3.3 Stegen i asylprocessen 3.4 Processordning 3.5 De olika grunderna för uppehållstillstånd 3.6 Uppehållstillstånd

4. Barn i asylprocessen 4.1 Inledning 4.2 Barns rättshandlingsförmåga 4.3 Barnets bästa

5. Ensamkommande barn och ungdomar 5.1 Inledning 5.2 Stegen i asylprocessen för ensamkommande 5.3 Den rättsliga regleringen 5.4 Kommunens ansvar för ensamkommande barns boende

17 17 18 22 27 27 27 32 32 37 38 41 41 42 42 47 47 48 49 55

6. Barn som vistas i landet utan tillstånd 6.1 Inledning 6.2 Rätt till utbildning 6.3 Informationsskyldighet och uppsökande verksamhet 6.4 Rätt till skolskjuts och elevresor 6.5 Sekretess och skyldighet att lämna uppgifter 6.6 Skolans och socialnämndens underrättelseskyldighet 6.7 Polisens arbete

7. Skollagen med mera 7.1 Inledning 7.2 Utbildningens syfte och mål 7.3 Inflytande över utbildningen 7.4 Diskriminering och annan kränkande behandling 7.5 Skolplikt och rätt till utbildning 7.6 Stöd, extra anpassningar och särskilt stöd 7.7 Svenska som andraspråk och modersmålsundervisning 7.8 Handläggning och beslut

8. Nyanländas rätt till utbildning 8.1 Inledning 8.2 Definition av nyanländ elev 8.3 Bedömning och placering 8.4 Garanterad undervisningstid 8.5 Prioriterad timplan 8.6 Förberedelseklass 8.7 Sammanfattande skiss

Utdrag ur centrala lagar Utdrag ur skollagen (2010:800) Utdrag ur skolförordningen (2011:185) Utdrag ur gymnasieförordningen (2010:2039) Utdrag ur lag (2005:429) om god man för ensamkommande barn Utdrag ur FN:s konvention om barnets rättigheter – barnkonventionen

Referenser

57 57 57 58 58 59 59 60 61 61 62 65 68 76 92 106 112 119 119 120 121 128 129 131 134 137 137 154 158 160 161

165 Offentligt tryck 165 Litteratur 170

Förkortningar ABO anläggningsboende Barnkonventionen FN:s konvention om barnets rättigheter Barnrättskommittén FN:s kommitté för barnets rättigheter BEO Barn- och elevombudet BO Barnombudsmannen BUP Barn- och ungdomspsykiatri DiskL diskrimineringslagen (2008:567) DO Diskrimineringsombudsmannen Ds departementsserien EBO eget boende EURODAC European Dactyloscopy EU Europeiska unionen Europakonventionen Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna FB föräldrabalken (1949:381) FEUF Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt FL förvaltningslagen (1986:223) FMA förordningen (1994:361) om mottagande av asyl­ sökande m.fl.

FPL förvaltningsprocesslagen (1971:291) GD generaldirektör GyF gymnasieförordningen (2010:2039) HSL hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) IVO Inspektionen för vård och omsorg Lgeb lag (2005:429) om god man för ensamkommande barn Lgr 11 läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritids­ hemmet 2011 LMA lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

LSS lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktions­ hindrade LVU lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga 9

nyanlända i skolan LÖK lokala överenskommelser MIG Migrationsöverdomstolen OSL offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) prop. proposition PUT permanent uppehållstillstånd Rir Riksrevisionen RF regeringsformen (1974:152) Rättighetsstadgan Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna Sfi svenska för invandrare SFS Svensk författningssamling SKL Sveriges Kommuner och Landsting SkolF skolförordningen (2011:185) SkolL skollagen (2010:800) SoF socialtjänstförordningen (2001:937) SoL socialtjänstlagen (2001:453) SOSFS Socialstyrelsens författningssamling SOU Statens offentliga utredningar UN Utlänningsnämnden UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees UtlF utlänningsförordningen (2006:97) UtlL utlänningslagen (2005:716)

10

1 Bakgrund

1.1 Invandring till Sverige Frågan om förhållandet mellan invandring, skola och skolresultat är en rela­ tivt sen företeelse i svensk skol- och migrationsdiskussion. I takt med att in­ vandringen ökat har frågan dock fått ökad aktualitet. År 2012 tillsattes inom Utbildningsdepartementet en utredning med uppdrag att lämna förslag för att förbättra utbildningen för nyanlända elever. I uppdraget ingick också att utreda hur skolförfattningarna kunde utformas för att nyanlända elever och elever med annat modersmål än svenska bäst skulle lära sig svenska och hur dessa på bästa sätt kunde stödjas i sin kunskapsutveckling genom stöd i ämnesundervisning på modersmålet.1 Ett tidigare exempel på att Sverige varit ett land med en positiv inställning till migration är att vid Stockholms grundande, år 1252, utgjorde tyskar en stor del av stadens befolkning. Trenden fortsatte och vid mitten av 1400-talet uppgick tyskarna till cirka en tredjedel av Stockholms skattebetalare. Ett an­ nat exempel är de så kallade svedjefinnarna. Finsk invandring till Sverige hade ägt rum sedan tidig medeltid och Gustav Vasa rekryterade finsk arbetskraft till kronans gårdar och bergsindustrin. Under slutet av 1500-talet inleddes en migration, där svedjebrukande finnar med ursprung i Savolax i östra Finland flyttade till skogsområden i Mellansverige. Anledningen var bland annat att Sverige och Ryssland var i konflikt med varandra. Krigen utkämpades på finsk mark och det var människor i Savolaxområdet som drabbades värst. De histo­ riska exemplen skulle kunna mångfaldigas.

Sedan 1930 har Sverige, så när som under ett par år på 1970-talet, alltid haft en större årlig invandring än utvandring. Fram till andra världskriget bestod invandringen i huvudsak av återvändande svenskamerikaner. Under andra världskriget kom flyktingar från Tyskland, de nordiska grannländerna och Baltikum. Flyktingar från de nordiska länderna återvände i de allra flesta fallen omedelbart efter krigets slut. En hel del av flyktingarna från de baltiska länderna 1 Ds 2013:6 Utbildning för nyanlända elever.

11

nyanlända i skolan blev dock kvar i Sverige och registrerades som immigranter åren 1944–1947, medan andra flyttade vidare till andra länder.

Efter andra världskrigets slut och fram till i dag kan migrationen inde­ las i arbets­krafts­invandring respektive flykting- och anhöriginvandring. Redan 1947 började Arbetsmarknadskommissionen2 rekrytera arbetskraft i Italien, Ungern och Österrike. Perioden fram till 1970-talet förelåg sedan huvud­ sakligen arbetskraftsinvandring. Huvudparten av invandrarna kom från de nordiska länderna. En liten del kom från länder i Europa (före detta Väst­ tyskland och Nederländerna, senare också Österrike, Belgien och Grekland) och en ännu mindre del från länder utanför Europa. Under den här perioden infördes i Sverige en reglerad invandring. I korthet innebar det att de som ville invandra till Sverige i princip skulle ha sitt uppehållstillstånd klart före in­resan.

För dem som ville komma till Sverige för att arbeta krävdes att de hade ett arbets­erbjudande. Därefter skulle dåvarande Invandrarverket tillsammans med arbets­marknadens parter göra en arbetsmarknadsprövning, och bara om Sverige behövde den utländska arbetskraften gavs uppehållstillstånd. I de fall det fanns arbetslösa i Sverige som kunde utföra arbetet beviljades inget uppehållstillstånd.

Undantagna från dessa regler var medborgare i ett nordiskt land. Dessa hade sedan 1951 rätt att bosätta sig och arbeta var som helst i Norden utan tillstånd.

Undantagna var även flyktingar och familjemedlemmar som ville förenas eller återförenas i Sverige.

Sedan slutet av 1960-talet har invandringen ändrat karaktär och migra­ tionsfältet har också utvidgats. Flykting- och nära anhöriginvandring är nu den dominerade grunden för migrationen. Perioden 1970–1985 kan ses som en övergångsfas från arbetskraftsinvandring till flykting- och anhöriginvandring.

Förklaringen till förändringen är att söka i förtryck och inbördeskrig i länder som Turkiet, Iran, Libanon och Syrien. Militärkuppen i Chile 1973 tvingade chilenare på flykt och 30 000 av dem fick möjlighet att bosätta sig i Sverige, varav 15 000 anlände under åren 1986 till 1990. Den jugoslaviska statens sönder­ fall och åtföljande uppdelning av landet, med krig, terror och etnisk rensning, medförde en rekordstor invandring till Sverige från 1990-talets början. Under sommaren 1993 införde Sverige viseringstvång för medborgare från BosnienHercegovina och Makedonien. Anledningen till denna åtgärd var att de asyl­ sökande blev fler än vad mottagningarna klarade av.3 Mellan 1995 och 1999 var antalet asylsökande relativt lågt sedan de öppna krigshandlingarna i forna Jugoslavien upphört.

2 Den 7 maj 1940 tillsattes Statens arbetsmarknadskommission (instruktion SFS 1940:326).

Arbetsmarknadskommissionen var en central myndighet för reglering av arbetskraftens användning samt de stödåtgärder som kunde bli nödvändiga.

3 Beslutet medförde att antalet asylsökande minskade från 7 600 i juni till 1 200 i juli.

Sverige stängde möjligheten för asylsökande från Balkan genom att införa visumtvång.

12

1. Bakgrund År 2000 ökade antalet asylsökande åter. Asylinvandringen har sedan dess fortsatt att ligga på en hög nivå, förutom åren 2005 och 2006, då en tillfällig minskning ägde rum. Om antalet i stort varit detsamma sedan år 2000 har det dock skett stora förändringar vad gäller ensamkommande barn. Under 2014 ansökte cirka 7 000 ensamkommande barn och ungdomar om asyl i Sverige. De flesta av dessa kom ifrån Syrien och Eritrea. Året innan var siffran för ensam­ kommande barn cirka 4 000, och de största grupperna kom ifrån Afghanistan och Somalia. Detta kan jämföras med 388 barn under 2004. Under perioden januari–februari 2015 sökte 1 051 ensamkommande barn asyl i Sverige, vilket var en ökning med över 70 procent i förhållande till samma period 2014. Hur ser då situationen ut i dag? I slutet av 2014 befann sig 59,5 miljoner människor på flykt undan krig, konflikter och förföljelser, enligt UNHCR:s årliga rapport om flyktingsituationen i världen.4 Det är den högsta siffran någonsin och en ökning med 8,3 miljoner sedan 2013. Den stora ökningen beror huvudsakligen på det blodiga kriget i Syrien. Totalt var 7,6 miljoner människor på flykt inne i Syrien och 3,88 miljoner har flytt från landet.

Antalet flyktingar i Europa ökade med 51 procent under 2014. Samma år var 6,7 miljoner människor på flykt i Europa. En fjärdedel av dem var syrier som flytt till Turkiet.

1.2 Nyanländas skolsituation Den ökade invandringen, och särskilt då av barn och unga, har inneburit en stor utmaning för det svenska samhället, inte minst för skolan. Trots att Sverige har en lång tradition av invandring är det först efter millennieskiftet som frågan om skolan och migration fått aktualitet. År 2009 konstaterade Skolinspektionen att det fanns brister i mottagandet av invandrade barn och unga.5 De allvar­ ligaste bristerna kunde leda till att elevens kunskapsutveckling bromsades upp och studie­tiden förlängdes. Många huvudmän saknade också riktlinjer för hur frågan om nyanlända skulle behandlas. Det var inte ovanligt att en strategi saknades för kompetensutveckling av personer som skulle handha mottagan­ det. Vissa huvudmän hade en övergripande policy för hantering av nyanländas introduktion i skolan. I andra fall konstaterades att det inte sällan var så att enskilda lärare bar hela ansvaret, såväl för elevens mottagande i skolan som för att ge dem en ändamålsenlig undervisning. Skolinspektionen konstaterade också att det var ”vanligt att rektor inte leder arbetet kring nyanlända elever. Utbild­ ningen är ofta lärarstyrd och eleven får i dessa fall en utbildning som planeras 4 UNHCR:s rapport om flyktingsituationen i världen Global Trends 2014 ”World at war”.

5 Se till exempel Skolinspektionens kvalitetsgranskning 2009:3 Utbildning för nyanlända elever. Se även Skolinspektionen, Riktad tillsyn av utbildning för asylsökande barn och barn som vistas i landet utan tillstånd, dnr 401-2014:2380, 2015-03-24.

13

nyanlända i skolan och genomförs av entusiastiska eldsjälar vars verksamhet inte ingår i skolans kvalitetsarbete eller omfattas av rektors pedagogiska ledarskap.”6 Skolinspektio­ nen slog också fast att ”på ett övergripande plan framstår det i många fall som om skolorna, tvärtemot sitt uppdrag, utgör starten på och befäster särskiljande och segregering”.7 Vid Skolinspektionens kvalitetsgranskning av utbildningen för nyanlända elever i årskurserna 7–9 år 2014 framkom bland annat att en viss kommun inte kunde ge utbildning till samtliga asylsökande barn som befann sig i kommunen.8 I ett fåtal av kommunerna visste man inte på kommunnivå hur många asylsökande barn och unga som vistades i kommunen. Skolinspek­ tionen konstaterade vidare att det i flera kommuner saknades kompetens att utföra uppdraget till fullo. Många barn fick heller inte tillgång till den fram­ gångsfaktor som modersmålsundervisning utgör. Kartläggningarna av barnens tidigare erfarenheter och kunskaper var i flera fall bristfälliga. Behovet av särskilt stöd genom studiehandledning på modersmålet var också otillräckligt.

De båda rapporterna från Skolinspektionen bekräftade vad Myndigheten för skolutveckling konstaterade i en rapport 2007. De flesta kommuner saknade en kommunövergripande introduktionsplan, och det var inte ovanligt att den enskilda skolan svarade för barnens introduktion såväl i skolan som i samhället.9 Andra indikationer på att området skola och migration var problematiskt var utfallen av de nationella proven i årskurs 3 (2011). Dessa visade på ett klart samband mellan svensk respektive utländsk bakgrund och elevers resultat.

I både matematik och svenska hade elever med svensk bakgrund bättre resul­ tat än elever med utländsk bakgrund. Undersökningar av elever som lämnade grundskolans årskurs 9 visade att elever som invandrat till Sverige före sju års ålder lyckades i det närmaste lika bra som elever födda i Sverige.10 Som en direkt följd av dessa rapporter tillsattes 2012 en arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet. Utredningen redovisade sitt uppdrag 2013 i prome­ morian Utbildning för nyanlända elever – Mottagande och skolgång.11 Utred­ ningen refererade huvudsakligen till tidigare utredningar, forskningsöversikter och inspektionsresultat från olika myndigheter, organisationer och forskare.

Utredningens övergripande slutsats var att det var stora skillnader mellan kommunerna avseende mottagande av nyanlända elever. Skillnaderna var sär­ skilt tydliga när det gällde ansvarsfördelningen.

Arbetsgruppen konstaterade vidare att det förelåg stora variationer i fråga om 6 Skolinspektionens kvalitetsgranskning 2009:3, s. 7.

7 Skolinspektionens kvalitetsgranskning 2009:3, s. 6.

8 Skolinspektionens kvalitetsgranskning 2014:3 Utbildningen för nyanlända elever.

9 Myndigheten för skolutveckling, Nationell strategi för utbildning av nyanlända barn och ungdomar – slutrapport, 2007.

10 Ds 2013:6, s. 31.

11 Ds 2013:6.

14

1. Bakgrund hur snabbt eleverna fick möjlighet att delta i undervisning. Skolornas kartlägg­ ning av elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig undervisning varierade.

Av Skolinspektionens granskning 2009 framgick att alltför få skolor på ett aktivt­och medvetet sätt undersökte på vilken kunskapsnivå eleverna befann sig.

Kommunernas sätt att organisera och genomföra undervisning uppvisade också stora skillnader. Några kommuner hade valt att inrätta så kallade förberedelse­ klasser som ett sätt att samordna resurserna för att eleverna skulle få tillgång till modersmålsundervisning och studiehandledning på sitt modersmål. Hur förberedelseklassen var sammansatt varierade mellan de olika kommunerna – ibland var klasserna språkligen homogena, i andra fall var grupperna blandade för att underlätta integrationen.

Arbetsgruppens förslag ledde till en rad lagförslag som antagits och kommer att gälla från den 1 januari 2016. Förändringarna, som intagits i 3 kap. skollagen, innebär bland annat att det finns en definition av nyanländ elev.

Den nyanlända elevens kunskaper ska bedömas. Resultatet av bedömningen ska ingå i underlaget för beslut om placering i årskurs och undervisningsgrupp samt för hur undervisningen ska planeras och hur tiden ska fördelas mellan ämnena.

Placeringen ska ske inom två månader från det att eleven för första gången tagits emot i skolväsendet. Om det konstateras att en nyanländ elev saknar tillräckliga kunskaper i det svenska språket för att kunna följa och tillgodogöra sig den ordi­ narie undervisningen, ska denne delvis få undervisas i en förberedelseklass.

Förändringarna berörs mer i detalj i kapitel 8.

Till denna genomgång kan läggas vad Skolverket skriver i sin lägesbedöm­ ning 2015: Skolinspektionens kvalitetsgranskning och Skolverkets kunskapsöversikt om nyanlända visar att det ofta saknas både ett samlat grepp hos huvudmän och ett systematiskt tillvägagångssätt i verksamheten för de nyanlända eleverna.12

I samma dokument gör Skolverket bedömningen att det i dag finns stora behov av • • • • •

fler lärare med kompetens i svenska som andraspråk fler studiehandledare på modersmål och modersmålslärare fler vuxna i skolan med modersmålskompetens kompetensutveckling för alla lärare i språkutvecklande arbete i alla ämnen digitala fjärrlösningar för att säkerställa tillgången till studiehandledning på modersmålet och modersmålsundervisning i hela landet.13

12 Skolverkets lägesbedömning 2015, s. 12. Skolverket hänvisar till Skolinspektionens kvali­ tetsgranskning 2014:3 Utbildning för nyanlända elever; Skolverket, Behovsinventering inför kompetensutvecklingsinsatser för kartläggning av nyanländas kunskaper, 2014.

13 Skolverkets lägesbedömning 2015, s. 12.

15

4 Barn i asylprocessen

4.1 Inledning Asylprocessen där barn ingår skiljer sig från vad som gäller vid motsvarande process för vuxna. Både vuxna och barn befinner sig många gånger i en utsatt situation. För barnet är det dock oftast en särskilt utsatt situation. Av den an­ ledningen behövs det regler som ska skydda barn och poängtera barnets bästa.

När Migrationsverket och migrationsdomstolarna fattar beslut i ett ärende som rör barn ska enligt utlänningslagen barnets egna asylskäl och principen om barnets bästa vara vägledande.

Med barn avses enligt 1 kap. 2 § UtlL en person som är under 18 år. Barnets rättigheter under asylprocessen skiljer sig från vuxnas. I båda fallen är rätts­ säkerheten viktig men när det gäller barn, och i synnerhet ensamkommande barn, är den speciellt viktig. Förhållandet att känna sig tvingad att lämna sitt hemland gör att det behövs särskilda regler som tar sikte på att skydda barn.

Utlänningslagen innehåller flera bestämmelser som tar sikte på barns rättig­ heter som har sin grund i FN:s barnkonvention. Barnkonventionens fyra huvud­ principer om att hänsyn ska tas till barnets bästa, barnets rätt att komma till tals, barnets rätt till liv och utveckling samt barnets rätt att utan diskriminering erhålla sina rättigheter, finns reglerade i utlänningslagen. Därtill ska handlägg­ ningen ske så snabbt som möjligt, samtidigt som asylprocessen ska vara rätts­ säker och human. Det finns också en bestämmelse som innebär att barn i regel ska höras i samband med utredning vid ansökan om uppehållstillstånd.59 Migrationsverket ska prioritera ärenden rörande barn utifrån såväl tids­ mässiga aspekter som kvalitetsaspekter. Målet är att ärenden som rör ensam­ kommande barn ska avgöras inom tre månader från ansökan, ärenden om 17-åriga barn i familjeåterföreningsärenden innan barnet fyller 18 år och övriga barnärenden inom sex månader.60 59 1 kap. 11 § UtlL. 60 Migrationsverket, Handbok i migrationsärenden, avsnittet Allmänt om handläggning av barnärenden.

41

nyanlända i skolan

4.2 Barns rättshandlingsförmåga Underårigas rättshandlingsförmåga regleras enligt huvudregeln i 9 kap. 1 § föräldrabalken (FB) och lyder: ”Den som är under arton år (underårig) får inte själv råda över sin egendom eller åta sig förbindelser i vidare mån än som följer av vad som skall gälla på grund av lag eller villkor vid förvärv genom gåva, testa­mente eller förmånstagarförordnande vid försäkring eller pensionssparande enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande.” Bestämmelsen be­ tyder att barn enligt huvudregeln saknar rättshandlingsförmåga, men de har efter 16 års ålder en begränsad rättshandlingsförmåga.

Barn som har fyllt 16 år kan själv ingå vissa avtal om arbete och ta hand om sin inkomst, men före 16 års ålder endast med godkännande av vårdnadshavare (se 6 kap. 12 § FB). I 1 kap. 2 § UtlL anges att med barn avses en person som är under 18 år. I MIG 2009:17 konstaterade Migrationsöverdomstolen att barn enligt svensk lagstiftning inte givits processbehörighet i fråga om uppehålls­ tillstånd.61 Domstolen menade också att barnet inte heller kunde genom full­ makt överföra sådan rätt till ombud. ”Ställföreträdare för barn utgörs normalt av vårdnadshavare eller av särskilt förordnad förmyndare. Som huvudregel gäller att vem som ska anses som vårdnadshavare ska avgöras enligt lagen i det land där barnet har sin hemvist, den så kallade domicilprincipen.”62

4.3 Barnets bästa Som tidigare behandlats i avsnitt 4.1 är principen om barnets bästa en av barnkonventionens grundpelare.63 Barnkonventionens och de tillhörande pro­ tokollens grundläggande syfte är att i allt som rör barn ”skall barnets bästa komma i främsta rummet”. Denna princip har sitt ursprung i två grundläggande tankegångar: att barn har fullt och lika människovärde och alltså inte är mindre värda än vuxna och att barn är sårbara och behöver särskilt stöd och skydd.

Barnets bästa är inget enhetligt begrepp, utan förståelsen av barnets bästa varierar beroende på vilket rättsområde som är aktuellt. Begreppets innehåll 61 MIG 2009:17. Minderåriga barn som utifrån har ansökt om uppehållstillstånd grundat på anknytning till sin härvarande myndiga syster har inte ansetts processbehöriga i mål enligt utlänningslagen. Deras härvarande syster, som inte har kunnat visa att hon är barnens legala vårdnadshavare, har inte ansetts behörig att föra barnens talan. Eftersom det inte heller ansågs finnas annan möjlighet för barnen att anhängiggöra sin talan i Migrations­ överdomstolen avvisades överklagandet.

62 Prop. 2004/05:136, s. 24 63 Litteratur som behandlar barnets bästa är bland annat: Ewerlöf, Sverne & Singer (2004), Barnets bästa. Om föräldrars och samhällets ansvar; Schiratzki (2005), Barnets bästa i ett mångkulturellt Sverige. En rättsvetenskaplig undersökning; Singer (2012), Barnets bästa. Om barns rättsliga ställning i familj och samhälle.

42

4. Barn i asylprocessen måste avgöras i varje enskilt fall utifrån en bedömning av de individuella förhållandena.64 Vad som är barnets bästa har också ansetts föränderligt över tid i takt med ändrade värderingar och ny kunskap i samhället. Barnrättskom­ mittén föreslog att barns bästa skulle tolkas utifrån två perspektiv: det objek­ tiva perspektivet som grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet och det subjektiva perspektivet som barnet själv ger uttryck för. Kommittén fastslog också att barnets bästa inte alltid är avgörande men alltid ska beaktas, utredas och redovisas.65 Barnkonventionen är inte inkorporerad i svensk rätt. Det betyder att be­ stämmelserna i konventionen inte gäller som lag i Sverige.66 Sverige har valt att transformera konventionsbestämmelserna i svensk lagstiftning. Transformering innebär att, i den utsträckning det anses behövligt, införa eller ändra bestäm­ melser så att de överensstämmer med konventionens krav.67 Exempel där denna metod använts är skollagen, socialtjänstlagen och utlänningslagen. För dessa ska barnkonventionen också utgöra ett slags tolkningsunderlag när domstolar och myndigheter tillämpar svensk rätt. Kortfattat innebär det att svensk rätt ska tolkas på ett sätt som är förenligt med konventionen så långt det är möjligt inom ramen för lagens ordalydelse.

Barnkonventionen ger uttryck för att det vid alla beslut och andra åtgär­ der som rör barn ska finnas ett tydligt barnperspektiv. En central utgångs­ punkt i barnperspektivet är respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Vid beslutsfattande innebär perspektivet att den som beslutar ska ha kunskaper och insikt och försöka förstå barnet och ta reda på hur barnet uppfattar sin situation. Det handlar vidare om att analysera vilka följder olika beslutsalternativ kan få för barnet.

Principen om barnets bästa finns även i andra internationella dokument; enligt artikel 24.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig­ heterna (Rättighetsstadgan) har barn rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd. Vidare föreskrivs att barnets vilja ska beaktas i frågor som rör barnet med hänsyn till barnets ålder och mognad. Därtill ska vid alla åtgärder barnet och hänsyn till barnets bästa komma i främsta rummet. Be­ stämmelserna motsvarar i allt väsentligt artikel 3, 6 och 12 i barnkonventionen.

Ett annat exempel är artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventio­ nen). Där anges att var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv.

En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet an­ 64 Prop. 2002/03:53 Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m.

65 SOU 1997:116 Barnets bästa i främsta rummet.

66 Prop. 1989/90:107 om godkännande av FN-konventionen om barnets rättigheter; bet.

1989/90:SoU28; rskr. 1989/90:350.

67 Dir. 2013:35 Översyn av barnets rättigheter i svensk rätt.

43

nyanlända i skolan nat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn bland annat till statens säkerhet eller skydd för andra personers fri- och rättigheter. Till skillnad från barnkonventionen har Sverige inkorpo­ rerat Europakonventionen i svensk lag genom lagen (1994:1219) om europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Bestämmelsen om barnets bästa omfattar alla ärendetyper enligt utlän­ ningslagen. Lagstiftaren framhöll dock att det fanns starka skäl som talade för att särskilt ta hänsyn till barn i asylprocessen. Vad som är barnets bästa i denna process blir en avvägning mellan olika intressen i det enskilda fallet.

När det gäller förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd har, som tidigare nämnts, bestämmelsen särskild betydelse i fråga om humanitära över­ väganden. Enligt 5 kap. 6 § andra stycket UtlL får barn beviljas uppehållstill­ stånd om omständigheterna är särskilt ömmande. Formuleringen innebär att det inte ställs lika höga krav för att barn ska kunna beviljas uppehållstillstånd som för vuxna.68 Exempel på särskilt ömmande omständigheter är om ett barn i Sverige har ett medicinskt tillstånd som kräver avancerad vård och det är oklart om detta behov kan tillfredsställas i barnets hemland.

Principen om barnets bästa ska enligt utlänningslagen även vara vägledan­ de när Migrationsverket och migrationsdomstolarna fattar beslut i ett barns ärende, oavsett om barnet kommit till Sverige ensamt eller tillsammans med sin familj.

4.3.1 Barnkonventionen och rätt till utbildning Utbildning framhålls i många internationella dokument som en central för­ utsättning, både för den enskildes personliga utveckling och för den ekono­ miska och politiska utvecklingen. I barnkonventionen sägs utbildning vara en förutsättning för möjligheterna att tillgodogöra sig barnkonventionens övriga rättig­heter. Konventionen är också den första internationella konventionen som ger barnet rätt till sin egen utbildning. Barnet anses själv ha rättighet att välja utbildning och rätt att påverka utbildningen. I andra konventioner har barnet setts som en passiv mottagare av utbildning, och den verkliga rätten till barnets utbildning har tillfallit föräldrarna.69 Barnets rätt till utbildning baseras dels på artikel 12, dels på att det i barn­ konventionen, till skillnad från i andra konventioner, inte finns någon bestäm­ melse om föräldrarätten. Av barnkonventionens artikel 28 framgår att grund­ utbildning ska vara obligatorisk och kostnadsfri för alla. Därtill ska barnets 68 Prop. 2013/14:216, s. 26.

69 Tanken med att ge föräldrarna rätten att påverka sina barns utbildning har varit att föräldrarna ska utgöra garanter mot statlig indoktrinering i offentliga skolor.

44

4. Barn i asylprocessen utbildning bland annat syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter; att utveckla respekt för de mänskliga rättigheterna; att utveckla respekt för barnets föräldrar, barnets egen kulturella identitet och för kulturer som skiljer sig från barnets egen; att förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämlikhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör urbefolkningar; och slutligen att utveckla respekt för naturmiljön.

4.3.2 Barnkonsekvensanalys och beaktandet av barnets bästa FN:s barnrättskommitté har vid flera tillfällen uppmanat beslutsfattare och andra som möter barn att löpande genomföra barnkonsekvensanalyser. Anled­ ningen är att alla processer där barn finns med ska innehålla avgöranden om vad som är barnets bästa och säkerställa att alla barnkonventionens rättigheter respekteras. Målsättningen ska vara att beslutsfattare och andra genom ett systematiskt arbetssätt ska skapa förutsättningar för att barnets bästa finns med i besluten. Ett systematiskt arbetssätt anses medverka till en högre kvali­ tet i beslutsfattandet avseende barn.

Sveriges riksdag fattade 1999 ett enhälligt beslut om en nationell strategi för att förverkliga barnkonventionen. En viktig del i denna strategi var framtagan­ det av en modell för barnkonsekvensanalys. År 2001 presenterade Barnombuds­ mannen en modell som skulle vara till stöd för kommuner, landsting och statliga myndigheter i deras arbete med att omsätta barnkonventionen i handling och synliggöra barnets bästa.70 En rätt genomförd barnkonsekvensanalys ska leda till att beslutsfattande på olika nivåer på ett systematiskt sätt säkerställer att barnperspektivet finns med i beslutet. Barnombudsmannens modell för barn­ konsekvensanalyser innehåller följande steg: • kartläggning, som innehåller planering för hur och var man ska inhämta nödvändig kunskap och information • beskrivning, som innebär en beskrivning utifrån det inhämtade materialet • analys, som innebär att man beskriver motiven till förslaget och dess kon­ sekvenser.71 En barnkonsekvensanalys ska genomföras inför de beslut som myndigheten fattar som rör barn.72 Migrationsverkets modell utgår från Barnombudsman­ nens modell och kopplas till 1 kap. 10 § UtlL. Modellen är central när det 70 Se Barnombudsmannens faktablad, Uppnå kvalitet i beslut som rör barn och unga.

71 Barnombudsmannens faktablad, Uppnå kvalitet i beslut som rör barn och unga.

72 Jämför förordning (2007:996) med instruktion för Migrationsverket samt Migrations­ verkets barnpolicy, GDA 6/2011.

45

nyanlända i skolan gäller rättsliga ställningstaganden som handlar om verkställighet av beslut om ensamkommande barn. ”Genom att på ett strukturerat sätt införa riktlinjer för verkställigheterna av ensamkommande barn skapas klara förutsättningar för verkställighetsarbetet samt att bedöma om det föreligger verkställighetshin­ der i ärendena, om uppehållstillstånd därmed ska beviljas i de enskilda ärendena och även att i bedömningarna beakta barnets bästa i enlighet med 1 kap. 10 § utlänningslagen.”73

73 Migrationsverkets rättsliga ställningstagande 2013-06-12 angående verkställighet av beslut som rör ensamkommande barn.

46

8 Nyanländas rätt till utbildning

8.1 Inledning De regler som beskrivits i kapitel 7 är sådana som gäller alla elever och som ska tillämpas likvärdigt oavsett om en elev är nyanländ eller inte. För att alla ny­ anlända elever ska ges de bästa förutsättningarna att nå målen i undervisningen har det dock ansetts finnas ett behov av att komplettera nuvarande lagstiftning.

De nya reglerna innehåller därför dels krav på att alla huvudmän ska vidta vissa åtgärder i fråga om nyanlända i syfte att öka likvärdigheten, dels ytterligare möjligheter för rektorerna att anpassa undervisningen utan att det handlar om åtgärder som utgör särskilt stöd.262 Observera dock att de nya bestämmelserna endast gäller i de obligatoriska skolformerna enligt 3 kap. 12 b § SkolL. Inledningsvis redogörs för de fyra förutsättningar som ska vara uppfyllda för att en elev ska ses som nyanländ enligt skollagen. Uppfylls dessa ska elevens kunskaper bedömas, varefter eleven utifrån bland annat bedömningen ska pla­ ceras i en viss årskurs och klass. I första hand ska således de elever som hör till kategorin nyanländ bedömas, i vissa fall ska dock även andra elevers kunskaper bedömas. Det handlar dels om elever som har varit bosatta utomlands men som har påbörjat sin utbildning här i Sverige senast vid höstterminens start det kalenderår då de fyllde sju år, dels om elever som efter viss tids skolgång i Sve­ rige har varit bosatta utomlands och därefter har återvänt till Sverige för att återuppta sin utbildning här.

Vidare kommer frågor kopplade till undervisningstid att behandlas. Ut­ ifrån att nyanlända elever många gånger placeras i särskilda grupperingar där undervisningstiden vanligtvis är kortare än för andra elever har det ansetts angeläget att införa regler som säkerställer att nyanlända elever får lika mycket undervisningstid som jämnåriga elever. Därefter redogörs för ett antal åtgär­ der som kan aktualiseras för nyanlända elever och andra elever vars kunskaper har bedömts. Dessa åtgärder är prioriterad timplan och förberedelseklass. En nyanländ elev, eller en annan elev vars kunskaper har bedömts, har inte en auto­ 262 Prop. 2014/15:45, s. 18.

119

nyanlända i skolan matisk rätt till någon av de särskilda åtgärderna som införts. Det är visserligen en förutsättning att eleven hör till någon av de aktuella kategorierna av elever för att åtgärden ska kunna komma i fråga, men beslutet bygger på att det finns ett behov för den enskilda eleven, och denna prövning utgår från bedömningen av elevens kunskaper.263

8.2 Definition av nyanländ elev De nya bestämmelserna i skollagen som introducerats ovan och som kommer att redovisas mer i detalj innebär att en grupp elever kommer att omfattas av ett regelsystem som kan innebära såväl rättigheter som skyldigheter. Det är därför viktigt att det ur rättssäkerhetssynpunkt tydligt i lag anges vilka elever som omfattas av reglerna.264 Rättssäkerhet som begrepp kan förenklat sägas innebära att rättsliga beslut ska vara möjliga att förutse, att rättsregler ska vara utformade så att de ger klara och entydiga svar och att rättsreglerna ska finnas lätt tillgängliga. Skollagen ska alltså innehålla regler som klart och tydligt anger vilka elever som ska anses vara nyanlända.

För att en elev ska tillhöra kategorin nyanländ elev ställs det i 3 kap. 12 a § SkolL upp fyra förutsättningar som samtliga måste vara uppfyllda.

För det första ska eleven ha varit bosatt utomlands. Det spelar därvid ingen roll vilket medborgarskap eller ursprung personen har. Eleven kan tidigare ha varit bosatt i Sverige och kan ha svenskt medborgarskap, men eleven kan ändå ses som nyanländ om övriga förutsättningar i 3 kap. 12 a § är uppfyllda. Det avgörande beträffande denna första förutsättning är att eleven inte varit bosatt här i landet hela tiden fram till dess att eleven påbörjar sin skolgång här.265 För det andra ska eleven nu antingen vara bosatt i eller anses vara bo­ satt i Sverige enligt skollagen. Reglerna kring när en elev ska anses vara bo­ satt i Sverige finns i 29 kap. 2 § SkolL, och en redogörelse för denna bestäm­ melse finns i avsnitt 7.5.

Som en tredje förutsättning vid bedömningen av om en elev ska ingå i kate­ gorin nyanländ elev gäller att eleven har påbörjat sin utbildning i Sverige senare än höstterminens start det kalenderår då eleven fyllde sju år. Eleven ska alltså ha börjat skolan efter ordinarie skolstart. Det anges däremot inte att det ska ha gått en viss tid mellan höstterminens start och elevens påbörjade skolgång. En elev som börjar sin skolgång endast några veckor eller några dagar efter ordinarie skolstart kan alltså också ses som nyanländ.

Ett barn som uppfyller de tre ovanstående kriterierna ska anses tillhöra kate­ 263 Prop. 2014/15:45, s. 19.

264 Prop. 2014/15:45, s. 19.

265 Prop. 2014/15:45, s. 20.

120

8. Nyanländas rätt till utbildning gorin nyanländ elev. Som en sista förutsättning säger dock 3 kap. 12 a § SkolL att en elev inte längre ska ses som nyanländ efter fyra års skolgång här i landet.

Det finns alltså en tidsgräns kring hur länge det nya regelsystemet kan användas beträffande en elev. Tidsgränsen skulle ha kunnat kopplas till hur länge eleven vistats i Sverige, men eftersom detta inte alltid är så lätt att utreda – och mot bakgrund av att hur många år en elev går i svensk skola har nära koppling till elevens resultat (se Skolverkets lägesbedömning 2011) – har tidsgränsen i stället kopplats till antalet år i skola. Som kommer att beskrivas i avsnitt 8.5 om prio­ riterad timplan och avsnitt 8.6 om förberedelseklass finns det även tidsgränser för hur länge de åtgärder som införs i skollagen avseende nyanlända elever får pågå. Dessa tidsgränser är betydligt kortare än fyra år. Kriteriet om max fyra års skolgång fyller därför i nuläget ingen större funktion. Att en elev efter fyra års skolgång inte längre ska ses som nyanländ anses dock viktigt ur andra perspektiv. Utan denna bestämmelse skulle en elev, som uppfyller de andra kriterierna, under resterande delen av sin skolgång i en obligatorisk skolform alltid kategoriseras som nyanländ. Eftersom detta skulle kunna upplevas stig­ matiserande har tidsgränsen införts för att markera att en elev efter en viss tids skolgång inte längre är nyanländ. Tidsgränsen beträffande hur länge en elev ska anses vara nyanländ skulle ha kunnat kortas så att den överensstämmer med hur länge de olika åtgärderna får pågå. Eftersom det är en lång process att lära sig ett andraspråk ansågs dock detta av lagstiftaren kunna sända felaktiga signaler om att en elev efter ett par år inte skulle vara i behov av stödåtgärder.266

8.3 Bedömning och placering 8.3.1 Bedömning av nyanlända elevers kunskaper En nyanländ elevs kunskaper ska enligt 3 kap. 12 c § SkolL bedömas. Under lagstiftningsärendet framförde olika remissinstanser att det borde regleras vem som ska göra bedömningen. Lagstiftarens uppfattning var dock att det är upp till varje skola att själv avgöra vilken personal som är mest lämpad att genomföra bedömningen. Även om någon annan kan utses att genomföra bedömningen så är det rektorn som ansvarar för att en sådan görs. Inte heller i övrigt finns det i skollagen några närmare anvisningar kring hur bedömningen ska gå till, även om det i propositionen nämns att det är önskvärt om den görs på elevens starkaste språk.267 Enligt 3 kap. 12 c § SkolL har regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fått rätt att meddela föreskrifter om underlag för de bedömningar 266 Prop. 2014/15:45, s. 22 ff.

267 Prop. 2014/15:45, s. 27 och s. 29.

121

Nyanlända i skolan Anderz Andersson, Sara Lyrenäs & Lina Sidenhag

Den ökade invandringen, och särskilt då av barn och unga, har inneburit en stor utmaning för det svenska samhället, och inte minst för skolan. Trots att Sverige har en lång tradition av invandring är det först efter millennieskiftet som frågan om skola och migration fått aktualitet. Den här boken behandlar nyanlända barns och ungdomars rättigheter i asylprocessen och de nya bestämmelserna i skollagen om nyanlända elevers rätt till utbildning, som gäller från den 1 januari 2016.

Boken inleds med en bakgrundsbeskrivning av invandringen till Sverige och nyanländas skolsituation. Därefter beskrivs de i migrations- och mottagandeprocessen ingående parterna och deras ansvarsområden. Författarna redogör också mer allmänt för asylprocessen för att därpå fördjupa sig i reglerna beträffande barn och ensamkommande barn. Skolgången för barn som vistas i Sverige utan tillstånd behandlas i ett särskilt kapitel.

De två avslutande kapitlen kopplar samman de tidigare kapitlen. Här presenterar författarna skollagens tillämpliga bestämmelser ur ett mer allmänt perspektiv. Utbildningens syfte, inflytande över utbildningen, diskriminering och kränkande behandling, skolplikt, stöd, extra anpassning och särskilt stöd är några exempel på områden som tas upp. Därefter behandlas bestämmelserna om nyanländas rätt till utbildning. Här redogörs bland annat för reglerna om kunskapsbedömning, om placering i årskurs och undervisningsgrupp samt planering av undervisning.

Anderz Andersson, Sara Lyrenäs och Lina Sidenhag är verksamma vid Juridiska institutionen vid Umeå universitet och knutna till Centrum för skolledarutveckling, som ansvarar för befattningsutbildning för rektorer.

ISBN 978-91-40-69144-6

9 789140 691446