9789147111886

DÅLIGA KUNDER GÖR BRA AFFÄRER! Ett dilemma i offentlig upphandling

Staffan Furusten

ATT ORGANISERA MARKNADER

Dåliga kunder gör bra affärer!

ISBN 978-91-47-11188-6 © 2015 Staffan Furusten och Liber AB Förläggare: Pontus Fryk Redaktör: Magnus Winkler Grafisk form och omslag: Fredrik Elvander Ombrytning: Ellen Demérus Produktion: Jürgen Borchert Första upplagan 1 Repro: Exaktaprinting, Malmö Tryck: People Printing, Kina, 2015

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och elevers begränsade rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-­avtal, är förbjuden. BONUS-avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningsanordnare, t.ex. kommuner och universitet.

Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material. Såväl analog som digital kopiering regleras i BONUS-­ avtalet. Läs mer på www.bonuscopyright.se.

Liber AB, 113 98 Stockholm Tfn 08-690 90 00 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08–690 93 01 E-post kundservice.liber@liber.se

En bokserie om att ­organisera marknader Det senaste decenniet har marknader och marknadslösningar varit i ropet. Marknad ses i många sammanhang som en bättre lösning än organisation. Stater privatiserar, företag ”outsourcar” och kommuner arbetar med entreprenader och kundvalssystem. I stället för att stater, företag eller kommuner utför arbeten i egen regi så lägger de ut uppdrag på flera utförare som ska konkurrera med varandra.

Ibland ligger mycket idealiserade föreställningar om organisationer och marknader bakom reformerna. Organisationer står för byråkrati och tröghet medan marknader ses som flexibla och dynamiska. Men skillnaderna mellan marknad och organisation är inte lika stora i praktiken. En likhet mellan dem är att båda är organiserade och att graden av organisation är olika stor såväl i enskilda organisationer som på enskilda marknader.

Marknader är inget som uppstår av sig självt. De kräver ofta en omfattande organisering för att komma till stånd och för att fungera någorlunda väl. Det är många som försöker organisera marknader. De försöker påverka hur säljare och köpare ska bete sig, de försöker bestämma hur varor och tjänster ska utformas och klassificeras, de försöker övervaka marknader och de försöker beskriva och förklara dem. Det är inte bara stater som är involverade i sådana ansträngningar utan också standardiseringsorganisationer, frivilligorganisationer och branschorganisationer för att ta några exempel.

Bokserien Att organisera marknader grundar sig på studier av hur organisering av marknader går till, vilka personer och organisationer som får inflytande och vilka idéer som blir styrande. Serien bygger på moderna organisationsteoretiska perspektiv på marknader. Den ger

3

E n bokserie om att ­organisera marknader

underlag för en fördjupad diskussion om marknadslösningar och böckerna kan också användas för universitetsutbildningar inom företagsekonomi, statsvetenskap, sociologi och antropologi.

Svenska offentliga organisationer köper varor och tjänster från privata företag för enorma belopp. De får inte fritt välja hur de ska gå till väga när de gör sina inköp – de ska följa lagen om offentlig upphandling. Men denna lag bygger på en mycket förenklad syn på hur marknader fungerar och den drar alla marknader över en kam. Lagen skapar ett dilemma för den som vill göra inköp av kvalificerade tjänster. Om man vill värna om kvalitet och ekonomi vid sådana inköp blir det svårt att följa lagen. Den här boken ger en inblick i hur köpare och säljare hanterar detta dilemma. Trevlig läsning!

Nils Brunsson

4

Innehåll Förord 7 1. Att styra marknadens aktörer genom lagstiftning 10 En bok om dåliga kunder 12 Det offentliga uppdraget: att få så mycket som möjligt för så lite pengar som möjligt 13 Få studier om upphandlingens praktik 17 En studie av upphandling av tjänster från managementkonsulter 18 Sammanfattning och bokens fortsatta uppläggning 22

2. Olika marknader och olika marknadsbeteenden 23 Inköpssituationer i olika marknadssystem 24 Personliga relationer och förtroenden – krafter på ­marknaden för managementkonsultation 30 Kan marknadssituationer och marknadsbeteende ä­ ndras? 45

3. LOU – ett försök att styra marknadsaktörer 47 Lagen om offentlig upphandling, ett ”marknadsexperiment” i mängden 47 Offentlig upphandling i Sverige 48 LOU:s innehåll och omfattning 51 Upphandlingens praktik enligt LOU 53 Övervakning och kontroll av att LOU följs 61 En regel för ”fria” marknadskrafter 61 Slutsats: marknad enligt LOU 62

4. En regel som marknadens aktörer inte vill följa! 65 Vilka är köparna? 65 Vilka är säljarna? 67 Köpare, säljare och LOU 67 Konsekvenserna av upphandlarnas tolkning av LOU 70 Incitament att följa eller inte följa LOU 73 Sammanfattning 76

5

I nne h å ll

5. Att följa en regel som inte passar 79 Upphandlingspraktik i de steg som LOU förespråkar 79 Hur görs val av anbud i praktiken? 90 Slutsats 100

6. Professionell och a ­ nsvarstagande köpare men dålig kund 102 Upphandlingens praktik – ett resultat av ideal och handling 102 Att ”följa” konkurrerande regelsystem 107 Slutsats 108

7. En misslyckad lag? 110 En misslyckad disciplinering 110 Att vara affärsorienterad ”på riktigt” 112 Att vara demokratiagent på affärsmässiga villkor 114

8. Ett hinder för marknad och mer organisation 118 Att styra marknaden? 118 Mindre marknad, mer organisation? 119 Upphandling på marknader för unika tjänster som erbjuds av ett fåtal leverantörer 121 Dåliga kunder gör bra affärer! 123

Referenser 126 Appendix om metod 134 Förfrågningsunderlagen 136 Analys 138

6

Förord Det här är en bok om både offentlig upphandling och om managementkonsultmarknaden, men framför allt är det en bok om när dessa två företeelser möts. Det är alltså en bok om när det privata möter det offentliga, när företag säljer tjänster till organisationer som tillhör offentlig sektor. Stora ekonomiska värden omsätts och viktiga demokratiska principer står på spel. Ekonomisk rationalitet och konkurrens på marknader ska vägas mot kvalitet i offentliga åtaganden och ansvarstaganden gentemot medborgarna. Hur detta balanseras på bästa sätt är inte alltid självklart.

I boken diskuteras att lagen om offentlig upphandling (LOU) är en reform för att göra offentliga organisationer till bättre marknadsaktörer (inköpare), men att praktiserandet av den inte med nödvändighet leder till att den marknad som reformen förespråkar uppstår. Det kan istället bli en kamp mellan marknadslogiken bakom LOU och den som råder i praktiken på olika marknader.

Den här boken bygger på flera förstudier. De har utförts vid Score (Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor) som är ett mångvetenskapligt samarbete inom samhällsvetenskaperna mellan Handelshögskolan i Stockholm och Stockholms universitet. Den huvudsakliga empiriska studien bakom boken inleddes som en förstudie om hur managementkonsulter används i offentlig sektor. Finansiär var FAS (Forskningsrådet för arbetsliv och samhälle). En forskningsassistent, Kristina (Nina) Lindberg, tog på sig uppdraget att genomföra empiriinsamlingen. Projektet fick därefter en fortsättning som en delstudie inom ett forskningsprogram om företagsledning i expertsamhället som finansierades av Handelsbankens forskningsstiftelser. De möjligheter jag fick att därefter arbeta med analys av materialet och utveckling av referensram genom Scores sexåriga forskningsprogram om organise-

7

F örord

ring av marknader som finansierats av Riksbankens Jubileumsfond, var avgörande för den inriktning som boken slutligen tog. Ett stort tack till forskningsfinansiärerna som möjliggjort arbetet med boken.

Olika delar av materialet har diskuteras på internationella konferenser, när jag varit inbjuden som föreläsare vid andra lärosäten i Sverige och utomlands och vid interna konferenser på Score. Jag har också presenterat materialet för personer inom offentlig sektor som har erfarenhet av upphandlingsproblematik, bl.a. inom ramen för Offentliga sektorns managementprogram (OSMP), ett program som Score driver i samarbete med IFL (Institutet för företagsledning) vid Handelshögskolan i Stockholm.

Bokens innehåll har stötts och blötts i många sammanhang under ett antal år. Framför allt i forskningsmiljön och med kollegorna vid Score, men det är ändå några personer utan vars insatser boken inte skulle kommit till eller blivit helt annorlunda. Utan Nina Lindberg hade det inte funnits något material att skriva en bok utifrån, och utan Leina Löwenbergs insatser i ett senare skede hade inte kvalitet på den data som boken bygger på kunnat uppdateras och säkerställas. Nils Brunssons noggranna och engagerade läsning i omgångar av manuset har inte bara kortat boken avsevärt; läsningen har också bidragit till en skärpning av argumentation, begrepp och slutsatser. Bland annat som medredaktör till en bok om inköp av rådgivningstjänster, i vilken en tidig version av delar av materialet publicerades, har Andreas Werr kommit med viktiga bidrag, men han har även bidragit på andra sätt, i samtal och samarbeten om forskning om managementkonsultation, inköp av komplexa tjänster och det moderna expertsamhällets konstruktion.

Avgörande bidrag har jag också fått från en rad nära medarbetare vid Score, som Rune Premfors, Göran Sundström, Kristina Tamm Hallström, Susanna Alexius, Mats Jutterström, Christina Garsten, Adrienne Sörbom, Patrik Aspers, Göran Ahrne, Danel Castillo, Renita Thedvall, Anette Nyqvist, Maria Grafström, Martin Gustafsson, Kristoffer Strandqvist och Linda Soneryd. Jag är också mycket tacksam för den stora insats som förlagsredaktören vid Liber, Magnus Winkler, gjort för att i ett sent skede i processen bidra till att skärpa formuleringar och

8

F örord

analyser ytterligare. Men det är ändå ytterst jag som bär ansvaret för den slutgiltiga texten.

Staffan Furusten Tjuvholmen September 2014

9

1. Att styra marknadens aktörer genom lagstiftning I Sverige köper offentliga organisationer årligen in varor och tjänster för mellan 500–600 miljarder kronor.1 Det exakta beloppet verkar vara svårt att fastställa, men det är tveklöst så att en ansenlig summa av våra skattemedel går till inköp av varor och tjänster från externa leverantörer. Att detta sköts på rätt sätt är därför av stor vikt och för att säkerställa att inköp i offentlig sektor hanteras korrekt instiftades 1994 lagen om offentlig upphandling (LOU). Sedan dess har ledningen och styrningen av de offentliga åtagandena genomgått stora förändringar. Under etiketten New Public Management (NPM) har den svenska regeringen parallellt med andra länder i Europa men också andra delar av världen (särskilt Nya Zeeland och Kanada) sedan mitten på 1990-talet infört reformer för att minska den offentliga byråkratin och istället inrättat system där offentliga organisationer beställer varor och tjänster från utförare som konkurrerar om att få leverera. Därmed har betydelsen av att upphandlingen hanteras på rätt sätt ökat. Det är dock en betydelse som är tveeggad. Det är å ena sidan viktigt att skattemedlen hanteras så effektivt som möjligt, å andra sidan är det också viktigt att de offentliga åtagandena utförs med tillräcklig kvalitet.

Det är hur offentliga organisationer hanterar inköp som boken handlar om. De måste följa LOU när de beställer leveranser från externa utförare, men de måste också ta hänsyn till att så effektivt som möjligt se till att de åtaganden som de har ansvar för utförs med tillräcklig kvalitet för medborgarna.

Inköpen är många. Det rör sig om allt från inköp av förbruknings1 www.regeringen.se/sb/d/1491/a/80965

10

1 . A tt st y ra marknadens aktörer genom lagstiftning

material, mat i skolbespisningar, stridsvagnar, snöröjning, kollektivtrafik, skötsel och drift av idrottsanläggningar, hälso- och sjukvård, till konsulttjänster inom exempelvis IT och management. Allt som offentliga organisationer inte kan eller vill producera själva köper de in. Det är i sig inget konstigt med detta. Det gör såväl privatägda företag som föreningar också, men det finns skillnader. Offentliga organisationer existerar exempelvis inte för att en entreprenör fått en idé, att en riskkapitalist vill satsa på en viss typ av verksamhet eller att vissa bildat en förening för att odla sina idrottsintressen under ordnade former. Offentliga organisationer finns till för att förverkliga de intentioner som våra demokratiskt valda politiker har gällande välfärd, infrastruktur och medborgarservice. Deras verksamhet finansieras av skattemedel och därför finns ett allmänt intresse av att den bedrivs så effektivt som möjligt och att inte mer medel än nödvändigt tas i anspråk.

I västvärlden har idén om marknaden dominerat sedan mitten på 1980-talet när det gäller tankesätt och metoder för effektiv resurshantering i offentlig sektor. NPM liksom LOU är uttryck för detta. Att använda marknad som ett styrmedel är emellertid förenat med en särskild problematik. När offentliga organisationer ska agera som beställare blir de också en marknadsaktör. En marknadsaktör förväntas kunna agera fritt med utgångspunkt i marknadens mekanismer, där pris är ett resultat av balans mellan tillgång och efterfrågan och där konkurrens ses som den mest centrala mekanismen för effektivitet. För att säkra att de gör det har LOU instiftats. Det är en intressant tanke att frihet för marknadsaktören ska skapas med hjälp av lagstiftning. Lagen föreskriver en viss ordning för hur köparen ska agera. Först ska köparen vara klar över vilka behov som behöver tillgodoses av externa leverantörer. När det är klart ska behoven offentliggöras enligt en viss rutin så att alla potentiella leverantörer såväl inom som utanför Sverige ska ha samma möjlighet att lämna anbud på hur de kan hjälpa till med att tillfredsställa behoven. Detta för att förhindra att korruption ska uppstå, eftersom det i de här sammanhangen ses som en risk för både kvaliteten på det som levereras och att priset blir högre än nödvändigt. Även om intentionerna med lagen är goda pekar en aktuell SOU om offentlig

11

1 . A tt st y ra marknadens aktörer genom lagstiftning

upphandling på att den idé om marknaden som lagen bygger på är problematisk att leva upp till i alla marknadssituationer (SOU 2013:12).

En bok om dåliga kunder

Den här boken handlar om hur det kan gå till att vara kund när LOU måste följas, även om den aktuella marknadens förutsättningar skiljer sig från de som ligger till grund för den marknadssituation LOU är ett uttryck för. Mer precist är det här är en bok om köpare som inte vill vara kunder på det sätt som lagen föreskriver. De vill alltså vara köpare, men de vill vara köpare som har möjlighet att utifrån de förutsättningar som råder i varje aktuell marknadssituation välja den leverantör de anser sig behöva. LOU bygger på en marknadsidé där behovet som ska tillfredsställas är enkelt att fastställa och där det finns många tänkbara leverantörer att välja mellan.2 Med den idén som utgångspunkt bör de köpare som studeras i den här boken klassificeras som dåliga kunder som borde bättra sig!

Men om det nu är så att det inte bara finns en enda typ av marknadssituation som gäller för alla former av marknadsutbyten och att det i den situation köparen befinner sig i råder andra förutsättningar för marknadsutbyten än de som föreskrivs i LOU, vad gör köparen då? Om det exempelvis råkar vara svårt att klart definiera vilka behov organisationen har, och det bara finns en, eller möjligen ett fåtal, leverantörer som har tillräcklig kompetens för att kunna hjälpa till. och de som är ansvariga för inköpen i den offentliga organisationen vet att de för att kunna ta ansvar för att de gör rätt inköp måste anpassa upphandlingsprocedurerna efter den aktuella marknadens funktionssätt, och dessa skiljer sig från LOU, vad gör de då? Är de en dålig kund om de följer den aktuella marknadens logik istället för att strikt följa LOU, eller är det just då de gör den goda affären3?

Det här är ett bekymmer som upphandlare inte sällan ställs inför, 2 Se kapitel 3 i denna bok för en utförlig diskussion om detta.

3 Upphandlingsutredningen som publicerades våren 2013 hade just titeln Goda affärer (SOU 2013:12).

12

1 . A tt st y ra marknadens aktörer genom lagstiftning

och vad ska de göra då? Genom att studera hur ett urval av offentliga organisationer går tillväga i sådana situationer är syftet med denna bok att besvara frågan hur offentliga organisationer hanterar upphandlingar där den marknadsmodell LOU är ett uttryck för inte fungerar.

Boken syftar emellertid också till att bidra till teorier om hur marknader fungerar genom att poängtera att det inte finns en typ av marknad, utan flera. Ett annat delsyfte är att bidra till debatten om styrning i offentlig sektor och särskilt till hur vi ska se på både marknad och regler som styrmedel. Mer precist syftar boken till att förklara vilka utmaningar köpare i offentlig sektor måste hantera, samt hur de tenderar att göra det, när det är frågan om inköp av svårbedömda varor eller tjänster som ska fylla svårdefinierade behov.

I boken följs hur inköpare hanterar de krav som ställs på dem att följa lagen och samtidigt ta ansvar för att verksamheten når uppsatta mål, är effektiv och att service levereras med den kvalitet för medborgarna som det demokratiska systemet kräver.

Det offentliga uppdraget: att få så mycket som möjligt för så lite pengar som möjligt

När verksamheter bedrivs med hjälp av andras pengar (skattemedel) är det extra viktigt att deras ledningar agerar öppet och inte fattar beslut för egen vinning. Vissa leverantörer bör inte heller favoriseras av skäl som inte kan motiveras ekonomiskt och/eller kvalitativt, annars finns alltid risken för korruption (jfr Papakostas, 2009; Castillo, 2009). Det är därför fullt begripligt att kravet ställs på offentliga organisationer att de bör anstränga sig för att ta reda på vilka alternativ som finns, ställa dem mot varandra och välja det alternativ som ger mest för minst pengar (jfr Perrow, 1986).

Det ligger i offentliga organisationers uppdrag att se till att medborgarna får ut så mycket som möjligt av sina skattepengar. Vi vill att våra gamla ska få så human äldrevård som möjligt, att våra barn ska få så gedigen utbildning och näringsrik skolmat som möjligt, att kommunala idrottsanläggningar ska vara tillgängliga och välskötta och att vi ska få den sjukvård vi behöver när vi behöver den osv. Resurserna är dock

13

1 . A tt st y ra marknadens aktörer genom lagstiftning

begränsade. Att det ställs krav på att offentliga organisationer använder sina resurser så effektivt som möjligt är därför fullt förståeligt och rimligt. Det är därför inte särskilt förvånande att verksamhet som finansieras av skattemedel är ett tacksamt ämne för media att uppmärksamma, därför debatteras exempelvis barn- och äldreomsorgen och kritiska röster hörs om rimligheten i att skolor drivs av privatägda företag med vinstintresse. När det gäller just de här verksamheterna finns dessutom alternativet att kommuner kan välja att driva dem i egen regi. De kan alltså välja att ta ansvar för utförandet genom att göra det själva, tjänsterna måste inte köpas in från privatägda företag.

I vissa fall är emellertid inte eget utförande ett rimligt alternativ, som när polisen behöver nya bilar eller landstingets ekonomiavdelning nya datorer. Beslutet att vända sig till företag som är specialister är då inte särskilt kontroversiellt. Resurser och kompetens till att bygga bilar och datorer som håller anständig kvalitet till ett rimligt pris finns helt enkelt inte i alla organisationer. När det gäller frågor om t.ex. äldrevård är det emellertid inte lika uppenbart vilket val som ska göras. Att en kommun inte skulle kunna bedriva tillräckligt human och effektiv äldrevård i egen regi är inte självklart. Dessutom har det politiska systemet gett dem ansvar att se till att god äldrevård finns tillgänglig för alla som behöver.

Det här med att vara ansvarig samtidigt som det är någon annan som utför arbetet är problematiskt. Vad händer i situationer då en organisation väljer att köpa en vara eller tjänst från en annan organisation men samtidigt försöker styra hur den de köper av ska bete sig?

Om en kommun ger ett företag i uppdrag att leverera äldrevård är det företagets ledning och organisation som ska tillse att det kontrakt som upprättats mellan kommunen och företaget följs. Kommunen kan ställa krav när kontrakt skrivs och när utförande utvärderas, men kan inte lägga sig i upplägget och utförandet av själva arbetet. Deras styrmedel är kontraktet, sedan är det upp till företaget att efter vad de anser vara rimligt organisera sin verksamhet på det sätt de anser vara rätt. Det här kan självklart fungera alldeles utmärkt, men ur myndigheternas styrningsperspektiv har de frånsagt sig makten över de organisatoriska pro-

14

DÅLIGA KUNDER GÖR BRA AFFÄRER! Ett dilemma i offentlig upphandling

Staffan Furusten

ATT ORGANISERA MARKNADER

DÅLIGA KUNDER GÖR BRA AFFÄRER! Ett dilemma i offentlig upphandling Årligen genomförs offentliga upphandlingar till ett värde av ­500–600 miljarder kronor. Alla upphandlingar ska följa lagen om offentlig upphandling (LOU), oavsett vilken typ av vara eller tjänst det rör sig om. Lagen bygger på idén att inköp kan och bör göras på samma sätt på alla marknader.

Men det finns många slags marknader och ofta är det inte ändamålsenligt att handla enligt LOU. Genom att vara ”dåliga kunder” och inte helt följa reglerna i LOU, kan offentliga organi­ sationer göra bättre inköp. Är sådana regelbrott demokratiskt försvarbara?

Författaren diskuterar offentliga organisationers inköps­ verk­samhet med utgångspunkt i en studie av hur upphandlingar av tjänster från managementkonsulter går till. Sådana tjänster är komplexa och ställer offentliga upphandlare inför svåra av­ vägningar.

Staffan Furusten är föreståndare för Score (Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor) och docent i företagsekonomi vid Han­ delshögskolan i Stockholm.

Böckerna i serien ATT ORGANISERA MARKNADER bygger på studier av hur organisering av marknader går till, vem som får inflytande och vilka idéer som blir styrande. Böckerna ger un­ derlag för en fördjupad diskussion om hur marknader fungerar och vilka problem och lösningar de kan ge upphov till.

Best.nr 47-11188-6 Tryck.nr 47-11188-6