9789177370000 by Smakprov Media AB

Makt, myndighet, människa

Boken är avsedd att användas på kurser där förvaltningsrätten, både den allmänna och speciella, studeras. Målgruppen är således bland annat studenter som läser juridik och statskunskap. Framställningen kan även vara till nytta för praktiskt verksamma, både jurister och icke-jurister. Förhoppningsvis kan även en intresserad medborgare ha användning av boken, bland annat i sina kontakter med myndigheter.

Red. Lotta Lerwall

enna lärobok i förvaltningsrätt sätter fokus på ett antal samhällsområden som brukar hänföras till den speciella förvaltningsrätten. De områden som behandlas är migration, skola, miljö, polis, socialförsäkring, socialtjänst samt hälso- och sjukvård (inkl. tvångsvård). Både formella och materiella bestämmelser behandlas. Syftet är att ge en introduktion och samtidigt problematisera och fördjupa vissa frågor i förhoppningen att väcka läsarens intresse för ytterligare fördjupning inom dessa områden. I fokus står de bestämmelser som ger myndigheter makt att vidta olika åtgärder riktade mot den enskilde och vilka rättssäkerhetsgarantier som finns till skydd för denne.

Makt, myndighet, människa U P P L AG A

En lärobok i speciell förvaltningsrätt

ISBN: 978-91-7737-000-0

Red. Lotta Lerwall

Makt, myndighet, människa En lärobok i speciell förvaltningsrätt tredje upplagan Redaktör Lotta Lerwall

© Författarna och Iustus Förlag AB, Uppsala 2018 Upplaga 3:1 ISBN 978-91-7737-000-0 Produktion: eddy.se ab, Visby 2018 Omslag: John Persson Förlagets adress: Box 1994, 751 49 Uppsala Tfn: 018-65 03 30 Webbadress: www.iustus.se, e-post: kundtjanst@iustus.se Printed by Dimograf, Poland 2018

Innehållsförteckning

Inledning 13 Förkortningar 17 MIGRATION 21 Rebecca Thorburn Stern 1 Inledning 21

1.1 Migration som samhällsfenomen 21 1.2 Folkrättens och EU-rättens betydelse 23 2 Villkor för inresa, vistelse, uppehållstillstånd och uppehållsrätt i Sverige 25 2.1 Inledning 25 2.2 Inresa och vistelse 26 2.3 Uppehållstillstånd 27 2.3.1 Vad är ett uppehållstillstånd och vem behöver det? 27 2.3.2 Skyddsbehov 28 2.3.3 Anknytning 29 2.3.4 Sysselsättning 33 2.3.5 Synnerligen ömmande omständigheter 34 2.4 Uppehållsrätt 36 2.5 Varaktigt bosatta 37 3 Särskilt om skyddsbehövande 38 3.1 Inledning 38 3.2 Rätten till asyl och principen om non-refoulement 39

Innehållsförteckning 3.3 Flyktingskap 40 3.4 Alternativt skyddsbehövande 44 3.4.1 Tortyrförbudet 44 3.4.2 Väpnad konflikt 45 3.5 Skyddsbehövande i övrigt 46 3.6 Statusförklaring 47 3.7 Principen om första asylland och Dublinsystemet 48 3.8 Internflykt 49 3.9 Upphörande, återkallelse och uteslutande 49 4 Instansordning, förfarandet samt något om bevisning i asylärenden 50 4.1 Instansordning 50 4.2 Förfarandet 51 4.2.1 Förfarandet hos Migrationsverket 51 4.2.2 Förfarandet i migrationsdomstol 52 4.3 Något om bevisning 53 5 När inresa eller uppehållstillstånd inte har beviljats 54 5.1 Avvisning och utvisning 54 5.2 Verkställighet och ny prövning 54 6 Tvångsmedel 56 7 Begränsningslagen 57

POLIS 59 Ingrid Helmius 1 Inledning 59

2 Polisens organisation 60 2.1 Uppdrag och styrning 60 2.2 Organisation 61 2.3 Tillsyn 63 3 Ärendehandläggning 66 3.1 Inledning 66 3.2 Användning av offentlig plats 66 4 Polisens rättsliga befogenheter 67 4.1 Inledning 67 4.2 Att upprätthålla allmän ordning och säkerhet 68 4.2.1 Allmänt 68

Innehållsförteckning 4.2.2 Avvisa, avlägsna och omhänderta 68 4.2.3 Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar 71 4.2.4 Polisens våldsanvändning 73 4.3 Omhändertagande av berusade personer, LOB 74 4.4 Överklagande av beslut fattade med stöd av polislagen eller LOB 74 5 Samarbeten med andra myndigheter 77 5.1 Inledning 77 5.2 Socialtjänsten och skolan 77 5.3 Migrationsverket – inre utlänningskontroll 77 5.4 Handräckning 78 6 Samarbeten med enskilda 79 6.1 Inledning 79 6.2 Ordningsvakter 79 6.3 Idrottsklubbar 80 7 Polissamarbete inom EU 81 7.1 Inledning 81 7.2 Informationsutbyte 81 7.3 Operativt samarbete 83 8 Avslutning 85

SOCIAL TRYGGHET 87 Socialförsäkring 87 Lars Bejstam 1 Inledning 87

2 Socialförsäkringens administration 89 3 Socialförsäkringens finansiering 90 4 Försäkringsgrenar 91 5 Villkor för att omfattas av försäkringen 92 5.1 Försäkrad 92 5.2 Bosättningskriteriet 92 5.3 Arbetskriteriet 94 5.4 Försäkringstid 95 6 Socialförsäkringen och EU 96

Innehållsförteckning 7 Förmånsslag 99 7.1 Familjeförmåner 99 7.2 Sjukdom och arbetsskada 100 7.3 Funktionshinder 101 7.4 Ålderdom 101 7.5 Förmåner till efterlevande 102 7.6 Bostadsstöd 103 7.7 Övriga förmåner 104 7.8 Arbetslöshetsförsäkring 104 8 Återbetalning av ersättning och eftergift 105 8.1 Återkrav 105 8.2 Eftergift 107 8.3 Kvittning 107 9 Handläggning 108 9.1 Ändring, omprövning och överklagande 108 9.2 Tillsyn 111 9.2.1 Inspektionen för socialförsäkringen 111 9.2.2 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen 111

Socialtjänst 113 Anna Hollander 1 Inledning 113

2 Socialtjänstlagen 114 2.1 Bakgrund 114 2.2 Mål, funktioner och uppgifter 116 2.3 Principer för insatser 118 2.4 Kommunens yttersta ansvar 121 2.5 Avtal om utförande av uppgifter inom socialtjänsten 122 2.6 Delegation 123 2.7 Samverkan 123 3 Rätten till bistånd 124 3.1 Allmänt 124 3.2 Försörjningsstöd 126 3.3 Annat bistånd 127

Innehållsförteckning 3.4 Bistånd enligt kommunens egna regler 128 3.5 Skälig levnadsnivå 128 3.6 Utformningen av biståndet 129 3.7 Bistånd till asylsökande m.fl. 129 3.8 Bistånd till EU/EES-medborgare ”unionsmedborgare” 130 4 Särskilda bestämmelser för olika grupper 132 4.1 Inledning 132 4.2 Barn och unga 133 4.3 Äldre människor 134 4.4 Människor med funktionshinder 135 4.4.1 Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade 135 4.4.2 Verksamhetens mål och innehåll 136 4.4.3 Personkretsen 137 4.4.4 De särskilda insatserna 137 4.4.5 Goda levnadsvillkor 137 4.5 Missbrukare 138 4.6 Personer som vårdar eller stödjer närstående 139 4.7 Brottsoffer 139 4.8 Skuldsatta personer 140 5 Handläggning av ärenden 141 5.1 Att inleda en utredning 141 5.2 Utredningens bedrivande 142 5.3 När ska en utredning avslutas? 144 5.4 Uppföljning efter avslutad utredning 144 6 Tillsyn 145 6.1 Inledning 145 6.2 Integrerad tillsyn 146 6.3 Myndighetens befogenheter 146 7 Anmälnings- och uppgiftsskyldighet 147 7.1 Inledning 147 7.2 Kriterier för anmälan och uppgiftsskyldighet 147 7.3 Erbjudande om möte i samband med anmälan 147 8 Överklagande och verkställighet av beslut 149 8.1 Inledning 149 8.2 Särskild avgift 150

Innehållsförteckning

Hälso- och sjukvård 153 Ewa Axelsson 1 Inledning 153

2 Hälso- och sjukvårdslagstiftning 154 3 Hälso- och sjukvårdens mål och prioriteringsprinciper 156 4 Ansvar för hälso- och sjukvården 157 4.1 Huvudman 157 4.2 Vårdgivare 158 4.3 Det allmännas ansvar för hälso- och sjukvård 159 5 Grundläggande krav på hälso- och sjukvården och dess personal 162 5.1 Allmänna krav på vårdgivaren 162 5.2 Systematiskt kvalitetsarbete 164 5.3 Hälso- och sjukvårdspersonal 165 6 Ärendehandläggning i hälso- och sjukvården 166 7 Patientens möjligheter att klaga på vården 167 8 Tillsyn 170 8.1 Om tillsyn 170 8.2 Klagomål – en del av tillsynen 171 8.3 Åtgärder som kan vidtas mot vårdgivare 172 8.4 Åtgärder som kan vidtas mot hälso- och sjukvårdspersonal 173 8.5 Prövning 176 9 Gränsöverskridande hälso- och sjukvård 177 9.1 Patientrörlighet 177 9.2 Hälso- och sjukvårdspersonalens fria rörlighet 178

Tvångsvård 179 Lotta Lerwall 1 Inledning 179

2 Samhällets syn på tvångsvård 180 3 Förutsättningar för tvångsvård 182 3.1 Samtycke till vårdinsatser saknas 182 3.2 Behov av vård, vårdens syfte och upphörande 184 3.3 Särskilda förutsättningar för vård av missbrukare 185

Innehållsförteckning 3.4 Särskilda förutsättningar för vård av barn och unga 187 3.5 Särskilda förutsättningar för vård av personer med allvarlig psykisk störning 188 4 Omedelbart omhändertagande 191 5 Tvångsåtgärder 192 6 Rättssäkerhetsgarantier 194

SKOLA 197 Lotta Lerwall 1 Inledning 197

2 Från statlig till kommunal skola och tillbaka igen? 198 3 Ansvaret för skolan 200 3.1 Allmänna och enskilda skolor 200 3.2 Uppgiftsfördelning 203 4 Verksamhetsgränser och självständighet 205 5 Skolplikt och rätten till utbildning 206 6 Skolans uppdrag m.m. 210 6.1 Värdegrunden och demokratiuppdraget 210 6.2 Centrala principer och skydd för fri- och rättigheter 211 6.3 Respekt för föräldrars övertygelse … 215 7 Något om handläggning 217 7.1 Förvaltningslagen 217 7.2 Jäv vid betygssättning 218 7.3 Omprövning, rättelse och prövning för betyg 219 8 Överklagande 221 9 Tillsyn m.m. 223 9.1 Skolverket och Skolinspektionen 223 9.2 Tillsynen 226 9.3 Barn- och elevombudet 227 9.4 Andra tillsynsmyndigheter 229 10 Avslutande reflektion 230

Innehållsförteckning

MILJÖ 231 Jan Darpö 1 Introduktion 231 1.1 Vad är miljörätt? 231 1.2 Närmare om regleringen på miljöområdet 232 1.3 Ett internationellt rättsområde 234 1.4 EU:s miljörätt 236 1.5 Viktiga EU-rättsakter på miljöområdet 239 2 Plan- och bygglagen 242 2.1 Inledning 242 2.2 Tillämpningsområde, målsättning och allmänna hänsynsregler 243 2.3 Översiktsplanen för kommunen 245 2.4 Detaljplaner för särskilda områden 246 2.5 Bygglov och förhandsbesked 247 2.6 Statlig kontroll och överklagande 248 3 Miljöbalken 250 3.1 Inledning 250 3.2 Miljömål och tillämpningsområde 251 3.3 De allmänna hänsynsreglerna 252 3.4 Reglerna om hushållning av mark och vatten 253 3.5 Miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar 256 3.6 Skydd av naturen 260 3.7 Miljöfarliga verksamheter 262 3.8 Beslutsfattande, tillsyn och överklagande 264 4 Slutord 268

Författarpresentationer 271 Källförteckning 273 Rättsfall och beslut 295 Sakregister 303

Inledning

Som titeln antyder står människan, myndigheter och makt i fokus för denna bok. Syftet är att ge en introduktion till både formella och materiella bestämmelser inom ett antal områden inom förvaltningsrätten. I fokus står de bestämmelser som ger myndigheter makt att vidta olika åtgärder riktade mot den enskilda och vilka rättssäkerhetsgarantier som finns till skydd för denna. De områden som behandlas är migration, skola, miljö, polis, social försäkring, socialtjänst samt hälso- och sjukvård (inkl. tvångsvård). Dessa områden är centrala i samhällsdebatten och regleringen är före mål för ständiga förändringar. Som exempel kan nämnas att en ny hälso- och sjukvårdslag trädde i kraft i april 2017 och att klagomåls systemet inom hälso- och sjukvården ändrats från och med januari 2018. Ett annat exempel ger den tillfälliga lagen om uppehållstillstånd som gäller på migrationsområdet åren 2016–2019. När det gäller förändringar på gång kan nämnas att ett förslag att utöka skolplikten till att gälla från sex års ålder remissbehandlas under hösten år 2017. Det är inte enbart inom den speciella förvaltningsrätten som det sker förändringar. Sedan 1 januari 2018 gäller en ny kommunallag (2017:725) och från och med 1 juli 2018 gäller en ny förvaltningslag (2017:900). I denna bok hänvisas till den nya förvaltningslagen, men till följd av att boken ges ut innan denna trätt i kraft hänvisas till 1986 års förvaltningslag (1986:223) i fotnoterna. Ur rättslig synvinkel är de samhällsområden som behandlas i denna bok spännande även till följd av den påverkan som följer av interna-

Inledning

tionella åtaganden och europarätten och de krav som därigenom ställs på den svenska lagstiftningen och tillämpningen. Initiativet till denna bok togs av ett antal lärare vid den Juridiska institutionen vid Uppsala universitet som sett ett behov av en bok som både fungerar som introduktion till en rad områden inom den speciella förvaltningsrätten och som samtidigt problematiserar och fördjupar frågorna. Ambitionen är att inte bara redogöra för de centrala bestämmelser som finns på respektive område, utan att även peka på oklarheter, svårigheter och problemområden. Eftersom utrymmet är begränsat finns inte möjlighet till fördjupade analyser, men förhoppningen är att väcka läsarens intresse för frågorna. De olika områdena har det gemensamt att de sorterar under den offentliga rätten och därmed gäller en rad offentligrättsliga bestämmelser såsom konstitutionella regler, allmänna bestämmelser i förvaltnings lagen och förvaltningsprocesslagen, kommunallagen, offentlighet- och sekretesslagen m.m. Normgivningsmässigt har de även det gemensamt att en stor del av den reglering som är relevant på området meddelas av regeringen och centrala myndigheter genom förordningar och s.k. myndighetsföreskrifter. En annan gemensam faktor är att regleringen främst tar sikte på myndighetens skyldigheter mot enskilda och inte huvudsakligen på enskildas möjligheter att utkräva rättigheter i domstol. En trend som kan skönjas är dock en förstärkning av den enskildes ställning genom ökade möjligheter att överklaga myndighetsbeslut, exempelvis i skolan. En skillnad mellan de olika områdena är att de förvaltningsuppgifter som i första hand handhas på kommunal- eller landstingsnivå brukar beskrivas som målstyrda verksamheter, såsom socialtjänst, hälso- och sjukvård och skola, medan andra beskrivs som detaljstyrda eller regelstyrda såsom polis och migration. Målstyrningen i den kommunala verksamheten kan kopplas till principen om kommunalt självstyre (jfr 14 kap. regeringsformen). På de områden där kommunen har ansvaret för genomförandet av förvaltningsuppgiften, kan kommunen i princip besluta hur de av staten uppställda målen ska uppnås. Samtidigt kan konstateras att även om verksamheten är målstyrd finns en detaljstyrning av verksamheten i varierande grad. Exempelvis är detaljeringsgraden hög ifråga om socialt bistånd, stöd och service till personer med vissa funktionshinder inom socialtjänsten liksom på skolans område. 14

Inledning

Författarna till denna bok har eftersträvat att lyfta fram vissa gemensamma nämnare för varje område, som återkommer i de olika kapitlen. Bestämmelser om handläggningen, som avviker från förvaltningslagens bestämmelser, tas därför upp för att visa skillnader på det specifika i förhållande till den allmänna förvaltningsrätten. Även viktiga principer på respektive område lyfts fram. Andra genomgående teman rör möjligheterna att överklaga, tillsyn och i viss utsträckning internationella åtaganden. Regleringen kring respektive samhällsområde är omfattande och varje sådan kan utan tvekan fylla en egen lärobok. Detta har gjort det nödvändigt att utelämna delar, som är både viktiga och intressanta. Av utrymmesskäl sätts därför inte specifikt fokus på frågan om EU-rättens inverkan på den nationella rätten och inte heller andra specifika EU-rättsliga spörsmål. Frågor som rör offentlighet och sekretess inom de olika samhällsområdena behandlas inte heller på något djupare plan. Boken är avsedd att kunna användas på kurser där förvaltningsrätten, både den allmänna och den speciella, studeras. Målgruppen är således bl.a. studenter som läser juridik och statskunskap. Framställningen kan även vara till nytta för praktiskt verksamma, både jurister och icke-jurister. Förhoppningsvis kan även en intresserad medborgare ha användning av boken, bl.a. i sina kontakter med myndigheter. Lotta Lerwall

Makt, myndighet, människa

Red. Lotta Lerwall

Makt, myndighet, människa U P P L AG A

En lärobok i speciell förvaltningsrätt

ISBN: 978-91-7737-000-0

Red. Lotta Lerwall