9789144102689

11 mm

SOCIALPOLITIK Socialpolitiken är ständigt ifrågasatt. Är insatserna för generösa och kostnaderna för stora? Vilka sociala problem ska politiken motverka?

Sker det på ett effektivt sätt eller motverkas individens försörjningsansvar?

I Socialpolitik behandlas politiken ur ett historiskt och internationellt perspektiv. En central fråga är hur socialpolitiken påverkar och påverkas av den ekonomiska utvecklingen. Relationerna på arbetsmarknaden framstår som helt avgörande för socialpolitikens inriktning och effektivitet.

Det handlar då både om de resurser som står till politikens förfogande och de sociala risker som ska motverkas.

JONAS OLOFSSON | SOCIALPOLITIK

Jonas Olofsson är forskare vid Malmö högskola. Han har framför allt intresserat sig för välfärdspolitiska studier med anknytning till arbetsmarknads- och utbildningsområdet.

Bokens historiska översikt landar i en diskussion om socialpolitikens roll i ett postindustriellt samhälle. Tilltron till möjligheterna att garantera medborgarnas trygghet via ständigt växande offentliga insatser har minskat. Socialpolitikens innehåll och former förändras också genom konkurrensutsättning av offentliga verksamheter och ökade självrisker i socialförsäkringarna. Kollektivavtalade trygghetsförsäkringar får en allt större betydelse. Innebär detta att det som efter andra världskriget uppfattades som det moderna välfärdsprojektet nu ter sig omodernt?

Kommer arbetsmarknadsorganisationerna att få ännu större betydelse för medborgares sociala trygghet framöver? Hur påverkas välfärdsstaten av hög arbetslöshet och snabbt växande inkomstskillnader?

SOCIALPOLITIK – VARFÖR, HUR OCH TILL VILKEN NYTTA?

Fjärde upplagan av Socialpolitik har uppdaterats och kompletterats. Boken innehåller analyser av de senaste årens utveckling, ny statistik och ett nytt kapitel författat av Henrik Malm Lindberg, arbetsmarknadsforskare på Ratio.

Art.nr 37612

4:e uppl.

Fjärde upplagan

JONAS OLOFSSON

www.studentlitteratur.se

978-91-44-10268-9_Cover.indd Alla sidor

2015-05-21 09:09

Denna titel har tidigare givits ut av SNS Förlag och utges från och med fjärde upplagan av Studentlitteratur AB.

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access.

Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Studentlitteratur har både digital och traditionell bok­utgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Socialpolitik – varför, hur och till vilken nytta?

Jonas Olofsson och (kapitel 14) Henrik Malm Lindberg Art.nr 37612 ISBN 978-91-44-10268-9 Upplaga 4:1 © Författarna och Studentlitteratur 2007, 2015 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Jens Martin/Signalera Printed by Holmbergs i Malmö AB, Sweden 2015

INNEHÅLL

Inledning 9

Begreppet socialpolitik 10 Avgränsningar och utgångspunkter 11 Stigberoende och komplementaritet 12 Bokens uppläggning 13 Del 1 Socialpolitikens utgångspunkter 1 Socialpolitik och välfärd 17

Från ekonomisk-liberal välfärdsteori till statsinterventionism 18 Subjektiva och objektiva behov 20 2 Välfärdsbegreppet och fördelningsrättvisan 25

Välfärdens materiella och immateriella aspekter 26 Absolut och relativ fattigdom 28 Omfördelning och ekonomisk effektivitet 29 3 Välfärdens hörnpelare 33

Sysselsättning – den förmedlande länken 35 Ett generationskontrakt 35 Hotet mot generationskontraktet 37

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

3

Innehåll

Del 2 Socialpolitikens drivkrafter, inriktning och organisation 4 Direkta och indirekta motiv för socialpolitik 43

Ideologiska motiv 43 Marknadsmisslyckanden 45 Förändrade perspektiv och förutsättningar 46 Samhällsekonomiska motiv 47 5 Förändrade riskbilder och socialpolitiska reformer – en historisk översikt 51

Riskhantering 51 Fattigvårdstraditionen 53 Det moderna samhället och välfärdsstaten 55 Det senmoderna samhället och välfärdsstaten 56 Aktiveringspolitik 59 Nya riskbilder och ökade effektivitetskrav 62 6 Socialpolitiken och välfärdsstaten 69

Konvergens eller divergens? 69 En skandinavisk välfärdsstatsregim 71 En kontinental välfärdsstatsregim 72 En anglosachsisk välfärdsstatsregim 72 Några anmärkningar om välfärdsstats- och arbetsmarknadsregimer 73 7 Socialpolitik på överstatlig nivå 77

FN och Human Development Index 77 EU och socialpolitiken på regional nivå 78 Politikens mål och medel 79

4

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

Innehåll

Del 3 Socialpolitikens förutsättningar och effekter 8 Arbetsmarknadsrelationer 85

Uppkomsten av industrial relations som akademiskt ämne 85 Den svenska arbetslivsforskningen 86 Dagens arbetsmarknadsrelationer 88 Ett institutionellt perspektiv 88 Minskade transaktionskostnader 89 Förhandlingssystemets effekter 90 Ett historiskt perspektiv 91 Produktionskonceptet efter andra världskriget 94 9 Ekonomi och sysselsättning 99

Produktionsfunktionen 99 Percapitainkomst i nitton OECD-länder 101 Produktivitetsutvecklingen 103 Antal arbetade timmar 104 Sysselsättningsgrad 105 Löneutveckling 107 Hur kan sambanden tolkas? 109 10 Inkomstfördelning och fattigdom 113

Inkomstspridning mellan individer och hushåll 113 Fördelningen mellan arbetskraft och kapital 115 Hur mäts fattigdom? 117 Socialpolitikens inkomsteffekter – en översikt 119

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

5

Innehåll

Del 4 Den svenska socialpolitiken i ett jämförande perspektiv 11 Svenska socialpolitiska vägval – en fördjupning 127

En liberal fattigvårdspolitik 128 Fattigvårdspolitikens bakomliggande idéer 129 Reformskedet vid sekelskiftet 1900 132 Nya socialpolitiska reformer 133 Ett socialpolitiskt genombrott? 135 Den svenska modellen 139 12 Rehn–Meidner-modellen 143

Phillipskurvan 143 Arbetsmarknads- och socialpolitikens betydelse 145 Tillämpades modellen? 146 Rehn–Meidner-modellen i ljuset av nya förutsättningar 147 Tilltagande segmentering 149 13 Hur unik är den svenska modellen? 153

Arbetsmarknadsrelationer i internationell belysning 153 Offentliga utgifter i internationell belysning 154 De offentliga verksamheterna 156 Transfereringar 157 De sociala transfereringarna i Sverige 159 En skandinavisk modell 162 14 Socialförsäkringarnas komplement – försäkringar mellan arbetsmarknadens parter 165 Henrik Malm Lindberg

Dess tillkomst och framväxt 166 Avtals- och omställningsförsäkringarnas utformning 168 Vilka omfattas och hur många täcks? 169 Vilka är effekterna? 170 Framtiden 172

6

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

Innehåll

15 Den svenska socialpolitikens förutsättningar och sårbarhet 175

Ekonomisk tillväxt och arbetade timmar 175 Nya förutsättningar 176 Arbetade timmar och offentlig ekonomi 178 En framåtblick 16 Har den moderna socialpolitiken blivit omodern? 185

Socialpolitikens utveckling – en sammanfattande översikt 185 Förändrade förutsättningar efter 1970-talet 186 Inslag i en senmodern socialpolitik 188 Försvagad komplementaritet 188 Ökad försörjningsbörda och Baumols dilemma 191 Avrundning 192 Person- och sakregister 195

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

7

INLEDNING

Socialpolitiken är ett av de politikområden som omsätter mest offentliga resurser och väcker störst medborgerligt intresse. Cirka 30 procent av brutto­ nationalprodukten1 (BNP) i Sverige omfördelas i socialpolitiska syften, bland annat för att bekosta sjukvård och äldreomsorg och för att täcka inkomst­ överföringar till sjuka, arbetslösa och pensionärer. I det första fallet handlar det om offentlig konsumtion och i det andra fallet om transfereringar, det vill säga bidrag och socialförsäkringar. Ungefär en fjärdedel av hushållens inkomster härstammar från olika försäkringsersättningar och bidrag.

Socialpolitiken är den viktigaste beståndsdelen i den moderna välfärdsstaten. Det engelska begreppet välfärdsstat (Welfare State) började användas efter andra världskriget för att karakterisera länder som kännetecknades av ett demokratiskt politiskt system, omfattande socialpolitiska insatser och en kapitalistisk ekonomi. I Tyskland användes redan från slutet av 1800-talet begreppet socialstat (Sozialstaat) som benämning på nationer där staten tog ett betydande ansvar för medborgarnas sociala förhållanden.

Syftet med den här boken är att ge historiska och internationella perspektiv på några frågor om socialpolitiken och välfärdsstaten som känns igen från den politiska debatten. Det är till exempel en vanlig uppfattning att kommunernas verksamheter har en större omfattning och socialförsäkringarna en vidare täckning i Sverige än i många andra länder. Stämmer det? Det är också en vanlig föreställning att välfärdsstaten, som den nu är organiserad, inte är långsiktigt hållbar. Åldersförändringar i kombination med tuffare villkor i en alltmer globaliserad ekonomi gör att vi inte längre kan bekosta de 1 Bruttonationalprodukten är det gängse måttet på det samlade värdet av ett lands produktion av varor och tjänster under ett år.

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

9

Inledning

trygghetssystem som byggdes ut från 1950-talet och framåt. Är det en rimlig prognos? Avsikten här är inte att ge ett fullständigt svar på dessa frågor, det vore förmätet, utan snarare att påvisa svårigheten att ge några enkla och/ eller entydiga svar. De historiska och internationella erfarenheterna ställer många etablerade föreställningar på huvudet.

För att kunna närma oss huvudfrågorna måste vi ta några steg tillbaka.

Hur har välfärdsbegreppet uppfattats av socialt engagerade samhälls­ forskare? Frågan är varför socialpolitiken har den utformning den har. Hur skiljer sig socialpolitiken mellan olika länder och hur kan man förklara dessa skillnader? Vilka är socialpolitikens mest grundläggande förutsättningar?

Det är några frågor som kommer att diskuteras i följande kapitel.

Förhållanden på arbetsmarknaden har en avgörande betydelse för hur socialpolitiken utformas och för vilka resurser som står till socialpolitikens förfogande. Socialpolitiken kan därför inte behandlas fristående från arbetsmarknadsrelationerna, varken i Sverige eller i något annat land. Arbetsmarknadsrelationer och socialpolitik är två sidor av samma mynt. Frågan är då hur de senaste årens förändringar på svensk arbetsmarknad har påverkat förutsättningarna för socialpolitiken och den svenska välfärdsmodellen.

Begreppet socialpolitik Socialpolitik är ett vitt begrepp som spänner över breda verksamhetsfält. Hur begreppet avgränsas och definieras beror i hög grad på valet av perspektiv. Ska vi utgå från ett individperspektiv eller ett övergripande samhälls­perspektiv? En annan fråga är om vi ska utgå från ett idépolitiskt perspektiv eller ett förvaltningsperspektiv. Är det insatsernas karaktär och innehåll som ska stå i fokus eller utförarna och deras hemvist, det vill säga aktörerna? Ska vi utgå från verksamheter knutna till offentlig sektor eller ska vi räkna med andra institutioner, till exempel enskilda företag som är aktiva på försäkringsmarknaden, hjälporganisationernas verksamhet och arbetsmarknadsorganisationernas överenskommelser?

Det är inga lätta eller självklara avgränsningar. Bara för att ta några exempel: Privata sjukförsäkringar har socialpolitisk betydelse, precis som frivilligorganisationers arbete för att stödja handikappade och missbrukare.

Partsorganisationernas överenskommelser om kompletterande avtals­ försäkringar är en ingrediens i det socialpolitiska landskapet som påverkar 10

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

Inledning

förutsättningarna för den offentliga politiken. Det är dessutom uppenbart att sättet att organisera socialpolitiken påverkar försörjningsförhållanden och försörjningssystem långt utanför offentlig sektor: inte bara inom familjens ram utan även på arbetsmarknaden, vidare förutsättningarna för frivilligorganisationernas insatser och på försäkringsmarknaden.

Avgränsningar och utgångspunkter Ämnets bredd gör att vi måste välja och välja bort, det vill säga vi måste avgränsa de delar och ingångar till ämnet socialpolitik som känns mest intressanta och hanterbara. För det första kommer vi att utgå från erfarenheterna i Västeuropa och USA, alltså i länder med någorlunda likartade ekonomiska förutsättningar som Sverige. Vi kommer, för det andra, att främst intressera oss för socialpolitik på den offentliga arenan, även om vi också berör betydelsen av avtalsförsäkringar och omställningsavtal. För det tredje kommer vi att undersöka hur socialpolitiken påverkas av relationerna mellan partsorganisationerna på arbetsmarknaden och, för det fjärde, hur förändringar i offentlig socialpolitik påverkar arbetsmarknadsrelationerna.

En första utgångspunkt är, som tidigare framhållits, att arbetsmarknadsrelationerna kan ses som navet i utvecklingen av de sociala trygghets­ systemen. En andra central utgångspunkt är att socialpolitiken måste behandlas ur ett makt- och fördelningsperspektiv. All socialpolitik handlar ytterst om att påverka resursfördelningen, vilken har betydelse för individens möjligheter att påverka sin livssituation liksom för relationerna mellan kvinnor och män, olika samhällsklasser och intresseorganisationer. Forskare brukar använda begreppet maktresurser för att identifiera individers och gruppers möjligheter att påverka sina levnadsvillkor. Socialpolitiken kan vara ett viktigt instrument för att omfördela maktresurser och i praktiken ge enskilda individer och mindre priviligierade grupper större makt och inflytande.

En tredje utgångspunkt är att socialpolitiken historiskt sett är kopplad till en strävan efter att minska risker. De sociala riskbilderna har förändrats över tid, men framför allt har tilltron till möjligheterna att förebygga sociala risker ökat. Utbyggnaden av välfärdsstaten har uppfattats som ett uttryck för en ingenjörsmässig syn på sociala förhållanden – en tro på vår förmåga att kontrollera och lösa samhällsproblem på politisk och administrativ väg. Denna © F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

11

Inledning

uppfattning om socialpolitikens underliggande effektivitet och rationalitet ifrågasätts alltmer. Vi ska diskutera i vilken utsträckning denna förändrade syn kan kopplas samman med framväxten av ett postindustriellt samhälle och förändrade sociala strukturer. Kan de förändrade förutsättningarna på arbetsmarknaden under de senaste två till tre årtiondena bidra till att förklara den allt starkare kritiken av välfärdsstaten?

När vi resonerar om förändringar av sociala risker över längre tids­ perioder finns det anledning att anknyta till den historiska periodisering som används av sociologerna Ulrich Beck och Anthony Giddens. Beck och Giddens talar om ett förmodernt skede, ett modernt skede och slutligen en senmodern period. Det moderna skedet präglades av en tro på att vetenskapens landvinningar i kombination med det politiska systemets rationalitet skulle möjliggöra etableringen av ett fulländat samhälle, en effektiv ekonomi och social harmoni. Den senmoderna period vi befinner oss i har, enligt Beck och Giddens, i många avseenden vänt upp och ner på modernismens framtidstro.

Den tekniska utvecklingen ses mer och mer som ett hot, den ekonomiska tillväxten har inte motsvarat förväntningarna om universell välfärd och gamla klasskillnader har ersatts av nya sociala marginaliseringsmönster.

Stigberoende och komplementaritet I forskningen om långsiktiga förändringar i socialpolitik och i arbets­livet är det två analytiska begrepp som ständigt återkommer: stigberoende (path-dependency) och komplementaritet. Begreppet stigberoende antyder att grundläggande institutioner, till exempel på arbetsmarknaden, skapar bestämda förutsättningar som styr politisk och ekonomisk utveckling för lång tid framåt. Vi kan konstatera att Saltsjöbadstraditionen, det vill säga inriktningen på samverkan mellan partsorganisationerna i arbetslivet, har fyllt denna funktion i svensk politik sedan slutet av 1930-talet.

Det är också denna spårbundenhet i utvecklingen som kan bidra till att förklara skillnader mellan länder, till exempel inom välfärdspolitiken. Vi kan ta Tyskland och Sverige som exempel. I Tyskland innebar tillkomsten av så kallade arbetarförsäkringar under 1800-talets två sista decennier att branschorganisationer och företag fick ta ett betydande ansvar för de sociala trygghetssystemen. I Sverige var socialförsäkringarna redan från början huvudsakligen en statlig angelägenhet. Detta har påverkat 12

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

Inledning

den socialpolitiska utvecklingen på så sätt att betydligt större delar av välfärdssystemen i Tyskland än i Sverige fortfarande administreras av arbetsmarknadens parter.

Begreppet stigberoende är alltså centralt för att vi ska förstå varför olika länder har olika socialpolitiska system. Men vill vi ta ytterligare ett steg i analysen och fråga oss hur de socialpolitiska trygghetssystemen samverkar med andra viktiga institutioner måste vi föra till begreppet komplementaritet. Forskarna använder begreppet komplementaritet för att belysa hur institutioner på olika områden, i vårt fall inom socialpolitiken och på arbetsmarknaden, kan samverka och förstärka varandra. En viss uppsättning regler och institutioner på arbetsmarknaden befordrar och effektiviserar en viss uppsättning institutioner inom socialpolitiken – och tvärtom. Den välfärdspolitiska modell som har präglat Sverige var beroende av bestämda förhållanden på arbetsmarknaden. Vi får anledning att återkomma till begreppen stigberoende och komplementaritet i flera kapitel framöver.

Bokens uppläggning Boken omfattar totalt sexton kapitel som i sin tur delas in i fyra huvuddelar.

De första tre kapitlen syftar till att definiera centrala utgångspunkter och begrepp med anknytning till välfärd och socialpolitik. Därefter följer en andra del som omfattar fyra kapitel. Syftet med dessa kapitel är att förklara socialpolitikens bakomliggande motiv, inriktning och organisation i ett historiskt och internationellt jämförande perspektiv. Bokens tredje del har tre kapitel. Här behandlas både socialpolitikens förutsättningar och effekter.

Hur påverkas socialpolitiken av olika sätt att organisera förhållandena på arbetsmarknaden? Och kan man säga något om socialpolitikens och välfärdsstatens effekter på den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen? Hur påverkas inkomstfördelningen av olika socialpolitiska modeller?

Den fjärde delen i boken omfattar fyra kapitel och behandlar den svenska utvecklingen. Hur har socialpolitiken i Sverige förändrats från 1800-talet fram till i dag? Vilka har varit de grundläggande drivkrafterna bakom utvecklingen? Vilken betydelse har relationerna på arbetsmarknaden haft för den svenska välfärdsmodellen? Och vilken betydelse har avtalsförsäkringarna och det kollektivavtalade omställningsstödet inom den svenska socialpolitiken? © F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

13

Inledning

Vi kommer också att lyfta fram några bärande element i den svenska social­politiken och fråga oss i vilken utsträckning det över huvud taget är relevant att tala om en specifik svensk välfärdsmodell. Vi avslutar med att belysa den svenska socialpolitikens sårbarhet och den generella välfärds­ politikens beroende av en hög sysselsättningsgrad och ett högt antal arbetade timmar.

Boken avrundas med ett sammanfattande och framåtblickande kapitel: Är den moderna socialpolitiken omodern i en senmodern tid? Här kommer vi att lyfta frågor om ökade inkomstskillnader och växande ojämlikhet.

För att underlätta läsningen – särskilt för den som väljer att enbart läsa delar av boken och snabbt vill skaffa sig en översikt av innehållet – kommer varje kapitel att avrundas med en sammanfattning av innehåll och slutsatser. Dessutom redovisas referenser och ett antal litteraturtips i slutet av varje kapitel.

Vi riktar ett varmt tack till PerGunnar Edebalk, Urban Herlitz, Johan Lönnroth och Eskil Wadensjö som haft vänligheten att läsa och kommentera tidigare versioner av denna bok. Ansvaret för eventuella missbedömningar och felaktigheter faller uteslutande på oss själva.

14

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

DEL 1

Socialpolitikens utg책ngspunkter

KAPITEL 1

Socialpolitik och välfärd

Individens välfärd är en given utgångspunkt för socialpolitiken i dess nutida tappning. Begreppet välfärd har emellertid getts olika innebörder över tid och rum. En fråga som har sysselsatt både filosofer och ekonomer är hur välfärdsbegreppet ska operationaliseras. I den utilitaristiskt inriktade forskningen med engelsmannen Jeremy Bentham (1748–1832) som ledande företrädare gavs välfärden en hedonistisk innebörd. Utgångspunkten var individens nytto- eller lyckoupplevelse och målet för samhället och produktionen var, enligt Bentham och hans följeslagare, att maximera nyttan för samtliga medborgare. Här fanns alltså en slagsida mot ett kvantitativt och konsumtionsorienterat perspektiv på välfärd.

Detta synsätt vidareutvecklades senare inom ekonomisk välfärdsforskning. En huvudfråga var hur man skulle hantera det nyttobegrepp som utgjorde grunden för det utilitaristiska välfärdsperspektivet. En annan fråga var hur man skulle kunna jämföra olika individers nyttoupplevelser. Arthur Pigou (1877–1959) representerade det tidiga 1900-talets förkeynesianska perspektiv inom ekonomiämnet och utgick ifrån att individers preferenser kunde avläsas i deras efterfrågemönster, det vill säga hur mycket de var villiga att betala för en vara eller en tjänst. Enligt detta perspektiv kunde man sätta likhetstecken mellan stigande inkomster och ökade konsumtionsmöjligheter, å ena sidan, och ökad välfärd å andra sidan.

Enligt en annan nationalekonom, italienaren Vilfredo Pareto (1848–1923), var kriteriet för en effektiv fördelningspolitik att några fick utvidgade konsumtions­möjligheter utan att någon fick det sämre. I grunden fanns ett ekonomiskt-liberalt perspektiv som gick ut på att det inte krävdes någon inkomstomfördelning eller socialpolitik för att öka välfärden i samhället. Det räckte med ekonomisk tillväxt. Och den ekonomiska tillväxten möjliggjordes © F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

17

Del 1 Socialpolitikens utgångspunkter

genom att marknadsekonomin fick verka fritt, utan störande inblandning från stat eller intresseorganisationer.

Men det fanns, enligt vissa företrädare för förra sekelskiftets ekonomiskliberala skola, omständigheter som talade för att en omfördelning från rika till fattiga kunde vara motiverad ur välfärdssynpunkt. Argumenten utgick även här från nyttoteoretiska perspektiv. Man menade helt enkelt att upplevelsen av pengar, liksom alla andra varor, kännetecknades av avtagande avkastning, det vill säga gränsnyttan av ytterligare inkomster – efter att de viktigaste behoven var tillfredsställda – avtar. Av detta följer alltså att en fattig på marginalen har större nyttoavkastning per intjänad krona än en rik; en krona är mer värd för en fattig än en rik. Detta kunde, bland annat enligt den välkände svenske ekonomen och samhällskritikern Knut Wicksell (1851–1926), tala för en progressiv inkomstbeskattning och socialpolitiska reformer.

Från ekonomisk-liberal välfärdsteori till statsinterventionism Vid förra sekelskiftet fanns det också samhällsforskare som med varierande utgångspunkter argumenterade för ökade statsingripanden för att styra efterfrågan och resursutnyttjandet i ekonomin. En av dessa var John Hobson (1858–1940), en brittisk marxistiskt influerad ekonom. Hobson menade att arbetslöshet och fattigdom berodde på för låg effektiv efterfrågan. Motmedlet var inkomstomfördelande beskattning och stora offentliga investeringar för att sprida inkomster och öka sysselsättningen. Eftersom låg- och medel­ inkomsttagare konsumerar en större andel av sina löpande inkomster än rika, bidrog, enligt Hobson, en jämnare inkomstfördelning med automatik till ökad efterfrågan.

Hobsons syn kom bland annat att prägla den minoritetsrapport som presenterades i anslutning till slutbetänkandet i en stor fattigvårdsutredning i England 1909. I minoritetsrapporten, som skrevs av paret Beatrice Webb (1858–1943) och Sidney Webb (1859–1947), och som kom att få ett avgörande inflytande på den socialpolitiska debatten och reformarbetet i Storbritannien, förordades socialförsäkringar, yrkesutbildning och offentliga arbeten som alternativ till traditionell fattigvård.

Den klassiskt liberala nationalekonomins tro på marknadernas själv­ reglerande förmåga och effektivitet ur välfärdssynpunkt ifrågasattes med allt 18

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

1 Socialpolitik och välfärd

större kraft under 1900-talets första decennier. De sociala konsekvenserna av 1920- och 1930-talens arbetslöshetskriser spelade en viktig roll. Uppfattningen att den oreglerade marknadsekonomin garanterade högsta tänkbara välfärd för alla tycktes inte alls stämma med de faktiska erfarenheterna.

I närmast raljanta ordalag gjorde John Maynard Keynes (1883–1946) upp med sina kollegors grundsatser om politik och välfärd. Utan aktiva statliga ingripanden för att påverka efterfrågan och omfördela inkomster skulle kapitalismen drabbas av återkommande och i förlängningen ohållbara kriser.

Bland Keynes efterföljare fanns också de som betonade betydelsen av konkurrensbegränsningar och ojämlika maktrelationer. Joan Robinson (1903–1983) framhöll att den moderna kapitalismen präglades av ineffektiva marknadsförhållanden; ett fåtal företag hade ett dominerande ekonomiskt inflytande. Marknaderna kännetecknades av stora etableringshinder och av att enskilda företag styrde prissättningen, det vill säga av monopolistiska villkor.1 Detta bidrog till omotiverat stora vinster och lägre samhälls­ekonomisk effektivitet. John Kenneth Galbraith (1908–2006) utvecklade detta tankespår ytterligare och framhöll att företagen i själva verket manipulerade konsumenterna genom intensiv marknadsföring. Det var alltså inte bara så att priskonkurrensen var satt ur spel utan man kunde också ifrågasätta det konsumtionscentrerade perspektiv på välfärd som en äldre ekonomisk skola hade gett uttryck för.

I samma anda som Galbraith framhöll de amerikanska ekonomerna Paul Baran (1910–1994) och Paul Sweezy (1910–2004) följande i boken Monopolkapitalet från 1966: Man behöver inte ha en detaljerad uppfattning om hur en förnuftigt ­konstruerad bil, en välplanerad stadsdel, en vacker musikkomposition, ska vara för att inse att de modellförändringar som oavbrutet tvingas på oss, de slumområden som omger oss, och den rock-and-roll som bölar mot oss, ger exempel på ett mönster för användningen av mänskliga och materiella resurser som är skadligt för den mänskliga välfärden.

1 Enligt klassisk ekonomisk teori ska produktpriserna bestämmas i hård konkurrens mellan ett myller av oberoende företag. Företagen beskrevs därför som pristagare, det vill säga ett enskilt företag hade ingen möjlighet att påverka priserna. Nu uppmärksammades en mellanfas mellan monopol och perfekt konkurrens – marknader präglade av så kallad monopolistisk konkurrens.

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

19

Del 1 Socialpolitikens utgångspunkter

Även om efterfrågan i överflödssamhället i betydande utsträckning är skapad på konstlad väg vore det förhastat att sätta likhetstecken mellan konsumtion och välfärd. Välfärden omfattar en rad andra aspekter än materiell konsumtion. Det sistnämnda är naturligtvis uppenbart i rika länder där de basala behoven av rättstrygghet, tak över huvudet och mat för dagen är tillgodosedda – åtminstone för en betydande befolkningsmajoritet.

På senare tid har intresset ökat för forskning som behandlar den ekonomiska tillväxtens effekter på medborgarnas välbefinnande. Flera framträdande ekonomer, till exempel engelsmannen Richard Layard och amerikanen Richard Easterlin, som har undersökt dessa samband, har pekat på att ekonomisk tillväxt och ökade konsumtionsmöjligheter i de redan rika länderna inte resulterar i lyckligare medborgare. Förklaringen är, inte helt oväntat, att högre inkomster leder till förändrade preferenser och förändrade maktrelationer. Historiskt sett har det funnits ett starkt positivt samband mellan ökade inkomster och ökad efterfrågan på välfärdstjänster av olika slag, som sjukvård och utbildning. Vid högre inkomstnivåer värderas dessutom fritid högre än ökad konsumtion. Som vi kommer att diskutera längre fram har också en relativt stor andel av välfärdsvinsterna över tid tagits ut i form av kortad arbetstid i stället för som högre löner och ökad konsumtion.

Det är fullt rimligt att en önskan att kunna utveckla sina kunskaper och själv forma sin identitet, att påverka sin arbetssituation och utöva inflytande i samhället, blir allt viktigare i takt med att de mest grundläggande materiella behoven är uppfyllda.

Subjektiva och objektiva behov I en väldigt grundläggande mening är socialpolitiken förknippad med frågor som berör sociala behov och sociala problem. Genom att för det första tillgodose basala försörjningsbehov och för det andra förebygga och undanröja problem ska individens välfärd förbättras. Det är viktigt att betona att vi här talar om sociala behov. Det ska alltså handla om allmänt erkända behov. En önskan om att få äta fina middagar på restaurang kan till exempel inte räknas som ett socialt erkänt behov även om det för individen kan uppfattas som nog så frustrerande om inte pengarna räcker till. Däremot uppfattas en bostad av de flesta som ett grundläggande socialt behov, som samhället har ett visst ansvar för att tillgodose. Det faktum att flertalet av oss inte har råd att åka 20

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

1 Socialpolitik och välfärd

taxi till arbetet varje dag kan inte räknas som ett socialt problem. Arbetslöshet är däremot ett exempel på ett allmänt accepterat, socialt problem.

Det är alltså viktigt att hålla isär subjektiva och objektiva välfärdskriterier. Det finns naturligtvis en rad subjektiva välfärdsanspråk som inte kan tillgodoses inom socialpolitikens ram, allt ifrån en längtan efter skönhet till personligt umgänge. Men det ska betonas att uppdelningen inte alltid är självklar. I vilken utsträckning ska ett påtagligt psykiskt lidande till följd av en subjektivt upplevd utseendedefekt motivera skattefinansierade stödinsatser?

Mottagaren av Riksbankens pris i ekonomisk vetenskap till Alfred Nobels minne, filosofen Amartya Sen (1933–) är en av vår tids mest inflytelserika välfärdsteoretiker. Han har bland annat pekat på vilken betydelse de demokratiska politiska institutionerna har för att åstadkomma effektivitet och en rimlig fördelning av samhällets resurser. Han konstaterar till exempel att svält och hungersnöd inte längre är ett uttryck för bristande produktionsförmåga utan för snedvriden fördelning. Fattigdom är ytterst ett uttryck för politiska ställningstaganden. Hungersnöd har över huvud taget aldrig uppstått i länder med demokratiska styrelseskick.

Men det är också en annan aspekt som gör att det är viktigt att lyfta fram Amartya Sens bidrag till välfärdsteorin: Han har argumenterat för ett närmande mellan välfärdsbegreppets objektiva och subjektiva innebörd. Han skiljer mellan funktioner och förmågor (capabilities). Med det förstnämnda begreppet avses basala välfärdsaspekter som inkomstnivå och hälsa. Med det senare begreppet – förmågor – avses individens möjligheter att tillgodose sina egna subjektivt upplevda anspråk. Det handlar alltså både om tillgången på resurser och om inkomstfördelningen och maktrelationerna i samhället – kort sagt om hur människor kan påverka sin livssituation. I kapitlet som följer ska vi titta lite närmare på relationen mellan välfärd och fördelning.

SAMMANFAT TNING • Välfärdsbegreppet har getts olika innebörder över tid. Det utilitaristiska

perspektivet från slutet av 1700-talet och början av 1800-talet framhöll individens subjektiva nyttoupplevelse. Detta synsätt präglade den klassiska ekonomiska teorin om individers välfärd. Här betonades betydelsen av ekonomisk tillväxt snarare än socialpolitik och inkomst-

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

21

Del 1 Socialpolitikens utgångspunkter

omfördelning. Avregleringar i ekonomin och ökat handelsutbyte skulle garantera ökad välfärd för alla.

• Även liberala nationalekonomer kunde dock förorda socialpolitiska reformer utifrån ett nyttoteoretiskt perspektiv. Den totala välfärden ökade om inkomster omfördelades till fattiga eftersom de fattiga på marginalen upplevde större nytta av varje konsumerad krona.

• Under 1900-talets första decennier trängdes den ekonomisk-liberala välfärdsteorin ut av andra perspektiv. Allt från marxister till liberaler som Keynes förordade förändringar i ekonomisk politik och social­ politiska reformer. Kapitalismen uppfattades som ett i grunden instabilt ekonomiskt och socialt system. Även senare ekonomisk forskning i Keynes spår stärkte bilden av att staten borde spela en aktivare roll för att förbättra ekonomins funktionssätt, förebygga sociala problem och öka samhällets välfärd.

• Det moderna välfärdsbegreppet tar sin utgångspunkt i sociala behov.

Vi skiljer mellan objektiva och subjektiva behov. Betydelsen av objektivt och subjektivt upplevda behov kan belysas med utgångspunkt från Amartya Sens resonemang om välfärdsfunktioner och förmågor. Det väsentliga, enligt Sen, är att ge individer möjligheter att utveckla sina förmågor att själva tillgodose sina subjektivt upplevda behov.

REFERENSER OCH LIT TERATURTIPS Baran, Paul A. & Sweezy, Paul M., Monopolkapitalet, Örebro: Rabén & Sjögren, 1970.

Barr, Nicholas (red.), Economic Theory and the Welfare State, del 1–3, Cheltenham: Edward Elgar, 2001. Ingår i serien The International Library of Critical Writings in Economics.

Blaug, Mark (red.), Arthur Pigou (1877–1959). Pioneers in Economics, del 4, vol. 36, Aldershot: Edward Elgar, 1992.

Blaug, Mark (red.), Vilfredo Pareto (1848–1923). Pioneers in Economics, del 4, vol. 35, Aldershot: Edward Elgar, 1992.

Fitzpatrick, Tony, Welfare Theory. An Introduction, Basingstoke: Palgrave, 2001.

Galbraith, John Kenneth, The Essential Galbraith. Selected and Edited by Andrea D. Williams, Boston: Houghton Mifflin, 2001.

Hobson, John, The Evolution of Modern Capitalism, London: Allen & Unwin, 1926.

Keynes, John Maynard, Laissez-faire systemets slut, Stockholm: Svenska andels­ förlaget, 1927.

22

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

1 Socialpolitik och välfärd

Kuenne, Robert E., Readings in Social Welfare. Theory and Policy, Oxford: Blackwell, 2000.

Langan, Mary (red.), Welfare. Needs, Rights and Risks, London: Routledge, 1998.

Layard, Richard, Happiness. Lessons From a New Science, New York: Penguin Press, 2005.

Lönnroth, Johan, Schamanerna. Om ekonomi som förgylld vardag, Stockholm: Arena, 1993.

Robinson, Joan, Contributions to Modern Economics, Oxford: Blackwell, 1978.

Spicker, Paul, The Welfare State. A General Theory, London: SAGE, 2000.

Wicksell, Knut, Progressiv beskattning af inkomst och förmögenhet.

Studentföreningen Verdandis småskrifter, 56, Stockholm: Bonnier, 1903.

© F ö r fa t t a r na och S t ud e n t li t t e r a t u r

23

11 mm

SOCIALPOLITIK Socialpolitiken är ständigt ifrågasatt. Är insatserna för generösa och kostnaderna för stora? Vilka sociala problem ska politiken motverka?

Sker det på ett effektivt sätt eller motverkas individens försörjningsansvar?

I Socialpolitik behandlas politiken ur ett historiskt och internationellt perspektiv. En central fråga är hur socialpolitiken påverkar och påverkas av den ekonomiska utvecklingen. Relationerna på arbetsmarknaden framstår som helt avgörande för socialpolitikens inriktning och effektivitet.

Det handlar då både om de resurser som står till politikens förfogande och de sociala risker som ska motverkas.

JONAS OLOFSSON | SOCIALPOLITIK

Jonas Olofsson är forskare vid Malmö högskola. Han har framför allt intresserat sig för välfärdspolitiska studier med anknytning till arbetsmarknads- och utbildningsområdet.

Bokens historiska översikt landar i en diskussion om socialpolitikens roll i ett postindustriellt samhälle. Tilltron till möjligheterna att garantera medborgarnas trygghet via ständigt växande offentliga insatser har minskat. Socialpolitikens innehåll och former förändras också genom konkurrensutsättning av offentliga verksamheter och ökade självrisker i socialförsäkringarna. Kollektivavtalade trygghetsförsäkringar får en allt större betydelse. Innebär detta att det som efter andra världskriget uppfattades som det moderna välfärdsprojektet nu ter sig omodernt?

Kommer arbetsmarknadsorganisationerna att få ännu större betydelse för medborgares sociala trygghet framöver? Hur påverkas välfärdsstaten av hög arbetslöshet och snabbt växande inkomstskillnader?

SOCIALPOLITIK – VARFÖR, HUR OCH TILL VILKEN NYTTA?

Fjärde upplagan av Socialpolitik har uppdaterats och kompletterats. Boken innehåller analyser av de senaste årens utveckling, ny statistik och ett nytt kapitel författat av Henrik Malm Lindberg, arbetsmarknadsforskare på Ratio.

Art.nr 37612

4:e uppl.

Fjärde upplagan

JONAS OLOFSSON

www.studentlitteratur.se

978-91-44-10268-9_Cover.indd Alla sidor

2015-05-21 09:09