9789144101828

Praktik och teori Offentlighetsprincipen – praktik och teori redogör för de författningar som reglerar allas rätt att ta del av allmänna handlingar. Tillsammans med fallbeskrivningar och konkreta tips blir boken ett ovärderligt verktyg för alla, inte minst journalister, som behöver få del av uppgifter som förvaras hos myndigheterna. Genom en grundlig genomgång av meddelarfriheten visar författaren vilka möjligheter och skyldigheter uppgiftslämnare respektive mottagare av uppgifterna har.

| Offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen

Nils Funcke

Nils Funcke är journalist, författare, publicist och expert i yttrande­ frihetsfrågor. Funcke har varit kanslichef och utbildningsansvarig vid Föreningen Grävande Journalister samt sekreterare i Yttrandefrihets­ kommittén. Han har varit ansvarig utgivare för tidningen Riksdag & Departement och ledarskribent på Dagens Nyheter. Nils Funcke har bland annat tilldelats Advokatsamfundets journalistpris, Stora Journa­ listpriset, nominerats till Föreningen grävande journalisters guldspade och erhållit Bertil Torekulls journalistpris. Sedan flera år undervisar Funcke vid olika lärosäten, bland annat vid JMK, Stockholms universitet, där han 2004 utsågs till årets lärare. Foto: Tor Johnsson/Journalisten

Offentlighetsprincipen Praktik och teori

Presentationen av regelverken är pedagogiskt strukturerad. Boken inleds med en genomgång av vad som utgör en allmän handling.

Därefter presenteras kärnan i offentlighetsprincipen i samspel med de olika former av sekretesser som begränsar rättigheten.

Fallbeskrivningar används genomgående för att exemplifiera, vilket gör boken till ett ypperligt läromedel.

Offentlighetsprincipen – praktik och teori riktar sig i första hand till journalister men lämpar sig lika bra för den medborgare som vill utnyttja en grundlagsfäst rättighet.

Art.nr 38643

NILS FUNCKE www.studentlitteratur.se

978-91-44-10182-8_01_cover.indd 1

2014-09-01 13:13

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access.

Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Studentlitteratur har både digital och traditionell bok­utgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 38643 ISBN 978-91-44-10182-8 Upplaga 1:1 © Författaren och Studentlitteratur 2014 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Francisco Ortega Omslagsbild: Shutterstock/Nomad_Soul Printed by Eurographic Danmark A/S, Denmark 2014

978-91-44-10182-8_book.indd 2

2014-09-01 11.15

INNEHÅLL

Förord 7 Författarens förord 9 Inledning 11 Förkortningar 15 Begreppen 17 1 Offentlighetsprincipens kärna 19

Förhandlingsoffentlighet och handlingsoffentlighet 20 Vem har rätt att utnyttja offentlighetsprincipen? 20 Var gäller offentlighetsprincipen? 21 Allmän handling 27 Inkommen och upprättad handling 32 Särskilt om register 39 Särskilt om elektroniska handlingar 42 Potentiella handlingar 50 Personuppgiftslagen och tillgången till handlingar 53 Arkiverade handlingar 55 Enskilda arkiv 57 2 Ordning och reda 59

Registrering 61

© F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

978-91-44-10182-8_book.indd 3

3

2014-09-01 11.15

Innehåll

3 Opartiskt, sakligt och serviceinriktat 67

Saklighet och opartiskhet 67 Krav på motivering en fråga om rättssäkerhet 68 Krav på service 69 4 Att begära ut allmän handling 73

Handlingars fysiska placering 73 Begäran ska tas omhand genast 75 Begäran ska prövas noggrant 77 Rätt att ta del av 81 Rätt att få kopia 82 Elektroniskt utlämnande av handlingar 87 PSI-lagen 88 Kopiera själv 90 Rätt att vara anonym 90 Anonymitet för anmälare 92 5 Om handlingen inte lämnas ut 95

Varför sekretess? 96 Ge inte upp – argumentera 102 Beslut med besvärshänvisning 103 Att besvära sig utan att bli besvärlig 103 Vem prövar överklagande? 105 Sekretess inom några områden 106 Att bryta igenom sekretessen 117 Ålder 136 6 Meddelarfrihet 141

Bakgrund och historik 143 Vem får lämna uppgifter? 144 Vilka uppgifter får inte lämnas ut? 145 Hur får uppgifterna lämnas? 146 Till vem får uppgifter lämnas? 148

4

978-91-44-10182-8_book.indd 4

© F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

2014-09-01 11.15

Innehåll

Efterforskningsförbud 149 När bryts efterforskningsförbudet? 152 Tystnadsplikt 153 När bryts tystnadsplikten? 155 Meddelarens överväganden 160 Mottagarens överväganden 161 Repressalieförbud 161 JO och JK bedömer och påverkar 166 Whistleblowing 167 BILAGA 1 Utrikessekretess, EU och öppenheten 171 BILAGA 2 Varför öppenhet? 181 BILAGA 3 Att värdera och vårda uppgiftslämnare 185 BILAGA 4 Källor och dokument 191 BILAGA 5 Mallar 193 BILAGA 6 Så läser du Offentlighets- och sekretesslagen 197 BILAGA 7 Lästips 201 Person- och sakregister 203

© F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

978-91-44-10182-8_book.indd 5

5

2014-09-01 11.15

978-91-44-10182-8_book.indd 6

2014-09-01 11.15

FÖRORD

Offentlighetsprincipen regleras genom ett system av olika författningar med hög ändringsfrekvens, och står i ständig utveckling genom rättspraxis. Att det finns ett behov av guidning genom snårskogen av bestämmelser och rättsfall är uppenbart.

I Nils Funckes grundliga genomgång av handlingsoffentligheten och meddelarfriheten ges en heltäckande bild av hur offentlighetsprincipen fungerar i praktiken.

Boken är ett utmärkt verktyg för journalister och alla andra som vill använda sig av sina rättigheter för att få ut information från myndigheterna, liksom för dem som vill lämna information till media. Den illustrerar också hur handlingsoffentligheten har påverkats av den tekniska utvecklingen och av medlemskapet i EU. Offentlighetsprincipen – praktik och teori ger också en god grund för diskussion av hur offentlighetsprincipen kan och bör utvecklas i framtiden.

Helena Jäderblom Domare i Europadomstolen för mänskliga rättigheter Helena Jäderblom har tidigare varit verksam som domare i Kammarrätten i Stockholm och i Högsta Förvaltningsdomstolen (HFD). Hon har också arbetat med lagstiftningen kring offentlighetsprincipen inom Justitie­ departementet samt med EU- och Europarådsförhandlingar.

© F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

978-91-44-10182-8_book.indd 7

7

2014-09-01 11.15

978-91-44-10182-8_book.indd 8

2014-09-01 11.15

FÖRFAT TARENS FÖRORD

Det som finns skrivet eller utgivet om offentlighetsprincipen tenderar att vara av det debatterande slaget eller utgöras av instruktioner för tjänstemän vid myndigheterna. Däremot saknas en färsk genomgång av handlings­ offentligheten sedd från ett användarperspektiv. Trond Sefastssons utmärkta Offentlighetsprincipen i praktiken har varit en ”bibel” för journalister under många år och en inspirationskälla för undertecknad. Nu har dess användbarhet till stora delar nötts ned av tidens tand.

Min ambition har varit att beskriva vilka möjligheter offentlighetsprincipen ger för att få insyn i myndigheternas verksamhet och i myndighetsutövandet mot enskilda. Att det behövs visas av att jag varje vecka får tre-fyra förfrågningar från främst journalister. De vill veta hur de ska få ut handlingar och hur ett överklagande bäst bör formuleras.

Med tanke på att sekretessen breder ut sig har det blivit extra angeläget att mer ingående beskriva rätten att lämna uppgifter anonymt. Denna s.k. meddelarfrihet framstår alltmer som juvelen i hela yttrandefrihetsregleringen. Åtskilliga avslöjande om korruption och maktmissbruk har kommit i dagens ljus tack vare möjligheten att läcka. Meddelarfriheten och skyddet av den i form av ett förbud för myndigheterna att agera rör­ mokare genom att leta upp och med repressalier täta läckan samt minimera framtida läckor är lika central som mottagarens absoluta tystnads­plikt.

Myndigheternas företrädare brukar framhålla meddelarfri­hetens betydelse när frågan diskuteras generellt. På samma sätt brukar utgivare och journalister bedyra sin trohet mot källskyddet. Men när det kommer till den egna verksamheten visar det sig många gånger att kulturen inom myndigheten är en helt annan, medan medierna ibland av obetänksamhet eller ovarsamhet avslöjar eller utsätter källor för risken att avslöjas. JO och JK har ett sisyfosarbete i att hålla efter dem. © F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

978-91-44-10182-8_book.indd 9

9

2014-09-01 11.15

Författarens förord

I första hand riktar sig boken till journalister och andra som har behov av att använda sig av offentlighetsprincipen. Men kan den därtill bidra till en ökad insikt hos myndigheterna om att offentlighetsprincipen även gagnar deras verksamhet och är till för deras bästa, är än mer vunnet.

En tredje grupp användare är lagstiftaren. En ökad insikt om öppen­ hetens betydelse hos utredare, regeringen och riksdagen kanske kan bidra till att hålla nere den ständiga utökningen av sekretessen. Kan boken hjälpa dem att hålla en högre svansföring i internationella förhandlingar är också mycket vunnet.

Att ge sig in i paragraferna och praxis är som att ge sig ut i ett minfält.

Risken är stor att man själv trampar snett, och än värre, vilseleder andra.

Jag är medveten om att det finns skrivningar som ger utrymme för tolkningar och annat som kan missförstås. Jag befarar att jag också kan ha gått vilse i materien. Per Hultengård, vd vid Tidningsutgivarna, Hans-Gunnar Axberger, f.d. JO, Bertil Wennberg, f.d. kanslichef vid riksdagens konstitu­ tionsutskott, Ola Sigvardsson, allmänhetens pressombudsman samt domaren i Europadomstolen Helena Jäderblom, har varit vänliga att ta sig tid att gå igenom manus. De har samtliga bidragit till att minimera misstag och oklarheter. De fel eller otydligheter som trots allt kommit i tryck ska bokföras på mitt konto. Ett tack också till Björn Häger som puffade i gång mig att skriva boken.

En sak till.

I mån av tid bistår jag gärna med råd oavsett om du är reporter, tjänste­ man, presumtiv meddelare eller privatperson. Jag tar tacksamt emot synpunkter på innehållet och strukturen så att kommande upplagor kan bli än mer tillgängliga och så felfria det står i mänsklig hand att göra dem.

Nils Funcke Söderholmen 2014-05-18 www.nilsfuncke.se

10

978-91-44-10182-8_book.indd 10

© F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

2014-09-01 11.15

INLEDNING

Jag hade inte hunnit ut från tobakisten på Rålambshovsvägen innan jag öppnande säkerhetskuvertet från Säkerhetspolisen. Äntligen skulle jag få veta hur myndigheterna tänker och agerar när de utgår ifrån att ingen ska få läsa eller veta. I ett av de sex e-brev jag fick del av fanns en direkt upp­maning från chefen vid regeringskansliets förvaltningsavdelning att mörklägga kunskapen om de s.k. tsunamibanden. De säkerhetsband, back up-band, som en tekniker räddat undan radering och lagt i ett säkerhetsskåp i regeringskansliets källare på Rosenbad.

Samtidigt med den journalistiska euforin infann sig en medborgerlig ilska och den dystra insikten att offentlighetsprincipen inte är särskilt djupt förankrad hos en hög jurist och tjänsteman som ska tjäna det allmänna.

Generaliseringar är visserligen vanskliga och oftast ojusta. Men dess värre finns det alltför många exempel på myndigheter som krånglar när någon begär att få ut uppgifter. Trots lysande undantag är det motiverat att fråga sig varför öppenheten inte satt sig i väggarna på samtliga svenska myndigheter efter de snart 250 år som vi haft bestämmelser om insyn i gemensamma angelägenheter.

Svaret står dess bättre inte i huvudsak att finna i obstruerande och uträknade tjänstemän som chefen för regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Det handlar i stället främst om okunskap och ovana som skapar osäkerhet och därmed en rädsla för att göra fel. Uppgifter som kommer på drift av oförsiktighet eller misstag kan ställa till stor skada för enskilda eller allmänna intressen. Sådana misstag kan inte göras ogjorda. Däremot kan en felaktig bedömning som innebär att en handling inte lämnas ut korrigeras av myndigheten eller i yttersta fall av domstol.

Den bristande tillämpningen av regelverket beror också på att allmän© F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

978-91-44-10182-8_book.indd 11

11

2014-09-01 11.15

Inledning

heten och journalister många gånger ganska valhänt och slentrianmässigt utnyttjar möjligheten till insyn när de väl använder den. Trots inskränkningar av såväl inhemska skäl som av hänsyn till relationen till andra länder och mellanstatliga organisationer står lagstiftningen i grunden på med­ borgarnas sida. Men det krävs kunskap för att kunna utnyttja den, och det är bara genom att den används som myndigheterna hålls alerta och principerna kan säkras för framtiden.

Min ambition med denna bok är att öka kunskaperna. Att konkret och systematiskt visa vilka möjligheter som lagen ger och hur man gör. Teori och praktik. Kanske kan den också bidra till att öka förståelsen på våra myndigheter för att insynen i allmänna angelägenheter är en angelägenhet även för dem. Rätt tillämpad ger den dem trygghet och trovärdighet och därmed auktoritet i deras myndighetsutövning.

Det finns egentligen inga ”tjuvknep” utan det handlar om kunskap och om att kunna argumentera för sin sak. Tjänstemän är som regel inte omöjliga att resonera med och man bör självfallet inte utgå ifrån att de är inkompetenta eller saknar vilja innan de bevisat det. När det tar stopp den formella, officiella, vägen utgör meddelarfriheten en viktig säkerhetsventil.

En grundlagsfäst rättighet som haft och i framtiden kommer att spela en mycket central roll för att uppgifter som någon vill mörka ska kunna blott­ läggas och diskuteras offentligt.

Den ilning och värme i magen jag kände när jag sprättade upp säkerhetsbrevet från Säpo har jag fått uppleva ytterligare några gånger som journalist.

Först på Mariestads-Tidningen som länsreporter och sedan som utgivare för Riksdag & Departement. Men som regel handlar det inte om stora eller ens halvstora avslöjanden som får ett statsråd på fall eller avslöjar kommunalpolitiker som sökt dölja felsteg, snedsteg eller medvetet fusk. Utan om en daglig bevakning av hur myndigheterna fattar beslut i vardagliga frågor och förvaltar våra gemensamma tillgångar. Insynen är lika viktig, oavsett om det handlar om små frågor som berör många eller små frågor som är stora och avgörande för enskilda individer.

Tanken bakom införandet av handlingsoffentligheten i december 1766 var att ge medborgarna insyn i allmänna angelägenheter. De kontrollfunktioner samhället själv inrättat ansågs inte tillräckliga för att effektivt komma till rätta med mannamån, korruption, slöseri och försnillande av gemensamma tillgångar. Allmänheten blev genom införandet av regler om tillgången till 12

978-91-44-10182-8_book.indd 12

© F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

2014-09-01 11.15

Inledning

allmänna handlingar, offentlighetsprincipen, i tryckfrihetsförordningen (TF) en del av den konstitutionella kontrollmakten. Risken att bli upptäckt ansågs ha en avskräckande effekt.

Rätten att ta del av uppgifter i handlingar är kompletterad med en förhandlingsinsyn. För att minimera rättsröta och rättsövergrepp hålls t.ex. rättegångar som huvudregel med öppna dörrar.

Det blev många turer innan jag fick ut e-breven om tsunamibanden från Säkerhetspolisen. Däremot var avslöjandet i Riksdag & Departement 2006 om stängningen av en grundlagsskyddad webbplats och utrikesministerns inblandning närmast banalt i sin enkelhet. Det gällde bara att veta vilken handling som var på väg när till vem och hänga på låset för att kunna publicera uppgifterna som ledde till att utrikesminister Laila Freivalds avsattes.

Men inget är enkelt om man inte känner reglerna och vet var uppgifterna finns att hämta. Ett slags Columbi ägg. Jag återkommer till dessa exempel längre fram i boken.

Regelverket är till både sina detaljer och sin helhet komplicerat. Det finns inget facit att slå i för att få svar på om en specifik uppgift kan lämnas ut eller inte. I många fall krävs en inte alla gånger lätt avvägning mellan insyns­ intresset och motstående intressen, t.ex. enskildas rätt till integritet. Varje fall har sina särdrag och prövas av tjänstemän med skiftande erfarenhet, kunskapsnivå och synnerligen varierad förståelse för insynens betydelse, och de är verksamma vid myndigheter med mycket olika kultur och serviceanda.

© F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

978-91-44-10182-8_book.indd 13

13

2014-09-01 11.15

978-91-44-10182-8_book.indd 14

2014-09-01 11.15

FÖRKORTNINGAR

ArkivL Arkivlagen (1990:782) BrB Brottsbalken (1962:700) ESV Ekonomistyrningsverket FL Förvaltningslagen (1986:223) HD Högsta domstolen HFD Högsta förvaltningsdomstolen (f.d. RegR) JK Justitiekanslern JO Riksdagens ombudsmän, justitieombudsmannen KamR Kammarrätt NJA Nytt juridiskt arkiv OSL Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) OSF Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) PuL Personuppgiftslagen (1998:204) RegR Regeringsrätten (nuvarande HFD) RF Regeringsformen (1974:152) RÅ Regeringsrättens årsbok SekrL Sekretesslagen (1980:100) SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar TF Tryckfrihetsförordningen (1949:105) YGL Yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469)

© F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

978-91-44-10182-8_book.indd 15

15

2014-09-01 11.15

978-91-44-10182-8_book.indd 16

2014-09-01 11.15

BEGREPPEN

Nedan en kort förklaring av några av de mer centrala begreppen vad gäller rätten till tillgång till allmänna handlingar.

Allmän handling är en handling som finns hos myndigheterna och som berör verksamheten.

Arkivering syftar till att allmänna handlingar ska bevaras och vara tillgängliga även sedan ett ärende avslutats.

Förbehåll innebär att man kan få del av sekretessbelagda uppgifter om man förbinder sig att t.ex. inte använda dem på vissa angivna sätt.

Förhandlingsoffentlighet ger alla rätt att närvara vid offentliga förhandlingar, t.ex. domstolsprövning.

Gallring innebär att en arkiverad handling förstörs så att den inte kan återskapas. Gallring ska inte förväxlas med rensning som innebär att handlingar som inte är allmänna tas bort ur bl.a. akter innan de arkiveras.

Handling avser vanligtvis ett dokument som innehåller uppgifter. I offentlighetssammanhang ska begreppet ”handling” förstås som de uppgifter som finns i t.ex. ett dokument eller teknisk upptagning.

Meddelarfriheten garanterar alla en rätt att lämna uppgifter för publicering i massmedier som omfattas av TF och YGL. Meddelarskyddet består av ett antal regler som skyddar uppgiftslämnarnas rätt till anonymitet och skydd mot repressalier.

Samtycke kan lämnas av enskild så att utomstående kan få del av uppgifter som skyddas av sekretess av hänsyn till den enskilde. © F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

978-91-44-10182-8_book.indd 17

17

2014-09-01 11.15

Begreppen

Sekretess innebär att uppgifter endast får lämnas ut under vissa förutsättningar.

Skaderekvisit bestämmer vilken sekretessgrad som gäller för en viss typ av uppgifter.

Tystnadsplikt råder för vissa specifikt angivna uppgifter och som därmed inte får lämnas ut.

18

978-91-44-10182-8_book.indd 18

© F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

2014-09-01 11.15

KAPITEL 3

Opartiskt, sakligt och serviceinriktat

Offentlighetsprincipen ställer stora krav på myndigheterna och deras tjänste­ män. De har fått ett stort förtroende som kräver kunskap, omdöme och ansvarskänsla. Det är en form av myndighetsutövning som ska utövas enligt lagar och regler och där ansvar ska kunna utkrävas.

Saklighet och opartiskhet Den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Kraven riktar sig inte bara till de som är anställda på våra myndigheter utan till alla som anförtrotts offentliga uppdrag.

De grundläggande reglerna är fastställda av riksdagen och har grundlagsstatus genom att de placerats i vår förnämsta grundlag, Regeringsformen 1 kap. 9 §.

Dessa mer övergripande krav har sedan konkretiserats i lagar och förordningar, bland annat i OSL. En myndighet har möjlighet att vidta arbetsrättsliga åtgärder mot den tjänsteman som inte utför sina åtaganden på ett korrekt sätt, t.ex. genom positiv eller negativ särbehandling av en enskild. De åtgärder som kan komma i fråga kan variera från muntlig tillsägelse och omplacering till i de mest graverande fallen avsked. Åtgärderna mot den som varit försumlig eller felat får inte vara för långtgående utan ska stå i proportion till den skada som agerandet orsakat. Även i de fall där en myndighetsperson genom sitt agerande eller sina yttranden skadat förtroendet för myndigheten kan åtgärder vidtas.

Kraven på en god myndighetskultur och myndighetsutövning gäller © F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

978-91-44-10182-8_book.indd 67

67

2014-09-01 11.15

3 Opartiskt, sakligt och serviceinriktat

självfallet vid hanteringen av allmänna handlingar och vid handläggningen av en begäran att få del av dem.

Fallbeskrivning

JO kritiserar särbehandling JO kritiserar näringsdepartementet för att det dröjde med utlämnandet av fakturor över departementets representation till Aftonbladets reporter. Vid tidpunkten för JO:s prövning fanns misstankar om att departementet för att ta udden av Aftonbladets avslöjande om representationen lämnade ut uppgifter till Sveriges Radios Ekoredaktion.

JO erinrade därför om regeringsformens krav på lika behandling av enskilda. I den mån myndigheten informerade andra medier om vilka uppgifter Aftonbladet begärt ut innan Aftonbladet fått ut uppgifterna kan lämpligheten i det ifrågasättas enligt JO (JO 4506-2012).

Krav på motivering en fråga om rättssäkerhet Myndigheterna har en skyldighet att dokumentera uppgifter de får del av på andra sätt än via inkomna handlingar. Egna iakttagelser och information från samtal ska dokumenteras om det gäller myndighetsutövning mot enskilda. Även i andra fall där en uppgift har betydelse för avgörandet i ett ärende ska det dokumenteras enligt JO. En av lagstiftarens intentioner bakom förvaltningslagen var att säkerställa den enskildes rättssäkerhet. Myndigheterna gavs en långtgående skyldighet att dokumentera uppgifter i varje enskilt ärende och inte bara sådana uppgifter som har en direkt påverkan på beslutet utan även kringuppgifter av viss betydelse. Dokumentationen är central för att beslutsunderlaget ska vara gott och det ska vara möjligt att överpröva ett beslut. Till det kommer att om den ordinarie handläggaren är frånvarande ska någon annan utan problem kunna ta över ärendet.

Enligt samma lag åligger det myndigheterna att motivera sina beslut när de berör enskilda. Motiven till ett beslut får bara utelämnas i undantagsfall, t.ex. när det är uppenbart obehövligt. Kravet på motivering ska också garantera den enskilde en möjlighet att kontrollera att han eller hon fått sitt ärende bedömt enligt gällande regler samt på ett sakligt och korrekt sätt.

68

978-91-44-10182-8_book.indd 68

© F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

2014-09-01 11.15

3 Opartiskt, sakligt och serviceinriktat

Krav på service För att offentlighetsprincipen ska vara en princip inte bara i princip utan även i praktiken krävs inte bara ordning och reda, tydliga regler utan också att myndigheterna genomsyras av serviceanda.

Förvaltningslagen (1986:223) som trädde i kraft den 1 januari 1987 speci­ ficerar vad medborgarna har rätt att förvänta sig av myndigheterna. I 4 § finns bestämmelser som bl.a. innebär en skyldighet för en myndighet att bistå enskilda med upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Enligt lagstiftarens intentioner ska hjälpen inte bara avse de strikt formella bestämmelserna utan när det behövs ska myndigheten också vägleda den enskilde, ta initiativ till ytterligare utredning och upplysa den enskilde om det finns ett annat bättre sätt att nå det han eller hon eftersträvar (prop. 1985/86:80).

Myndigheternas öppettider har varit föremål för prövning sedan enskilda inte kunnat få del av allmänna handlingar på klämdagar. Kritiken från JO har resulterat i att förvaltningslagen i dag ålägger myndigheterna att hålla öppet minst två timmar varje helgfri vardag, med undantag för jul-, nyårsoch midsommarafton. Öppethållandet ska tillgodose allmänhetens rätt att få del av allmänna handlingar men också möjliggöra att inkomna handlingar registreras med den skyndsamhet som grundlagen kräver.

Tillgängligheten till handlingar på en myndighet får inte begränsas av semestrar, ledighet eller tjänsteresor. Är den tjänsteman som förfogar över en handling frånvarande ska myndigheten se till att någon annan har tillgång till handlingen. Även inkommande handlingar t.ex. i form av e-post till en frånvarande tjänsteman ska tas om hand under frånvaron (JO 2022-2000 och JO 2668-2000).

Upplysningsplikt gäller för myndigheter som bedriver avgiftsbelagd uppdragsverksamhet. Den innebär att när en förfrågan om utlämnade av en handling görs är myndigheten skyldig att upplysa om handlingen går att få ut till en lägre kostnad enligt offentlighetsprincipens regler.

Kontakten med allmänheten får inte inskränkas till att man måste besöka myndigheten. Enligt förvaltningslagen ska myndigheterna ta emot inte bara telefonsamtal utan även e-post och faxmeddelanden.

Myndigheten ska kunna svara avsändaren på ett sätt som motsvarar det denne använde. © F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

978-91-44-10182-8_book.indd 69

69

2014-09-01 11.15

3 Opartiskt, sakligt och serviceinriktat

Enkelhet, snabbhet och låg kostnad ska känneteckna handläggningen av ärenden där en enskild är part. Med enkelhet förstås bl.a. att myndigheten ska uttrycka sig tydligt och begripligt. Myndigheten ska också själv inhämta nödvändiga uppgifter från andra myndigheter och inte kräva att den enskilde själv ska ta fram uppgifterna.

En motivering ska som regel anges till alla beslut som avser myndighetsutövning mot enskild. Skälen för beslutet får endast utelämnas av hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande.

Förvaltningslagen innehåller även mer allmänt formulerade krav på att myndigheterna ska hjälpa enskilda till rätta bland annat när det gäller tillgången till allmänna handlingar. Myndigheterna ska lämna upplysningar, ge vägledning, råd och annan hjälp i frågor som rör myndighetens verksamhet.

Hjälpen ska anpassas till den enskildes behov.

Bemötandet av enskilda som kontaktar myndigheten ska kännetecknas inte bara av saklighet och opartiskhet utan även av korrekthet. JO har uttalat att om en tjänsteman intar en konfrontatorisk linje i sina kontakter med allmänheten försämras förtroendet för myndigheterna. Det medför en risk att allmänhetens benägenhet att medverka till att handläggningen blir korrekt försämras. Till god förvaltningskultur hör enligt JO att bemöta även missnöjda och upprörda medborgare på ett korrekt sätt.

Kunskaperna hos alla på myndigheterna ska vara goda när det gäller reglerna om hanteringen av och utlämnandet av allmänna handlingar. Det gäller i synnerhet personal som specifikt har till uppgift att bistå allmän­ heten. JO brukar inte lägga fingrarna emellan när okunskap lett till inskränkningar av insynen.

Begränsningar är nödvändiga för hur långt myndigheterna är skyldiga att bistå enskilda med upplysningar, vägledning och råd. Att muntligen lämna ut uppgifter ur handlingar kan ses som en begränsad plikt om det stör arbetets behöriga gång, dvs. om det innebär allvarliga störningar eller att andra viktiga och brådskande arbetsuppgifter måste gå före. Enligt lagstiftaren ska myndigheterna också kunna säga nej till alltför långtgående önskemål om bistånd och ha möjlighet att göra vissa begränsningar efter en mera allmän lämplighetsbedömning. JO har prövat frågan och konstaterat att serviceskyldigheten inte är obegränsad och myndigheterna avgör själva i vilken utsträckning de ska hjälpa allmänheten, t.ex. genom att svara på 70

978-91-44-10182-8_book.indd 70

© F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

2014-09-01 11.15

3 Opartiskt, sakligt och serviceinriktat

frågor. Men begränsningen av serviceplikten gäller enbart när det handlar om att lämna råd till den som ställer frågor om utlämnande men inte själva handläggningen av en begäran att få del av allmänna handlingar.

Fallbeskrivning

Otrevlig tjänsteman kritiserad En tjänsteman vid Skatteverket valde att inte diarieföra ett e-brev och när avsändaren påpekade det svarade tjänstemannen i en obehaglig ton. Handläggaren vid Skatteverket i Mälardalen beskyllde i ett e-brev den klagande för att komma med dumheter och förorsaka en massa onödig konversation, och anklagade den klagande för att skriva sarkastiskt. Därtill ansåg handläggaren att det var en dumhet att hota med en meningslös JO-anmälan.

JO fann att tjänstemannen brutit mot kravet på saklighet i 1 kap. 9 § regeringsformen och uttryckte förvåning över att handläggaren uttryckt sig som han gjort och därtill vägrat inse att han gjort fel. JO framförde allvarlig kritik mot tjänstemannen för att denne uttryckt sig på ett oacceptabelt sätt och låtit sin bedömning styras av känslomässiga värderingar snarare än saklighet (JO 641-2013).

Fallbeskrivning

Okunnig informatör kritiserad En reporter vid SVT begärde hos Arbetsförmedlingens presstjänst ut en intern revisionsrapport men fick svaret att den utgjorde en arbetshandling som ännu inte var färdigställd. Det visade sig att handlingen två månader tidigare sänts till arbetsdepartementet och Riksrevisionen. Syftet med en presstab får enligt JO anses vara att säkerställa att myndighetens informationsplikter sköts på ett professionellt sätt och att det därmed kan ställas särskilt höga krav på att de besked som lämnas är korrekta.

Att ett felaktigt besked i en fråga som rör den grundlagsfästa rätten att ta del av allmänna handlingar lämnas av någon som har till uppgift att besvara just sådana frågor är allvarligt enligt JO (JO 2951-2011).

© F ö r fa t t a r en och S t uden t li t t e r a t u r

978-91-44-10182-8_book.indd 71

71

2014-09-01 11.15

Praktik och teori Offentlighetsprincipen – praktik och teori redogör för de författningar som reglerar allas rätt att ta del av allmänna handlingar. Tillsammans med fallbeskrivningar och konkreta tips blir boken ett ovärderligt verktyg för alla, inte minst journalister, som behöver få del av uppgifter som förvaras hos myndigheterna. Genom en grundlig genomgång av meddelarfriheten visar författaren vilka möjligheter och skyldigheter uppgiftslämnare respektive mottagare av uppgifterna har.

| Offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen

Nils Funcke

Nils Funcke är journalist, författare, publicist och expert i yttrande­ frihetsfrågor. Funcke har varit kanslichef och utbildningsansvarig vid Föreningen Grävande Journalister samt sekreterare i Yttrandefrihets­ kommittén. Han har varit ansvarig utgivare för tidningen Riksdag & Departement och ledarskribent på Dagens Nyheter. Nils Funcke har bland annat tilldelats Advokatsamfundets journalistpris, Stora Journa­ listpriset, nominerats till Föreningen grävande journalisters guldspade och erhållit Bertil Torekulls journalistpris. Sedan flera år undervisar Funcke vid olika lärosäten, bland annat vid JMK, Stockholms universitet, där han 2004 utsågs till årets lärare. Foto: Tor Johnsson/Journalisten

Offentlighetsprincipen Praktik och teori

Presentationen av regelverken är pedagogiskt strukturerad. Boken inleds med en genomgång av vad som utgör en allmän handling.

Därefter presenteras kärnan i offentlighetsprincipen i samspel med de olika former av sekretesser som begränsar rättigheten.

Fallbeskrivningar används genomgående för att exemplifiera, vilket gör boken till ett ypperligt läromedel.

Offentlighetsprincipen – praktik och teori riktar sig i första hand till journalister men lämpar sig lika bra för den medborgare som vill utnyttja en grundlagsfäst rättighet.

Art.nr 38643

NILS FUNCKE www.studentlitteratur.se

978-91-44-10182-8_01_cover.indd 1

2014-09-01 13:13