9789144082479

Lars Karlsson

Lars Karlsson är verksam som lektor vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet.

|

Varför är det köer inom sjukvården? Varför kommer inte tågen i tid? Varför blev den nya vägen dyrare än beräknat?

I en modern demokrati förväntar vi oss att det offentliga ska leverera välfärdstjänster och nyttigheter snabbt, effektivt och med god kvalitet. Om det offentliga inte förmår leva upp till förväntningarna, om sjukvårdsköerna växer eller om tågen inte kommer i tid riskerar det leda till missnöje bland medborgarna och i förlängningen kan till och med demokratins legitimitet komma att ifrågasättas.

En modern demokrati kräver helt enkelt en väl fungerande offentlig förvaltning. Ämnet offentlig förvaltning är förhållandevis lite känt jämfört med dess motsvarighet i engelsktalande länder – Public Administration.

Boken fyller därmed en lucka genom att på svenska ge en översiktlig bild av ämnets bredd och framväxt i Sverige och i andra delar av världen.

I boken diskuteras ämnets beståndsdelar, historia, centrala begrepp och teorier, men också ämnets roll i relation till studieobjektet, den offentliga förvaltningen, och hur de två utvecklats under 1900-talet.

Boken vänder sig i första hand till studenter i offentlig förvaltning, men också till studenter i andra samhällsvetenskapliga ämnen som till exempel statsvetenskap, sociologi, företagsekonomi, socialt arbete och nationalekonomi samt till övriga som önskar en kortfattad introduktion till och är nyfikna på ämnet offentlig förvaltning.

Art.nr 36371

www.studentlitteratur.se

978-91-44-08247-9_01_cover.indd 1

VAD ÄR OFFENTLIG FÖRVALTNING?

VAD ÄR OFFENTLIG FÖRVALTNING?

??

VAD ÄR OFFENTLIG FÖRVALTNING?

L A R S

K A R L S S O N

2014-05-08 15:57

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares begränsade rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt Bonus Presskopias skolkopieringsavtal, är förbjuden.

För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Presskopia.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Denna trycksak är miljöanpassad, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 36371 ISBN 978-91-44-08247-9 Upplaga 1:1 © Författaren och Studentlitteratur 2014 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Francisco Ortega Printed by Eurographic Danmark A/S, Denmark 2014

978-91-44-08247-9_01_book.indd 2

2014-05-08 13:47

Innehåll

K apitel 1

Inledning 7

Ämnet offentlig förvaltning 9 Den offentliga förvaltningen som studieobjekt 11 Bokens upplägg 14 Att läsa vidare 15 K apitel 2

Ämnet offentlig förvaltning 17

Ett mångvetenskapligt ämne 17 Ämnets beståndsdelar 19 Policyanalys 19 Styrning, ledning, organisation och ekonomi 20 Flernivåstyrning och kommunforskning 22 Juridik 23 Maktstrukturer och det omgivande samhället 24 Att läsa vidare 26 K apitel 3

Från tilltro till skepsis 27

Tidiga idéer 27 Den absoluta statens förvaltning 28 Den demokratiska statens förvaltning 30 Den vetenskapligt organiserade förvaltningen 31 Välfärdsstatens offentliga förvaltning 33 Policyvetenskapen 35

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-08247-9_01_book.indd 3

3

2014-05-07 11:16

Innehåll

Economic man eller administrative man 36 Implementering 38 Att läsa vidare 39 K apitel 4

Marknadsstaten 41

Demokratisering av förvaltningen 42 Den språkliga vändningen 44 Offentlig förvaltning och marknad 45 New Public Management 45 Globalisering och europeisering 47 Governance 49 Granskningssamhället 51 Att läsa vidare 53 K apitel 5

Offentlig förvaltning och dess studieobjekt 55

Möjliga problem i överföringen teori–praktik 57 Praktisk kunskap och forskning 60 Att läsa vidare 61 K apitel 6

Den offentliga förvaltningens normativa sida 63

Värden och den offentliga förvaltningen 64 Etik 69 Kritisk policyanalys 72 Att läsa vidare 72 K apitel 7

Förvaltningstraditioner 73

En globaliserad offentlig förvaltning? 73 Tysk förvaltningstradition 76 Fransk förvaltningstradition 77 Amerikansk förvaltningstradition 78 Brittisk förvaltningstradition 80 Skandinavisk förvaltningstradition 81 Att läsa vidare 82

4

978-91-44-08247-9_01_book.indd 4

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

2014-05-07 11:16

Innehåll K apitel 8

Att studera den offentliga förvaltningen 83

Tre kunskapskällor 84 Hur kan vi nå kunskap om den offentliga förvaltningen? 85 Metoder 88 Intervjuer 88 Enkätundersökningar 89 Textanalys 90 Deltagande observation 91 Att läsa vidare 92 K apitel 9

Utmaningar för offentlig förvaltning 93

Globalisering 93 Marknadisering 95 Teknifiering 96 Att läsa vidare 97 K apitel 10

Arbetsmarknaden 99

Yrken och karriärer 99

Referenslista 103

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-08247-9_01_book.indd 5

5

2014-05-07 11:16

978-91-44-08247-9_01_book.indd 6

2014-05-07 11:16

Kapitel 3

Från tilltro till skepsis

I förra kapitlet diskuterade vi översiktligt ämnet offentlig förvaltning och vari det består. I föreliggande kapitel ska vi belysa ämnet från ett lite annat håll, genom att följa dess historia. Detta tillvägagångssätt har två poänger.

Dels ger en historisk genomgång möjlighet att lyfta fram klassiska teorier och begrepp, satta i sin kontext. Dels ger det möjlighet att diskutera ämnets utveckling i relation till den offentliga förvaltningens utveckling.

Tidiga idéer Det är vanligt att förlägga det västerländska samhällstänkandets vagga två tusen år bort i det antika Grekland. Några utvecklade idéer relevanta för ämnet offentlig förvaltning hittar vi dock inte här, även om de antika stadsstaterna hade behov av en förvaltning för att driva in skatt, organisera krig och liknande. När den vid den här tiden verksamma filosofen Platon lägger fram sina idéer om den ideala statens organisation kan man säga att han i den meningen också hade idéer om den offentliga förvaltningen. Det är dock inga idéer som gett några avtryck i tänkandet om den offentliga förvaltningen, eller satt några spår inom ämnet.

Ska vi söka tidiga idéer relevanta för ämnet offentlig förvaltning hamnar vi snarare hos tänkare som utvecklat råd till furstar eller militära befäl­ havare. Den kinesiska generalen Sun Zi, verksam för drygt två tusen år sedan, gav i sin bok ”Krigskonsten” militärstrategiska råd som än i dag uppfattas som relevanta för tänkandet kring organisation, styrning och ledning. Det är ingen tillfällighet att tidiga idéer om organisation, styrning och ledning återfinns hos tänkare med militär anknytning. Människan har bedrivit

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-08247-9_01_book.indd 27

27

2014-05-07 11:16

3 Från tilltro till skepsis

krig långt innan vi skapade en utvecklad offentlig förvaltning, och vikten av frågor om organisation, ledning och styrning blir aldrig så brännande som i tider av krig.

Tidiga idéer relevanta för förvaltningens organisation, ledning och styrning finner vi även hos den florentinska diplomaten Niccolò M ­ achiavelli (1469–1527) som i sitt mest kända verk ”Fursten” ger råd åt furstar om hur de ska styra. I en artikel i en ansedd amerikansk tidskrift för några år sedan hävdades till och med att man kunde slänga ut de flesta moderna läroböcker om organisation, styrning och ledning, och i stället låta studenterna läsa ­Machiavelli. Allt väsentligt i ämnet hade Machiavelli redan sagt i sina verk. Nu håller väl inte alla med om detta tämligen drastiska råd, men att ­Machia­velli i många stycken är mycket modern i sitt tänkande är de flesta ense om.

Så långt kommet i historien som till medeltiden kan vi konstatera att det saknas utvecklade idéer om den offentliga förvaltningen, vilket till stor del förklaras av den ringa omfattning och komplexitet som förvaltningen hade under denna tid i västerlandets historia. I sökandet efter mer utvecklat tänkande kring den offentliga förvaltningen hamnar vi i 1600-talets Preussen och Frankrike.

Den absoluta statens förvaltning För att förstå den offentliga förvaltningens utveckling i 1600-talets Europa är det viktigt att ha en bild av hur Europa såg ut vid den här tiden. Europa kan under detta århundrade liknas vid ett gigantiskt slagfält. I stort sett alla Europas imperier, stater och furstendömen är involverade i ständiga erövringar, attacker och plundringar. Man ingår och bryter allianser, attackerar och slår till reträtt, plundrar och blir plundrad i ett enda virrvarr. Det är ingen överdrift att säga att sentensen att krig är politikens förlängda arm är särskilt relevant vid denna tidpunkt. Genom att den politiska makten, om det nu handlar om en stat, furstendöme eller annan politisk enhet, ständigt är beredd på, eller redan i full fart med, att föra krig är behovet av en förvaltning underställd detta.

En annan utveckling under 1600-talet som spelar stor roll för den offentliga förvaltningens utveckling är den absoluta statens tillkomst. Under 1600talet växer idén om den absoluta staten med en oinskränkt och centraliserad 28

978-91-44-08247-9_01_book.indd 28

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

2014-05-07 11:16

3 Från tilltro till skepsis

statsmakt fram. Den Westfaliska freden (1648), vilken sätter punkt för det trettioåriga kriget, har ofta tolkats som startpunkten för den moderna politiska eran med centraliserade nationalstater som styr över sitt territorium.

Annorlunda uttryckt handlar det om den moderna statens födelse.

Vid sidan av krigen och den moderna statens framväxt spelar ett specifikt geografiskt område en viktig roll för den offentliga förvaltningens utveckling, nämligen det tyska furstendömet Preussen. Preussen kom efter hand, inte minst efter ett otal krig, att bli det dominerande furstendömet i det tyska riket, ända till det nazistiska maktövertagandet. Efter andra världskriget utplånade segrarmakterna allt som hade med Preussen att göra, då man ansåg att Preussen stod för allt det som sedermera ledde till n ­ azismen.

Preussen är dock inte endast omtalat för att ha kommit i vanrykte hos segrar­ makterna. Det är dessutom känt för att ha haft en mycket effektiv och väl fungerande förvaltning, och det är ur många avseenden här som ämnet offentlig förvaltning har sin startpunkt.

Uppkomsten av den centrala preussiska förvaltningen kan härledas ur det ständiga behovet av att vara förberedd på krig. Det handlar därmed om ett behov av att driva in skatter för att finansiera kriget, men också om att organisera rekrytering av soldater, och mer generellt om att organisera en krigsmakt. Men organiseringen av krigsmakten utgör inte den enda viktiga faktorn bakom uppkomsten av den centraliserade preussiska förvaltningen.

En annan viktig faktor är kampen mellan region och statsmakt, eller mellan de regionala furstarna och kungen. Skapandet av en central offentlig förvaltning var ett sätt för kungen att vinna kampen mot de mäktiga regionala furstarna.

Men det är inte bara den offentliga förvaltningen som kan härleda sin moderna tillblivelse till Preussen, utan även ämnet offentlig förvaltning. Det är i Preussen under 1700-talet som det börjar formas som brukar räknas som en tidig motsvarighet till vad som senare blev ämnet offentlig förvaltning, nämligen kameralism. De första akademiska stolarna i kameralism etablerades på de preussiska universiteten i Halle och Frankfurt an der Oder 1727.

Kameralism har ofta setts som statens vetenskap, med vars hjälp staten kunde reformera samhället och bidra till den ekonomiska utvecklingen. Frågan om huruvida kameralism ska räknas som en akademisk vetenskap eller ett mer praktiskt hantverk är omdiskuterad. Det är en diskussion som återfinns när det gäller delar av offentlig förvaltning. © F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-08247-9_01_book.indd 29

29

2014-05-07 11:16

3 Från tilltro till skepsis

I Frankrike skedde en motsvarande utveckling och där spelade den franska revolutionen 1789 en viktig roll. Genom införandet av republik i Frankrike kom de offentliga tjänstemännen inte längre att tjäna en person, monarken, utan staten. Denna avpersonifiering av den offentliga makten ledde i sin tur till att det började utvecklas en viktig beståndsdel i en modern förvaltning, den offentliga rätten. Staten skulle inte längre tjäna kungen utan republiken och i förlängningen dess medborgare. Därmed blev det också centralt att diskutera vilka rättigheter och skyldigheter som reglerade relationen mellan medborgarna och förvaltningen.

Napoleon I fortsatte denna utveckling mot en modern förvaltning under sin tid vid makten. Influerad av upplysningens idéer om universalism, rationalitet och logik kombinerat med en militär struktur byggde han upp en förvaltning med tydlig hierarki och tydliga beslutskedjor. Inte minst viktig var utvecklingen mot att befogenheter kom att knytas till ämbetet och inte till personen. Därmed var grunden lagd till mycket av det vi i dag betraktar som en modern offentlig förvaltning.

Den demokratiska statens förvaltning Under 1800-talet sker stora förändringar i Europa som påverkar den offentliga förvaltningen. En viktig förändring är industrialismens genombrott vilket underminerar de feodala strukturer som dominerat de europeiska samhällena. Den framväxande industrialismen för också med sig framväxten av en ny mäktig grupp i samhället, industrikapitalisterna. Efter hand växer det i städerna fram en bredare borgerlighet som allt mer kommer att dominera statsapparaten, på bekostnad av adel och feodalherrar.

Borgerlighetens framväxt leder till krav på begränsningar av statsmakten i form av rättigheter, och sedermera också allt starkare krav på demokratiska reformer. Dessa krav tillsammans bidrar till den juridifiering som sker av den offentliga förvaltningen i Kontinentaleuropa. Ämnet offentlig förvaltning kom därmed att genomgå en motsvarande utveckling mot en ökad juridifiering, något som manifesterades i de två länder vilka dominerade ämnets utveckling, Tyskland och Frankrike. Mer konkret kom ämnet i dessa länder att till stora delar handla om att tolka de rättsregler som reglerade relationerna mellan medborgarna och staten.

Det är dock på andra sidan Atlanten, i USA, som ämnets moderna 30

978-91-44-08247-9_01_book.indd 30

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

2014-05-07 11:16

3 Från tilltro till skepsis

historia inleds. Den moderna startpunkten för ämnet brukar dateras till slutet av 1800-talet och en specifik artikel av den amerikanska statsvetaren Woodrow Wilson. Han brukar betraktas som något av fadern till ämnet offentlig förvaltning och redan i essän ”The Study of Administration”, från 1887, argumenterar han för att statsvetare i högre utsträckning borde studera den offentliga förvaltningen. Han pekar på vikten av kunskap för att kunna organisera en förvaltning. Som han uttrycker det är det svårare att organisera ett styrelseskick än att komma överens om det, eller om man så vill, att förvaltning är svårare än politik.

Det kunskapsbehov som Wilson pekade på låg sedan till grund för ämnets utveckling i USA under 1900-talet. Och det är i USA ämnet får sin moderna form som vi känner det i dag. USA övertar således den ledande rollen från Tyskland och Frankrike när det gäller ämnets utveckling. I Tyskland och Frankrike har ämnet länge kvar sin starkt juridiska prägel. Efter hand når den amerikanska utvecklingen av ämnet sedermera även Kontinentaleuropa och offentlig förvaltning i Frankrike och Tyskland börjar ta allt mer intryck av denna utveckling.

Den vetenskapligt organiserade förvaltningen

I början av 1900-talet uppstår den vetenskapliga skolan när det gäller organisation. En av de ledande företrädarna för denna tankeskola är Frederick Winslow Taylor (1865–1915). Taylor ligger bakom den så kallade vetenskapliga arbetsdelningen (scientific management) som sedermera kom att bli känd under namnet taylorism.

Taylorismen bygger på tanken att man med hjälp av vetenskap ska styra arbetsprocesser. För en organisation innebär detta att all kunskap som behövs i arbetsprocessen ska vara samlad centralt. Från denna centrala position ska ledningen skapa strikt avgränsade arbetsuppgifter för de anställda. Överblicken och kunskapen finns hos ledningen, medan de anställda bara behöver utföra de väl avgränsade arbetsuppgifterna. Taylors principer kom att få stor betydelse för organiseringen av den offentliga förvaltningen, men även för arbetsprocesser inom industrin.

Den tyske samhällsvetaren Max Weber (1864–1920) brukar, förutom att vara en av de största samhällsvetarna i historien, räknas till företrädarna för den vetenskapliga synen på organisation. Ett av Webers mest kända © F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-08247-9_01_book.indd 31

31

2014-05-07 11:16

3 Från tilltro till skepsis

bidrag till samhällsvetenskapen är hans idé om idealtyper. En idealtyp är en analytisk kategorisering av ett fenomen där fenomenet framställs i sin mest typiska form.

Vi kan konkretisera med det begrepp som kanske mer än något annat förknippas med Weber, byråkrati. Han beskriver idealtypen av rationell byråkrati som byråkrati i sin mest rena form. Weber ställde upp ett antal kriterier för vad som utmärker denna idealtypiska byråkrati. Det är en hierarkiskt ordnad organisation som styrs med hjälp av centralt beslutade juridiska regler. De i byråkratin anställda tjänstemännens uppgift är att strikt tillämpa dessa centralt beslutade regler, något som gett denna weberska idé om byråkrati epitetet paragrafmaskin. Tjänstemännen i byråkratin ska i sin tur vara så väl avlönade att de inte ska frestas att ta mutor. De ska vidare vara juridiskt skolade och tillsatta efter meriter.

Byråkrati brukar ibland felaktigt likställas med förvaltning. Byråkrati är dock bara en organisationsform bland flera när det gäller att organisera den offentliga förvaltningen. Den byråkratiska organisationsformen passar utmärkt för vissa uppgifter, gärna statiska och upprepande. Ett exempel på en sådan uppgift är utbetalningen av studiemedel. Här finns centralt fastställda regler som tjänstemannen bara har att tillämpa på ett rättssäkert och förutsebart sätt.

Men när det gäller andra offentliga uppgifter passar andra organisationsformer bättre. När det gäller till exempel sjukvård skulle vi uppfatta det som oerhört olyckligt om det var weberianskt regelstyrda paragrafmaskiner som utförde operationerna. Här vill vi att det är medicinskt utbildade tjänstemän, det vill säga läkare, som med hjälp av sin professionella kunskap diagnosticerar, opererar och beslutar om medicinska åtgärder. Vi kan i detta fall tala om en professionellt organiserad förvaltning, i motsats till en byråkratiskt organiserad.

I vardagsspråket har byråkrati ofta en negativ klang. Byråkrati jämställs inte sällan med något som är trögt, formalistiskt och ineffektivt. Men byråkrati har också positiva sidor. En byråkrati är bra på att tillgodose viktiga värden som rättssäkerhet, förutsebarhet och opartiskhet. Man talar ibland i sammanhanget om byråkratins janusansikte. Med detta avses just att byråkratin inte är något entydigt fenomen utan har två sidor eller ansikten.

Ena ansiktshalvan visar byråkratins negativa sidor, medan andra halvan visar de positiva.

32

978-91-44-08247-9_01_book.indd 32

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

2014-05-07 11:16

3 Från tilltro till skepsis

För Weber var dessutom byråkrati och den byråkratiska organisationsformen ett sätt att åstadkomma legitimitet. All makt, oavsett om det handlar om en demokratiskt vald regering eller en upplyst despot, behöver legitimitet för att kunna styra. Längre tillbaka i historien kunde en politisk ledare till exempel skaffa sig legitimitet med hjälp av sin personliga karisma. Men i det moderna samhället, menade Weber, var det med hjälp av den byråkratiska organisationsformen som makten skaffade sig legitimitet.

Webers inflytande på samhällsvetenskapen har varit och är enormt.

Han var den förste som teoretiserade kring byråkratibegreppet och har gett namn till den organisationsform som man i dag inom samhällsvetenskapen benämner webersk byråkrati. Denna organisationsform kommer vi att få anledning till att återkomma till.

Under 1900-talets inledande decennier sker mer allmänt en utveckling av det vi i dag benämner organisationsteori. Kunskapen och diskussionen om organisationer utvecklas från att ha haft en praktisk karaktär mot mer teoretisering. Under decennierna efter de två världskrigen växer det fram en vetenskaplig riktning med namnet Public Management. Inom riktningen ryms teorier och begrepp kring organisation, ledarskap och styrning, och riktningen kom efter hand att bli en framträdande del av ämnet offentlig förvaltning.

Välfärdsstatens offentliga förvaltning Mycket av Europas utveckling under första halvan av 1900-talet kom att präglas av de två världskrigen, men också av den stora ekonomiska krisen under mellankrigsperioden. Runt om i Europa ökade den växande arbetar­k lassens politiska inflytande. I Sverige inleddes en fyrtio år lång regerings­period för socialdemokraterna. Efter andra världskriget var socialdemokrater vid makten i många av Europas länder.

Nu inleddes en period av vad vi kan kalla välfärdsstatens expansion.

Det finns flera förklaringar till varför denna utbyggnad av välfärdsstaten skedde. En förklaring ligger i arbetarklassens växande makt och inflytande.

En annan ligger i ett skifte i vad gäller den rådande ekonomiska doktrinen. Under 1900-talets inledande decennier var det den så kallade klassiska nationalekonomiska teoribildningen som dominerade det ekonomiska och politiska tänkandet. Enligt denna doktrin ska staten blanda sig i ekonomin © F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-08247-9_01_book.indd 33

33

2014-05-07 11:16

3 Från tilltro till skepsis

och samhällslivet så lite som möjligt. Om marknaden får sköta sig själv kommer den att se till att fördelningen av samhällets resurser blir optimal.

Under mellankrigsperioden är det dock en annan idé om statens roll i ekonomin som vinner anklang, det som sedermera kom att kallas keynesianismen. Keynesianismen har fått sitt namn efter den liberale brittiska nationalekonomen John Maynard Keynes (1883–1946). Till skillnad från den rådande ekonomiska doktrinen vid den här tiden menade Keynes att staten har en viktig roll att spela i samhällslivet. Enligt Keynes ska staten aktivt stimulera efterfrågan vid konjunkturnedgångar. Resultatet blev en större tilltro till statliga ingripanden och offentliga insatser.

En tredje faktor som kan antas ligga bakom den ökade tilltron till offentliga insatser är en förändring vad gäller synen på staten som en följd av de två världskrigen. Vad krigen visade var att staten kan spela en viktig roll i samhällslivet. Under ett omfattande och långvarigt krig som andra världskriget tvingades staten ta ett större ansvar än i fredstid, och många viktiga samhällsfunktioner, till exempel sjukvård, måste centraliseras. Krigserfaren­ heterna tycktes således ge staten och offentliga insatser en högre legitimitet.

När den brittiska regeringen efter andra världskriget nationaliserade flera stora verksamheter som telekommunikation, energi, järnväg och sjukvård var detta ett tecken på att legitimiteten för staten och den offentliga förvaltningen hade ökat även i en liberal och individualistisk kultur som den brittiska.

En annan viktig följd av andra världskriget är diskussionen om etik i förvaltningen. Hur kunde en väl fungerande förvaltning med välutbildade tjänstemän, i ett högt utvecklat land som Tyskland, villigt delta i en massutrotning av miljontals människor? Vilket ansvar hade man som enskild tjänsteman? Dessa och liknande undringar väcker frågor om ansvar och etik i den offentliga förvaltningen, frågor som är lika aktuella i en modern förvaltning som den svenska. Vi återkommer till detta ämne mer utförligt i kapitel 6.

Under decennierna efter andra världskriget sker en kraftig expansion av välfärdstaten. Stora program rörande åtgärder mot alltifrån fattigdom, segregation och ohälsa sjösätts och det finns en stor optimism kring möjligheterna att lösa samhällsproblem med hjälp av offentliga insatser. Den finns en stark tilltro till den offentliga förvaltningen och dess möjligheter att förändra samhället i positiv riktning.

34

978-91-44-08247-9_01_book.indd 34

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

2014-05-07 11:16

3 Från tilltro till skepsis

Policy vetenskapen

Den starka tilltron till offentliga insatser kombineras vid denna tid med en stark tilltro till vetenskapens möjligheter att lösa samhällsproblem. Under 1950-talet växer det fram i USA vad som kom att benämnas policyvetenskap, eller policy science på engelska. Den amerikanska statsvetaren Harold Lasswell (1902–1978) brukar uppfattas som grundare av policyvetenskapen.

Lasswell såg policyvetenskapen som en mångvetenskaplig disciplin i demokratins tjänst.

Policyvetenskapen syftade explicit till lösa samhällsproblem med vetenskapliga metoder. Inom policyvetenskapen rymdes en rad ansatser inom bland annat ekonomi, sociologi, psykologi, statsvetenskap och organisationsstudier.

Policyvetenskapen utmärktes av en tydlig rationalism, det vill säga en övertygelse om att man med strikta vetenskapliga metoder, vilande på en positivistisk grundsyn, kunde lösa samhällsproblem.1 Om problemen inte kunde lösas för tillfället, handlade det om att ytterligare förbättra och förfina de metoder man använde.

Policyvetenskapen utvecklades sedan till det som sedermera blev policy­ analysen, vilket i sin tur efter hand har blivit ett övergripande begrepp för alla de som på något sätt studerar beslutsfattande och som inkluderar offentliga aktörer. Policyanalysen hade till en början karaktären av subdisciplin till statsvetenskapen, men kom efter hand att i stället bli en del av ämnet offentlig förvaltning.

Policyanalysen ärvde policyvetenskapens tekniska karaktär med hög tilltro till rationalism och positivistiska metoder. Cost–benefit-analyser är ett sätt att mäta den samhällsekonomiska effektiviteten för offentliga åtgärder.

Denna typ av analys används ofta inom nationalekonomin och kom att bli en vanlig metod inom policyanalysen. Metoden vilar på antagandet att det är möjligt och önskvärt att sätta ett pris i kronor och ören på samhälleliga vinster och förluster. Cost–benefit-analyser har än i dag en stark ställning inom policyanalysen och utgör ett viktigt instrument för att skapa underlag för beslut.

1 Med ”positivistisk” avses här en uppfattning att det existerar en av forskaren oberoende verklighet som går att studera och avspegla med hjälp av neutrala metoder. Ett utförligare resonemang om vetenskapliga metoder förs i kapitel 8.

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-08247-9_01_book.indd 35

35

2014-05-07 11:16

Lars Karlsson

Lars Karlsson är verksam som lektor vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet.

|

Varför är det köer inom sjukvården? Varför kommer inte tågen i tid? Varför blev den nya vägen dyrare än beräknat?

I en modern demokrati förväntar vi oss att det offentliga ska leverera välfärdstjänster och nyttigheter snabbt, effektivt och med god kvalitet. Om det offentliga inte förmår leva upp till förväntningarna, om sjukvårdsköerna växer eller om tågen inte kommer i tid riskerar det leda till missnöje bland medborgarna och i förlängningen kan till och med demokratins legitimitet komma att ifrågasättas.

En modern demokrati kräver helt enkelt en väl fungerande offentlig förvaltning. Ämnet offentlig förvaltning är förhållandevis lite känt jämfört med dess motsvarighet i engelsktalande länder – Public Administration.

Boken fyller därmed en lucka genom att på svenska ge en översiktlig bild av ämnets bredd och framväxt i Sverige och i andra delar av världen.

I boken diskuteras ämnets beståndsdelar, historia, centrala begrepp och teorier, men också ämnets roll i relation till studieobjektet, den offentliga förvaltningen, och hur de två utvecklats under 1900-talet.

Boken vänder sig i första hand till studenter i offentlig förvaltning, men också till studenter i andra samhällsvetenskapliga ämnen som till exempel statsvetenskap, sociologi, företagsekonomi, socialt arbete och nationalekonomi samt till övriga som önskar en kortfattad introduktion till och är nyfikna på ämnet offentlig förvaltning.

Art.nr 36371

www.studentlitteratur.se

978-91-44-08247-9_01_cover.indd 1

VAD ÄR OFFENTLIG FÖRVALTNING?

VAD ÄR OFFENTLIG FÖRVALTNING?

??

VAD ÄR OFFENTLIG FÖRVALTNING?

L A R S

K A R L S S O N

2014-05-08 15:57