9789176788752

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN Denna lärobok behandlar huvuddragen i nuvarande regler om planering, fastighetsbildning, expropriation, allemansrätt, miljöskydd, naturvård och annan markanvändning. Särskilt behandlas miljöbalken med dess genomgripande betydelse för fastighetsrätten.

Framställningen är närmast avsedd för jurist- och ekonomutbildningen men också för andra som vill ha en överblick av dessa aktuella frågor.

Bertil Bengtsson är professor i rättsvetenskap och tidigare justitieråd.

BERTIL BENGTSSON SPECIELL FASTIGHETSRÄTT – MILJÖBALKEN

bertil bengtsson

bertil bengtsson

ELFTE UPPLAGAN

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN

ISBN: 978-91-7678-875-2

SP_FAST_RÄTT_uppl_11.6.indd 1

2015-01-08 12:27

B ERTIL B ENGTSSON

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN Elfte upplagan

Förord till elfte upplagan Denna översikt av den speciella fastighetsrätten är avsedd främst för juristutbildningen. Meningen är att i varje fall avsnitt med fin stil då ska läsas kursivt, om man inte har särskilt intresse för rättsområdet.

I den nya upplagan har skett åtskilliga ändringar och tillägg, framför allt på grund av ny lagstiftning och ny rättspraxis.

Liksom i föregående upplagor har framställningen i stora delar snarare ett fastighetsrättsligt än ett miljörättsligt perspektiv. Den uppehåller sig mycket vid gällande rätt, utan de vida utblickar – delvis av tvärvetenskapligt slag – som utmärker de bästa miljöjuridiska arbetena. Vissa avsnitt, närmast kap. 2–5 och delvis 13, är ren fastighetsrätt och kan läsas översiktligt, om man vill lägga tyngdpunkten på miljörätten. De rör emellertid praktiskt viktiga frågor. – Den som är särskilt miljöintresserad bör under alla förhållanden komplettera läsningen med miljörättslig litteratur för att få ett bättre grepp om problemen.

Uppsala i november 2014 Bertil Bengtsson

5

Innehållsförteckning Några använda förkortningar 11 1 Inledning 13 1.1 Allmänt om den speciella fastighetsrätten 13 1.2 Den speciella fastighetsrättens särdrag 14 1.3 Lagar på området 17 1.4 Metoder vid myndigheternas ingripande 20 1.5 Miljöhänsyn i lagstiftningen 24 1.6 Några andra huvudsyften bakom lagstiftningen på området 28 1.7 Intressekonflikter; lagstiftningsteknik 32 1.8 Egendomsskyddet 35

2 Plan- och byggnadslagstiftning 37 2.1 Allmänna anmärkningar 37 2.2 Allmänt om lagstiftningens utformning 42 2.3 Hushållning med mark- och vattenområden 44 2.4 Översiktsplan 51 2.5 Detaljplan 53 2.6 Plangenomförandet 58 2.7 Områdesbestämmelser 59 2.8 Exploateringsavtal 61 2.9 Bygglov och andra tillstånd 61 2.10 Ersättningsregler 64 2.11 Sammanfattning 68

3 Fastighetsbildning m.m. 70 3.1 Inledande anmärkningar 70 3.2 Historisk bakgrund 72 7

3.3 Allmänna villkor för fastighetsbildning 77 3.4 Fastighetsreglering; allmänt 86 3.5 Särskilda regler om samfälligheter 93 3.6 Särskilda regler om servitut 94 3.7 Särskilda regler om inlösen 96 3.8 Avstyckning 98 3.9 Klyvning 99 3.10 Sammanläggning 99 3.11 Fastighetsbestämning 102 3.12 Fastighetsregistrering 103 3.13 Anläggningslagen 104 3.14 Ledningsrättslagen 109 3.15 Sammanfattning 110

4 Expropriation m.m. 113 4.1 Inledande anmärkningar 113 4.2 Expropriationens föremål och verkningar 116 4.3 Expropriationsändamålen; allmänt 118 4.4 Expropriation för tätbebyggelse 119 4.5 Expropriation för särskilda ändamål 121 4.6 Värdestegringsexpropriation 123 4.7 Intresseavvägning m.m. 124 4.8 Förfarandet vid tillståndsprövningen 126 4.9 Förhandstillträde 128 4.10 Allmänt om expropriationsersättningen 129 4.11 Löseskillingen 133 4.12 Företagsinverkan m.m. 134 4.13 Intrångsersättning 136 4.14 Ersättning för personlig skada 137 4.15 Sakägarbegreppet 138 4.16 Rättegången 140 4.17 Skyddet för borgenärer och sakägare 140 4.18 Väglagen 142 4.19 Sammanfattning 143

5 Allemansrätten 145 5.1 Allmänna anmärkningar 145 5.2 Gångtrafik 149 8

5.3 Annan trafik 151 5.4 Vistelse på annans mark 152 5.5 Allemansrätt på vattenområde 154 5.6 Rätt att ta naturprodukter m.m. 154 5.7 Sammanfattning 155

6 Miljöbalken; allmänna regler 157 6.1 Inledande anmärkningar 157 6.2 Hänsyns- och avvägningsregler 158 6.3 Miljökvalitetsnormer 167 6.4 Miljökonsekvensbeskrivningar m.m. 168 6.5 Prövningssystemet 170 6.6 Sammanfattning 171

7 Områdesskydd och annat skydd för naturen 173 7.1 Allmänt 173 7.2 Olika typer av naturområden m.m. 174 7.3 Strandskydd 180 7.4 Intresseprövning beträffande områdesskydd 183 7.5 Sammanfattning 185

8 Miljöfarlig verksamhet m.m. 186 8.1 Allmänt om miljöfarlig verksamhet 186 8.2 Begreppet miljöfarlig verksamhet 188 8.3 Tillstånd, anmälan, tillsyn m.m. 190 8.4 Allmänt om prövningen 193 8.5 Lokaliseringsfrågor m.m. 195 8.6 Skyddsåtgärder och förbud 200 8.7 Regler om hälsoskydd 203 8.8 Avhjälpande av miljöskador 204 8.9 Sammanfattning 210

9 Vattenverksamhet, täkt, skogsbruk m.m. 211 9.1 Inledande anmärkningar 211 9.2 Rätt till vatten 212 9.3 Tillståndsregler 214 9.4 Några andra regler om vattenverksamhet 215 9.5 Täktverksamhet m.fl. arbetsföretag 216 9

9.6 Skogsvårdslagen 217 9.7 Sammanfattning 218

10 Ersättningsregler i miljöbalken 220 10.1 Allmänna anmärkningar 220 10.2 Ersättning vid rådighetsinskränkningar 221 10.3 Ersättning vid tillstånd till vattenverksamhet m.m. 225 10.4 Grundlagens betydelse 227 10.5 Sammanfattning 228

11 Skadestånd och andra påföljder enligt miljöbalken 230 11.1 Skadestånd m.m. 230 11.2 Straffansvar 235 11.3 Miljösanktionsavgift 237 11.4 Sammanfattning 238

12 Miljöfrågor utanför fastighetsrätten 239 12.1 Allmänt 239 12.2 Genteknik 240 12.3 Kemiska produkter m.m. 241 12.4 Avfall och producentansvar 242 12.5 Sammanfattning 244

13 Några andra lagar om markens användning 245 13.1 Kärnkraftlagstiftning 245 13.2 Minerallagen 246 13.3 Allmänt om jakt- och fiskelagstiftning 252 13.4 Jakt 253 13.5 Fiske 254 13.6 Ägofredslagen 256 13.7 Rennäringslagen 257 13.8 Sammanfattning 258

Litteraturförteckning 259 Rättsfallsregister 262 Sakregister 264 10

1 Inledning 1.1 Allmänt om den speciella fastighetsrätten Denna framställning behandlar egentligen två rättsområden: dels den del av fastighetsrätten som ibland kallas markrätt, dels miljörätt. Rättsområdena hänger emellertid nära ihop; också miljörätt hör till större delen till fastighetsrätten.

Markrätten rör i stora drag enskildas användning av sin mark, framför allt lagstiftarens och myndigheternas kontroll över användningen; de enskildas möjlighet att bilda fastigheter m.m., myndigheternas planering av markens användning och kontroll över utnyttjandet av naturresurser som mineraler, vilt och fisk, deras möjlighet att lösa in – expropriera – mark, och liknande frågor. Miljörätten handlar också om en kontroll över användningen, men då med sikte främst på att skydda människors hälsa, naturen och miljön i övrigt, inbegripet våra naturresurser. Det är klart att sådana frågor får stor betydelse också för t.ex. planeringen.

Den speciella fastighetsrätten reglerades länge av lång rad olika lagar. År 1998 antog emellertid riksdagen miljöbalken (MB) – en samlad lagstiftning som ersatte åtskilliga äldre lagar, bl.a. miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen, hälsoskyddslagen och vattenlagen (vars regler dock delvis togs in i en ny lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet). En del annan viktig fastighetsrättslig lagstiftning behölls emellertid: fastighetsbildningslagen (FBL), plan- och bygglagen (PBL), expropriationslagen (ExprL), väglagen, minerallagen, jaktlagen, fiskelagen m.fl. Flertalet av dessa lagar ska emellertid tillämpas åtminstone delvis enligt tankegångarna i miljöbalken. Den får därför en central betydelse på rättsområdet.

Den följande framställningen är upplagd på detta sätt: Först kommer en översikt av rättsområdet, där bl.a. några ledande synpunkter behandlas – särskilt vissa huvuddrag i MB:s allmänna regler, som får betydelse på större delen av rättsområdet (kap. 1). Sedan redogör jag för vissa mark­ rättsliga regler som samtidigt är en viktig bakgrund till miljörätten: bl.a. för bestämmelserna i PBL, FBL och ExprL och dessutom för allemansrätten, som inte är lagreglerad på samma vis som andra delar av fastig13

hetsrätten (kap. 2–5). Därefter tar jag upp de viktigaste delarna av MB; processrättsliga och förvaltningsrättsliga bestämmelser (bl.a. om tillsyn över miljön) berörs dock ganska kort, liksom reglerna om miljöbrott. (Se kap. 6–12.) Avslutningsvis behandlas olika lagar utanför MB som främst rör naturresursernas användning (kap. 13).1 MB rör till viss del frågor som inte har med fastighetsrätten att göra – bl.a. kontroll över kemiska produkter och genteknik. Också de ska behandlas i korthet, fast de egentligen inte hör till ämnet. – En viktig lag om miljön är också arbetsmiljölagen. Den är dock ingen fastighetsrättslig lagstiftning och brukar inte räknas till miljörätt i vanlig mening, snarare till arbetsrätten.

Den berörs inte alls i fortsättningen.

1.2 Den speciella fastighetsrättens särdrag Det mesta som sägs i detta inledande kapitel återkommer i den senare framställningen. Det kan emellertid vara lättare att få grepp om detta stora rättsområde, om man från början har klart för sig några karakteristiska drag hos rättsreglerna och vilka huvudtankar som ligger bakom dem.

Man brukar ofta skilja mellan allmän och speciell fastighetsrätt. Den allmänna fastighetsrätten behandlar i stort sett de regler som förekommer i JB. Den speciella fastighetsrätten, miljörätten inbegripen, rör de flesta övriga lagar som studeras på området.

Det finns ganska goda skäl att se den speciella fastighetsrätten som ett rättsområde för sig. Här dyker det upp nya typer av problem, som mera sällan blir aktuella vid tillämpning av JB:s regler (och f.ö. inte heller inom förmögenhetsrätten i allmänhet). Några sådana särdrag bör nämnas redan inledningsvis.

Den allmänna fastighetsrätten rör typiskt sett förhållandet mellan enskilda (fysiska och juridiska) personer. Naturligtvis kan reglerna i JB också bli tillämpliga på offentliga rättssubjekt, som staten och kommun; de kan t.ex. sälja, köpa, hyra eller arrendera ut fastigheter. Men de likställs då med enskilda fastighetsägare, hyresgäster etc.; det gäller i allmänhet Miljörätten i stort (även utanför fastighetsrättens område) behandlas i en omfattande lärobok av Gabriel Michanek och Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten (3 uppl.

2012), i fortsättningen citerad Michanek-Zetterberg. I övrigt kan hänvisas till talrika arbeten av Staffan Westerlund, bl.a. Delkommentarer till miljöbalken, Miljörättslig tidskrift 1999, och (om äldre rätt) Miljörättsliga grundfrågor (1987). En lagkommentar av sedvanlig typ, delvis byggd på motiven, är B. Bengtsson, U. Bjällås, S. Rubenson och R. Strömberg, Miljöbalken; en kortare kommentar är Stefan Rubenson, Miljöbalken. Mera speciella framställningar nämns i fortsättningen.

1

14

inte några särskilda bestämmelser för staten och kommunerna. (Vissa undantag finns; tomträtt kan t.ex. i allmänhet bara upplåtas i fastighet i allmän ägo, se 13:2 JB.) Speciell fastighetsrätt angår däremot, också typiskt sett, situationer där offentliga myndigheter – inte så ofta de allmänna domstolarna – ingriper i de enskildas skötsel och dispositioner över sina fastigheter. Det är inte bara fråga om tvingande regler, som begränsar avtalsfriheten; från åtskilliga rättsområden känner vi till hur sådana kan få betydelse i tvister mellan enskilda. Men på den speciella fastighetsrättens område kan myndigheterna ofta ingripa av eget initiativ, utan att någon enskild fört saken inför myndigheten; och när flera enskilda är inblandade i ett ärende, behöver myndigheten inte ens om de enskilda parterna är eniga alltid följa deras ståndpunkt, utan kan ofta handla som de anses lämpligt i det allmännas intresse. Myndigheterna bestämmer ganska fritt över väsentliga förhållanden för de enskilda fastighetsägarna. De avgör, om nya fastigheter ska få bildas. De kan hindra den enskilde att bebygga sin fastighet och ibland också att sälja den, även om ingen annan motsätter sig åtgärden. De kontrollerar ägarens sätt att använda den; han får t.ex. inte avverka skog, exploatera grustillgångar, bryta mineraler efter sitt gottfinnande eller på annat sätt utnyttja fastigheten så att miljön skadas eller naturresurser går till spillo. Ibland krävs det tillstånd av myndighet för att använda fastigheten till visst ändamål, t.ex. att bygga i vatten eller starta en miljöfarlig industri. Staten eller kommunen kan rentav med tvång förvärva äganderätten till mark som den anser sig behöva, genom expropriation eller annan inlösen. Myndigheterna kan också tvinga enskilda fastighetsägare att sammansluta sig för att inrätta gemensamma anläggningar som vägar, värmecentraler etc. och detta fast kanske åtskilliga delägare i sammanslutningen egentligen är ovilliga att medverka.

Det är naturligt att detta intresse hos myndigheterna för den enskildes sätt att sköta sin egendom framträder just inom fastighetsrätten. Den fasta egendomen är ju en grundval för landets ekonomi; det allmänna måste kontrollera att naturtillgångarna sköts rationellt, på ett sätt som är försvarligt från samhällsekonomisk synpunkt. Vidare är det ju från användningen av fast egendom som de största miljöhoten kommer – t.ex. från förorenande storindustrier eller från vägtrafiken.

Det allmännas ingripanden medför att de rättsliga konflikterna ofta blir av ett annat slag än på JB:s område. Som framgått är den enskildes motpart inte i första hand en annan enskild utan en myndighet. Den enskilde får ta hänsyn främst till myndigheternas inställning, när han planerar sin verksamhet; det hjälper kanske inte att alla berörda enskilda parter godtar hans planer. Kan han t.ex. hoppas att få avstycka en fastighet för försäljning, eller exploatera mark för tätbebyggelse, eller starta en 15

industri, eller utnyttja en malmfyndighet som han träffat på? Avgörande är här de offentligrättsliga bestämmelser som gäller för myndigheternas handlande. Den speciella fastighetsrätten rör sig ofta på gränsen till förvaltningsrätten; delvis samma problem studeras också där, fast vanligen från andra synpunkter.

Vad som motiverar att den speciella fastighetsrätten ofta läses som en del av civilrätten är emellertid att myndigheternas ingripanden har så nära samband med de enskildas inbördes rättsförhållanden. Ibland kan de direkt påverka de enskildas avtal. Från fastighetsköpets område känner vi t.ex. till de obehagliga följderna av att avstyckning inte kommer till stånd, när någon sålt ett område av sin fastighet; då förlorar ju köpet sin giltighet (4:7 JB). Vi kommer att träffa på en del andra exempel på att ett myndighetsbeslut kan få betydelse av liknande slag.

Vidare rör den speciella fastighetsrätten ofta konflikter mellan grannar, liknande dem som behandlas bl.a. i 3 kap. JB. En villaägare vill inte att grannen ska få lov att driva en bullrande industri i hans närhet; han2 motsätter sig att en annan granne får bygga ett högt hus som fördärvar hans utsikt; och grannen i sin tur reagerar mot att villaägaren sätter upp staket, som hindrar närboende från att använda en bra badstrand på villaägarens mark. Situationer av dessa slag regleras i den lagstiftning vi ska syssla med (i de angivna exemplen respektive 9 kap. MB, plan- och bygglagen och 26 kap. 11 § MB). Men de har likhet med vanliga civilrättsliga tvister.

Man kan också framhålla att läget, när en särskild persons rådighet över sin fastighet inskränkes, påminner mycket om en välkänd situation: när ett servitut enligt avtal läggs på hans fastighet. Jämför med detta t.ex. fallet när fastighetsägaren får tåla en grannes körtrafik över sin fastighet, enligt ett beslut vid fastighetsreglering. Skillnaden är emellertid att grannens rätt i detta fall inte uppkommit genom avtal utan genom tvång från myndigheternas sida. Liksom vid avtalsservitut blir frågan i vad mån sådana och andra inskränkningar i äganderätten gäller också mot ny ägare av fastigheten – med andra ord om de har sakrättslig effekt. Komplikationerna liknar dem som behandlas i JB, men lösningarna är inte alldeles desamma. Tvångsrätten har en starkare ställning.

Det finns också åtskilliga anknytningar till välbekanta skadeståndsrättsliga problem i den speciella fastighetsrätten. En del rent skadeståndsrättsliga bestämmelser finns, t.ex. i 32 kap. MB (tidigare miljöskadelagen); fast de väl redan är kända ska de uppmärksammas också i fastighetsrättsligt sammanhang. Men här förekommer också regler om ersättning av något annan typ. Om myndigheterna nödgar den enskilde I fortsättningen talar jag för enkelhetens skull om ”han”, när fastighetsägaren och andra parter behandlas. Men naturligtvis betyder det hela tiden ”han eller hon”.

2

16

att avstå från mark eller begränsar hans rätt att utnyttja sin fastighet ska han ofta ha gottgörelse; det gäller t.ex. vid expropriation, vid fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen, vid vissa byggnadsförbud och rivningsförbud enligt plan- och bygglagen och vid sådana vattenföretag som medför översvämningar el. dyl. på annans mark. Problemet blir här närmast vilka förluster som ska ersättas för den enskilde, som lider skada eller olägenhet. De speciella fastighetsrättsliga reglerna på området avviker på en del punkter från skadeståndsrättsliga principer, men frågeställningarna har vissa likheter med varandra. Slutligen kan nämnas det ansvar för avhjälpande av vissa miljöskador som behandlas i 10 kap. MB; det påminner delvis om skadestånd men gäller mot det allmänna, inte mot enskilda skadelidande (se 8.8 nedan).

1.3 Lagar på området En särskild svårighet med den speciella fastighetsrätten är att den är i ständig omvandling. Viktiga lagreformer genomförs praktiskt taget varje år. År 1987 blev det en genomgripande ändring av byggnadslagstiftningen, när riksdagen antog förslaget till plan- och bygglag (PBL), kompletterad av bl.a. lag om hushållning med naturresurser (naturresurslagen; NRL).

Sedan kom det en mängd mindre ändringar i olika lagar. År 1998 antog riksdagen som sagt en miljöbalk, samtidigt som en rad äldre lagar har upphävts. Den har sedan ändrats undan för undan, bl.a. på grund av nya EU-direktiv. År 2010 kom en ny plan- och bygglag. – Och dessutom har ett antal andra lagändringar tillkommit under de senaste åren; bl.a. har den borgerliga regering som styrt landet från 2006 till 2014 haft ambitioner att stärka markäganderätten på olika sätt, delvis på miljöns bekostnad.

Detta innebär visserligen att man vid läsningen får syssla med hög­ aktuella problem, ofta starkt kontroversiella från politisk synpunkt; det kan göra ämnesområdet intressantare. Men samtidigt är utvecklingen svår att förutse – vad kan t.ex. utgången av kommande val betyda på sikt? – och rättsområdet är besvärligt att överblicka. Något lättare har det kanske blivit efter miljöbalkens tillkomst, men många svåröverskådliga lagar återstår, och inte heller miljöbalken är så värst enkel att läsa. Man kan säga att en väsentlig del av studierna på detta område bör gå ut just på att bli hemmastadd i lagtexten; är man väl det, går det vanligen hjälpligt att klara frågor man ställs inför, både vid universitetet och i praktiska livet. – En förutsättning är dock att man har ett visst begrepp om syftet med de ibland ganska opreciserade lagreglerna (jfr 1.5 och 1.6 nedan).

17

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN Denna lärobok behandlar huvuddragen i nuvarande regler om planering, fastighetsbildning, expropriation, allemansrätt, miljöskydd, naturvård och annan markanvändning. Särskilt behandlas miljöbalken med dess genomgripande betydelse för fastighetsrätten.

Framställningen är närmast avsedd för jurist- och ekonomutbildningen men också för andra som vill ha en överblick av dessa aktuella frågor.

Bertil Bengtsson är professor i rättsvetenskap och tidigare justitieråd.

BERTIL BENGTSSON SPECIELL FASTIGHETSRÄTT – MILJÖBALKEN

bertil bengtsson

bertil bengtsson

ELFTE UPPLAGAN

SPECIELL FASTIGHETSRÄTT MILJÖBALKEN

ISBN: 978-91-7678-875-2

SP_FAST_RÄTT_uppl_11.6.indd 1

2015-01-08 12:27