9789144093444

25 mm

Svensk statsrätt Den viktigaste svenska grundlagen, Regeringsformen från 1974, genomgick 2010 flera större ändringar, efter förslag av den 2004 tillsatta Grundlags­ utredningen. Ändringarna gäller bland annat formerna för regeringsbildning, normprövningen och domstolarnas ställning. Ända sedan mitten av 1990-talet, då Sverige gick med i EU samtidigt som Europakonventionen om mänskliga rättigheter blev gällande svensk rätt, har synen på grundlagen och dess funktion successivt kommit att ändras. Medan 1974 års grundlag utgår från att grundlagstexten främst anger spelreglerna för politikens utövande och uppställer vissa för samhällsutvecklingen allmänt centrala principer, har efterhand synen på grundlagen som överordnad och även för lagstiftaren bindande rätt kommit att bli allt vanligare. När svenska lagar inte får strida mot Europarättens regler är det naturligt att framhålla att de inte heller får strida mot den svenska grundlagen.

Joakim Nergelius | Svensk statsrätt

Joakim Nergelius född 1962, blev jur.dr. och docent i konstitutionell rätt vid Lunds universitet 1996. Han har därefter tjänstgjort vid EG-domstolen och EU:s regionkommitté och är sedan september 2003 professor i rättsvetenskap vid Örebro universitet. Medverkade som expert i Grundlags­ utredningen. Han var ordförande i Svenska Avdelningen av Internationella Juristkommissionen 2000–2004 och ingår i stiftelsen Centrum för Rättvisas juristråd.

Svensk statsrätt

I denna utförliga lärobok om den svenska statsrätten och särskilt Regerings­ formen behandlas dess olika kapitel tämligen ingående. På senare år omdis­ kuterade frågor rörande t.ex. fri- och rättigheter, domstolarnas normpröv­ ningsrätt, regeringsbildning och kommunalt självstyre behandlas ingående.

Framställningen utgår från att så stora förändringar i praktiken skett sedan 1974 att den då dominerande föreställningen om grundlagen som uttryck för icke juridiskt bindande riktlinjer inte längre kan upprätthållas. Detta under­ stryks av på senare år uppmärksammade frågor rörande t.ex. FRA-lagen, Lissabonfördraget och förbud mot dubbelbestraffning, vilka alla behandlas i denna tredje upplaga.

Boken riktar sig främst till juridikstudenter, men torde även kunna läsas av statsvetare samt allmänt politiskt eller konstitutionellt intresserade läsare.

Tredje upplagan

Art.nr 31793 3:e uppl.

Joakim Nergelius

www.studentlitteratur.se

978-91-44-09344-4_01_cover.indd Alla sidor

2014-09-08 13:39

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access.

Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Studentlitteratur har både digital och traditionell bok­utgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 31793 ISBN 978-91-44-09344-4 Upplaga 3:1 © Författaren och Studentlitteratur 2010, 2014 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Jacob Meijling Printed by Eurographic Danmark A/S, Denmark 2014

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 2

2014-09-08 15:14

INNEHÅLL

FÖRORD TILL TREDJE UPPLAGAN 9 Förkortningar 11 1 Inledning 13

1.1 Vad är – svensk – statsrätt? 13 1.2 Ämnets utveckling 20 1.2.1 Något om den svenska konstitutionella historien 20 1.2.2 Statsrätten i framtiden 24 1.2.3 Något om doktrinen 27 1.3 Översikt över framställningen 29 Del 1 Folksuveränitet och parlamentarism – om utseendet av statsorganen och deras arbete 2 Valsystem 33

2.1 Inledning 33 2.2 Det svenska valsystemet 36 a) Proportionella val kontra majoritetsval 36 b) Valkretsar och utjämningsmandat 37 2.3 Partier och personval 39 2.4 Mandatperioder och extra val (nyval) 41 3 Regeringsbildning 43

3.1 Inledning 43

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 3

3

2014-09-08 15:14

Innehåll

3.2 Statsministerns ställning 45 3.3 Utseende av statsminister och regering – den negativa parlamentarismen 46 3.3.1 Allmän genomgång av reglerna (6:3–6) 46 3.3.2 Kort historisk bakgrund 52 3.4 Entledigande av statsråd och eventuellt extra val (6:7–10) 54 3.5 Övriga frågor om regeringsarbetet (6:2 och 7 kap.) 57 3.6 Några framtidsperspektiv 58 4 Riksdagens arbetsformer 63

4.1 Inledning. Allmänna frågor 63 4.2 Ärendenas gång genom riksdagen 68 4.2.1 Ärendets väckande 68 4.2.2 Ärendenas beredning 70 4.2.3 Ärendenas avgörande 73 4.3 Riksdagsledamöternas rättsliga ställning 77 5 Normgivning 81

5.1 Inledning och principiella utgångspunkter 81 5.2 Principer för kompetensfördelningen mellan riksdag och regering 85 5.3 Genomgång av reglerna i 8 kap. RF 87 5.3.1 Det obligatoriska lagområdet 87 5.3.2 Det delegeringsbara eller fakultativa lagområdet 91 5.3.3 8:7 och regeringens restkompetens 101 5.4 Avslutande synpunkter 105 6 Finansmakten 111

6.1 Inledande anmärkningar 111 6.2 Genomgång av 9 kap. RF 113 6.2.1 Budgetreglering och övriga frågor om statens medel 113 6.2.2 Riksbanken samt valuta- och penningpolitiken 120 6.3 Några avslutande reflektioner 122

4

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 4

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

2014-09-08 15:14

Innehåll

Del 2 Horisontell och vertikal maktdelning 7 Den enskildes fri- och rättigheter 127

7.1 Inledning 127 7.1.1 Historisk bakgrund 127 7.1.2 Närmare om 2 kap. RF 130 7.2 De enskilda rättigheterna 132 7.3 Rättigheternas giltighetsområde 153 7.4 Begränsningsmöjligheter 156 7.5 Närmare om tillämpning av minoritetsskyddsregeln i Regeringsformen 2:22 st. 1 164 7.6 Europakonventionen i svensk rätt 171 7.6.1 Bakgrund 171 7.6.2 Konventionens ställning i svensk rätt 174 7.6.3 Något om de enskilda rättigheterna i Europakonventionen 180 8 Normprövningen och skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna 213

8.1 Lagrådets funktioner och verksamhet.

Granskningens inriktning 214 8.2 Domstolarnas lag- och normprövningsrätt 233 8.2.1 Inledning. Historisk tillbakablick 233 8.2.2 Lagprövningsrättens behandling i det konstitutionella reformarbetet 239 8.2.3 Lagprövningsrätten enligt regeringsformen 11:14 248 8.3 Lag- och normprövningsrätten i praxis 260 8.3.1 Genomgång av centrala fall där lag- eller normprövning förekommit 260 8.3.2 Europarättens inverkan. Slutsatser om rättsläget 275 9 Domstolar och rättskipning 285

9.1 Domstolarnas ställning 285 9.2 Extraordinära rättsmedel och generösa regeringsingrepp 291 © F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 5

5

2014-09-08 15:14

Innehåll

10 Myndigheter och förvaltning 293

10.1 Inledning. Myndigheters ställning 293 10.2 Närmare om tillsättning av statliga tjänster 297 10.3 Övriga bestämmelser 299 11 Kontrollmakten enligt 13 kap. regeringsformen 301

11.1 Inledning – Vad är kontrollmakt? 301 11.2 Konstitutionsutskottet 303 11.3 Interpellationer och frågor 306 11.4 JO och JK 307 11.5 Riksrevisionen 310 11.6 Om granskande och utredande kommissioner 312 11.7 Åtal mot statsråd 313 11.8 Framtida reformbehov 313 12 Sverige och EU 315

12.1 Överlåtelseregeln i 10 kap. 6 § Regeringsformen 315 12.2 Viktigare konstitutionella EU-frågor som aktualiserats sedan 1995 324 13 Förhållandet till ”andra främmande makter än EU” 335 14 Kommunalt självstyre och regionalt självbestämmande 341

14.1 Inledning 341 14.2 Historisk tillbakablick och närmare om gällande grundlagsregler 343 14.3 Kommunal självstyrelse som minerad politisk och konstitutionell mark 348 14.4 Regionernas återkomst – eller födelse.

Behöver Sverige regioner? 355 14.5 Några framtidsperspektiv 357

6

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 6

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

2014-09-08 15:14

Innehåll

Del 3 Avslutning – några speciella frågor 15 Monarkin 363

15.1 Bestämmelser i RF 363 15.2 Successionsordningen 366 16 Staten och religionen 369 17 Krig och krigsfara 371 18 Konstitutionell nödrätt 375 Bilagor 377 Regeringsformen 379 Ur Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen 425 Successionsordningen 443 Litteratur 447 Rättsfallsregister och förarbeten 459 Sakregister 473

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 7

7

2014-09-08 15:14

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 8

2014-09-08 15:14

FÖRORD TILL TREDJE UPPLAGAN

Denna nya och tredje upplaga av boken har skrivits under våren 2014. Ändringarna är denna gång betydligt färre än 2010, då ju Regeringsformen ändrades substantiellt på ett flertal viktiga punkter. Naturligt nog behövs ändå en uppdatering efter fyra år. Det är också naturligt att den nya upp­ lagan kommer i anslutning till riksdagsvalet, även om detta innebär att den politiska och konstitutionella utvecklingen efter valet inte kan behandlas här.

Malmö – Örebro i september 2014 Joakim Nergelius

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 9

9

2014-09-08 15:14

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 10

2014-09-08 15:14

FÖRKORTNINGAR

AD Arbetsdomstolen AU Arbetsmarknadsutskottet BrB Brottsbalken BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Entscheidungen des

Bundesverfassungerichts

DN Dagens Nyheter Ds Departementsserien DV Domstolsverket ECR European Court Reports EGD EG-domstolen EGF EG-fördraget EMRD Europeiska domstolen om

mänskliga rättigheter Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter ERT Europarättslig Tidskrift FiU Finansutskottet FL Förvaltningslagen FRK Fri- och rättighetskommittén FT Förvaltningsrättslig Tidskrift FU Författningsutredningen FöU Försvarsutskottet GLB Grundlagberedningen GLU Grundlagsutredningen GRF Gamla regeringsformen (1809 EMRK

års RF)

HD Högsta domstolen HFD Högsta förvaltningsdomstolen HovR Hovrätt

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 11

JFT

Tidskrift utgiven av Juridiska Föreningen i Finland JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen JT Juridisk tidskrift vid Stockholms universitet JuU Justitieutskottet KL Kommunallagen KU Konstitutionsutskottet LAFD Lagen om allmänna förvaltningsdomstolar LU Lagutskottet MD Marknadsdomstolen MDA Marknadsdomstolens avgöranden NAT Nordiskt Administrativt Tidsskrift NJA Nytt Juridiskt Arkiv PBL Plan- och bygglagen PUL Personuppgiftslagen RB Rättegångsbalken RegR Regeringsrätten RF Regeringsformen RFR Rapporter från riksdagen RH Rättsfall från hovrätterna RPL Rättsprövningslagen RSU Rättighetsskyddsutredningen RO Riksdagsordningen RÅ Regeringsrättens årsbok SFS Svensk författningssamling

11

2014-09-08 15:14

Förkortningar SfU Socialförsäkringsutskottet SkL Skadeståndslagen SkU Skatteutskottet SNS Studieförbundet Näringsliv

och samhälle

SO Successionsordningen SOU Statens offentliga utredningar StvT Statsvetenskaplig Tidskrift SvD Svenska Dagbladet

12

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 12

SvJT Svensk Juristtidning tb tilläggsbestämmelse TF Tryckfrihetsförordningen tp tilläggsprotokoll TR tingsrätt U Ugeskrift for Retsvæsen YB Yearbook YGL Yttrandefrihetsgrundlagen öb övergångsbestämmelse

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

2014-09-08 15:14

KAPITEL 3

Regeringsbildning

3.1 Inledning Reglerna om regeringsbildning, vilka återfinns i 6 kap. RF, är egentligen som sådana ganska okomplicerade och skulle kunna rent deskriptivt kunna genomgås tämligen hastigt och översiktligt.1 Samtidigt berör dock dessa regler flera av grundlagens principiellt verkligt centrala inslag, bland vilka märks förhållandet mellan riksdag och regering och innebörden av vad som brukar kallas negativ parlamentarism. Denna term kan enkelt uttryckt sägas innebära att en regering inte behöver ha stöd av mer än hälften av parlamentets ledamöter, utan kan sitta kvar så länge inte majoriteten av riksdagsledamöterna bestämmer sig för att rösta mot den. Med denna fråga sammanhänger den på senare år ofta diskuterade frågan om den sittande regeringen efter ett riksdagsval alltid borde avgå, eller om regeringen kan sitta kvar i fall valet inte lett till någon avgörande förändring i riksdagens sammansättning; det senare har som bekant hittills varit fallet i Sverige.

Ett annat aktuellt ämne som direkt framgår vid en hastig studie av reglerna i 6 kap., särskilt 6:1–6, är statsministerns centrala roll inom regeringen.

Kapitlet inleds rentav med stadgandet att regeringen består av statsministern och övriga statsråd, vilket genast markerar att en distinktion här gäller dem emellan. Av bestämmelserna om regeringsbildning, 6:4–6, följer också att riksdagen bara röstar om den av talmannen föreslagne statsministern, varefter denne2 är fri att utse övriga statsråd, i princip efter eget gottfinnande. Just 1 En sådan kort genomgång ges av Strömberg, a.a., s. 56 f. Även Holmberg/Stjernquist, a.a., s. 119 ff., behandlar ämnet tämligen flyktigt.

2 Som hittills (till 2014) alltid varit en man, något som dock inte kan förmodas gälla för all framtid. Med tanke på att regeringar i allmänhet numera består av i stort sett lika många

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 43

43

2014-09-08 15:14

3 Regeringsbildning

detta faktum innebär samtidigt att även talmannens roll är av stor betydelse vid analysen av hur reglerna fungerar.

I den politiska debatten klagas inte sällan, särskilt från oppositionens håll, på att regeringen styr riket efter eget förnuft, i stort sett utan att bekymra sig över riksdagens ståndpunkter eller ens bry sig om denna som institution. Ett uttalande av Per Albin Hansson från 1930-talet, där riksdagen eller möjligen ledamöterna i den egna riksdagsgruppen beskrevs som ett ”transportkompani”, åberopas stundtals till stöd för denna förmenta regeringsarrogans gentemot riksdagen. Samtidigt är det dock ingen tvekan om att reglerna i 6 kap. RF, liksom t.ex. i 1 kap, faktiskt är avsedda att fungera precis tvärtom och understryka regeringens beroende av riksdagens stöd i ett parlamentariskt system. Att detta inte tycks ha blivit effekten av den valda regleringen – eller åtminstone inte allmänt uppfattas så – kan möjligen tillskrivas det faktum att regeringsskiften skett mycket sällan i Sverige, särskilt i en internationell jämförelse, i kombination med vissa effekter av den negativa parlamentarismen.

Det finns anledning att återkomma till denna problematik nedan, men så mycket kan nog sägas att det verkar överdrivet att som viss ny doktrin tala om ”riksdagens överhöghet över regeringen” eller säga att RF 1974 innebar den förändringen att regeringen fick lämna sin position som det främsta av de högsta statsorganen till förmån för riksdagen.3 I likhet med andra parlamentariska system innebär det svenska att makten utgår från folket (jfr RF 1:1) och utövas genom samt med stöd av riksdagen. Den negativa parlamentarism som tillämpas i Sverige försvagar dock kravet på stöd från en majoritet av folket4, samtidigt som det ju är klart att regeringen styr riket med allt vad det innebär (jfr RF 1:6). I själva verket torde det nog såväl inom riksdagen som i regeringskansliet vara en ganska utbredd uppfattning att regeringen är den mäktigare aktören av de två, en tendens som troligen förstärkts av EU-medlemskapet. manliga som kvinnliga ledamöter kan det tyckas otidsenligt att grundlagstexten genomgående talar om statsråden som ”han”, men något språkligt reformkrav har här såvitt känt ännu inte rests.

3 Jfr Warnling-Nerep/Lagerqvist Veloz Roca/Reichel s. 75.

4 Samtidigt stärks detta krav av det i föregående kapitlet behandlade proportionella valsystemet; ett system som det brittiska, med majoritetsval i enmansvalkretsar, fungerar precis tvärtom men kan möjligen ändå leda till liknande resultat.

44

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 44

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

2014-09-08 15:14

3 Regeringsbildning

3.2 Statsministerns ställning Som redan nämnts gör RF en åtskillnad mellan statsministern och övriga statsråd, vilket följer av 6:1. Det är därför följdriktigt att omröstningsreglerna i 6:3–6 endast gäller den förstnämnde och att denne, väl vald, mer eller mindre fritt kan utse den övriga regeringen. Senare informerar han enligt 6:6 riksdagen om detta, men riksdagen kan alltså inte i det skedet påverka vilka personer som utses. Formellt är regeringen således ett av statsministern sammansatt organ5, vars ledamöter är beroende av dennes förtroende. Andra uttryck för detta förhållande är naturligtvis att statsministern enligt 6:8 när som helst även kan entlediga övriga statsråd. Det är också statsministern som bland övriga statsråd utser departementschefer (7:1). Enligt 7:5 bestämmer han även vilka statsråd som ska vara föredragande av olika ärenden. Av praktiska skäl är det naturligt att detta inte alltid är departementschefen.

Den svenska grundlagen har således uppställt få, om några formella begränsningar av statsministerns ställning. Det kan naturligtvis diskuteras om detta rimmar väl med principen att regeringen är kollektivt ansvarig för fattade beslut (jfr RF 7:3 och 6). I praktiken är det dock troligt att statsministerns styrka i relation till övriga regeringsledamöter varierar, beroende inte minst på samspelet mellan olika politiska personligheter. Nyman noterar att ”statsministerpostens statsrättsliga dominans” är bättre anpassad till homogena enpartiregeringar än till koalitionsregeringar med flera partier.6 Detta stämmer nog ganska väl med de iakttagelser som kan göras av skillnader mellan borgerliga koalitionsregeringar och rent socialdemokratiska regeringar under de senaste decennierna, bland annat för att det som Nyman framhåller ligger i sakens natur vid koalitionsregeringar att ledarna för övriga deltagande partier måste ha ett stort inflytande över vilka personer från dessa partier som ska ingå i regeringen. Här inskränks således statsministerns handlingsfrihet.7 5 Jfr Warnling-Nerep m.fl. s. 79.

6 Se Nyman, a.a., s. 63.

7 En närmast övertydlig illustration av detta förhållande var turerna i samband med att Jan Björklund blev ny fp-ledare 2007. Den avgående fp-ledaren Lars Leijonborg satt då kvar som utbildnings- och forskningsminister och uttalade i samband därmed sin tacksamhet till sin efterträdare (snarare än till statsministern) för att han fick lov att sitta kvar trots att han inte längre var partiledare. På samma sätt gick tongångarna när Leijonborg avgick som statsråd 2009 och när Cecilia Malmström 2010 skulle ersättas som EU-minister, liksom när Annie Lööf

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 45

45

2014-09-08 15:14

3 Regeringsbildning

Det kan noteras att RF inte innehåller några som helst bestämmelser om hur många ledamöter som bör ingå i regeringen, förutom minimikravet i 7:4 om att minst fem statsråd måste delta i regeringssammanträde. Även härvidlag är således statsministern fri att forma regeringen efter eget huvud, även om tjugo-tjugofem ledamöter under de senaste decennierna varit ett normalt antal.

Statsministern kan vidare enligt 6:10 bland övriga statsråd utse en vice statsminister.8 Har så inte skett, eller är denne frånvarande, övertas statsministerns uppgifter i stället av det statsråd som innehaft posten under längst tid; om två eller flera varit statsråd lika länge har i denna situation den äldste av dem företräde. Härigenom kan man säga att RF garanterar att en tjänstgörande statsminister alltid finns att tillgå, utan att egentligen uppställa några begränsningar i dennes handlingsfrihet. Skulle statsministern bli missnöjd med vikariens åtgärder har han naturligtvis möjlighet att entlediga vederbörande när han återkommer (jfr 6:8). Vidare får det antas att en misstroendeförklaring mot vice statsministern inte avser den ordinarie och att regeringen, jämlikt RF 13:4 och 6:7, inte skulle bli tvungen att avgå i fall en sådan misstroendeförklaring gått igenom.9 3.3 Utseende av statsminister och regering – den negativa

parlamentarismen

3.3.1 ALLMÄN GENOMGÅNG AV REGLERNA (6:3–6)

Ett skäl till att grundlagsreglerna om regeringsbildning i så hög grad uppehåller sig vid den rent formella sidan av proceduren är naturligtvis att det är svårt att i grundlagen precisera hur en viss regering ska vara komponerad, hur många partier som ingår o.s.v. Det faktum att minoritetsregeringar är tillåtna och vanliga i Sverige – och rentav regerade oavbrutet från maj 1981 till oktober 2006 – understryker kanske på sitt sätt det riktiga i denna utgångspunkt.

Därtill kommer naturligtvis att det kan vara ett värde i sig att RF möjligblev ny partiledare för centern 2011. Här tycks således även flera regeringsledamöter sväva i okunnighet om vad RF faktiskt har att säga om hur statsråd utses.

8 Åren 2006–2010 hade centerledaren Maud Olofsson denna titel och funktion. 2010–2014 var det fp-ledaren Jan Björklund.

9 Jfr Warnling-Nerep m.fl. s. 79.

46

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 46

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

2014-09-08 15:14

3 Regeringsbildning

gör bildandet av olika slags regeringar, så som socialdemokratiska enpartioch minoritetsregeringar (1973–76, 1982–91 och 1994–2006), borgerliga koalitions- och majoritetsregeringar (1976–78, 1979–81 och 2006–2010), borgerliga minoritetskoalitioner (1981–82 samt 1991–94 och från 2010 till valet 2014) eller rentav en borgerlig enpartiregering, som förvisso också var en uttalad minoritetsdito och mer än någon annan illustrerar den negativa parlamentarismens innebörd (1978–79). Vad dessa regeringar än kan kritiseras för, så visar deras tillkomst och bildande att RF:s regler trots allt fungerar. Dessa regler möjliggör f.ö. bildandet även av andra slags regeringar än de som förekommit hittills, som t.ex. blocköverskridande majoritetskoalitioner eller rentav en samlingsregering.

Utgångspunkten för vilket eller vilka partier som ska ges i uppdrag att bilda regering – eller rättare sagt vem talmannen till riksdagen ska föreslå som regeringsbildare – är trots allt mandatfördelningen i riksdagen. Talmannen måste inrikta sitt uppdrag på att försöka finna förutsättningar för en regering som, oavsett hur många mandat den formellt har bakom sig, har förutsättningar att få stöd i riksdagen för sin politik. Som bekant kräver både lagstiftning och flertalet ekonomiska beslut normalt att majoriteten i riksdagen står bakom regeringens förslag (jfr RF 4:7). Den synpunkt som stundtals hävdas i den allmänna debatten, att ett partis relativa fram- eller tillbakagång i nyligen genomförda val skulle kunna påverka inriktningen av proceduren10, måste mot denna bakgrund helt enkelt beskrivas som felaktig.

Historiken bakom den nuvarande regleringen går långt tillbaka i tiden och kommer inte att genomgås närmare här, även om en kort bakgrund ges i nästa avsnitt.11 Innan bestämmelserna om regeringsbildningen genomgås mer i detalj bör dock, med tanke på att det stundtals hävdas att regeringen alltid borde avgå efter hållna val för att underlätta uppkomsten av andra regeringsalternativ, understrykas att det överhuvudtaget inte förekom några regeringsskiften under perioden 1945–76, före den nuvarande grundlagens tillkomst. Saker och ting bör ses i sitt rätta perspektiv och då framstår kanske trots allt inte den nuvarande regleringen som alldeles hopplös, sedd i historisk belysning.

10 Detta hävdas även av Nyman, a.a., s. 56.

11 För en utförlig genomgång kan hänvisas till Sterzel, Parlamentarismen i författningen s. 80 ff. Se även Torbjörn Bergman, Parlamentarism, i I. Mattson/O. Petersson (red.), Svensk författningspolitik, 3:e uppl., Stockholm 2011 s. 138-155.

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 47

47

2014-09-08 15:14

3 Regeringsbildning

Vad innebär då reglerna? 6:4 ger talmannen i uppdrag att, när statsminister ska utses, kalla företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. När detta så skett ska han överlägga med de vice talmännen och sedan lämna ett förslag till riksdagen att rösta om. Typiskt sett äger denna procedur rum efter ett riksdagsval, men som det numera finns flera exempel på kan den även komma i fråga då statsministern avlidit (1986) eller frivilligt avgått mitt i en mandatperiod (1996), liksom då en koalitionsregering spruckit och sedan ombildats eller ändrats med en annan eller samme statsminister (1978 och 1981). Det kan konstateras att reglerna tycks ha fungerat väl även i dessa situationer.

Det formella förfarandet är sedan, i ljuset av hur smidigt reglerna hittills fungerat, tämligen okomplicerat. Omröstningen äger rum senast inom fyra dagar, utan att beredas i utskott.12 Om mer än hälften av riksdagsledamöterna (d.v.s. 175) röstar mot det är det förkastat, men annars godtaget. Om det däremot skulle förkastas, vilket alltså ännu aldrig skett, upprepas förfarandet på nytt. Mer än fyra gånger kan detta dock inte ske; skulle riksdagen fyra gånger i rad rösta emot talmannens förslag så ska förfarandet enligt 6:5 avbrytas och återupptas först sedan riksdagsval hållits.13 När sedan riksdagen väl godkänt talmannens förslag till statsminister, vilket hittills alltid skett vid första tillfället, så anmäler denne som ovan nämnts snarast möjligt till riksdagen vilka som utsetts till statsråd (6:6).14 Regeringsskiftet äger formellt rum vid en särskild konselj inför kungen, vid vilken även talmannen ska närvara. Talmannen utfärdar då också ett förordnande för statsministern på riksdagens vägnar. Dessa båda senare, formellt viktiga inslag i regeringsbildningen äger rum även då denna inte föregåtts av något riksdagsval.

Från och med 2014 års val kommer dock en ny ordning att råda, enligt vilken den nyvalda riksdagen inom två veckor från det att den samlats genom omröstning ska pröva om den sittande statsministern har tillräckligt stöd (se 12 Däremot ska det enligt RO 5:2 (att bli 11:3) st. 2 bordläggas två gånger före omröstningen.

13 Detta sker då senast inom tre månader, antingen för att ordinarie val ändå ska hållas inom denna tid eller för att extra val då måste förrättas.

14 Detta kan ske både muntligt och skriftligt, men har på senare tid i allmänhet skett muntligt. En viss praxis har också utvecklats, enligt vilken denna ministeranmälan följs av en regeringsförklaring, vilken sedan kan bli föremål för en allmänpolitisk diskussion i riksdagen vid ett senare tillfälle; jfr Nyman, a.a., s. 66. – Sådan ministeranmälan bör f.ö. göras vid varje ändring i regeringens sammansättning, jfr Holmberg/Stjernquist s. 124 och prop. 1973:90 s. 280.

48

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 48

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

2014-09-08 15:14

3 Regeringsbildning

nya RF 6:3).15 Statsministern blir således inte skyldig att avgå efter val16, så som förslaget på sina ställen i media beskrivits, men däremot just då underkastad en obligatorisk förtroendeomröstning, oberoende av förslag från talmannen om vem som bör bli ny statsminister. Skulle däremot statsministern efter valet redan ha begärt sitt entledigande så aktualiseras naturligtvis inte den nya bestämmelsen.

Några i sammanhanget väsentliga frågor framstår dock vid närmare betraktande inte som helt lösta i själva grundlagstexten. Detta gäller kanske framför allt talmannens roll då regeringsbildningen föregåtts av riksdagsval. I doktrinen antas allmänt att själva förslaget till ny statsminister då ska lämnas av den nye talmannen.17 Formellt blir detta av allt att döma också nödvändigt, eftersom RO 8:1 (att bli 3:3) tydligt anger att talman ska väljas vid det allra första sammanträdet under valperioden. Valet gäller sedan till valperiodens slut. Faktum är dock att eftersom ordinarie riksdagsval alltid sker andra söndagen i september och riksdagen sedan inte samlas förrän inom femton dagar (RF 3:10 st. 2), så torde det snarare vara regel än undantag att även den avgående talmannen får ett ord med i laget beträffande vem som ska föreslås.18 I all synnerhet gäller detta om valet tycks leda fram till ett regeringsskifte, då en viss roll för den avgående talmannen är närmast ofrånkomlig.19 Formellt innebär dock reglerna i RF och RO att förslaget till ny statsminister i denna situation läggs först sedan ny talman valts.20 Efter valet 2014 måste dessa regler för första gången samordnas och interagera med nya RF 6:3.

Med det sagda sammanhänger emellertid flera andra aspekter på talmannens göranden och låtanden i detta skede. Holmberg/Stjernquist menar att ingenting i det läget då riksdagen röstat emot hans första förslag hindrar 15 Se närmare prop. 2009/10:80 s. 108 ff.

16 En skyldighet som ju definitivt hade stridit mot den negativa parlamentarismens princip; jfr prop. 2009/10:80 s. 109.

17 Se t.ex. Warnling-Nerep m.fl. s. 75 f., Nyman, a.a., s. 65 (som dock även framhåller den gamle talmannens roll i sammanhanget) och Sterzel, a.a., s. 123 ff. (dito).

18 Ibid. Se även prop. 1973:90 s. 178.

19 Jfr även Holmberg/Stjernquist, a.a., s. 123, liksom Sterzel, a.a., s. 124 f. Den senare uttalar rentav att det skulle rimma illa med det förtroende för talmannen som RF:s regler i denna del bygger på att ”låta nödvändiga regeringsförhandlingar vänta i drygt två veckor därför att talmannen har en bristfällig parlamentarisk förankring.”

20 Av dessa regler följer givetvis då också att den sittande talmannen har hela ansvaret då ny statsminister utses vid andra situationer än efter ett val.

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 49

49

2014-09-08 15:14

3 Regeringsbildning

talmannen från att upprepa sitt tidigare förslag till statsminister.21 Formellt sett finns förvisso inget sådant hinder, men frågan är hur ett sådant agerande skulle uppfattas politiskt och konstitutionellt. Utan tvekan skulle det bli starkt ifrågasatt och kanske tolkas som ett uttryck för en politisering av talmansrollen.22 Nu kan det ju i och för sig hävdas att denna ändå är politisk till sin natur och att det i vart fall är naturligt att talmannen hämtas från det eller något av de partier som utgör riksdagsmajoriteten och/eller innehar regeringsmakten.23 Faktum är dock att socialdemokraterna Henry Allard respektive Ingemund Bengtsson båda fungerade som talmän under borgerliga regeringar1976–79 samt 1979–82, utan att några större problem uppstod.

När talmannen lägger sitt förslag till statsminister, måste detta rimligen ha föregåtts av någon slags konsultation med den tillfrågade. Vidare bör talmannen vara rimligt säker på att förslaget inte kommer att röstas ned.

Som följer av 6:4 ska samråd ske med företrädare för varje partigrupp inom riksdagen (normalt partiledare eller gruppledare, men utan särskilda krav på att partierna konsulteras i viss ordning), liksom med de vice talmännen.

Tanken är här att talmannen ska ha så god information som möjligt till grund för sitt förslag.24 Bevisligen har dessa regler hittills fungerat ungefär som avsett 25, men Sterzel nämner som exempel på en situation då det hela utifrån talmannens perspektiv går snett, att den som godtagits av riksdagen sedan avböjer uppdraget, t.ex. för att omröstningen gav ett sämre utfall än väntat eller för att regeringsförhandlingarna med andra partier visat sig svårare än väntat. Som Sterzel anför skulle man dock i denna till synes något hypotetiska situation – som väl alltså bygger på att sonderingarna både från talmannens och den föreslagne kandidatens sida visat sig otillräckliga – rent matematiskt kunna börja om med förslag nummer ett av de fyra som talmannen kan lägga fram innan proceduren avbryts, eftersom det första förslaget ju inte förkastats av riksdagen. Det bör också noteras att talmannen inte kan ge 21 A.a., s. 122.

22 Jfr Nyman, a.a., s. 66: ”Om talmannen framlägger oacceptabla förslag för riksdagen, blir följden att extra val måste anordnas.”

23 Så t.ex. Nyman, ibid.

24 Eftersom de vice talmännen normalt tillhör ett annat parti än talmannen själv bidrar förhoppningsvis även samtalen med dem härtill. Jfr Nyman, a.a., s. 64 f. och Sterzel s. 130.

Nyman menar rentav att även andra än de nu nämnda vid behov borde kunna biträda talmannen i detta arbete, men det är faktiskt svårt att se vem detta i så fall borde vara.

25 Jfr Bergman, a.a., s. 131.

50

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 50

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

2014-09-08 15:14

3 Regeringsbildning

någon ett direkt uppdrag att bilda regering, utan endast, efter sonderingar av nu nämnt slag, kan lämna ett förslag på en lämplig kandidat till riksdagen.

En fråga som varit särskilt omdiskuterad vid RF:s antagande, men där en viss praxis efter hand kan sägas ha utvecklats, gäller vilken information om den tillträdande regeringens sammansättning som bör föreligga när talmannen lägger ett förslag till ny statsminister. Redan av grundlagsmotiven framgår att omröstningen förutsätts gälla inte bara en viss individ, utan också regeringens partimässiga sammansättning och dess övergripande program. Där anges också att talmannen inte förutsätts lägga fram något sådant förslag överhuvudtaget förrän den tilltänkte statsministern kan ge besked om sin tänkta regerings politiska karaktär och inriktning.26 Alltsedan 1978 års regeringskris har därför utvecklats en praxis innebärande att talmannen samtidigt som han lämnar förslag till statsminister också anger vilken slags regering den föreslagne kandidaten avser att bilda. Mer detaljerad information om regeringens program lämnas dock, som nämnts ovan, först vid regeringsförklaringen, då regeringen tillträtt.

Denna praxis är säkert värdefull. Mer osäkert är däremot om dessa förutsättningar för och preciseringar av den kommande regeringens uppdrag binder statsministern även i ett senare skede, om regeringen skulle komma att ombildas. Som framhållits ovan bör varje sådan ombildning anmälas i riksdagen. Men kan statsministern, som ju formellt sett fritt till- och avsätter övriga statsråd, också utnyttja denna möjlighet till att förändra regeringens politiska sammansättning? Frågan, som endast blir aktuell avseende flerpartiregeringar, är alltså om statsministern kan utnyttja sin konstitutionella befogenhet att byta ut statsråd även till att förändra regeringens partipolitiska sammansättning.

De uttalanden i detta ämne som gjorts i doktrinen anger närmast, med visst stöd i utredningsuttalanden, att en sådan regeringsombildning bör ske genom regeringens avgång, följd av ny regeringsbildning.27 På många sätt är naturligtvis denna ordning, som följdes 1978 och 198128, parlamentariskt lämplig. Men faktum är dock att RF inte innehåller något förbud eller för26 Se prop. 1973:90 s. 178.

27 Se Nyman, a.a., s. 62 f. och Algotsson, a.a., s. 209.

28 Som en kuriositet ska här bara noteras att när centerledaren Olof Johansson lämnade den borgerliga fyrpartiregeringen sommaren 1994, i protest mot beslutet att ge bygglov till Öresundsbron, så aktualiserade inte detta någon av de nämnda reglerna, eftersom övriga

© F ö r fatta r en och S tudentlitte r atu r

978-91-44-09344-4_01_inlaga.indd 51

51

2014-09-08 15:14

25 mm

Svensk statsrätt Den viktigaste svenska grundlagen, Regeringsformen från 1974, genomgick 2010 flera större ändringar, efter förslag av den 2004 tillsatta Grundlags­ utredningen. Ändringarna gäller bland annat formerna för regeringsbildning, normprövningen och domstolarnas ställning. Ända sedan mitten av 1990-talet, då Sverige gick med i EU samtidigt som Europakonventionen om mänskliga rättigheter blev gällande svensk rätt, har synen på grundlagen och dess funktion successivt kommit att ändras. Medan 1974 års grundlag utgår från att grundlagstexten främst anger spelreglerna för politikens utövande och uppställer vissa för samhällsutvecklingen allmänt centrala principer, har efterhand synen på grundlagen som överordnad och även för lagstiftaren bindande rätt kommit att bli allt vanligare. När svenska lagar inte får strida mot Europarättens regler är det naturligt att framhålla att de inte heller får strida mot den svenska grundlagen.

Joakim Nergelius | Svensk statsrätt

Joakim Nergelius född 1962, blev jur.dr. och docent i konstitutionell rätt vid Lunds universitet 1996. Han har därefter tjänstgjort vid EG-domstolen och EU:s regionkommitté och är sedan september 2003 professor i rättsvetenskap vid Örebro universitet. Medverkade som expert i Grundlags­ utredningen. Han var ordförande i Svenska Avdelningen av Internationella Juristkommissionen 2000–2004 och ingår i stiftelsen Centrum för Rättvisas juristråd.

Svensk statsrätt

I denna utförliga lärobok om den svenska statsrätten och särskilt Regerings­ formen behandlas dess olika kapitel tämligen ingående. På senare år omdis­ kuterade frågor rörande t.ex. fri- och rättigheter, domstolarnas normpröv­ ningsrätt, regeringsbildning och kommunalt självstyre behandlas ingående.

Framställningen utgår från att så stora förändringar i praktiken skett sedan 1974 att den då dominerande föreställningen om grundlagen som uttryck för icke juridiskt bindande riktlinjer inte längre kan upprätthållas. Detta under­ stryks av på senare år uppmärksammade frågor rörande t.ex. FRA-lagen, Lissabonfördraget och förbud mot dubbelbestraffning, vilka alla behandlas i denna tredje upplaga.

Boken riktar sig främst till juridikstudenter, men torde även kunna läsas av statsvetare samt allmänt politiskt eller konstitutionellt intresserade läsare.

Tredje upplagan

Art.nr 31793 3:e uppl.

Joakim Nergelius

www.studentlitteratur.se

978-91-44-09344-4_01_cover.indd Alla sidor

2014-09-08 13:39