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Esta obra, dedicada à pobreza dos idosos em Portugal, tem vindo a suscitar interesse internacional, na procura de soluções que possam ser comuns a todos os Países. Nesse sentido, procurou-se verificar, quais as medidas de que os XV, XVI e XVII Governos Constitucionais se socorreram no domínio das políticas públicas para combater a pobreza dos idosos e, também, quais as perceções que este grupo tem relativamente à atuação destes mesmos Governos, nomeadamente, no que se refere aos contributos conducentes à diminuição desta problemática, uma vez que os indicadores de 2005 mostravam que mais de trezentos mil idosos eram pobres e que sobreviviam com rendimentos abaixo dos 300 euros mensais. A obra procura focar-se nas possibilidades que existem para garantir a eficácia das medidas tomadas por quem governa, e para clarificar o porquê da relevância da sustentabilidade das políticas públicas, independentemente de estarmos perante contributos de Governos ditos de “Direita” ou “Centro-Direita”, de “Esquerda” ou “Centro-Esquerda”. Porque, como alguém já referiu, escapar das armadilhas da pobreza exige uma abordagem que vá para além dos habituais mandamentos saudáveis da boa governação económica e política.

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Irene Garcês Silva O ISS-IP e o Combate à Pobreza dos Idosos

Irene Maria de Lourdes Garç ês Silva nasceu em Moçambique há 50 anos, filha de pais Goeses escolheram viver em Portugal. Ganhou como prémio um livro do escritor Virgílio Ferreira por ter escrito um poema original sobre a Liberdade na escola secundária. Licenciou-se em Psicologia Criminal e do Comportamento Desviante, tendo posteriormente tirado uma Especialização em Cooperação para o Desenvolvimento. Foi granjeada com o grau de Mestre em Gestão e Políticas Públicas após dissertar a tese agora publicada, o que lhe valeu o prémio de obra lida internacionalmente. Quis brincar com Jesus Cristo e com as “Palavras” de Sartre e registou no IGAC os “livros,” Humanidade e Livre Arbítrio e O Poder do Unicórnio, dando assim início à sua Teoria do Círculo da vida. Tem como projeto futuro acabar o “livro” Um final Feliz Porque os Grilos Também Cantam. Conta com dois filhos de cor madrepérola há 27 e 16 anos respetivamente, dádivas de Deus, que lhe saem todos os dias pelos olhos, num brilho que se projeta até ao infinito, sendo estes, em boa verdade, a sua maior obra não literária?

O ISS-IP e o Combate à Pobreza dos Idosos num Estudo das Políticas Públicas e dos Objectivos Estratégicos Subsidiários nos XV, XVI e XVII Governos Constitucionais Irene Garcês Silva

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O ISS-IP E O COMBATE À POBREZA DOS IDOSOS NUM ESTUDO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E DOS OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS SUBSIDIÁRIOS NOS XV, XVI e XVII GOVERNOS CONSTITUCIONAIS


FICHA TÉCNICA

edição: título: O ISS-IP e o Combate à Pobreza dos Idosos num Estudo das Políticas Públicas e dos Objectivos Estratégicos Subsidiários nos XV, XVI e XVII Governos Constitucionais autora: Irene Garcês Silva (humanidadearbitral@gmail.com) capa: Nuno Almeida paginação: Paulo S. Resende 1.ª edição Lisboa, Março 2014 isbn: 978-989-20-4587-0 depósito legal: 371889/14 © Irene Garcês Silva

publicação e comercialização

Av. de Roma n.º 11 – 1.º Dt.º | 1000-261 Lisboa www.sitiodolivro.pt Comercialização em formato papel e E-book


IRENE GARCÊS SILVA

O ISS-IP E O COMBATE À POBREZA DOS IDOSOS NUM ESTUDO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E DOS OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS SUBSIDIÁRIOS NOS XV, XVI e XVII GOVERNOS CONSTITUCIONAIS


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DEDICATÓRIA

À memória do meu Pai, Jorge Alfredo Frederico Napoleão Garcês da Silva, que teve a possibilidade de partir serenamente deixando os pensamentos da família aos sobressaltos. A Jesus do Espirito Santo por me ter visitado e retirado os pregos dos pulsos e dos pés. A Jean Paul Sartre e a todos os Espíritos Santos e iluminados que teimaram em trazer-me a Justiça e o Desenvolvimento, em especial ao Philip e Filipe. Aos meus filhos, Pedro Jorge Garcês Silva Dinis Pereira e Miguel Garcês Silva Pinto Bacelar, a quem tudo devo, pela compreensão, dedicação, solidariedade e amor que me demonstram no seu dia-a-dia, e pelo orgulho que sei que sentem pela conclusão deste trabalho. Todas as palavras de Sartre, de Antoine de Saint-Exupéry ou de Agostinho da Silva não bastariam para lhes reconhecer o grande mérito que me permitiu esta caminhada. Pois sem os primeiros, os do mundo espiritual, e sem os últimos, os do mundo material, nada do que alcancei até aqui teria sido possível. À restante família e amigos pelo amor, apoio, e sentido de união em todas as horas difíceis, pelo convívio e partilha de uma vida! Nomeadamente à minha mãe, Irene Imelda Ricardo Garcês da Silva, Maria do Céu Eugénia Garcês da Silva Catalão, Mário José Monteiro


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Catalão, Mário Jorge Garcês Catalão, Rui Manuel Garcês Catalão ao Agente Madrepérola, Bruno Miguel da Silva Catalão. Maria Helena Imelda Ricardo Garcês da Silva, Álvaro Lopes Gustavo Júnior, Álvaro Garcês Gustavo e Alexandra Garcês Gustavo. Frederico Francisco Miguel Garcês da Silva e Silvana Ribeiro. Maria de Jesus Garcês Silva Costa, Amilcar Costa, Patricia Garcês da Silva Costa e Raquel Garcês da Silva Costa. Maria Genoveva Soares de Melo, Melânia e Mauro Nepomuceno. Aos amigos: Maria Pires Ferreira. Lurdes Duarte. Ilda Larangeira. Drª Cláudia Pereira e a todos os colegas da CAFEB. Maria de Fátima Henriques Lopes. Drª Leta Almestad. Marilyn Garcia Valente, Duarte Valente, Joana e James. Alberto Moura. Natália Colaço e filha. Esmeraldina Refacho e filha. Drª Maria Patrício. Maria Céu Rodrigues, Otília, Favinha, Emília e Filomena (s) e a todos os colegas do ISS.IP. Ao Dr. Paulo Portas. Dr. Edmundo Martinho. Dr. Nogueira de Lemos. Dr. José Coutinho. Ao Dr. Eduardo Monteiro, Sr. Matos, Manuela(s) e Ana. A lista de nomes estender-se-ia, assim, a todos os que não estando aqui mencionados, me felicitaram e mostraram interesse pelo trabalho desenvolvido. Aos que me impuseram contrariedades para que as conseguisse transformá-las em vantagens.


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AGRADECIMENTOS

Para além das pessoas que constam na dedicatória, muitas outras forças se juntaram dando a sua contribuíção para a realização deste trabalho. Os meus agradecimentos a todos os que contribuíram para o meu desenvolvimento pessoal, nomeadamente a todos os professores que leccionaram o Mestrado em Gestão e Políticas Públicas no ISCSP, em especial à Professora Doutora Sandra Maria Rodrigues Balão, por me emprestarem as suas ferramentas para que conseguisse chegar ao fim desta investigação. Por ter conseguido devolvê-las e ter adquirido as minhas próprias, esperarei que num futuro próximo as possa também eu emprestar. Ao Instituto de Solidariedade e Segurança Social, por me ter diponibilizado a “matéria prima” para partilha do saber que se espera útil na inversão das tendências dominantes. O meu agradecimento muito especial aos idosos, por mudarem de natureza. Alguns passaram ao mundo espiritual como o Philip, Sartre e outros, e tornaram-se verdadeiros cavaleiros com varinhas de condão reluzentes até ao infinito para trazerem Justiça e Desenvolvimento às vítimas das circunstâncias. Existem muitas à nossa volta que se tornaram os


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nossos herĂłis sem perderem a magia de acreditar nos seus encantos, jĂĄ nĂŁo se tratava de agradar mas de se impor (Sartre).


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Índice

GLOSSÁRIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . RESUMO

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INTRODUÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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BREVE ENQUADRAMENTO METODOLÓGICO

. . . . . . . . . . .

31

I. ABORDAGEM CONCEPTUAL E QUESTÕES CENTRAIS . . . . . . .

39

ABSTRACT

I.1.

OPERACIONALIZAÇÃO DE CONCEITOS . . . . . . . . . . .

40

I.2.

A SEGURANÇA SOCIAL E O ISS.IP. . . . . . . . . . . . . . .

47

I.2.1. A primeira consagração da protecção na velhice . . . . . .

48

I.2.2. Políticas Públicas à escala supranacional . . . . . . . . .

49

I.2.3. População idosa na Europa . . . . . . . . . . . . . . .

53

BREVE SÍNTESE CONCLUSIVA . . . . . . . . . . . . . . .

55

II. IDEIAS DE UMA JUSTIÇA SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . .

57

II.1. PERSPECTIVAS TEÓRICAS DE ANÁLISE . . . . . . . . . . .

58

I.3.

II.2. ESTADO WELFARE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

II.2.1. A teoria da escolha pública . . . . . . . . . . . . . . .

64

II.2.2. A new public management (NPM) . . . . . . . . . . .

66

II.3. POLÍTICOS - AGENTES DA MUDANÇA. . . . . . . . . . . .

70

II.3.1. Redistribuição . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70


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II.3.2. O Ideal Liberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

II.3.3. Critérios de acção política liberal no espaço político-partidário português - o PSD . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

II.3.4. O critério de acção do Partido do Centro Democrático e Social – o CDS-PP . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

II.3.5. O Ideal Socialista . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

II.3.5.1. Um critério de acção Socialista - o PS . . . . . . . . .

77

II.4. BREVE SÍNTESE CONCLUSIVA . . . . . . . . . . . . . . .

78

III. LEGISLAR PARA UMA REALIDADE DE FACTO . . . . . . . . . .

81

III.1. CRIAÇÃO DE POLÍTICAS COMUNS PARA O DESENVOLVIMENTO SOCIAL NA UNIÃO EUROPEIA . . . . . . . . . . . . . . .

82

III.2. ESFORÇO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL EM PORTUGAL .

83

III.2.1. XV Governo Constitucional . . . . . . . . . . . . . .

83

III.2.1.1. Legislação Produzida . . . . . . . . . . . . . . . .

84

III.2.2. XVI Governo Constitucional. . . . . . . . . . . . . .

86

III.2.3. XVII Governo Constitucional . . . . . . . . . . . . .

87

III.2.3.1. Legislação produzida . . . . . . . . . . . . . . . .

88

III.3. A INTEGRAÇÃO DIFERENCIADA DAS MEDIDAS PROPOSTAS .

90

III.4. BREVE SÍNTESE CONCLUSIVA . . . . . . . . . . . . . . .

92

IV. IDOSOS “DO QUASE NADA” . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

IV.1. AS POLÍTICAS PÚBLICAS E OS IDOSOS . . . . . . . . . . .

95

IV.1.1. Direitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96

IV.2. O PROBLEMA EM PORTUGAL . . . . . . . . . . . . . . .

98

IV.3. A CRÍTICA COMUNITÁRIA . . . . . . . . . . . . . . . . .

100

IV.4. MUDANÇA DE PERSPECTIVA . . . . . . . . . . . . . . . .

101

IV.4.1. As ideias para a evolução do processo . . . . . . . . . .

101

IV.5. SUSTENTABILIDADE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

104

IV.6. BREVE SÍNTESE CONCLUSIVA . . . . . . . . . . . . . . .

106

V. PERCEPÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

109

V.1.

OS PARTIDOS POLÍTICOS . . . . . . . . . . . . . . . . .

110

V.2.

AS MEDIDAS PRIORITÁRIAS . . . . . . . . . . . . . . . .

112


| 13

V.3.

COMPLEMENTO SOLIDÁRIO PARA IDOSOS E OUTROS BENEFÍCIOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

113

VI. REFLEXÕES FINAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

115

BIBLIOGRAFIA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

121

ANEXOS . . . . ANEXO I . . ANEXO II . . ANEXO III. . ANEXO IV. . ANEXO V . . ANEXO VI. . ANEXO VII . ANEXO VIII . ANEXOS IX .

131 131 133 140 144 159 160 161 163 164

. . . . . . . . . .

. . . . . . . . . .

. . . . . . . . . .

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GLOSSÁRIO AP Administração Pública CDS-PP Centro Democrático Social – Partido Popular CE Comunidade Europeia CSI Complemento Solidário para Idosos EFQM European Foundation for Quality Management FMI Fundo Monetário Internacional FSE Fundo Social Europeu IGAP Inspecção Geral da Administração Pública INA Instituto Nacional de Administração IPSS Instituições Públicas de Solidariedade Social ISCSP Isntituto Superior de Ciências Sociais e Políticas ISEG Instituto Superior de Economia e Gestão ISS.IP. Instituto Segurança Social MESS Ministério do Emprego e da Segurança Social NPM New Public Management OCDE Organização para a Cooperação o e Desenvolvimento Económico ONGS Organização não Governamental PNAI Plano Nacional de Acção para a Inclusão PS Partido Socialista


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PSD Partido Social Democrata RIMA Rede Interministerial da Modernização Administrativa SMA Secretariado para a Modernização Administrativa UE União Europeia


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RESUMO

A presente investigação procura apurar quais as medidas de que os XV, XVI e XVII Governos Constitucionais se socorreram no domínio das políticas públicas para combater a pobreza dos idosos e, também, quais as percepções que este grupo tem relativamente à actuação destes mesmos Governos, nomeadamente no que se refere aos contributos conducentes à resolução e ou diminuição desta problemática. PALAVRAS-CHAVE: POLÍTICA; POLÍTICAS PÚBLICAS; ESTRATÉGIA; IDOSOS; POBREZA.


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ABSTRACT

The main objective of this investigation is to find out which measures were taken by the XV, XVI and XVII Portuguese Constitutional Governments within public policy domain to fight poverty amongst the elderly, and at the same time to know how this group of people perceive the effectiveness of those same measures in what is concerned with the solution or the decrease of this problem. KEYWORDS: POLITICS; PUBLIC POLICIES; STRATEGY; ELDERLY; POVERTY.


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INTRODUÇÃO

O bem viver que este morrer representava, abandonados a céu e lago, sem resistência por que sofressem, sem um amor por que ansiassem, sem pátria longe que se lembrassem, e tão sozinhos, mas tendo em si o brilho de astros, o sono de aves e de crianças e toda a vida refluindo à própria vida que a vê viver. (Sartre) — ”A democracia é o sistema de governo mais perfeito que existe na medida em que não possui nenhum dos pressupostos dos sistemas despóticos. Efectivamente, são as massas que escolhem os seus representantes e os seus líderes, e quando estes não conseguem salvaguadar o cumprimento da vontade daquelas, são substituídos por forma a alterar o prejuízo de que são vítimas”1.

Partindo dos princípios da equidade iremo-nos posicionar para que rumo a uma prioridade que se pretende lógica, possamos explicar através de pesquisa e análise documental dos Programas dos XV, XVI e XVII Governos Constitucionais, das fontes jurídicas (Decretos-Lei e Resoluções), das estatísticas do Instituto de Gestão Financeira (IFGSS), do Instituto Nacional de Estatística (INE), da consulta de estudos, de 1

BALÃO, Sandra Maria Rodrigues, A Fórmula do Poder, Elite, Partidos, Democracia e Corrupção política no pensamento de Moisei Ostrogorski, ISCSP-UTL, Lisboa, 2001, p. 263.


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livros, de artigos, de monografias, e de outros conteúdos encontrados a respeito das Políticas Públicas que, iremos dissertar sobre o Combate à Pobreza dos Idosos, envolvendo os actores considerados por nós como principais pela interligação que estabelecem entre si. O Instituto de Segurança Social, porque ao Instituto cabe a implementação das Políticas desenhadas pelos respectivos Governos, os próprios Governos, (no caso específico) os XV, XVI e XVII Governos Constitucionais, para percebermos, que Objectivos Estratégicos Subsidiários os mesmos implementaram no período da sua Governação (2002 a 2009), para o Combate à Pobreza dos idosos. Naturalmente, irão aparecer durante a investigação, outros actores igualmente importantes e que estão relacionados com a problemática dos idosos, porém, o nosso foco de atenção será para o nosso objectivo primeiro, O ISS.IP., e o Combate à Pobreza dos Idosos, num Estudo das Políticas Públicas e dos Objectivos Estratégicos Subsidiários nos XV, XVI e VII Governos Constitucionais. Os documentos que nos serviram de apoio à percepção das matérias foram de diversos tipos e de fontes diferenciadas. Utilizamos um conjunto de documentação primária, secundária e terciária. Neste caso as leis, regulamentos e directivas emanadas pela União Europeia (UE), que nos permitiram ter acesso à informação emitida sobre a pobreza dos idosos, as fontes secundárias foram constituídas por documentos escritos após a elaboração das leis, como os relatórios, estatísticas oficiais e artigos publicados em revistas nacionais especializadas na matéria. As fontes terciárias constituíram-se essencialmente pela informação veiculada pela impressa, neste caso os Jornais e revistas da especialidade sobre o assunto a estudar. Os documentos que serviram de apoio à percepção das matérias foram assim os documentos produzidos não apenas na dimensão interna (nacional) mas, também, na “supranacional regional” (UE)2 como Leis (no primeiro caso), Regulamentos e Directivas emanadas pela UE (no segundo), 2

BALÃO, Sandra Maria Rodrigues, Globalização e Anti-Globalização no Mundo Contemporâneo. Uma Visão Analítica, Edição do autor, Policopiada, Lisboa, 2008 (ver, com particular interesse para esta questão, pp. 441 e sgs).


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uma vez que, das medidas políticas propostas pelos mesmos, poderia resultar na diminuição da pobreza dos idosos, e permitir fazer o balanço perceptivo sobre o assunto em causa, nomeadamente no que se refere à dicotomia teoria (discurso) - prática (realidade). Foram vários os centros de documentação onde se buscou a “matéria-prima” necessária para o aprofundamento do que nos propusemos estudar, nomeadamente: 1. Ao Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas (ISCSP); 2. Ao Centro de Recursos em Conhecimento do Instituto de Segurança Social (ISS. IP); 3. Ao Instituto Nacional de Administração (INA); 4. Ao Instituto Superior de Economia e Gestão (ISEG); 5. À Universidade Aberta; 6. À Biblioteca do Barreiro. E muitas as horas dedicadas na busca de informação. Como não podia deixar de ser, essa busca teve início no Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas (ISCSP), porque, para além de ser necessário dar seguimento às aprendizagens iniciadas naquela Instituição, a mesma acumula saberes que auxiliam os investigadores a encontrar um rumo certo na investigação na área das Ciências Sociais e Políticas que tanto nos interessam neste estudo. A partir do ISCSP, e para melhor compreender a problemática que nos propussemos estudar, alargamos o nosso leque de pesquisa a bibliotecas, sítios da Internet, e de outras Instituições correlacionadas com as Políticas Públicas e a pobreza dos idosos. Além da presença física nos locais mencionados, tivemos também que nos socorrer das telecomunicações (via telefónica e e-mail), para obtenção das entrevistas aos diversos interlocutores considerados por nós pertinentes no sentido que nos ajudariam a complementar a informação sobre o assunto que aqui estamos a tratar. Apesar de inúmeras tentativas ao longo de meses (Março a Julho) não foi possível obter as entrevistas do Partido Socialista (PS), e do Partido Social Democrático (PSD). O PS por problemas de agenda, e o PSD, por


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não ter repondido até à data de hoje, muito embora, o agora Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Presidência ter contactado a investigadora por diversas vezes no sentido de que iria dar seguimento às questões colocadas.3 Para que pudessemos ter a percepção dos próprios idosos relativamente às diferentes medidas implementadas pelos XV, XVI e XVII Governos Constitucionais, foi necessário aplicar questionários, que para além de outras, continha a lista das principais medidas implementadas durante o preríodo em estudo, o que implicou muitas horas de trabalho na resolução de alguns constrangimentos sentidos, nomeadamente, a dificuldade apresentada por alguns, no preenchimento desses questionários, perguntas que faziam referência aos partidos políticos terem gerado sentimentos de desconfiança, e recusa por parte de alguns inquiridos no preenchimento desse item, a dificuldade na distribuição e recolha, bem como, a não colaboração de algumas entidades públicas e privadas. Apesar das dificuldades sentidas, e para que a investigação se pudesse concretizar, foi necessária motivação permanente uma vez que se mudava amiúde de conteúdo, mas os programas não variavam substancialmente. Num futuro de médio e ou longo prazo seremos também idosos, com todas as condicionantes que essa condição implica e que viver com dignidade é ter a sua condição de ser humano respeitada, e é por isso que os problemas dos idosos e a sua protecção não se poderão restringir à mera elaboração de leis específicas, mas terão que ser tidos em conta por uma Política Pública no domínio do Social que terá que procurar ser abrangente - como somos levados a equacionar no âmbito desta investigação – porque será a forma de garantir a eficiência das suas subformas sectoriais como meio de, por sua vez, concretizar a eficácia da sua forma total, global. Este trabalho tem, assim, como objecto de estudo a comparação dos objectivos estratégicos subsidiários adoptados pelos XV, XVI e XVII Governos Constitucionais tendo por base a análise das Políticas Públicas direccionadas para a redução ou diminuição da pobreza dos 3

As entrevistas constam nos Anexos II e III neste documento.


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idosos, passando pela análise do papel desempenhado pela Instituição a quem cabe prosseguir com as medidas, e efectiva implementação dessas Políticas4, neste caso, o Instituto de Segurança Social (ISS.IP), quer ao nível organizativo, onde se incluem as estratégias que permitirão o acesso dos idosos à obtenção dos seus possíveis direitos, quer ao nível da necessidade da sua sustentabilidade, no sentido de lhes serem, efectivamente, garantidos esses mesmos direitos. Na realidade, torna-se necessário estarmos atentos para o facto de que “a definição das Políticas Públicas, sobre a sua formulação e sobre o seu impacto, leva frequentemente à conclusão de que existe um elevado risco de não serem obtidos os resultados previstos, de surgirem efeitos perversos, ou simplesmente, de não ter sido sequer alcançada a visibilidade desejada”.5 O ponto de partida foi o XV Governo Constitucional (2002-2004), passando pelo XVI (2004-2005), e finalizando com o XVII Governo Constitucional (03/2005-2009). Este enquadramento parece-nos reunir as condições necessárias para nos permitir avançar na busca de respostas sobre a pobreza dos idosos. É certo que muito se tem escrito sobre esta problemática. Se, por um lado, é uma realidade que faz parte do nosso quotidiano, por outro é uma questão que tem merecido a atenção de muitos na tentativa sistemática de alcançar o sucesso no combate à pobreza, nomeadamente através da implementação de Políticas Públicas eficazes. O que parece ser incontestável é que nos programas dos Governos sobre os quais nos debruçamos ao longo deste trabalho de investigação, ficou patente a preocupação relativamente a esta questão, e parecem ser unânimes quanto à necessidade de produção legislativa neste domínio. 4

Embora a implementação constitua uma fase do processo de produção de Políticas Públicas que não é habitualmente analisada como responsável pelo êxito ou pela falência daquelas políticas. É no seu decurso que tem lugar a concretização do projecto que a governação entendeu ser mais adequado à resolução de um dado problema in CARDIM, Maria Engrácia, “Implementação de Políticas Públicas-Do Discurso às Práticas”, Revista de Ciências Sociais e PolítIcas, nº 3, ISCSP-UTL, Lisboa, 2009, p. 133.

5

Idem, p. 134.


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Porém, após as três legislaturas atrás referidas, confrontamo-nos com uma interrogação fundamental: considerando que em Portugal mais de 30% dos idosos são pobres, e que sobrevivem com rendimentos abaixo dos 300 euros mensais, encontrando-se no que internacionalmente se definiu como “limiar de pobreza”6, alguns destes Governos se destacou nas medidas tomadas para inverter esta situação?7 A partir desta interrogação procuramos estruturar a nossa análise em torno dos Programas destes Governos e da legislação produzida, na medida em que considerámos importante procurar fazer o balanço entre o discurso contido nos respectivos Programas, a produção legislativa e respectiva repercussão traduzida nos efeitos efectivos sobre a diminuição da pobreza dos idosos. Por outro lado, interessava igualmente entender que percepção tinham os visados das Políticas tal como formuladas pelos diferentes Governos, bem como da relação entre custo/benefício destas políticas, segundo a tipologia de Wilson, em que os impactos das políticas podem ser estudadas nas populações destinatárias. A presente dissertação teve assim, por objecto, a análise das Políticas Públicas e dos Objectivos Estratégicos Subsidiários nos XV, XVI e XVII Governos Constitucionais tomando como estudo de caso o Instituto da Segurança Social – Instituto Público (ISS.I.P.) por ser a Instituição a quem cabe prosseguir os objectivos formulados pelo Governo no domínio da problemática em análise. O objecto desta investigação exige um enquadramento teórico de contextualização e relevância histórica por um lado, e por outro, uma análise que primeiro tem que ser individual e depois avança para um exercício comparativo entre os diversos documentos legislativos produzidos e por nós identificados como dotados de interesse para o tratamento e desenvolvimento deste estudo. O enquadramento teórico 6

O Banco Mundial definiu como limiar de pobreza, pessoas que vivam com menos de $1.25, http://search.worldbank.org/all?qterm=poverty, consulta a 12 de Outubro de 2010.

7

Cfr. Portal do Governo em http://www.portugal.gov.pt, consulta a 12 de outubro de 2010.


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foi realizado tendo, naturalmente, como base teórica essencial, literatura da área da Gestão e Políticas Públicas e tendo em conta não apenas a especificidade do objecto de estudo, mas também o seu enquadramento bem como o fim a que se destina a elaboração, desenvolvimento e apresentação desta dissertação de Mestrado. O seu aspecto inovador e apesar de muito trabalhoso, ficou a dever-se ao facto de termos trazido para o estudo os próprios visados com o objectivo de sabermos a sua opinião sobre as medidas que se lhes dirigiam, e aos resultados apurados das perguntas efectuadas no questionário sobre que partidos políticos dos governos constitucionais considerados no objecto desta investigação mais teriam contribuído para a resolução/diminuição dos problemas dos idosos, e portanto, qual a sua percepção8, bem como a avaliação que os idosos faziam relativamente às medidas tomadas pelos mesmos. Pensamos igualmente que este estudo contém contributos para um melhor entendimento da questão, uma vez que houve a preocupação de analisar a realidade, tendo por base juízos de facto, procurando apontar algumas possíveis soluções, no sentido de que os idosos possam a vir beneficiar com os resultados obtidos. Julgamos pertinente o desenvolvimento deste trabalho, que é único, na forma como equacionou e procurou apurar os resultados das Políticas Públicas, em função da percepção que as mesmas mereceram por parte dos idosos, e porque a realidade dos factos mostra que as medidas destinadas a este grupo alvo, assumem uma grande importância no combate à pobreza dos mesmos, interessando por isso verificar quais as medidas que foram tomadas para a sua resolução, pois, também “os investimentos públicos nas pessoas pobres estimulam o crescimento económico”.9 8

O problema fundamental da percepção consiste em saber como conseguimos apreender os objectos e acontecimentos do mundo que nos rodeia, sendo que a função básica da organização perceptiva é a de ajudar o organismo a ver o mundo exterior tal como ele realmente é, in GLEITMAN, Henry, Psicologia, 4ª Edição, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1999, pp. 313 e 315.

9

PNUD, Relatório Desenvolvimento Humano, SIG-Sociedade Industrial Gráfica, Lisboa, 2003, p. 18.


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Sendo esta uma problemática amplamente discutida na actualidade, revestiu-se de todo o interesse para a investigação aqui desenvolvida e para os resultados apresentados, pois os indicadores de 2005 mostravam que, em Portugal, mais de trezentos mil idosos eram pobres e que sobreviviam com rendimentos abaixo dos 300 euros mensais.10 Assim, esta pesquisa foi iniciada com a preocupação de que pudesse vir a contribuir para a compreensão da importância de que se reveste, por exemplo, a possibilidade de garantir a eficácia das medidas tomadas por quem governa11 que é, simultaneamente, quem decide, e para clarificar o porquê da relevância da sustentabilidade daquelas, independentemente de estarmos perante contributos de Governos ditos de “Direita” ou “Centro-Direita”, de “Esquerda” ou “Centro-Esquerda”.12 Porque escapar das armadilhas da pobreza exige uma abordagem que vá para além

10 Cfr. Portal do Governo, http://www.portugal.gov.pt/pt/GC18/Pages/Inicio.aspx, consulta a 12/10/2010, às 23h. 11 Cfr. BESSA, António Marques, Quem governa? – Uma Análise Histórico-Política do Tema da Elite, ISCSP-UTL, Lisboa, 1993 p. 12. 12 “Classificação simplificada para identificar a inclinação ideológica dos partidos políticos Nas formulações de «esquerda», o papel do Estado é fundamental, seja como ordenador da economia nacional, seja como produtor de bens e serviços, seja como distribuidor/redistribuidor de rendas, seja ainda como vigia e garante da execução dos princípios da justiça social. A liberdade, como conceito e bem irrenunciável dos cidadãos, cede lugar à razão do interesse colectivo. Partidos de «direita», ao contrário dão maior relevo a questões económicas, baseadas na liberdade de iniciativa das pessoas e das empresas, motivadas pelo lucro. O progresso social e o bem-estar das famílias seriam decorrentes dessa competição, baseadas no esforço e no mérito individual. Partidos do «Centro» traçam caminhos do meio, enquanto desejam preservar as liberdades básicas e o incentivo ao lucro, procuram resgatar as responsabilidades sociais do Estado e da sociedade perante os menos favorecidos. Mas assim como se fraccionam as posições de esquerda e de direita, as do centro também se subdividem, conforme a maior ou menor inclinação à esquerda ou à direita”. FARHAT, Said, Dicionário Parlamentar e Político, Editora Petrópolis, S. Paulo, 1996, p. 117. Também sobre este assunto, Cfr. BOBBIO, Norberto, Derecha y Izquierda - ¿Existen aún la izquierda y la derecha?, Puncto de Lectura, Suma de Letras, S.L., Octobre, 2000, p.14.


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dos habituais mandamentos saudáveis da boa governação económica e política.13 Para que este estudo pudesse ser considerado relevante em termos científicos procurou-se que conduzisse à obtenção de novos conhecimentos. Para tanto, foi necessário verificar quais os problemas que não foram até aqui considerados no domínio da investigação científica (ou que o foram em diferentes perspectivas e ou articulações), quais os que não o foram adequadamente e quais os que vêm apresentando respostas contraditórias, de modo a que a relevância deste problema em termos práticos pudesse trazer benefícios para a sua solução, embora sabendo que a relevância daquele dependerá sempre de quem julga e aprecia, porque o que pode ser relevante para uns, pode não o ser para outros. Para permitir um rigor considerável, imposto pelos requisitos das regras do método científico, escolhemos a pesquisa descritiva onde foi delineado um tipo de estudo exploratório, com observação participante, onde se procurou abranger um número de sujeitos, mediante a aplicação de questionários (previamente validados)14 e definido por amostragem. Este tipo de estudo (exploratório), mostrou-se útil para a obtenção de uma visão geral do problema que aqui nos propussemos estudar.15 No decurso desta pesquisa fomos confrontados com algumas limitações, como foi o caso do tempo destinado à pesquisa, bem como a dificuldade de generalização a partir dos dados que foi possível recolher, analisar e tratar. 13 Relatório do PNUD, Objectivos Desenvolvimento do Milénio, SIG-Sociedade Industrial Gráfica, Lisboa, 2003, p.18. 14 Nos casos em que as escalas de vários itens são mensurados, esse processo, no mínimo, oferece uma verificação aproximada da validade do questionário in MONEY Arthur, BABIN, Barry, SAMUEL, Phillip, Essentials of Business Research Methods, Leyh Publishing, Texas, 2003, p. 231. 15 Cfr. FIORENTINI, Dario, LORENZATO, Sergio, Investigação em Educação Matemática Percursos Teóricos e Metodológicos, Editora Autores Associados, S. Paulo, 2007, p.106.


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Depois de introduzido o problema de investigação, expostas as razões da escolha do objecto de análise, enunciado o quadro teórico de referência e antes de definir os conceitos a utilizar do ponto de vista metodológico, importa referir que este trabalho se estrutura em cinco Capítulos centrais – antecedidos por Introdução e Nota Metodológica –, e aos quais acrescem as Considerações Finais, Bibliografia e Anexos. No CAPÍTULO I serão tratadas as questões conceptuais, a operacionalização dos conceitos, e outras questões fundamentais relativas à problemática em estudo. Na sequência do primeiro Capítulo e em estreita articulação com as questões aí abordadas passamos, no CAPÍTULO II a contextualizar e a elaborar o quadro teórico necessário à identificação e compreensão da definição dos critérios que estão na génese do desenho das políticas que se encontram subjacentes às acções políticas dos Governos aqui estudados. Assim, e na decorrência lógica dos dois Capítulos anteriores, o CAPÍTULO III é dedicado à identificação e análise da legislação produzida pelos XV, XVI e XVII Governos Constitucionais. No CAPÍTULO IV passamos a identificar e problematizar os principais problemas que os idosos enfrentam e a sua articulação com as políticas públicas adoptadas em Portugal, Chegados ao CAPÍTULO V estaremos em condições de avançar para o balanço das respostas que foi possíveis obter para a pergunta de partida formulada no contexto desta investigação. Será pois um capítulo marcadamente analítico. Posto isto avançamos com as Reflexões Finais, no CAPÍTULO VI, elaboradas tendo por base os contributos de cada um dos capítulos centrais. Aqui o objectivo subjacente consistirá na proposta de uma construção teórica assente numa visão global das reflexões feitas ao longo deste trabalho na sequência da investigação desenvolvida e dos dados obtidos, bem como das respostas obtidas para a questão de partida enunciada. A certeza de que o saber é frágil, que está sujeito à crítica e verificação permanente, é sinónimo, igualmente, da importância de que se reveste


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a posse de uma “chave” para abordar as questões e procurar com calma uma compreensão que não é total.16 Por isso, dar-se-á seguimento à investigação referindo que este trabalho resulta da selecção de informações e factos da exclusiva responsabilidade da candidata que procurou fazê-lo do modo mais objectivo, independente, isento e imparcial que é humanamente possível, na medida em que há sempre um certo grau de subjectividade em Ciências Sociais que nunca é passível de ser totalmente eliminado.

16 Cfr. BESSA, António Marques, O Olhar de Leviathan – Uma Introdução à Política Externa dos Estados Modernos, ISCSP, Lisboa, 2001, p. 204.


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BREVE ENQUADRAMENTO METODOLÓGICO

O principal objectivo deste trabalho consiste na análise das políticas públicas direccionadas para o combate à pobreza dos idosos, considerando o hiato temporal de 2002 - 2009, e das questões associadas a esta problemática, numa óptica comparativa, tentando conhecer para o período em análise, o impacto efectivo das Políticas Públicas desenhadas e destinadas ao nosso público-alvo (idosos). Se as ideologias importam para a tomada de decisão de quem legisla, perceber qual a percepção que os idosos têm relativamente à correspondência que fazem entre os partidos e as medidas legisladas, bem como a sua preferência no que diz respeito às mesmas é igualmente muito relevante. A primeira reflexão foi assim para a procura de resposta à questão: As políticas consideradas de direita ou de esquerda importam para a resolução ou diminuição da pobreza dos idosos? “Considerando que, em Portugal, mais de 30% dos idosos são pobres (300 mil), e que sobrevivem com rendimentos abaixo dos 300 euros mensais, encontrando-se no que internacionalmente se definiu como «limiar de pobreza», que importância foi dada a esta problemática pelos XV, XVI e XVII Governos Constitucionais, e que medidas foram tomadas pelos mesmos para inverter esta situação?”Desta forma, procurar-se-á avaliar qual dos Governos mais apostou nas


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políticas destinadas à redução da pobreza dos idosos, bem como perceber qual a estratégia seguida pelos mesmos tendo em vista este propósito. Do mesmo modo, também constitui objectivo desta investigação apurar se, para a resolução ou diminuição da pobreza dos idosos, as políticas consideradas de direita ou de esquerda, tiveram influência e ou produziram efeitos diferenciados no período em estudo. A partir desta questão principal, outras se seguiram, pelo que, procurou-se igualmente conhecer nos períodos em análise, o impacto efectivo das Políticas Públicas desenhadas e destinadas a esse público-alvo, e se nos referidos períodos, houve benefícios adicionais à protecção social dos idosos, através da diferenciação positiva – tratamento diferenciado de situações desiguais, e verificação da avaliação das políticas implementadas pelos Governos, tal como percepcionadas pelos idosos. Perceber quais os valores gastos pela Segurança Social com os idosos, e, a necessidade da sua sustentabilidade com o objectivo de garantir a sua continuidade (no caso específico o apoio aos idosos). Traçou-se de forma global, a análise daquilo que caracterizou as Políticas Públicas dos três últimos Governos Constitucionais no combate à pobreza dos idosos, com o objectivo de responder às questões enunciadas. Para o efeito, aplicar-se-á uma metodologia de natureza qualitativa, assente numa análise de base documental, e quantitativa, através do recurso à análise estatística resultante do tratamento dos resultados das respostas obtidas através dos questionários aplicados, bem como dos gastos públicos aplicados aos idosos. Instrumento por excelência da observação directa extensiva mas por nós utilizado de modo passível de ser considerado intensivo (pelo menos em termos relativos), o questionário foi o instrumento que considerámos capaz de permitir obter grande parte da informação crítica necessária para responder à nossa pergunta de partida. Como se referiu, recorreu-se igualmente à aplicação de entrevistas, de acordo com o guião que se remeteu para os Anexos, a personalidades que identificámos como relevantes pelas funções desempenhadas no domínio em que o objecto de estudo se enquadra. Assim, a entrevista foi construída


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de forma estruturada17 para facilitar a análise dos dados, composta por seis questões de resposta aberta. Foi igualmente necessário recorrer à técnica de análise de conteúdo que incidiu sobre as leis e demais peças dentro do período seleccionado. A selecção da legislação foi efectuada numa óptica comparativa, ou seja, feita a análise definimos como prioritária a comparação dos dados obtidos para posteriormente podermos verificar se a abordagem feita no domínio das Políticas Públicas de combate à pobreza dos idosos difere ou não entre os Governos Constitucionais considerados no âmbito desta investigação e, sobretudo, em função das diferentes orientações ideológicas de “direita e esquerda” apresentando nesse sentido os aspectos identificados como mais relevantes para que se pudesse posteriormente apurar sobre que tipos de medidas foram tomadas e por quem, no conjunto da legislação analisada e respectivos resultados, assim como identificar (ou não) a existência de uma correlação directa – positiva e ou negativa ou, até, indiferente – entre pressupostos, políticas, legislação, ideologia politico-partidária, tendo em conta a natureza do trabalho de investigação que aqui se apresenta, bem como os objectivos definidos. Para que isso fosse possível, foi necessário definir-se um subconjunto de elementos pertencentes a uma população alvo (idosos) que possuía a informação procurada pela investigadora e sobre a qual as inferências iriam ser efectuadas, permitindo após recolha da informação, generalizar (ainda que em termos relativos) a toda a população através de inferências estatísticas (amostra). O tipo de amostragem utilizado foi a amostra por quotas, não representativa18, tendo presente que “A validade de um instrumento de medida é a propriedade que permite afirmar que esse instrumento mede o que diz medir. A fidelidade representa a possibilidade de se encontrarem resultados semelhantes independentemente do investigador 17 Cfr.http://www.educ.fc.ul.pt/docentes/ichagas/mi1/entrevistat2.pdf, consulta a 17 de Novembro de 2011, às 15h 13m. 18 Cfr. MALHOTRA, Naresh, K. Marketing Research, an Applied Orientation, Pearson education, 4ª Edição, S. Paulo, 2004, p.328.


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e do momento de estudo. Estes conceitos, (validade e fidelidade) pressupõem a ideia de que é possível conhecer a realidade social de forma objectiva, o que é contestado por alguns autores representativos da pesquisa qualitativa”19 que referem que um estudo válido não é aquele que reproduz a realidade, mas apenas aquele sobre o “qual é possível fazer um juízo acerca da possibilidade de representar de forma adequada uma dada situação. O mesmo se passa com a fidelidade que pressupõe a possibilidade de repetir as observações e encontrar os mesmos resultados”.20 Com estas acepções prosseguimos para a construção do questonário constituído por: dados demográficos e escalas de auto-avaliação, destinados a identificar e avaliar o nível de satisfação que os inquiridos diziam sentir relativamente à alimentação, habitação, medicamentos e ajudas familiares, e qual a percepção que os mesmos tinham relativamente à capacidade/vontade dos Partidos Políticos PS, PSD e CDS-PP para redução ou diminuição dos seus problemas. Foram incluídas, ainda, algumas questões que se destinavam a compreender se os mesmos inquiridos tinham conhecimento dos apoios estatais, e se deles eram beneficiários, bem como do tipo de ajuda/ serviços que gostariam de ver prestados. Seguiu-se a questão relativa aos partidos políticos, com a identificação de quais os que mais tinham contribuído para a resolução/diminuição da pobreza dos idosos, e da classificação das medidas instituídas pelos Governos, do pedido para identificar as que consideravam como prioritárias e quais as sugestões que teriam a dar no sentido da promoção da melhoria da realidade existente neste domínio. O questionário seguiu o método de apresentação directa às pessoas, tendo alguns sido preenchidos por eles próprios, e outros preenchidos 19 MARTINS, Manuel Meirinho, “Comunicação Política: Uma abordagem na Perspectiva Sistémica”, in MARTINS, Manuel Meirinho (Coord.), Comunicação e Marketing Político. Contributos Pedagógicos, ISCSP-UTL, Lisboa, 2006, pp. 162 e 163. 20 Idem, p.163.


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pelo inquiridor.21 Foi baseado em critérios de diagnóstico sócio-económicos, (com o objectivo de aferirmos se o grupo de idosos tinham carências materiais), e da avaliação das medidas tomadas pelos respectivos Governos relativamente a aspectos que poderiam influenciar a eficácia do combate à pobreza dos mais idosos (destacamos a avaliação das Políticas Públicas, contribuição e classificação das medidas) composto por 17 questões, tais como: satisfação com a alimentação, habitação e medicamentos. Avaliação das Políticas Públicas, contribuição e classificação das medidas. A escala de resposta do tipo Likert foi de quatro pontos, variando o seu grau de “1 (insastifeito com a alimentação/habitação/medicamentos)” até “4 (muito satisfeito com a alimentação/ habitação/ medicamentos)”. Fizeram ainda parte deste questionário mais duas questões de resposta dicotómica sim/não e que se destinavam a identificar o conhecimento ou não de apoios estatais, ou benefício dos mesmos. A cotação total foi obtida utilizando a moda, método estatístico que representa um conjunto de valores que mais se repetem numa série de valores observados. Uma vez que a eficácia mede a relação entre os resultados obtidos e os objectivos definidos, procurou-se garanti-la através de questionários dirigidos a uma amostra de 211 idosos, homens e mulheres com idades compreendidas entre os 65 e os 85 anos de idade constituídos por grupos de idosos anónimos da grande Lisboa e da Península de Setúbal escolhidos pela proximidade geográfica entre estes e a investigadora, representando o universo resultante da soma dos dois distritos 499.089 idosos.22 Importa aqui esclarecer que esta população deve ser lida como um conjunto de indivíduos que partilham características comuns, (serem idosos), e a amostra, como um subconjunto de indivíduos extraídos dessa população. Com um nível de con21 Cfr. BARATA, Óscar Soares, Introdução às Ciências Sociais, Editora Bertrand, Venda Nova, 1998, p. 164. 22 A amostra seleccionada teve em conta a soma da população residente na Grande Lisboa e na Península de Setúbal, segundo os grandes grupos etários e o sexo, in, Anuário Estatístico da Região de Lisboa Edição 2010 do INE, Lisboa, 2010, p. 61, pode ser visto no Anexo VII.


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fiança de 95% o resultado da pesquisa apresenta uma margem de erro de 6,8% Ou seja, às percentagens obtidas nas diversas respostas naquele instante, há que somar ou subtraír 6,8%, para se obter a prevalência. Queremos igualmente alertar para o facto de as estatísticas serem feitas tendo em conta um parâmetro chamado nível de confiança que, no nosso caso, é de 95%, significando por isso que se realizarmos uma outra pesquisa, com uma amostra do mesmo tamanho, nas mesmas datas e locais, e com o mesmo instrumento de recolha de dados, há uma probabilidade de 95% de que os resultados sejam os mesmos (e, uma probabilidade de 5% de que tudo difira). Na avaliação que se procurou efectuar através dos questionários as respostas variaram entre 1 (menos importante) e 4 (mais importante) como já anteriormente foi referido, tendo sido solicitado a cada participante que classificasse as medidas tomadas pelos diferentes Governos identificados no nosso estudo.23 Antes do preenchimento dos questionários, os sujeitos foram informados sobre alguns aspectos éticos, nomeadamente, o facto de os questionários serem confidenciais e anónimos, que não havia respostas certas nem erradas, sobre a liberdade de tempo no preenchimento do mesmo, o facto de a participação ser voluntária, a possibilidade de desistência a qualquer momento, e o apelo para o preenchimento de todos os itens. Após o preenchimento dos questionários fez-se a recolha e posterior numeração. Os dados recolhidos foram introduzidos numa base de dados do programa SPSS, sigla do softwere intitulado “Statístical Package for the Social Sciences” que recentemente passou a ser chamado de PASW “Predictive Analytics Software”, cujos resultados passamos a explicitar numa primeira análise.

23 Reportam-se a medidas implementadas pelos Governos e constam do questionário no Anexo V.

O ISS-IP e o Combate à Pobreza dos Idosos  

Esta obra, dedicada à pobreza dos idosos em Portugal, tem vindo a suscitar interesse internacional, na procura de soluções que possam ser co...

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