Antecedentes

ANTECEDENTES

Como si fuera ayer, no escapa de mi memoria el día que inicié funciones en la Procuraduría General de la Nación. Fue una soleada mañana de diciembre del año 1992 y en ese momento no podía imaginarme que estaría 13 años de mi vida en una entidad que reafirmó mi vocación por la justicia y la educación continua. De la mano de las prestigiosas juristas Aura Emérita Guerra de Villalaz y Aura Feraud, aprendí el entramado del gobierno judicial, la posición que el Procurador General de la Nación ocupa en la estructura constitucional, así como la función que desde una visión jurídico-administrativa e histórica realiza representando a la Nación, al Estado y a la sociedad.

De manera particular, la “Nación” fue un concepto que me ocupé de estudiar y valorar en el marco de las atribuciones constitucionales del Ministerio Público, ya que al aplicarlo al desempeño de los Procuradores, Fiscales y Personeros vi como éstos históricamente se percibían diferentes a los otros, como una comunidad judicial con rasgos particulares. Considerándose como “Pretores” romanos, figura histórica que mencionaremos a continuación en el desarrollo histórico de la acusación penal.

Mi profundo respeto por la labor que cumple la Procuraduría en la protección del Estado de Derecho, me ha llevado a profundizar sobre sus raíces en el contexto de la investigación penal que realiza el Estado. Este camino parte del concepto de justicia, que durante la historia de la Humanidad ha constituido una de las misiones prioritarias y permanentes, así como piedra angular de la convivencia entre las personas. Y es en esta procuración de justicia que con frecuencia se vincula el Ministerio Público con la Procuraduría General de la Nación, lo cual, si bien no es incorrecto, es sólo una verdad parcial. El Procurador es un representante, no sólo de sus intereses particulares o políticos, sino también por la propia evolución del término, debe cuidar y velar por el respeto de la

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sociedad en su conjunto. Es por esto crucial recordar las huellas y matices que marcan la noción sui generis actual de Procuraduría General la Nación.

El estudio de sus antecedentes nos remonta, en nuestras latitudes, a la época Prehispánica, con la figura de los trampistas, quienes defendían o negociaban a favor de alguno de los litigantes en un pleito. Llegado el período hispánico la figura evoluciona en el Derecho Indiano, hacia los pesquisidores. El pesquisidor era la autoridad encargada de llevar a cabo las averiguaciones del caso1 .

Durante el período de unión a Colombia (1821-1903), tanto en las Constituciones del Gobierno Central Colombiano que rigieron en Panamá, como en las Constituciones locales, se consagró la potestad del Estado de perseguir los delitos. Fue la Constitución Provincial de 1853 que por primera vez dedicó tres artículos al Procurador de la Provincia y a los Personeros de Distrito, entre cuyas funciones estaban las de defender y sostener los derechos de la Provincia o del Distrito respectivamente, ante las autoridades. Las Constituciones panameñas subsecuentes de 1855, 1863, 1865, 1868, 1870, 1873 y 1875, que completan las nueve Constituciones promulgadas durante el período de unión a Colombia, conservaron la estructura del Ministerio Público y las atribuciones del Procurador como acusador de delitos.

Este recorrido histórico nos lleva al 3 de noviembre de 1903, fecha que marca la Época Republicana de vida independiente de la naciente República de Panamá. Como dato histórico tenemos que el primer Procurador General de la República fue designado mediante Decreto 6 de 27 de noviembre de 1903 de la Junta de Gobierno Provisional y recayó en la persona de Ramón Valdés López, con él fueron nombrados dos suplentes: como primer suplente, Francisco Filós y como segundo suplente, Inocencio Galindo.

1 DÍAZ LÓPEZ, Laurentino, El Derecho en América en el Período Hispánico, Universidad Santa María La Antigua, Panamá, 1989, pp. 114-115 y 348.

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Al adentrarnos en los albores de la República, me gustaría destacar el rol de la Procuraduría en el ejercicio de la acusación penal, en cabeza del Estado. Para ello resulta imprescindible ir tras las huellas de la acusación estatal como parte de la evolución social. En una primera etapa durante la Edad Antigua, la acusación era meramente particular donde regía la Ley del Talión y la persona que sufría el perjuicio acusaba directamente al agresor y como sanción le inflingía el mismo daño que éste le había hecho al ofendido.

En un período posterior, los pueblos se percataron que existían delitos que causaban un mal, no sólo al ofendido, sino a la comunidad como colectividad. Es entonces cuando surge la acusación popular a través del Estado. A mi juicio, la figura histórica que asume la acusación en nombre de la sociedad y que más se asemeja al perfil de un Procurador de Justicia actual es el Pretor romano, ya que se encargaba de la investigación y la instrucción, para luego realizar el acta de acusación.

Vemos que a partir del momento en que el Estado asume la persecución de los delitos, se abandona la idea de que el ofendido funcione como acusador y se pone en manos de un tercero independiente, que representa a la sociedad, la importante tarea del ejercicio de la acción penal.

En la situación particular de Panamá, el sistema de instrucción judicial surgió dentro de un marco histórico-cultural influenciado, por lo que algunos historiadores y abogados han denominado, el Destino Manifiesto, que incluye su posición geográfica, la llegada de los españoles, la Unión a la Gran Colombia, la construcción del Canal de Panamá y finalmente su cercanía a los Estados Unidos de América.

La vida republicana llega y paulatinamente el tiempo fue dejando sus huellas en el imaginario de los panameños, por lo que se va desarrollando un sui generis Sistema Penal de

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Instrucción Judicial encabezado por el Procurador General de la Nación. Inicialmente fuertemente Inquisitivo, que perduró durante el período que abarca este texto con ligeros cambios constitucionales y legales.

Dicha estructura buscó renovar sus fundamentos filosóficos, tomando influencias de pensamientos que venían de Francia y Estados Unidos de América, pero manteniendo sus fuertes rasgos tradicionales hispánicos. En este sentido, los cambios no han sido fáciles, pero gradualmente han ido moldeando el Sistema de Justicia General y al Sistema de Instrucción Judicial panameño.

La República de Panamá ha tenido cuatro Constituciones: 1904, 1941, 1946 y 1972, en las cuales se ha reafirmado la potestad soberana de perseguir los delitos; no obstante, cada Constitución posee un carácter ideológico particular. La Carta de 1904, inspirada totalmente en principios del individualismo clásico, pone al Procurador General de la Nación al frente del Ministerio Público correspondiendo a sus miembros la tarea de perseguir los delitos y contravenciones que turben el orden social.

La Constitución de 1941 abre paso a las ideas socialistas y mantiene funciones del Procurador General de la Nación, Fiscales y Personeros, en materia de persecución e investigación de los delitos y las contravenciones constitucionales y legales. Con el advenimiento de la Constitución de 1946 se reafirmó el constitucionalismo social y con ello se constitucionalizan las principales instituciones de garantía que hoy conocemos, como el Habeas Corpus, la Irretroactividad de la Ley, El Principio de la Ley más favorable al Reo (indubio pro reo). Estas instituciones de garantía siempre han contado con la opinión y la presencia políticojurídico y administrativa de la Procuraduría General de la Nación, a través del Procurador General o en su defecto el Procurador Auxiliar.

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La Constitución de 1946, tras el Golpe de Estado de 1968, siguió técnicamente vigente, pues sólo fue suspendida, rigió por cuatro años como un cuasi marco jurídico del Gobierno de facto. El Gobierno Militar creó una Comisión de Reforma Revolucionaria a la Constitución de 1946, que no introdujo cambios a la Constitución de 1946, sino que elaboró un nueva Carta Fundamental, totalmente distinta a la Democrática y Social que sustituyó. Dicho documento fue aprobado sin modificaciones bajo el nombre de Constitución Política de 1972. La Carta de 1972 fue sujeta de continuas y subsiguientes reformas (1978,1983,1994 y 2004), pero manteniendo el espíritu autoritario.

Con este panorama en fondo, les invito queridos lectores a este viaje que busca desentrañar el esfuerzo llevado a cabo desde la Procuraduría General de la Nación por modernizar la infraestructura y de capacitar al capital humano que la integra, por medio de la formación continua, para la puesta en marcha del Proyecto de Mejoramiento de la Administración de Justicia de Panamá y el fortalecimiento de la Democracia.

Deseo que esta obra sirva para compartirles mis vivencias, y porqué no, algunas de las anécdotas vividas, como parte del equipo que participó en la gestión del proyecto de mejoramiento de las instituciones democráticas a partir de 1989 con el adecentamiento de la democracia en el país, la cual inicia en la Procuraduría General de la Nación en ese mismo año y que el jurista y diplomático Jorge Ramón Valdés Charris le dio continuidad con su ingreso a la institución en 1992. Valdés asume el mando de la Procuraduría General de la Nación en un período de mucha inestabilidad institucional, generada por temas internos, como la separación del primer Procurador de la era democrática y por asuntos externos, que incluían críticas a la entidad por la posible politización de procesos penales como mecanismo de persecución política, así como el aumento de la inseguridad ciudadana frente a una ola de crímenes cometidos por bandas integradas por ex miembros de las Fuerzas de Defensa.

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No obstante, las difíciles circunstancias que rodearon su gestión, Valdés apoyó la gestión de los programas para el Mejoramiento de la Administración de Justicia. En tan sólo veintisiete meses de ejecución, Jorge Valdés implantó la puesta en vigor las Garantías judiciales contenidas en la Constitución de 1946, que incluyen la reserva del sumario, el respeto al Debido Proceso, la presunción de inocencia, el respeto a la vida, el honor y la dignidad de las personas. Penalizó la violencia doméstica, propició consensos activos entre el Ministerio Publico, la sociedad civil organizada, entes gubernamentales, Universidades estatales y particulares, en temas de violencia doméstica y la prevención y persecución de delitos relacionados con drogas, a través de proyectos de ley medidos con criterios sustantivos más que cuantitativos.

La segunda etapa del programa de Mejoramiento se encamina esta vez al mando de José Antonio Sossa, quien prioriza la modernización administrativa y de infraestructura en pro de la eficiencia y la eficacia de la Procuraduría General. Puedo decir con certeza que el período de diez años que José Antonio Sossa estuvo al frente de la Procuraduría General de la Nación y del Ministerio Público, los dirigió con una visión integral de representación de la sociedad y persecución de los delitos. Buscó siempre la mejor atención a los privados de libertad y la protección de sus derechos humanos, asimismo procuró la reducción del caudal judicial a través del principio de oportunidad y la concertación social. Igualmente, puso especial cuidado a la atención a las víctimas de la violencia y realizó la reorganización de los servicios judiciales para mejorar su eficiencia.

Otros temas relevantes en los que se trabajó durante la administración de Sossa fue la integración de la Policía Técnica Judicial, la remodelación de las oficinas del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la instauración de la Comisión Nacional para el Estudio de los Delitos Relacionados con Drogas, la implementación de la Estrategia Nacional en materia de Drogas, así como la centralización de la custodia

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de evidencias. En materia de infraestructura, durante la administración de Sossa, la institución inició la construcción de la Ciudad Judicial del área Metropolitana y cambió la gestión de los despachos del Ministerio Público, para lo cual fue necesaria la adecuación de la infraestructura institucional, que inició con los proyectos pilotos en Chiriquí y San Miguelito. Sus habilidades políticas lo llevaron a realizar una armónica transición entre el período presidencial de Ernesto Pérez Balladares y Mireya Moscoso. En mi concepto, la administración de Sossa colocó al Ministerio Público de Panamá a la vanguardia internacional.

Luego del largo y productivo período del procurador Sossa, la dirección de la entidad quedó a cargo de Ana Matilde Gómez, período en el cual se fractura la institucionalidad y el capital humano sufre la inestabilidad creada por cambios y destituciones que debilitaron la función del Ministerio Público dentro del Sistema de Administración de Justicia. Gómez es destituida en el 2010 y se designan sucesivamente tres Procuradores para concluir su periodo. En la cuarta parte de este ensayo detallo la sucesión de Procuradores que se dieron luego de la salida Gómez y Kenia Porcell, y el impacto que estos hechos han tenido en la institucionalidad del Ministerio Público.

Finalizo este recorrido con las reflexiones y balances de la tarea realizada, con la intención de brindar un aporte que sirva para posicionar a la Procuraduría General de la Nación como líder de una investigación penal que esté a la altura de los retos de los tiempos.

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