Explanans, vol. 2, núm. 1, enero-junio 2013, pp. 13-34
Hacia la construcción de una agenda de paradiplomacia ambiental en la frontera sur de México Horacio Rodríguez Vázquez * Resumen Este documento pretende generar un aporte analítico para el diseño e implementación de una agenda de paradiplomacia ambiental en la frontera sur de México. Advierte sobre la débil capacidad técnica de los estados y municipios para iniciar y, sobre todo, mantener una agenda paradiplomática por las limitaciones legales, visión de corto plazo, falta de voluntad política, carencia de conocimientos y habilidades técnicas. Aborda el caso del estado de Chiapas a favor de la sustentabilidad y adaptación al cambio climático a nivel local, junto con otros municipios de la región, sobre los que plantea propuestas. Palabras clave: Paradiplomacia, ambiente, sustentabilidad, cambio climático.
Towards building an agenda of environmental paradiplomacy in the southern border of Mexico Abstract This document attempts to generate an analytical contribution to the design and implementation of an environmental paradiplomacy agenda on the southern border of Mexico. Warns about the weak technical capacity of states and municipalities to initiate and maintain a paradiplomatic agenda by legal limitations, short term vision, lack of political will, lack of knowledge and technical skills. Tackles the case of the state of Chiapas in favor of sustainability and adaptation to climate change locally, together with other municipalities in the region, raising proposals in this regard. Key words: Paradiplomacy, environment, sustainability, climate change.
Maestro en Cooperación Internacional para el Desarrollo por el Instituto de Investigaciones “Dr. José María Luis Mora” ingeniero agrónomo en Producción por el Instituto tecnológico y de estudios superiores de Monterrey (ITESM) *Coordinador de Extensionismo Agrícola, Programa de Agricultura de Conservación. CIMMYT (International Maize and Wheat Improvement Center). Correo electrónico: h.rodriguez@cgiar.org
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Introducción La paradiplomacia remite a una acepción que, si bien no es nueva, se encuentra en un proceso de búsqueda constante por definir su ámbito de aplicación, tanto en términos teóricos como operativos. La conceptualización mayormente aceptada la define como el conjunto de acciones internacionales protagonizadas por los gobiernos no centrales y, por lo general, se reconoce que tiene como finalidad principal la promoción del desarrollo local. En este orden de ideas, la paradiplomacia ambiental puede ser entendida como la acción exterior del sector público subnacional en cuestiones vinculadas con la promoción de la sustentabilidad, la economía verde, la gobernanza ambiental, el régimen internacional del cambio climático y la seguridad ambiental, así como con la provisión y protección de bienes públicos regionales o globales, entre otros. En la actualidad, la paradiplomacia ambiental en zonas de frontera1 cobra especial relevancia porque los gobiernos subnacionales, en general, y locales fronterizos, en particular, son actores clave para dar respuesta a los desafíos ambientales globales. Ello obedece a tres factores principales: 1) los efectos del cambio climático son mayores a nivel local; 2) las zonas fronterizas son fundamentales en la provisión de bienes públicos regionales/globales; y 3) las problemáticas medioambientales no se circunscriben a una división política específica. Ante este panorama, la frontera sur de México —conformada por los estados de Chiapas, Tabasco, Campeche y Quintana Roo, y compartida con el distrito beliceño de Orange Walk y los departamentos guatemaltecos de San Marcos, Huehuetenango, Quiché y Petén— es clave, pues cuenta con una gran riqueza ecosistémica, hidrográfica y orográfica, además de que integra uno de los hotspots2 más importantes del planeta: los bosques de Mesoamérica, considerados el tercer hotspot más grande del mundo. Sin embargo, la dimensión ambiental de dicha zona fronteriza enfrenta retos importantes, consecuencia de los altos índices de pobreza y desigualdad entre la población local, a los que hay que sumar el componente indígena; el creciente número de asentamientos humanos, regulares e irregulares; la deforestación para el aprovechamiento de la madera; el desarrollo de actividades agropecuarias y la extracción de minerales; la contaminación de agua, suelos y aire; el tráfico de especies animales y vegetales, aunado todo a los efectos del cambio climático (Vera, 2012).
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1 Rhi-Sausi y Oddone (2009) señalan que las fronteras son espacios interestatales donde se condensan las relaciones entre las poblaciones locales y el accionar de los diferentes niveles del Estado. Según los autores, esta concepción permite diferenciar las líneas fronterizas de las áreas de frontera: mientras que las líneas o límites fronterizos son competencia de los gobiernos nacionales, en las áreas o zonas de frontera las competencias son compartidas entre los gobiernos nacionales y subnacionales (regionales o locales). 2 El término hotspot es un anglicismo utilizado para denominar a las regiones en el mundo que, por un lado, tienen los mayores niveles de biodiversidad y, por otro, son las más amenazadas por el hombre.
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Derivado de lo anterior, el presente trabajo busca ser un aporte analítico que contribuya en el proceso de diseño e implementación de una agenda paradiplomática ambiental en la frontera sur de México. Es importante subrayar que los lineamientos propuestos son meramente indicativos y tienen por objeto contribuir al debate y la discusión en el diseño del marco regulatorioinstitucional más adecuado para el desarrollo futuro de la paradiplomacia ambiental en la referida frontera, según las particularidades de los actores involucrados y el contexto local/internacional donde se desenvuelven. En ese entendido, los contenidos de la agenda deberían formar parte de un enfoque de gobernanza y seguridad ambiental que, de manera conjunta, sea ejecutado por el Ejecutivo federal y los gobiernos subnacionales fronterizos. La capacidad de los gobiernos subnacionales de “bajar” la agenda ambiental a los territorios y a la sociedad civil local radica en su potencial de convocatoria ciudadana y en la posibilidad de diseñar políticas públicas que expresen las preferencias de la población (responsiveness). Un gobierno es considerado responsivo si adopta las políticas que los ciudadanos han manifestado como sus preferidas. Esta manifestación puede realizarse a través de sondeos de opinión y otras formas de acción política. Por lo tanto, el concepto de responsiveness está determinado por el mensaje previo de los ciudadanos hacia su gobierno. La creciente participación de la población y la concertación local pueden ayudar a movilizar recursos desde las comunidades endógenas y a dotar de credibilidad al proceso de cambio en el estilo de hacer la gestión local. La representatividad de todos los participantes exige esfuerzos organizativos, estratégicos y económicos considerables (Oddone, et al., 2012) en materia ambiental. Sin lugar a dudas —como demuestran numerosos estudios— la temática ambiental presenta la particularidad de constituir uno de los mayores temas de la agenda global con capacidad de aglutinar muchos intereses locales, nacionales y supranacionales (Abínzano, 2006). I.¿Qué es la paradiplomacia ambiental? La paradiplomacia —también denominada diplomacia local o federativa— puede definirse como la acción exterior de los gobiernos subnacionales. En otras palabras, es la proyección internacional desde la esfera de la gestión pública local (municipal, estadual, provincial, departamental, distrital o regional, según la estructura de gobierno local e intermedio de cada país). Schiavon (2010) hace la diferenciación conceptual de la proyección internacional de los actores distintos al gobierno central, clasificándola en cuatro tipos según el ejecutor: 1) diplomacia administrativa; 2) diplomacia parlamentaria; 3) paradiplomacia; y 4) diplomacia ciudadana. La diplomacia administrativa es el conjunto de acciones internacionales que las dependencias, ministerios y secretarías del
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gobierno central, distintas al Ejecutivo federal y al ministerio de relaciones exteriores, llevan a cabo con sus contrapartes en otros países. La diplomacia parlamentaria es la proyección internacional de los órganos legislativos (cámaras de Diputados y Senadores) y del Poder Judicial. La paradiplomacia es la actividad externa de los entes públicos subnacionales. Y, finalmente, la paradiplomacia ciudadana se refiere al conjunto de acciones internacionales de actores del sector privado distintos al gobierno central (empresas, instituciones académicas, organizaciones de la sociedad civil, grupos de interés, etc.). Por otro lado, Zeraoui (2009) pugna por no utilizar el término paradiplomacia ciudadana porque, dice, la diplomacia corresponde únicamente a la acción exterior del sector público y, por tanto, es más recomendable utilizar nociones como “internalización” o “relaciones internacionales” cuando se hace referencia a la actividad de los actores no estatales en la arena internacional. De acuerdo con Cornago (2001), la actividad paradiplomática se lleva a cabo a través del establecimiento de contactos permanentes o ad hoc con entidades públicas o privadas extranjeras, con el propósito de promover diversos aspectos socioeconómicos o culturales, así como cualquier otra dimensión exterior del sector público subnacional dentro de sus competencias constitucionales. En este punto es importante subrayar que aun cuando los gobiernos subnacionales son actores en las relaciones internacionales y promueven sus intereses a través de intercambios recíprocos, con acceso a instituciones supranacionales, interconectando diferentes sociedades e institucionalizando nuevas formas de cooperación internacional, no son sujetos de Derecho Internacional Público puesto que no cuentan con soberanía sino únicamente con autonomía. Al respecto, es preciso señalar que soberanía y autonomía son conceptos distintos. La soberanía es prerrogativa del Estado-nación y a ella también está condicionada la capacidad de acción de sus gobiernos subnacionales. En otras palabras, la soberanía del Estado perfila la autonomía de las unidades subnacionales, sobre todo en el ámbito de las relaciones internacionales. Sin embargo, este control no representa, necesariamente, un impedimento para la participación de los gobiernos subnacionales en la esfera internacional (Gallo, 2012). Es decir, los gobiernos subnacionales pueden interactuar en la arena internacional siempre y cuando dicha participación no vaya en contra de la política exterior de la nación y se ajuste a los límites establecidos en sus atribuciones constitucionales. Entendida así, la paradiplomacia no forma parte de la política exterior del Estado-nación, que es una atribución exclusiva de los gobiernos centrales, pero sí representa un acompañamiento y un complemento a la misma, puesto que el prefijo “para” nos remite a “paralelo”, “al lado de”, “asociado a”. A fin de cuentas, el Estado-nación está integrado por diversas unidades políticas y, por tanto, la
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paradiplomacia contribuye al fortalecimiento del propio Estado y su soberanía, aun cuando implica la ejecución de funciones consideradas anteriormente como exclusivas del gobierno central (se trataría, por tanto, de un fortalecimiento en sentido centrípeto). Tan es así, que Ivo Duchacek (1990) acuñó el término “protodiplomacia” para diferenciar a la actividad paradiplomática de aquellas acciones internacionales de los gobiernos subnacionales que amenazan la soberanía del Estado y van en contra de sus intereses. En lo que respecta a las cuestiones medioambientales, es evidente la contribución de la paradiplomacia en el acompañamiento a la conducción de la política exterior, el fortalecimiento de las capacidades de gestión ambiental y de adaptación al cambio climático de los distintos órdenes de gobierno, así como la visibilidad internacional de las políticas y programas públicos de desarrollo local sustentable. La paradiplomacia promueve y fortalece los esquemas de gobernanza ambiental global a través de la inclusión de los gobiernos locales en mecanismos de cooperación descentralizada, como los programas de desarrollo local sustentable y gestión de residuos sólidos urbanos de la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ, antes GTZ)3 o la participación de actores subnacionales en redes internacionales, como Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI) o la Red de Gobiernos Regionales para el Desarrollo Sostenible (nrg4SD), por citar algunos ejemplos. En síntesis, la paradiplomacia ambiental representa el conjunto de acciones internacionales de los gobiernos subnacionales en aquellos aspectos vinculados con la promoción de la sustentabilidad, la economía verde, la gobernanza ambiental, la mitigación y adaptación al cambio climático, la seguridad ambiental, el Derecho Internacional Ambiental4, el Régimen Internacional del Cambio Climático (RICC)5 y la provisión y protección de bienes públicos regionales e internacionales,6 entre otros. La idea de economía verde fue propuesta por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Según este organismo, una economía verde debe mejorar el bienestar del ser humano y la 3 Véase Macht, Axel, “La gestión de la GTZ (Cooperación Técnica Alemana) para el desarrollo local sustentable en el marco de la centralización en México” y Domínquez, Malinali, “La cooperación internacional en la gestión integral de residuos sólidos urbanos: la actuación de la GTZ en municipios del Estado de México”, en Ponce y Sánchez, 2010: 113-151. 4 Actualmente hay un debate sobre la existencia de un Derecho Ambiental Internacional o un Derecho Internacional Ambiental, con una tendencia hacia la segunda postura. En efecto, se parte del entendido de que se trata de una disciplina que se desprende de la matriz del Derecho Internacional y adquiere progresivamente, a fuerza de los hechos y prácticas, una característica disciplinar propia. Sin embargo, este nuevo Derecho rehúye los planteamientos de orden totalizador, orientándose más bien hacia aspectos específicos de los problemas ambientales. Así, se convierte en un enfoque residual que aborda terrenos sin regulación autónoma que se encuentran cubiertos por otros sectores del Derecho Internacional, además de los aspectos globales, pero localizados (diversidad biológica, mares, clima, etc.) (Foy Valencia, 2009: 1-9). 5 El RICC está integrado por organizaciones internacionales, instituciones financieras, instituciones de investigación, organizaciones de la sociedad civil y empresas. La Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) representa el principal ejemplo de institucionalización del RICC (Vallejo, 2010: 197). 6 Algunos ejemplos de bienes públicos regionales/internacionales pueden ser la salud, los servicios ambientales de los ecosistemas, el conocimiento (investigación y desarrollo tecnológico), la paz y la seguridad, la estabilidad financiera, la infraestructura y la integración económica.
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equidad social, a la vez que reduce significativamente los riesgos ambientales, la pérdida de la biodiversidad y los servicios brindados por los ecosistemas. En su forma básica, una economía verde sería aquella que tiene bajas emisiones de carbono, utiliza los recursos de forma eficiente y es socialmente incluyente (PNUMA, 2011). En cuanto a la seguridad ambiental, ésta es una de las dimensiones que conforman la visión extendida de seguridad humana, que implica proteger las libertades vitales de las personas (libertad frente a las privaciones, frente al miedo y para actuar en nombre propio). En ese orden de ideas, la seguridad ambiental requiere que las personas cuenten con acceso al agua potable, vivan en un entorno con equilibrio ecológico, que las políticas públicas y las actividades de la iniciativa privada aseguren y promuevan la sustentabilidad, además de disminuir la vulnerabilidad de la población, los recursos naturales y la infraestructura física ante la ocurrencia de desastres naturales o fenómenos meteorológicos. Asimismo, el concepto de bien público ha sido asociado tradicionalmente con las características que apuntan a la naturaleza del bien, como la “no rivalidad” y la “no exclusividad”. La literatura reciente se ha alejado del análisis de la naturaleza del bien, para dirigirse hacia las condiciones del mercado bajo las cuales un bien es producido (condiciones socio-económicas de una población objetivo, tamaño de la demanda, eficiencia en la producción, regulaciones del mercado, etc.). En este entendido, los bienes públicos regionales/internacionales incluyen las reglas que aplican entre fronteras, las instituciones que supervisan y exigen el cumplimiento de estas reglas y los beneficios que se acumulan sin distinción entre países (Ferroni y Modv, 2004). Esta proyección en la arena mundial puede darse a través de acciones de cooperación descentralizada o transfronteriza, y participación en redes de gobiernos subnacionales, principalmente. II. La paradiplomacia ambiental en México: oportunidades y retos La creciente participación de las entidades federativas mexicanas en la gobernanza ambiental global responde a la combinación de factores externos (globalización e interdependencia, el incremento en la frecuencia e intensidad de eventos extremos vinculados al cambio climático, los acuerdos multilaterales ambientales, la Agenda 21 y el debate mundial sobre el desarrollo sustentable) e internos (procesos de democratización, descentralización, desconcentración y reforma estructural, así como reformas constitucionales). La democratización del sistema político mexicano, aunada a la liberalización económica y la
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descentralización, crearon los espacios e incentivos para que los gobiernos subnacionales participaran más activamente en cuestiones internacionales, con la finalidad de promover sus intereses y avanzar en los procesos de desarrollo local (Schiavon, 2010). Como resultado, durante las últimas tres décadas algunos gobiernos subnacionales en México han hecho uso de la paradiplomacia para atender aspectos que tradicionalmente no formaban parte de sus competencias, como la gestión ambiental, a través de la cooperación descentralizada y su participación en redes o asociaciones internacionales de gobiernos locales. Así, se ha estimulado una repartición de competencias en materia ambiental entre el Poder Ejecutivo federal y los gobiernos locales, implementando estrategias de desarrollo que: “Al menos en la letra, parten de una planeación desde los tres órdenes de gobierno (Plan Nacional de Desarrollo, los planes estatales de desarrollo y los planes de desarrollo municipal) y de una dimensión participativa en la planificación (comités de planeación y desarrollo estatal y municipal)” (Ponce, 2010: 11-26).
En lo que respecta a la temática ambiental, tanto el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 como el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012 señalan que una de las prioridades nacionales es impulsar la acción territorial integral, a fin de propiciar sinergias en todos los ámbitos para la protección del medio ambiente y los recursos naturales. Siguiendo estos lineamientos, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) ha tratado de cumplir con los compromisos internacionales de México a través de la ejecución de programas de cooperación internacional que evalúan el estado del medio ambiente, incluyendo aquellos que atienden a la frontera sur. En este sentido, a nivel federal se han creado instrumentos como la Estrategia Nacional de Cambio Climático, el Programa Especial de Cambio Climático y diversos estudios bilaterales para evaluar y determinar la vulnerabilidad de México y sus vecinos centroamericanos, como los informes anuales de la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA) entre México y Guatemala y entre México y Belice. Ahora bien, la operatividad de dichas estrategias ha enfrentado obstáculos importantes a nivel estatal y, más aún, municipal. A grandes rasgos, México se caracteriza por una débil capacidad técnica de los estados y municipios para iniciar y, sobre todo, mantener una agenda paradiplomática, debido a que la incursión de los gobiernos subnacionales en el ámbito exterior no necesariamente está acompañada de un marco jurídicoinstitucional, de recursos financieros adicionales, o de los conocimientos
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y habilidades técnicas para llevar a cabo el diseño y la instrumentación de estrategias de proyección internacional vinculadas al desarrollo local. De acuerdo con Ponce y Sánchez (2009), la capacidad técnica de un gobierno subnacional se considera desde tres ámbitos diferentes: el plano políticoinstitucional, la estructura administrativa y la relación del gobierno subnacional con la sociedad. El plano político-institucional hace referencia a las relaciones existentes entre la federación y los gobiernos locales, así como al sistema de partidos que predomina, lo que pone de relieve las relaciones de poder y los estilos de conducción de las políticas. La estructura administrativa permite evaluar el tipo de estructura orgánica-funcional que predomina en el gobierno subnacional; es decir, las competencias asignadas a cada área, la circulación real de la información y las tareas que logra cumplir el plantel subnacional. La relación del gobierno subnacional con la sociedad aparece como el lugar donde se visualiza el tipo de gestión que efectivamente predomina en el gobierno local, así como la capacidad de apertura y articulación con otras instituciones y organizaciones de la sociedad: organizaciones de la sociedad civil (OSC), medios de comunicación, etc. A lo anterior hay que sumar la visión de corto plazo que generalmente caracteriza a las autoridades locales (Macht, 2010); la falta de voluntad política de los gobernadores y los presidentes municipales sobre los asuntos internacionales, que muchas veces perciben que este tipo de actividades no les ofrece beneficios directos (no comportan votos) o las ubican como un gasto y no como una inversión (Velázquez y Schiavon, 2010); el desinterés generalizado de los gobiernos subnacionales mexicanos para conocer, intercambiar y adaptar experiencias de otros países en materia de paradiplomacia ambiental; así como el papel poco relevante de la gestión internacional en la agenda de las asociaciones mexicanas de gobiernos locales, percibida como algo separado de la realidad cotidiana y de las responsabilidades y tareas asignadas por la ley a dichos gobiernos. Además, la baja institucionalidad de las oficinas o coordinaciones de asuntos internacionales de los gobiernos subnacionales mexicanos genera, muchas veces, que el trabajo realizado por un gobierno no sea retomado por su sucesor (Schiavon y Velázquez, 2009). De acuerdo con Ootsveen (2010), este tipo de desafíos hacen que se pierda de vista la relevancia de la gestión internacional para que los gobiernos subnacionales y sus redes o asociaciones ejecuten mejor sus tareas y responsabilidades principales y que, en todo caso, la paradiplomacia puede ser una herramienta clave para fortalecer la autonomía de los gobiernos subnacionales en México, como ha ocurrido en otros países de América Latina. Por otro lado, y como se mencionó en el apartado anterior, la política exterior
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es una competencia exclusiva del gobierno central. En el caso mexicano, el Ejecutivo federal es el responsable de conducir la política exterior, uno de cuyos componentes es la cooperación internacional, según lo establece el Artículo 89, fracción X, de la Constitución Política. En este marco, la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) es la encargada de definir, planear y formular la política de recepción y oferta de cooperación internacional, en concordancia con los lineamientos y metas del PND y de los programas públicos que de éste se deriven. El marco jurídico-institucional de la cooperación internacional en México se encuentra en un momento de consolidación. El 6 de abril de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (LCID), luego de varios años de dictámenes. El 8 de marzo de 2007, la entonces senadora Rosario Green presentó al Senado la iniciativa de ley. Desde esa fecha, la iniciativa estuvo sujeta a debate y trabajo legislativo en los que se le hicieron distintas modificaciones. El 13 de abril de 2010 la Cámara de Diputados aprobó el proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Cooperación Internacional para el Desarrollo. En esa misma fecha se envió a la Cámara de Senadores para su dictamen, elaborado dos días después, y, finalmente, el 29 de abril de 2010 fue turnado al Poder Ejecutivo para su aprobación. La LCID requería la creación de un órgano desconcentrado de la SRE encargado de llevar a cabo la operación, el manejo de fondos, el registro y el sistema de información de la cooperación: la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid), que comenzó a operar desde el 28 de septiembre de 2011. Sin embargo, la LCID tiene omisiones importantes, entre las que destacan la no inclusión de todos los actores involucrados en las acciones de cooperación internacional y la ambigüedad en las definiciones de “cooperante”. En el caso específico del tema que nos ocupa, la paradiplomacia, esta ley no hace ninguna mención al desarrollo local ni lo vincula con los acuerdos interinstitucionales7 o con la cooperación descentralizada.8 Hasta aquí, todo parecería indicar que existen limitaciones jurídicas (constitucionales) y una falta generalizada de capacidades institucionales para que los gobiernos subnacionales mexicanos puedan llevar adelante acciones de paradiplomacia ambiental. No obstante, la realidad es que hay varios mecanismos legales e institucionales que permiten y fomentan la proyección internacional de dichos actores. A nivel federal destacan las iniciativas de la SRE y la Secretaría de Gobernación (Segob) para impulsar la paradiplomacia en México, por citar algunos ejemplos. La SRE, a través de la Dirección General de Coordinación Política (DGCP), cuenta con una Dirección de Gobiernos Locales que brinda acompañamiento a 7 Conforme a la Ley sobre la Celebración de Tratados, los “acuerdos interinstitucionales” constituyen el nombre general que se le otorga a cualquier documento, sin importar su denominación, que un estado o municipio mexicano pretenda suscribir con un órgano gubernamental extranjero o un organismo internacional. 8 Véase Ayala, 2011: 14.
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los estados y municipios del país en la firma de acuerdos interinstitucionales, la asistencia técnica en la instrumentación de dichos acuerdos, la asesoría para la creación de oficinas de asuntos internacionales, así como la coordinación con las representaciones de México en el exterior al momento de realizar una gira internacional de trabajo, entre otras actividades. Por otro lado, la Segob creó en 2002 el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed), el cual, a su vez, cuenta con una Dirección de Asuntos Internacionales que apoya a los gobiernos locales en su gestión internacional, para profundizar sobre el marco jurídico-institucional que facilita la acción paradiplomática de los gobiernos subnacionales en México (Schiavon, 2010). En términos generales, los avances en la consolidación de la paradiplomacia ambiental dependen de diversos aspectos, entre los que destacan cuatro: 1) la voluntad política y visión de las autoridades locales para incluir temas ambientales en su agenda paradiplomática; 2) la capacidad institucional de los gobiernos subnacionales; 3) aspectos geopolíticos; y 4) aspectos socioeconómicos. Sin duda, la voluntad política y la visión de las autoridades locales en turno, junto con la capacidad institucional de los gobiernos subnacionales, son los factores que más afectan la actividad paradiplomática, determinando si se abren o se cierran oficinas o representaciones de asuntos internacionales, o si se otorga prioridad a ciertos temas como el desarrollo local sustentable, la protección de los recursos naturales, la gestión ambiental y la provisión de bienes públicos regionales/globales. Siendo así, la ideología o partido de los gobernadores y presidentes municipales, así como su personalidad y formación académica, que inciden directamente sobre su liderazgo y visión de territorio, influyen de manera decisiva en el nivel de participación y la forma en que se conducen las relaciones de los gobiernos subnacionales con el exterior (Schiavon y Velázquez, 2009). Las características geopolíticas, como la ubicación geográfica de los estados y municipios, y la existencia o ausencia de acuerdos o conflictos políticos regionales o locales, son un catalizador importante de la paradiplomacia ambiental (Rodríguez et al., 2012). En el caso de los gobiernos subnacionales que limitan con otros países, por ejemplo, su localización propicia, casi “naturalmente”, acciones de cooperación transfronteriza. Este tipo de cooperación se ve favorecida, además, cuando los territorios comprendidos participan en un proceso de conectividad física (infraestructura como caminos, carreteras, puentes, puertos, aeropuertos, etc.) y cuando se reconoce la participación de los gobiernos subnacionales fronterizos, en tanto articuladores de los actores locales, como instancia institucional fundamental para una positiva gobernanza ambiental transfronteriza (Rhi-Sausi y Oddone, 2012).
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La cooperación transfronteriza puede constituirse en una base propicia para el desarrollo de estrategias de “diplomacia preventiva”, en la cual los sistemas nacionales, las instituciones regionales y los acuerdos locales contribuyan a prevenir situaciones de conflicto y se estimulen los mecanismos de construcción para la paz y la estabilidad social, económica y política ante la ocurrencia de desastres naturales. La cooperación transfronteriza favorece, además, la construcción de confianza por medio de acciones que se desarrollan en el territorio común, mediante la co-operación de programas que requieren de la colaboración estrecha entre las autoridades y la sociedad civil local, presentes en ambos lados de la línea fronteriza. Asimismo, esta modalidad de la cooperación internacional favorece el respeto y la interrelación de las minorías étnicas y, en última instancia, estimula la concertación política entre las partes (Rhi-Sausi y Oddone, 2009). En este punto es interesante mencionar el pasaje de las fronteras rojas a las fronteras verdes, es decir, la construcción de un entorno ambiental protegido en zonas que han —o habían— sido escenario de conflictos bélicos. Este pasaje ha sido identificado por algunos autores como ambientación de la frontera y se puede observar en la frontera paraguayo-boliviana, escenario de la Guerra del Chaco (1932-1935), y en la frontera Ecuador-Perú, con el reciente Encuentro Presidencial y el III Gabinete Ministerial Binacional (octubre 21, 2009) en donde se desarrolló la Guerra de Cenepa en 1995: “El fenómeno de Ambientación de la Frontera puede ser entendido como estrategias de las ONG´s para captar más recursos financieros y poder aplicar modelos de conservación eficientes. La lógica de “adelantarse” a los depredadores humanos, controlando de antemano algunos ecosistemas es la explicación de esta conducta fundaria de las ONG´s. Llama la atención también la permisividad del Estado al dejar instalar y controlar a ONG´s espacios sobre la línea fronteriza, especialmente la de Guyra, Paraguay, que se encuentra sobre el punto tripartito compartido por: Paraguay, Bolivia y Brasil. De esta forma, la frontera evoluciona de un modelo de ocupación y gestión por fortines militares desde finales de la Guerra del Chaco, hasta inicios de la década de 1990, a una frontera regulada por las áreas silvestres públicas y privadas de conservación fronteriza” (Vázquez, 2009: 466).
Finalmente, las condiciones económicas de los estados y municipios pueden ser un incentivo para fomentar la paradiplomacia a través de la atracción de inversión extranjera directa, la cooperación internacional descentralizada (como oferentes, receptores o socios en la cooperación triangular), la participación en ferias, eventos y giras internacionales de negocios, la facilitación del comercio exterior de los productos locales y la promoción de la marca ciudad, entre otros mecanismos.
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En México, Schiavon y Velázquez (2012) sostienen que prácticamente todos los estados de la República tienen contactos con el exterior. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, existen algunos factores que perfilan el grado de intensidad de dichos vínculos, que varía entre entidades. Jalisco, el Estado de México, Nuevo León, Baja California y Chiapas son los estados más activos en lo que a paradiplomacia se refiere; por ello, a continuación se describe una propuesta de agenda. III. Una posible agenda mexicana de paradiplomacia ambiental en la frontera sur A pesar de que en México aún existen retos legales, administrativos y técnicos, los gobiernos subnacionales mexicanos cuentan con espacios jurídicoinstitucionales que les permiten llevar adelante acciones de paradiplomacia ambiental. En primer lugar, la sustentabilidad ambiental es uno de los ejes en los que se basa el PND 2007-2012, por lo que los programas y políticas públicas a nivel federal, estatal y municipal deben —o deberían— estar orientados al aprovechamiento sustentable de recursos naturales (agua, bosques y selvas), a la conservación de la biodiversidad, a la promoción de un enfoque de gestión ambiental, al ordenamiento ecológico del territorio, a la mitigación y adaptación al cambio climático, al manejo adecuado de residuos sólidos y tóxicos, así como a la promoción de la investigación, el desarrollo tecnológico y la capacitación y educación en materia ambiental. En segundo lugar, el Artículo 1 de la LCID señala que una de las prioridades de la cooperación internacional de México, tanto recepción como oferta, es la protección del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático, así como la promoción del desarrollo sustentable. Asimismo, la Amexcid desarrolló una conceptualización actualizada de la cooperación internacional en México, en la que se habla de un Sistema Internacional de Cooperación para el Desarrollo que incluye expresamente a actores como los gobiernos locales, la academia, la iniciativa privada y la sociedad civil organizada, además de que revela el carácter constitucional de la CID y hace referencia a los principios de apropiación, alineación y cofinanciamiento. Por lo anterior, y dado que la actividad paradiplomática está delimitada por las atribuciones constitucionales de los gobiernos subnacionales y por las prioridades de la política exterior de la nación, es de esperarse que las acciones internacionales de los gobiernos subnacionales en la frontera sur de México se ubiquen en el marco de los objetivos, estrategias e intereses en materia de medio ambiente y sustentabilidad del PND 2007-2012 y la LCID.
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Una de las principales expresiones de la paradiplomacia ambiental mexicana es la presencia de ICLEI en el país, red a través de la cual se brinda un acompañamiento a municipios en la elaboración de un Plan de Acción Climática Municipal (Pacmun), con el respaldo técnico del Instituto Nacional de Ecología (INE) y el financiamiento de la Embajada Británica en México (periodo 20112013). Cabe señalar que si bien ninguno de los 32 municipios que actualmente forman parte del Pacmun son fronterizos, siete de ellos (21.8 por ciento) pertenecen a estados ubicados en la frontera sur: Cintalapa (Chiapas), Cozumel y Bacalar (Quintana Roo), y Calkiní, Champotón, Ciudad del Carmen y Palizada (Campeche). Por tanto, sería interesante que los 21 municipios fronterizos de Chiapas (16 municipios), Campeche (dos), Tabasco (dos) y Quintana Roo (uno) promovieran su participación en este programa. En lo que respecta a la paradiplomacia ambiental en la frontera sur, el estado de Chiapas es, sin duda, la entidad más activa en la arena mundial, aunque no se desdeña la participación de los gobiernos locales de Guatemala y Belice. Dicha actividad se incrementó a partir de la visibilidad internacional que el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) le trajo al estado en 1994. Desde el año 2001, el gobierno de Chiapas diseñó un marco institucional para la actividad paradiplomática, a través de la creación de la Coordinación de Relaciones Internacionales, que en la actualidad es una subsecretaría de Estado. Ese mismo año se firmó en Tuxtla Gutiérrez el “Acuerdo de Cooperación Regional Tlaxcala-Chiapas-Araucania-Bio Bio”, el cual contempla acciones de cooperación técnica y científica entre la región chilena y el municipio chiapaneco en los sectores agropecuario, forestal y agroindustrial. En 2004 se creó, junto con los departamentos guatemaltecos de San Marcos, Petén, Quiché, Huehuetenango, Quetzaltenango y Retalhuleu, un mecanismo de trabajo transfronterizo denominado “Región del Quetzal”, en el marco del cual se han ejecutado programas de cooperación en materia de desarrollo regional, agropecuario y social; turismo, comercio, migración, seguridad, cooperación aduanera, pueblos indígenas, cultura, salud, educación y medio ambiente. De manera paralela se constituyó la Asociación de Municipios de la Región del Quetzal, para promover el mejoramiento y aprovechamiento racional de la infraestructura, integrar y consolidar los mecanismos de prevención y reducción de desastres naturales, así como mejorar y desarrollar las relaciones comerciales (Alfonzo, 2012). Estas experiencias y facultades de los gobiernos subnacionales mexicanos, aunadas a las características medioambientales de la frontera sur, requieren que la agenda de la paradiplomacia ambiental de los gobiernos locales fronterizos, estatales y municipales, no deje de lado las áreas temáticas que se proponen a continuación. Vale la pena subrayar que dichas propuestas son meramente
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indicativas y pretenden motivar la discusión para encontrar mecanismos novedosos en la proyección internacional en materia ambiental desde la esfera de la gestión pública local de la frontera sur mexicana. En primer lugar, es importante considerar el “paraguas” que puede llegar a brindar el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica (Proyecto Mesoamérica) en la actividad paradiplomática de las entidades fronterizas de la región. En el marco de dicho proyecto se conformó el Sistema Mesoamericano de Información Territorial (SMIT), el cual concluyó su primera etapa en 2011 y contó con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como parte de las estrategias regionales en materia de prevención de desastres. Asimismo, el Proyecto Mesoamérica comprende el diseño de la Estrategia Mesoamericana de Sustentabilidad Ambiental (EMSA), la cual fue presentada en 2008 e incluye el fortalecimiento del Corredor Biológico Mesoamericano, la creación de una red de expertos en gestión integral de cuencas hidrológicas y el Programa Mesoamericano para la Conservación y Uso Sostenible de los Recursos Marinos y Costeros, entre otros. Esta estrategia fue presentada y aceptada en 2008, pero a la fecha no cuenta con recursos financieros asignados para su ejecución. Por otro lado, en el Plan Ejecutivo Conjunto de la Asociación Estratégica México-Unión Europea, establecido en 2010, ambos actores se comprometieron a promover la cooperación triangular a través del Proyecto Mesoamérica. Dicha cooperación se centrará en las iniciativas mesoamericanas en materia de transporte, mediante el financiamiento de la Red Internacional de Carreteras Mesoamericanas (RICAM), interconexión eléctrica, biocombustibles y energías renovables, salud pública y prevención de riesgos ante desastres naturales. Sin embargo, no se definieron montos específicos destinados a financiar estas acciones de cooperación, y el Plan Ejecutivo Conjunto únicamente plantea la realización de mesas de diálogo anuales en torno al tema. Por tanto, Vázquez (2011) sostiene que es importante que los gobiernos subnacionales fronterizos, a través de sus mecanismos de diálogo con el gobierno federal o mediante sus acciones paradiplomáticas, impulsen la asignación concreta de recursos para proyectos específicos. De llevarse a cabo, estas acciones de cooperación triangular descentralizada UE-México-Centroamérica seguramente tendrán efectos positivos en la gestión ambiental de la frontera sur. Los bienes públicos regionales, entre los que destacan el manejo de bosques y cuencas hídricas en zonas de frontera, la infraestructura de transporte, la energía y la gestión del agua, constituyen otro tema clave en la agenda paradiplomática ambiental. En este sentido, la protección del hotspot conocido como “los bosques de Mesoamérica”; el aprovechamiento sustentable y la gestión integral
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de los ríos Suchiate y Usumacinta, en la frontera con Guatemala, y el río Hondo, en la frontera con Belice; la correcta aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias en los puestos de control e inspección ubicados en la zona de frontera, en general, y sobre la línea fronteriza, en particular; así como la protección de las especies animales y vegetales que son objeto de tráfico ilegal, sobre todo aquellas que ingresan a México provenientes del Petén, son algunas acciones en las que los gobiernos locales fronterizos pueden colaborar. Por último, es importante agregar que el diseño y la implementación de una agenda paradiplomática ambiental en la frontera sur de México requerirá de la creación de mecanismos de coordinación para manejar las cuestiones ambientales transfronterizas. En ese sentido, el aprovechamiento de los espacios de diálogo y cooperación existentes, como la CILA México-Guatemala, la CILA México-Belice, la “Región Quetzal” y el Proyecto Mesoamérica, entre otros, puede facilitar la gobernanza ambiental transfronteriza, así como el logro de resultados en un lapso menor. Es aconsejable, también, que los esquemas de gobernanza y seguridad ambiental se basen en una propuesta del tipo issues systems, a través de programas de asociación translocal y de desarrollo territorial fronterizo que generen las condiciones necesarias para la creación de estructuras institucionales comunes que fomenten y consoliden la cooperación. A modo de ejemplo, es conveniente que los gobiernos subnacionales de la frontera sur, con el apoyo de la paradiplomacia, desarrollen un issue-area9 de “ordenamiento y gobernanza ambiental” que se traduzca en instrumentos de política, estrategias y programas públicos para la preservación y conservación de la biodiversidad, la reforestación, programas de educación ambiental y protección del patrimonio natural o de “infraestructura y gobernanza hídrico-ribereña” destinada a la protección de cuencas hídricas compartidas, la conservación de suelos y bosques húmedos, la protección de manglares y arrecifes de coral, etc. Conclusiones Los problemas ambientales actuales impelen la generación de alianzas estratégicas en materia de “bienes públicos globales”. El dilema radica en que los costos individuales para su construcción o protección son muy elevados, no se ofrecen los suficientes incentivos para ello, o aún (y sobre todo) encuentran sentido sólo en una solución conjunta, pues resulta mucho más factible y eficiente que su protección en términos individuales. Sin embargo, la cooperación internacional en la provisión y protección de bienes públicos regionales/globales no está reservada exclusivamente a los Estados9 “Principios, normas, reglas y procedimientos de cualquier régimen convergen, por definición, en un área temática determinada de las relaciones internacionales, lo que se ha denominado issue-area, o sea, un área temática” (Rosenau y Czempiel, 2000: 311).
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nación. Cuando se habla de gobernanza y seguridad ambiental, la paradiplomacia de los gobiernos locales fronterizos debe ser vista como defensa del país y de todas las personas que dependen de los recursos naturales de la zona de frontera para sobrevivir, especialmente aquellas que habitan en las localidades más vulnerables a la deforestación, las inundaciones, la contaminación o la degradación de cuencas y mantos acuíferos. En otras palabras, la gobernanza y la seguridad ambiental representan un ámbito de acción en el que los gobiernos, sin importar su nivel, deben dar respuesta a problemas globales. En materia ambiental no existen las fronteras, la globalidad es absoluta, los pilares del templo de Westfalia se cayeron hace mucho. Empero, la paradoja radica en la necesidad de una construcción local (y hasta micro-local) para proteger la globalidad del ambiente, como lo plantean Oddone y Rodríguez (2012). La globalización y la urgencia de hacer frente a los problemas ambientales globales, principalmente el cambio climático, han fomentado una mayor participación de los gobiernos subnacionales en la gobernanza ambiental global, de modo que la innovación y la atención estratégica a estos asuntos se impone (Rei et al., 2012). Esta participación se ha dado, sobre todo, mediante mecanismos de cooperación descentralizada y participación en redes de gobiernos locales que promueven la sustentabilidad y la protección del medio ambiente. La importancia del gobierno estatal/municipal como la cara de la administración pública más cercana a las personas, pero también como la plataforma para el diseño de políticas públicas con base en las preferencias ciudadanas, constituye una fortaleza de vital importancia para la población. Se trata de generar espacios institucionales para personas que se encuentran comprometidas con el medio ambiente y que buscan canalizar su creatividad en el diseño de políticas públicas locales que se transfieran y difundan para la construcción de propuestas globales. La paradiplomacia, en general, y la cooperación descentralizada o transfronteriza, en particular, son herramientas fundamentales en este proceso, puesto que los impactos de las iniciativas locales en la gobernanza ambiental global alcanzan mayor empuje cuando los actores subnacionales actúan de manera organizada en mecanismos de cooperación horizontal y redes solidarias. La frontera sur de México enfrenta diversos retos socioeconómicos y ambientales. Para dar respuesta a dichos desafíos resulta necesario abordarlos de manera holística, de tal suerte que se puedan diseñar, desarrollar o, en su caso, reforzar instrumentos y políticas públicas orientadas a reducir el deterioro ambiental y a propiciar un esquema productivo que permita el desarrollo de las generaciones presentes y futuras. En México, Vallejo (2010) reconoce que una buena parte de la población no está consciente de la dimensión de los impactos presentes y futuros del cambio
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climático y la degradación ambiental, ni de las posibilidades de adaptación que tiene o podría tener. La creación de instrumentos adecuados para implementar medidas de adaptación en un nivel local, como una agenda paradiplomática ambiental, contribuirá con mejores resultados para la población y coadyuvará al desarrollo sustentable de la frontera sur. En ese sentido, las estrategias proactivas de paradiplomacia ambiental pueden sentar las bases para lograr una contribución real de los municipios y las entidades federativas mexicanas de la frontera sur a las estrategias transfronterizas de protección ambiental, mitigación y adaptación al cambio climático. No obstante, es importante recalcar que la paradiplomacia ambiental representa una oportunidad para abordar las cuestiones de sustentabilidad y adaptación al cambio climático a nivel local, pero, probablemente, no será la única fórmula para todas las situaciones o contextos. Para lograr crear sinergias entre la actividad paradiplomática y las políticas públicas locales, Oddone (2012) sostiene que es necesario hacer que los gobiernos subnacionales cuenten con capacidades proyectuales fortalecidas y sean vistos como “autoridades locales responsables”, lo que les permitiría diseñar y ejecutar esquemas de gobernanza y seguridad basados en propuestas del tipo issues systems.
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Recibido: 15 de diciembre de 2012 Reenviado: 24 de mayo de 2013 Aceptado: 16 de julio de 2013
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