Explanans, vol. 2, núm. 2, julio-diciembre 2013, pp. 11-31
Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable en el sur del Estado de México. Estudio de sus procesos de institucionalización * Diana Morales Díaz Francisco Herrera Tapia Cristina Chávez Mejia Rolando Rojo Rubio Resumen
En el año 2001 entró en vigor la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) en México, la primera en su tipo a nivel internacional. Ésta señala como parte de los procesos de descentralización y democratización de la vida productiva del campo, la creación de los Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS), los cuales tienen entre sus atribuciones participar en la planeación y gestión territorial del desarrollo rural. La presente investigación se realizó con los objetivos de conocer el proceso de institucionalización de los CMDRS, analizar el papel que desempeñan en la planificación y gestión local; determinar si en el seno de éstos, se tiene conocimiento de la LDRS, y finalmente identificar los vacíos legales que hay para el óptimo funcionamiento de los CMDRS. Se analizaron en el año 2010 y 2011 seis estudios de caso, mismos que estuvieron representados por los municipios del Distrito de Desarrollo Rural-Tejupilco, (076) (DDR-Tejupilco (076), que están ubicados en el sur del Estado de México. Los principales resultados de la investigación apuntan hacia una precaria institucionalización de la participación de los productores rurales, desconocimiento de la LDRS por parte de los actores del territorio y poco involucramiento de las autoridades municipales en los procesos de desarrollo rural que establece la LDRS.
Palabras clave: Desarrollo rural, Municipios, DDR-Tejupilco, CMDRS.
Municipal Councils for Sustainable Rural Development in the southern state of Mexico. Study of processes of institutionalization Abstract In 2001 enters into force the Sustainable Rural Development Law ( LDRS ) in Mexico, the first of its kind in the world. This states as part of the decentralization and democratization of the productive life of the countryside, creating the Municipal Councils for Sustainable Rural Development (CMDRS), which have, among their attributions to participate in the Planning and Territorial Management of the Rural Development. This research was conducted with the objectives of knowing the process of institutionalization of CMDRS, and also analyzing the role they play in local planning and management; determining if within these, it has the knowledge of the LDRS, and finally identifying the legal gaps that exist and limit an optimal functioning of the CMDRS. In 2010 and 2011, six study cases were analyzed, which were represented by the Municipalities whitin the Tejupilco Rural Development District 076, ( DDR- Tejupilco 076 ), which are located in the southern state of Mexico. The main results in this research, point to a precarious institutionalization of the participation of rural producers such as the ignorance of the LDRS by the actors on the territory, and the scant involvement of Municipal authorities in rural development processes established by the LDRS.
Key words: Rural Development, Municipalities, DDR-Tejupilco, CMDRS. * El presente artículo forma parte de la investigación de maestría llevada a cabo en el marco del proyecto: “Procesos de Desarrollo en Municipios Rurales. Situación Actual y Perspectivas de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural en el Estado de México”, realizado en el Instituto de Ciencias Agropecuarias y Rurales de la Universidad Autónoma del Estado de México, con el apoyo del Programa de Mejoramiento al Profesorado de la Secretaría de Educación Pública de México, durante el periodo 2009-2010.
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Introducción En México históricamente el poder legislativo ha creado diversas leyes encaminadas a promover el bienestar social y el desarrollo de las zonas rurales. En este sentido, en el año 2001, se puso en marcha la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), en la cual se estipula, que para el logro de un desarrollo rural integral planificado, es necesario implementar la federalización y descentralización que otorgue mayores atribuciones administrativas a los municipios en la toma de decisiones sobre desarrollo rural local. En este tenor, para llevar a la práctica el marco legal de la LDRS, se instrumentó la creación de los Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS), los cuales serían instancias plurales donde existiera la participación de productores, servidores públicos y demás actores de la sociedad rural que de manera coordinada estructuren y den seguimiento al plan de desarrollo integral sustentable de cada municipio. A partir de esta articulación de los actores territoriales se esperaba que se gestionen diversos proyectos y acciones emanadas desde los CMDRS para el fomento al desarrollo rural. En la zona sur-poniente del Estado de México perteneciente al DDR- Tejupilco (076), se encuentran ubicados seis municipios: Amatepec, Luvianos, San Simón de Guerrero, Tejupilco, Temascaltepec y Tlatlaya; mismos que por sus características geográficas, socioeconómicas, educativas, dispersión de las comunidades que los integran, cantidad de habitantes, entre otros aspectos, se consideran como zonas rurales. De hecho Amatepec, Luvianos y Tlatlaya están considerados entre los diez municipios con menores índice de desarrollo en temas como salud, educación e ingresos, entre otros (PNUD, 2011). De esta manera, los objetivos de la presente investigación fueron: a) Conocer el proceso de institucionalización e integración de los CMDRS. b) Analizar el papel que desempeñan en la planificación y gestión territorial del desarrollo rural. c) Determinar si en el seno de éstos se tiene conocimiento de la LDRS, como un instrumento para mejorar el desarrollo rural local. d) Identificar las fallas o vacíos legales de la misma que limitan el eficiente funcionamiento de los diferentes consejos. El artículo en un primer bloque consta de una aproximación teórica a la perspectiva territorial del desarrollo rural en la cual se inscribe la creación de los CMDRS, una descripción de la institucionalidad que rige actualmente al sector rural y la descripción del territorio de estudio. En un segundo gran apartado se presenta la metodología utilizada en esta investigación, los resultados del estudio y las conclusiones. 12
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I. Aproximación teórica al desarrollo territorial-rural En los últimos años se han generado nuevas propuestas en el ámbito del desarrollo rural sostenible y del desarrollo local, mismas que surgieron en respuesta a la inviabilidad de las estrategias de desarrollo globales implementadas en las últimas décadas en el contexto latinoamericano. Las consecuencias del modelo neoliberal se encuentran marcadas por la crisis ambiental, migraciones y la inseguridad agroalimentaria, principalmente; aspectos que impactaron negativamente la forma tradicional de concebir la agricultura y su papel en la sociedad rural. El desarrollo se ha construido a través del tiempo, y se ha puesto en marcha, con el apoyo de diversos organismos internacionales como el Banco Mundial (BM), Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO), Comisión Económica para la América Latina y el Caribe (CEPAL), el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA); centros de investigación y de enseñanza, así como de los gobiernos nacionales. Los modelos más conocidos del desarrollo rural (desarrollo comunal, la revolución verde, las reformas agrarias, el desarrollo rural integral, el desarrollo rural sostenible y el desarrollo rural territorial), necesitan redefinirse para lograr aterrizar en el logro de los objetivos principales del desarrollo rural; por lo que es necesario abordar las principales conceptualizaciones del desarrollo, para una mejor comprensión del presente trabajo. Sunkel (1995), menciona que el desarrollo se debe de analizar desde una perspectiva sociológica; considerando la realidad humana, relaciones sociales, estructura social y estilo de vida. Por otra parte, Cardoso y Faletto (1971) indican que el desarrollo es el resultado de la interacción de grupos y clases sociales con un modo de relación propia, con intereses y valores distintos, cuya oposición, conciliación o superación da vida al sistema socio-económico. Por lo general, el concepto de desarrollo se ha empleado como proceso global de transformación de una realidad históricamente determinada. Involucra de manera intencionada el incremento sostenible de las capacidades productivas, aumento y mejor distribución de la riqueza, atención a las necesidades básicas de la población y ampliación de las opciones y capacidades de las personas para el desenvolvimiento de su vida. En el caso del desarrollo rural, Sepúlveda (2008) señala que el punto de partida para abordar el desarrollo, es el análisis dinámico e integral de las dimensiones económicas, socioculturales, ambientales y políticas institucionales1. Esta 1 El objetivo es promover el bienestar de la sociedad rural, potenciando su contribución estratégica al desarrollo general de la sociedad. Por lo tanto, es clave la formulación de estrategias e instrumentos de política que conduzcan al desarrollo territorial en regiones principalmente rurales, sobre todo en aquéllas que buscan corregir desequilibrios de ingresos, tasas sesgadas de crecimiento de producción y patrones inadecuados de transporte y movimiento de bienes, así como de uso insostenible de los recursos naturales.
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cuestión nos lleva a reconsiderar también al concepto de los territorios desde el punto de vista de las continuidades o discontinuidades geográficas como espacios sociales que requieren integrar varias dimensiones (Paré, 2010). Así, el desarrollo rural se consolida por medio de dos propósitos básicos: (i) la cohesión social, como expresión de sociedades nacionales en las que prevalecen la equidad, respeto a la diversidad, solidaridad, justicia social, pertenencia y adscripción; y (ii) la cohesión territorial, como expresión de espacios, recursos, sociedades e instituciones inmersas en regiones, naciones y ámbitos supranacionales, que los definen como entidades integradas cultural, política, económica y socialmente. Por lo que: el desarrollo rural es un proceso de mejora del nivel de bienestar de la población rural y de la contribución que el medio hace de forma más general al bienestar de la población en su conjunto (Valcárcel, 2007). De forma específica, el desarrollo territorial rural es entendido como “un proceso de transformación productiva e institucional desde un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural” (Schejtman y Berdegué 2003). El enfoque territorial, pone de manifiesto: (a) el carácter polifacético de los territorios rurales; (b) la necesidad de formular políticas con objetivos múltiples e integrales; (c) la necesidad de superar el marco institucional tradicional y las inversiones sesgadas hacia lo económico; y (d) la urgencia de establecer mecanismos institucionales que promuevan un sistema participativo y abierto para formular soluciones desde la base. Estos aspectos inciden, de manera directa, en la definición y ejecución de las políticas públicas. En el mismo sentido para lograr un desarrollo rural con enfoque territorial se requiere de la creación de capacidades locales incluyentes de los sectores más desfavorecidos. Como apunta Pérez (2010), se requiere el desarrollo de la capacidad de creación de riqueza en cada porción del territorio para mejorar la calidad de vida de sus habitantes, apalancando las ventajas locales para apuntarle a los nichos de mercado locales, nacionales o globales. Lo que supone en ese sentido, un estilo de planeación “de abajo hacia arriba”: El desarrollo rural a nivel local según Enriquez (2003), es un proceso de concertación entre los agentes, sectores y fuerzas que interactúan en un territorio determinado, para impulsar, con la participación permanente, creadora y responsable de ciudadanos y ciudadanas, un proyecto común de desarrollo; que implica la generación de crecimiento económico, equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y equilibrio espacial y territorial; con el fin de elevar la calidad de vida de cada familia, ciudadano y ciudadana que vive en ese territorio y contribuir al desarrollo del
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país. Así mismo se considera el uso de las potencialidades no explotadas en las comunidades, las cuales representan una importante reserva para enfrentar los aspectos excluyentes de la globalización neoliberal, y para lo cual se requiere de una institucionalidad local sólida. Consideramos pues, que la institucionalización es un elemento crucial para enfrentar los retos del desarrollo rural desde el territorio. En ese sentido, la institucionalización en términos de Huntington (1990) se entiende como un proceso mediante el cual adquieren valor y estabilidad los procedimientos y las organizaciones; para ello en esta investigación se optó por conocer de cerca el cumplimiento o aplicación en la práctica social de lo institucionalizado, en este caso la Ley de Desarrollo Rural y el funcionamiento de los CMDRS. Adicionalmente en el contexto rural el desarrollo institucional se considera como el desempeño, participación social, gestión de políticas públicas participativas desde el espacio local (Schejtman y Berdegué 2004). Al respecto, De Souza (2001), refiere que la dimensión institucional para el desarrollo garantiza la sostenibilidad de éste y facilita construir capacidades conceptuales, metodológicas y culturales para la innovación institucional en investigación y desarrollo rural. Bajo esta óptica los consejos deben considerar el desempeño de la innovación y el desarrollo rural, bajo la estrategia de facilitar la creación de redes nacionales de innovación institucional comprometida con el desarrollo de los territorios. Dentro de éste, la gestión territorial, la cual es considerada como la capacidad de articular una red de los actores e instituciones a favor del desarrollo rural (Sepúlveda, 2008); de ahí la necesidad de la articulación de actores e instituciones para la gestión de un desarrollo. II. Marco institucional del desarrollo rural sustentable La LDRS fue una respuesta a la marginación, pobreza y exclusión del desarrollo de millones de mexicanos y mexicanas que viven en zonas rurales, a la vez que develó los antagonismos entre un agro productivo y competitivo a nivel internacional que contrasta con las prevalecientes economías de subsistencia campesina, estas últimas caracterizadas por la vulnerabilidad económica y social. Así mismo, la LDRS posee otras bondades, ya que postula una reingeniería institucional de atención al campo que abre la posibilidad de participación social en órganos deliberativos desde el ámbito local, facilita la creación de órganos de planeación, coordinación intergubernamental y mecanismos de participación local y nacional (Consejos de Desarrollo Rural Sustentable), que pueden llegar a ser espacios importantes para la consolidación de la democracia en los territorios rurales y abrir la posibilidad para la democracia participativa en el diseño de nuevos esquemas de desarrollo para el campo (Herrera, 2009).
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La creación de la LDRS2 definió un nuevo marco institucional para el desarrollo rural en México. El alcance está condicionado a que su aplicación y reglamentación logren el beneficio para la mayoría de las personas que viven en las zonas rurales, ya que los Consejos de Desarrollo Sustentable tienen relación directa con territorios de pobreza y marginación en el país; así los consejos intentan atender y canalizar las necesidades manifestadas por los habitantes del medio rural a través de la toma de decisiones sobre planeación, ejecución y seguimiento de los proyectos fundamentados en la LDRS. El terreno normativo del desarrollo rural en México con base en la Ley considera a la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable como órgano rector para ingresar las demandas del sector a la agenda pública (Figura 1). Diagrama 1 - Estructura de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable
Fuente: comisión intersecretarial para el desarrollo rural sustentable (PEC 202-2006)
Para su correcto funcionamiento la Ley considera: a) La instrumentación de un auténtico marco de política de estado para el desarrollo rural. b) La coordinación y la concurrencia de las diferentes dependencias y autoridades federales, estatales y municipales vinculadas con los diferentes aspectos de las actividades rurales (Comisión Intersecretarial). 2 La LDRS se dictaminó favorablemente en la Cámara de Diputados por 412 votos a favor, ninguna abstención y ningún voto en contra. El 23 de octubre de 2001. El 13 de noviembre de 2001 se aprobó en la Cámara de Senadores, el 3 de diciembre, el presidente de la República expidió el Decreto Aprobatorio. Finalmente el viernes 7 de diciembre de 2001 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, entrando en vigor el 8 de diciembre, fecha en la cual esta Ley plantea la instrumentación de la política del Estado en lo referente al desarrollo rural.
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c) La creación de instancias que permitan la participación de la sociedad en el diseño de las políticas para el campo (Consejos Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable; Estatales, Regionales Interestatales, Distritales y Municipales)3. Los municipios según la LDRS, tienen entre sus atribuciones básicas la participación en la planeación del desarrollo rural sustentable, con base a lo que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y las leyes relativas; concurrir con los apoyos adicionales que en cada caso requieran los productores para el debido cumplimiento de los proyectos o programas de fomento, especiales y concurrentes en coordinación con el gobierno federal y estatal. Además de promover y fomentar el desarrollo del capital social en el medio rural a partir de la organización y asociación de productores, para coadyuvar a superar la pobreza, estimular la solidaridad social, el mutualismo y la cooperación. La Ley estipula la creación de los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable dentro de los tres órdenes de gobierno: Consejo Mexicano, Consejos Estatales y Consejos Municipales; así mismo la creación de los Consejos Distritales y Regionales, que participarán en cada región para lograr la planeación del desarrollo rural sustentable. La Ley acuerda en su artículo 24, que con apego a los principios de federalización, se integrarán Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable, homologados al Consejo Mexicano, en los municipios, en los Distritos de Desarrollo Rural y en las entidades federativas. Los convenios que celebre la Secretaría con los gobiernos de las entidades federativas preverán la creación de estos Consejos, que serán además, instancias de participación donde los productores y demás agentes de la sociedad rural definirán las prioridades regionales, la planeación y distribución de los recursos que la federación, entidades federativas y los municipios destinarán al apoyo de las inversiones productivas, para el desarrollo rural sustentable conforme al presente ordenamiento. Los Consejos de Desarrollo, están regulados y fundamentados en la Ley desde el año 2001, por tal motivo se les debe dar la importancia para el cumplimiento de lo establecido en su articulado y de esta manera buscar la implementación de un proceso de proyección estratégico para el desarrollo rural a nivel local de acuerdo con las particularidades de los territorios. Estos consejos son espacios de participación de todos los sectores sociales y productivos del medio rural y demás agentes de la sociedad rural para la definición de las prioridades, para 3 Se puede profundizar al respecto con la revisión de la LDRS, 2011.
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la discusión, planeación, análisis, toma de decisiones, gestión, operación del desarrollo rural sustentable y la distribución de los recursos que se dedican en concreto a: a) Identificar los proyectos prioritarios para impulsar el desarrollo territorial. b) Participar en la toma de decisiones sobre el manejo de recursos gubernamentales. c) Vigilar que los proyectos se apliquen conforme a derecho y se logren resultados a corto plazo, maximizando la eficiencia en el uso de los recursos. d) Identificar los recursos bióticos y abióticos potenciales que existen en el territorio y asegurar su aprovechamiento de manera sustentable. e) Planificar las acciones prioritarias para el territorio municipal. f) Fortalecer la gestión municipal. g) Realizar la toma de decisiones en función a las necesidades de la población (LDRS, 2011). Los CMDRS tienen injerencia en el proceso de descentralización de los recursos de apoyo al campo, ya que en éste se discuten según la Ley la distribución de los recursos. Dentro de este consejo actúan distintas organizaciones sociales, representantes de estado y de la federación (comisión intersecretarial). El Consejo está integrado por el presidente, el secretario técnico, un coordinador y por diversos consejeros, quienes representarán a los diferentes sectores y representantes de organizaciones no gubernamentales, académicas y de investigación (Figura 2). Diagrama 2 - Estructura de los Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable
Fuente: adaptado de SAGARPA, 2005.
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III. Descripción del territorio de estudio El DDR-Tejupilco, 076, se localiza dentro la región sur poniente del Estado de México (Figura 3), está ubicado a los 18°54’ latitud norte, 100°09’ longitud oeste, presenta una altitud media de 1,330 msnm, su clima es cálido sub húmedo con lluvias en verano (Aw), temperatura media anual de 30°C y precipitación pluvial de 1,330 mm anuales (García, 1986). En esta región viven aproximadamente 100 mil habitantes y debido a sus características geográficas (zona montañosa y clima subtropical), las principales actividades de importancia económica la representan la agricultura, la ganadería y los servicios. Para el caso de la agricultura, ésta se realiza bajo condiciones de temporal, y el cultivo que más importancia representa es el maíz, aunque también existen otros en menor escala como son: frijol, chile, y calabaza. Existen también hortalizas, como jitomate, cebolla y tomates de cáscara, además se llega a cultivar en poca escala melón, sandía, mango y papaya; el nivel tecnológico que se emplea en esta actividad es mínima por lo que la mayoría de la producción se destina para el autoconsumo. En el caso de la ganadería, se pueden encontrar bovinos, ovinos, caprinos, aves de corral, cerdos y equinos de trabajo que se crían y explotan bajo condiciones extensivas, por lo que su nivel productivo es bajo o marginal. Un especie pecuaria que es importante mencionar y que tiene potencial para su explotación es la caprina, ya que en esta zona se concentra más del 25 % del total de cabras en el estado, de manera peculiar los caprinos contribuyen al ingreso familiar y en muchas ocasiones significa la posibilidad de solventar grandes gastos en los hogares de esta región (Rebollar y Rojo, 2010). Los servicios con los que cuenta la región son los básicos para cubrir necesidades de alimento, ropa, calzado, salud y educación. Mapa 1 - Localización geográfica del área de estudio.
Fuente: Cortesía DDR-076 Tejupilco, Estado de México.
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IV. Metodología La investigación se realizó desde una perspectiva integral, en la cual se consideraron aspectos de carácter social e institucional relacionados con los CMDRS de los municipios de Amatepec, Luvianos, San Simón de Guerrero, Tejupilco, Temascaltepec y Tlatlaya, que pertenecen al DDR-Tejupilco (076). La metodología partió de reconocer la complejidad de las unidades de análisis, en este caso los CMDRS, conformados por los diferentes productores rurales organizados (ganaderos, caprinocultores, cafetaleros, aguacateros, guayaberos, tomateros, pescadores, durazneros, floricultores, entre otros.), asociados al Consejo y a la territorialidad municipal y regional del DDR-Tejupilco. Debido a diversidad de actores en el territorio y su aglutinamiento en torno a los CMDRS fue necesario llevar a cabo un estudio de caso, para conocer cómo fue el proceso de integración y organización de los implicados, el sentido que le dieron al órgano institucional de participación ciudadana, que facilitó la comprensión e interpretación de los procesos de institucionalización y funcionamiento de los Consejos. La metodología incorpora un análisis cualitativo, reconociendo que por ser descriptivo, de sustancia subjetiva, es vulnerable y carece de representatividad para ser generalizable (Urrutia y González, 2003). Sin embargo, como refiere Íñiguez (1995), persigue comprender el proceso por el cual tienen lugar ciertos fenómenos, además de facilitar la selección deliberada de aquellos casos que se revelan críticos para valorar una teoría. Por lo tanto, se consideró la utilización de métodos cualitativos como el diseño y aplicación de cuestionarios para la comprensión de los procesos de evolución en el desempeño de los CMDRS. Se puntualiza que este trabajo se inscribe en los denominados estudios de casos y en este sentido se coincide con Yin (1994), quien sostiene que la finalidad de éstos es la generalización analítica y no la generalización estadística, por lo que pueden ser replicables metodológicamente en casos de sustentos teóricos similares. El análisis cualitativo se inserta en dos ámbitos: lo racional (lo real, palpable, verificable empíricamente) y lo subjetivo (percepciones, representaciones y la comprensión de procesos). Esta perspectiva gana fuerza a partir de los estudios de la escuela de Chicago donde prevalece el enfoque cualitativo en el estudio de la realidad social (Urrutia y González, 2003). Por lo anterior, se sostiene que ambas perspectivas analíticas, la cualitativa y la de estudio de casos, constituyen complementos de la presente investigación y no son excluyentes dada la necesidad de análisis de las complejidades sociales actuales en el medio rural y específicamente en la zona estudiada.
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V. Técnicas de Investigación A través del levantamiento de información primaria mediante la aplicación de cuestionarios, los datos de campo se obtuvieron con personas consideradas claves para proporcionar información, es decir los consejeros (productores rurales) de los CMDRS que con su experiencia y tiempo de permanencia en el municipio aportaron información relevante asociada a la integración, el funcionamiento, el papel que desempeñan como consejeros en la planificación y gestión territorial, así como el conocimiento e identificación de los vacíos en la LDRS. Así pues, se aplicaron 58 cuestionarios en los municipios de la región sur del estado de México: Amatepec, 9; Luvianos, 5; San Simón de Guerrero, 16; Tejupilco, 5; Temascaltepec, 8; Tlatlaya, 5. La información se analizó mediante la estadística descriptiva no paramétrica (Steel y Torrie, 1980) donde la información se describe con gráficas de tendencia y el análisis de frecuencias. Dichos cuestionarios fueron aplicados durante el año 2010. A nivel de trabajo de investigación documental se consultaron documentos relacionados con el desarrollo rural sustentable, así como legislaciones normativas correspondientes: La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), la Ley de Planeación (LP), Ley de Distritos de Desarrollo Rural (LDDR), el Reglamento Interior de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (RICMDRS), y de forma complementaria, se revisaron documentos oficiales relacionados con los Consejos. VI. Resultados y discusión El estudio realizado se basó en el análisis de los siguientes cuestionamientos: la forma de integración de los Consejos; asistencia y participación de los consejeros a las sesiones; conocimiento de la Ley; el papel que desempeñan los consejeros en el Consejo y las principales fallas o vacíos de la Legislación. VII. Integración de los CMDRS La reglamentación establece que los Consejos se deben integrar conforme lo estableció el Consejo Mexicano, el cual refiere que en coordinación el jefe de centro de atención desarrollo rural, el asesor de la SAGARPA y el presidente municipal deben de hacer una invitación a todos los presidentes de las asociaciones y a demás agentes de la sociedad a participar en el Consejo y por consenso elegir a los integrantes para que participen en distintas actividades encaminadas a la planeación y la definición de prioridades para el desarrollo rural.
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Los Consejos fueron integrados por medio de invitación directa por parte del presidente municipal en turno a partir de la pertenencia a alguna organización. Por lo cual se requería su presencia para poder conformar dicho organismo, a los que se le iba apoyar con asesoría técnica, seguimiento a los proyectos y financiamiento. Sin embargo, es importante resaltar que algunos consejeros mencionaron no recordar cómo y por qué forman parte del Consejo. Por otra parte algunos consejeros mencionan que fueron electos e incorporados por votación, ya que al momento de reunirse se formaron comisiones específicas y se realizó una votación interna sobre quién representaría a cada una; por tal motivo los consejeros mencionaron que fue por votación, no fue a través de la divulgación y análisis de la legislación. El hecho anterior refleja que no se informó adecuadamente a los presidentes municipales de cómo se tenía que realizar una correcta integración del Consejo, así mismo no darles a conocer a los consejeros el por qué, y cuáles con sus funciones correspondientes para que el Consejo funcione de manera adecuada, trajo consigo falta de apropiación de los procesos de gestión. Esta dinámica de poder local obedece a la carencia de habilidades técnicopolíticas en la gestión de las autoridades municipales, además de que la estrategia de institucionalización no contempla de fondo las relaciones de poder en el espacio rural, como apunta Rubio (2006: 1054) “el territorio no invalida ni sustituye las relaciones de producción, sino que sólo las contiene, resulta importante incluirlo como espacio de análisis desde una visión crítica, que significa reivindicarlo esencialmente como un espacio de dominio”. Al respecto, se sugiere hacer una reestructuración de los consejos para que de acuerdo a los lineamientos establecidos en el Consejo Mexicano y en coordinación con las instancias correspondientes, integrar un esquema apropiado de institucionalidad tal como está plasmado en la Ley. El hecho de hacer que exista eficiente coordinación entre los diferentes actores que deben de participar en el Consejo, puede generar que exista una mejor ejecución de acciones para detonar propuestas de desarrollo rural más equilibradas e incluyentes de los actores territoriales.
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Gráfica 1 - Forma de integración de los productores a los CMDRS en el DDR-Tejupilco (076) del Estado de México.
Fuente: elaboración propia con base en datos de campo
VIII. Asistencia y participación en los CMDRS del DDR-Tejupilco La Ley establece que los consejos pueden sesionar extraordinariamente, si no cumplen con el quórum legal del 50% más 1, por lo tanto los consejeros sesionan de forma extraordinaria, al inicio se lee el orden del día, se pasa lista de asistencia y se analizan los temas tratados en la sesión anterior. Los temas que se tratan en las sesiones, se relacionan con aspectos del carácter agropecuario, sobre los proyectos y apoyos que se destinan para el campo, la manera de cómo acceder a ellos y darles seguimiento. A nivel de los CMDRS que integran el DDR Tejupilco, los consejeros asisten a las reuniones cada mes y a estas sesiones la mayoría de las veces asiste menos del 50% de los consejeros, esto se debe a la falta de interés de los integrantes del Consejo debido a los pocos incentivos a la producción agropecuaria. A esto se debe agregar el desinterés del presidente del consejo y la falta de credibilidad de los productores en las autoridades. Estas situaciones derivan en una precariedad en la institucionalidad local orientada al desarrollo rural.
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En teoría los consejos intentan fortalecerse como instancias democráticas, representativas y asociadas entre autoridades y pobladores, para la definición de políticas públicas en los ámbitos de su competencia, de tal manera que un consejero debe participar con propuestas y cuando se ve afectado por una decisión o una medida tomada en el municipio. La gestión del territorio a través de los CMDRS también implica participar en proyectos, en la planeación del desarrollo rural establecido por la LDRS, tomando en cuenta la integración, la inclusión, la proporcionalidad, la representatividad y la renovación. Sin embargo, a pesar de estar bien concebido el diseño de los CMDRS en la Ley y en la institucionalidad, en la práctica se puede observar serias deficiencias en su articulación y operatividad territorial. La participación del gobierno es esencial en la entidad federativa para mejorar el desarrollo de infraestructura y el impulso a la organización de los productores, para hacer más eficientes los procesos de producción, industrialización, servicios, acopio y comercialización que ellos desarrollen. De igual forma los consejeros deben participar de forma activa en al Consejo para llevar a cabo una planeación eficiente. Gráfica 2 - Asistencia y participación de los integrantes en las sesiones extraordinarias de los CMDRS de los seis municipios del DDR-Tejupilco (076) del Estado de México
Fuente: elaboración propia con base en datos de campo
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IX. Conocimiento de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable La Ley debe darse a conocer a los integrantes del Consejo desde su integración, para que tengan una noción del por qué se crearon estos consejos. La mayor parte de los consejeros no conocen la Ley por falta de interés, ya que no desean conocerla porque los beneficios que podrían obtener es a largo plazo, por falta de información o porque no se les da a conocer la existencia de dicha Ley para saber los derechos y obligaciones que tienen por pertenecer primero a una zona rural y segundo por ser parte del Consejo. Lo anterior muestra que el conocimiento de la Ley en este distrito es insuficiente por parte de los integrantes de los diferentes consejos. Por lo tanto, no pueden llevar acabo una buena planeación, planificación y distribución de los recursos que se destinan, para lograr un desarrollo rural sustentable y que funcione como lo establece la legislación. Lo que se necesita es crear un equipo de trabajo para el fomento de capacidades y proyectos de transformación territorial, donde el gobierno municipal sea la base para lograr detonar el desarrollo en estas zonas rurales. Crear una cultura del buen vivir y que los órganos gubernamentales den credibilidad a los consejeros al darles valor y autoridad a los consejos. Gráfica 3 - Conocimiento de la LDRS, por parte de los integrantes de los CMDRS de los seis municipios del DDR-Tejupilco (076) del Estado de México
Fuente: elaboración propia con base en datos de campo
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X. Funciones de los consejeros Las funciones que deben de cumplir los consejeros son: planeación, diseño de estrategias, decisión en la pertinencia en las inversiones, concertación de acciones, orientación de los recursos públicos, fortalecimiento de la gestión pública, vigilancia de los recursos públicos, seguimiento de las acciones, evaluación y difusión4. Se deben de comunicar a todos los integrantes del Consejo, para que tengan conocimiento de qué es lo que van a realizar dentro del mismo. Para el distrito de Tejupilco los consejeros realizan algunas funciones como gestores del desarrollo, es decir, fomentar actividades, identificar debilidades y gestionar apoyos para la comunidad. Así mismo como difusores de información y prácticas productivas, que les proporcionan en las sesiones acerca de los apoyos y beneficios que existen dentro de las instituciones estatales y federales. Por otra parte algunos comentaron que no desempeñan ningún papel dentro de este Consejo porque no se les da a conocer qué es lo que deben hacer, no tienen conocimiento debido a que son personas mayores que los invitan con el interés de que el Consejo tenga presencia y sólo esperan apoyos personales. Los consejeros no desempeñan correctamente el papel que les corresponde dentro del CMDRS, muchas veces no saben que al pertenecer a un Consejo lo primero que deben realizar es su plan municipal de desarrollo rural sustentable, que debería de contener todas la necesidades que tenga el municipio, y deberá ser elaborado en compañía del presidente municipal, que es el presidente del Consejo y los regidores del Ayuntamiento para que realmente estén en sintonía. De esta planeación inicial debe realizarse un proceso de gestión de proyectos territoriales acordes con la vocación productiva del municipio o la región a la que pertenecen los productores. XI. Vacíos legales La LDRS está estructurada con el fin de implementar un proceso de planeación participativa de acuerdo con las prioridades que consideren pertinentes para lograr detonar el desarrollo rural, empero para los integrantes de los diferentes consejos haría falta integrar a la Ley algunos aspectos relevantes para que exista un buen funcionamiento. Expresan que falta organización ya que no existe una eficiente coordinación entre el presidente y el asesor municipal en materia de desarrollo rural. Otra restricción para que los productores asistan a las reuniones de los CMDRS está asociada a que muchas personas que viven en zonas rurales de difícil 4 Para profundizar más en el tema consultar el Reglamento Interno de cada consejo municipal
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acceso no cuentan con los medios económicos o de transporte para llegar a la presidencia municipal a las sesiones y como son responsabilidades que no tiene gratificación alguna, ellos no muestran interés. Desde nuestra percepción los consejeros o consejeras necesitan que les brinden acompañamiento institucional, los reconozcan, los concienticen y darles credibilidad para que tengan la certeza de que los consejos son la base fundamental para tener un desarrollo territorial rural. Se requiere hacer una reestructuración minuciosa en lo referente a las instancias creadas para que la sociedad participe en el diseño de las políticas para el campo desde el territorio. Conclusiones Los Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable en el DDRTejupilco (076) fueron integrados por invitación directa por parte del presidente municipal en turno, el grado de asistencia y participación en las sesiones extraordinarias de los consejeros es menor al 50%. Por otra parte el nivel del conocimiento de la LDRS en los municipios que integran el distrito es mínimo, los consejeros en ocasiones realizan funciones de gestión, difusión y supervisión y los principales vacíos legales han sido de tipo organizacional y de falta de apoyo económico Los consejeros deberían estar integrados por comisiones para poder lograr una buena planificación y gestión de los recursos federales y estatales que se designan para logar un desarrollo. Los principales vacíos legales han sido de tipo organizacional o de capacitación, sin mayor incidencia en financiamiento de actividades económicas del sector primario. Todas estas limitaciones institucionales llevan a la aplicación de programas de desarrollo rural poco viables en su gestión territorial, lo cual no contribuye al mejoramiento de las condiciones de vida en el campo. Algunas consideraciones que se proponen a partir del estudio realizado para mejorar el funcionamiento de los consejos y lograr impacto real en el desarrollo rural de los territorios rurales, son los siguientes: a) Voluntad política de las autoridades locales para apoyar el campo. b) Planeación participativa e incluyente, integral, representativa y equilibrada. c) Compromiso con los distintos actores del medio rural. d) Funcionar como una instancia de consulta y de validación de las propuestas. e) Contar con autonomía relativa en la planeación y seguimiento de las acciones o proyectos integrales y sustentables.
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f) Integrar servicios técnicos acordes con las prioridades del territorio. g) Asignar presupuesto etiquetado a las propuestas productivas derivadas de los consejos. Ahora bien, para poder lograr un buen funcionamiento de los consejos y conseguir el objetivo plateado en la LDRS, es necesario un mayor compromiso de los diferentes niveles de gobierno, mediante el planteamiento de acciones estratégicas de manera conjunta con la sociedad local y crear un marco legal propio para el desarrollo rural en el Estado de México. Esto podría crear condiciones propias para la instrumentación de proyectos concretos a largo plazo mediante la destinación de fondos específicos para cada propuesta emanada de los consejos. Finalmente, es pertinente implementar estrategias de difusión de la LDRS en los diferentes consejos por parte de las autoridades municipales, estatales y federales de tal forma que cada uno de los integrantes tenga nociones básicas del objeto de la creación de estos órganos de gobierno, ya que es el punto de partida, para gestar y planificar el desarrollo rural integral. Así como también brindar asesoría especializada a consejeros, presidentes municipales y regidores agropecuarios en las áreas sociales, económicas y productivas. Designar un presupuesto operativo específico para cada CMDRS, para que pueda tener autonomía. Establecer coordinación directa entre las autoridades estatales y la comisión intersecretarial, con la finalidad de que exista responsabilidad y compromiso compartido para dar seguimiento a los planes de desarrollo o proyectos respectivos en cada municipio.
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Recibido: 24 de junio de 2013 Reenviado: 12 de noviembre de 2013 Aceptado: 30 de noviembre de 2013
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Autores Leydi Diana Morales-Díaz. Maestra en Ciencias Agropecuarias y Rurales. Actualmente estudia el Doctorado en Ciencias Agropecuarias y Recursos Naturales, Su línea de investigación actual, Marco jurídico del maíz en México. Correo electrónico: licdyanita@yahoo.com.mx Francisco Herrera-Tapia. Doctor en Ciencias Agropecuarias y Recursos Naturales. Es Profesor-Investigador del Instituto de Ciencias Agropecuarias y Rurales de la Universidad Autónoma del Estado de México. Desarrolla la línea de investigación de Desarrollo rural y gestión territorial. Entre sus publicaciones sobresalen: “Enfoques y políticas de desarrollo rural en México. Una revisión de su construcción institucional”, Revista Gestión y Política Pública, (2013); “El papel de los activos productivos en modos de vida rurales. La obtención de indicadores”. Convergencia. Revista de Ciencias Sociales, vol. 20, núm. 62, pp. 71-105, (2013); “Desarrollo rural en México. Políticas y perspectivas”, Mnemosyne, (2012). Correo electrónico: herreratapia2001@yahoo.com.mx María Cristina Chávez-Mejia. Es Doctora en estudios para el desarrollo. Es Profesor-Investigador del Instituto de Ciencias Agropecuarias y Rurales de la Universidad Autónoma del Estado de México. Su línea de investigación actual, Paisajes campesinos. Entre sus publicaciones sobresalen: “Caracterización campesina del manejo y uso de la diversidad de maíces en San Felipe del Progreso, Estado de México”, Agricultura, sociedad y desarrollo, vol.10 núm.1, pp.23-38, (2013); “Flora medicinal en San Nicolás, municipio de Malinalco, Estado de México”, Polibotánica, vol.35, pp. 173-206, (2013); “Idioma y saberes otomíes: rescate y práctica en la vida cotidiana”, Pueblos y Fronteras, vol. 7, núm. 14, pp.151-173, (2012). Correo electrónico: cchavezm@uaemex.mx Rolando Rojo-Rubio. Es Doctor en Ciencias. Profesor-Investigador del Centro Universitario UAEMEX Temascaltepec de la Universidad Autónoma del Estado de México. Desarrolla una línea de Investigación sobre Economía agropecuaria y nutrición de rumiantes. Entre sus publicaciones sobresalen: “Influence of Salix babylonica and Leucaena leucocephala leaf extracts on ruminal fermentation characteristics and urinary purine derivative excretion of lambs”, Livestock Science (In press), (2014); “Effects of zilpaterol hydrochloride and soybean oil supplementation on feedlot performance and carcass characteristics of hair-breed ram lambs under heat stress conditions. Journal of Animal Science, pp 1-9, (2013); “Effect of Adding Salix babylonica Extracts and Exogenous Enzymes to Basal Diets on the Meat Quality of Growing Suffolk Lambs”, Animal Nutrition and Feed Technology, núm.13, pp. 373-380 (2013). Correo electrónico:dr_rojo70@yahoo.com.mx
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