El laberinto fiscal de Colombia by PUJaveriana

OLIVER PARDO

EL LABERINTO FISCAL DE COLOMBIA

CAUSAS, RIESGOS Y SALIDAS

A LA CRISIS FISCAL

El laberinto fiscal de Colombia

Causas, riesgos y salidas a la crisis fiscal

Oliver Pardo

Reservados todos los derechos

Primera edición:

Bogotá, D. C., octubre de 2025

ISBN (papel): 978-628-502-065-0

ISBN (digital): 978-628-502-066-7

DOI: https://doi.org/10.11144/ Javeriana.9786285020667

Número de ejemplares: 300 Impreso y hecho en Colombia

Printed and made in Colombia

Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas

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Corrección de estilo: Camilo Sierra Sepúlveda

Diseño de cubierta y diagramación: Claudia Patricia Rodríguez Ávila

Impresión: Linotipia Martínez S.A.S

Pontificia Universidad Javeriana|Vigilada

Mineducación. Reconocimiento como universidad: Decreto 1270 del 30 de mayo de 1964. Reconocimiento como personería jurídica: Resolución 73 del 12 de diciembre de 1933 del Ministerio de Gobierno.

Pontificia Universidad Javeriana. Biblioteca Alfonso Borrero Cabal, S. J. Catalogación en la publicación

Pardo Reinoso, Oliver Enrique, autor

El laberinto fiscal de Colombia : causas, riesgos y salidas a la crisis fiscal / Oliver Enrique Pardo Reinoso. -- Primera edición. -- Bogotá : Editorial Pontificia Universidad Javeriana, 2025.

140 páginas : ilustraciones ; 24 cm

Incluye referencias bibliográficas.

ISBN: 978-628-502-065-0 (impreso)

ISBN: 978-628-502-066-7 (electrónico)

1.Hacienda pública - Colombia 2. Déficit fiscal - Colombia 3. Justicia social - Colombia 4. Financiamiento del déficit - Colombia 5. Política fiscal - Colombia 6.Políticas públicas - Colombia I. Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá. Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas.

CDD 336.861 edición 21

CO-BoPUJ 09/09/2025

Prohibida la reproducción total o parcial de este material, sin autorización por escrito de la Pontificia Universidad Javeriana. Las ideas expresadas en este libro son responsabilidad de su autor y no necesariamente representan la opinión de la Pontificia Universidad Javeriana.

5| Conteniendo el gasto

5.1.

5.2.

5.5. Sistema General de Participaciones

5.6. Gasto de personal

5.7. Conclusión

6| Inevitables como la muerte

6.1. Impuesto a la renta

6.2. Impuesto al valor agregado

6.3. Otros impuestos

6.4. Conclusión

7| Reformando las reglas de juego

7.1. Oficina de Asistencia Técnica Presupuestal

7.2. Validación de proyecciones de ingresos y gastos

7.3. Consistencia entre la regla fiscal y las obligaciones legales de gasto

7.4. Efectos de la no aprobación del presupuesto

7.5. Unificación de la formulación del Presupuesto General de la Nación

7.6. Medición y seguimiento a la ejecución presupuestal

7.7. Reformas a la figura de pérdidas de apropiación

7.8. Revisión del tratamiento de las transacciones de única vez

7.9. Activación de la cláusula de escape

7.10. Acceso público al detalle del cierre fiscal

7.11. Conclusión

Siglas y acrónimos

Adres: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud

AP: asociación público privada

CARF: Comité Autónomo de la Regla Fiscal

Confis: Consejo de Política Fiscal

CREE: impuesto sobre la renta para la equidad

DIAN: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

DNP: Departamento Nacional de Planeación

EPS: entidad promotora de salud

ET: entidad territorial

FEPC: Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles

FMI: Fondo Monetario Internacional

FNG: Fondo Nacional de Garantías

Fomag: Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio

FOME: Fondo de Mitigación de Emergencias

GMF: gravamen a los movimientos financieros

GNC: Gobierno nacional central

ICA: Impuesto de Industria y Comer c io

ICBF: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

IPS: institución prestadora de servicios de salud

ISA: Interconexión Eléctrica

IVA: Impuesto al Valor Agregado

MFMP: Marco Fiscal de Mediano Plazo

OATP: Oficina de Asistencia Técnica Presupuestal

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

PBS: Plan de Beneficios en Salud

PGN: Presupuesto General de la Nación

PIB: producto interno bruto

RUI: Registro Único de Ingresos

SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje

Sisbén: Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales

SGP: Sistema General de Participaciones

SGR: Sistema General de Regalías

SGSSS: Sistema General de Seguridad Social en Salud

TUV: transacción de única vez

UPC: unidad de pago por capitación

Agradecimientos

Agradezco a Andrés Garzón, Carlos Arturo Gómez, Liliana Heredia, Susana Herrera Grisales, Daniel Osorio, Camilo Peña, Juan Mauricio Ramírez, William Reyes y Mauricio Salazar, por sus valiosos comentarios a versiones preliminares de este libro; sus aportes contribuyeron de manera significativa a fortalecer los argumentos y profundizar el análisis presentado.

De igual modo, extiendo mi reconocimiento al equipo del Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana, donde tuve la oportunidad de trabajar y desde el cual se coeditó esta obra. También agradezco al equipo del Ministerio de Hacienda; aunque este libro fue elaborado con posterioridad a mi paso por la entidad, las discusiones técnicas sostenidas durante mi tiempo allí enriquecieron varios de los planteamientos desarrollados en el texto.

Las interpretaciones, los juicios y las eventuales omisiones contenidas en esta obra son responsabilidad exclusiva del autor.

Prólogo

José Antonio Ocampo

Este libro de Oliver Pardo analiza con detalle el problema económico más crítico que enfrenta en la actualidad el país. Lo define correctamente el título de la obra: El laberinto fiscal de Colombia. Para ello, puntualiza en la evolución tanto de los gastos como de los ingresos, así como en sus efectos sobre la deuda pública y la liquidez del Gobierno nacional. Además, ofrece propuestas de qué hacer para corregir los problemas, incluidas algunas reformas en las reglas de juego. Como lo afirma en el prefacio: “El ajuste fiscal supone enormes desafíos”. El análisis se nutre con su gran experiencia en los temas que trata al frente del Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana, al igual que en la Dirección General de Política Macroeconómica del Ministerio de Hacienda y en su carrera profesoral en general. El tema fiscal es realmente crítico. En esta materia, conviene recordar que los niveles de déficit fiscal y deuda pública fueron un legado complejo de la administración Duque, pero también lo serán de la administración Petro. Cabe considerar que el Gobierno Duque incurrió en un déficit alto, muy justificable, durante la pandemia, del 7,8 % del producto interno bruto (PIB). Sin embargo, si el déficit del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) se registra en el año en que se causó el gasto y no en el que se giró el pago, el déficit fiscal siguió siendo alto para el 2022: 6,5 % del PIB. Así, el ajuste de varios gastos fue contrarrestado por el alto déficit del FEPC, de $37 billones de pesos o 2,5 % del PIB. Por su parte, la deuda bruta del Gobierno nacional, que ya venía aumentando antes de la pandemia (del 36,6 % a l 50,3 % del PIB, entre el 2013 y el 2019), debido al menor crecimiento y los bajos precios de los productos básicos, se elevó al 65 % durante la pandemia y, aunque bajó un poco después, el Gobierno actual heredó un 57,7 %.

Tuve la oportunidad, como ministro de Hacienda, de convencer al presidente Petro de la necesidad de eliminar los subsidios a la gasolina y al ACPM. Lo primero se hizo, en tanto lo segundo, que debería haber comenzado en julio del 2023, se retrasó y solo se ha efectuado de forma marginal. Gracias al menor desequilibrio del FEPC (cuyo déficit se redujo al 1,0 % del PIB) y a los buenos recaudos tributarios, impulsados por el crecimiento económico del 2022, el déficit fiscal (al contabilizar apropiadamente el FEPC) se redujo al 3,6 % del PIB en el 2023, o un poco más del 4 % si se descuentan los anticipos del impuesto de renta del 2024.

Desafortunadamente, el déficit fiscal aumentó de nuevo en el 2024, alcanzando el 6,1 % del PIB, si se contabiliza el déficit del FEPC en el año que se causó. La cifra podría reducirse al 5,5 %, al incluir los anticipos del impuesto de renta que se recolectaron en el 2023. Sin embargo, el déficit sería muy superior al 6 % si se contabilizan los pagos aplazados, que aumentaron dramáticamente en ese año y generaron, además, los problemas de iliquidez y altos déficits que ha enfrentado el Gobierno a comienzos del 2025. Más aún, la deuda bruta del Gobierno nacional es nuevamente del 61,6 % del PIB. Si no hay un ajuste fiscal sustancial (de unos $ 40 billones de pesos, de acuerdo con Fedesarrollo [Mejía et al., 2025]) y el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF, 2025a), la deuda podría alcanzar durante el Gobierno actual el nivel más alto de nuestra historia.

Así, los niveles de déficit fiscal y deuda pública fueron un legado complejo de la administración Duque y lo serán de la administración Petro. Por lo tanto, el próximo Gobierno tendrá que adoptar un ajuste fiscal significativo. Los costos de esta situación ya son evidentes. El primer efecto es la posible pérdida de acceso a la línea de crédito flexible del Fondo Monetario Internacional (FMI), que ya se está materializando.

Aunque la línea sigue vigente hasta el próximo año, el país no puede usarla antes de que se termine la consulta del artículo IV, que es la evaluación anual que hace el FMI sobre las políticas económicas de los países, así como su valoración de si se siguen cumpliendo las condiciones para esta línea. En ambos casos, el tema crítico es el fiscal. Cabe recordar que esta es la mejor línea del FMI, ya que no tiene condicionalidades y solo se otorga a los países cuyas políticas e instituciones económicas se consideran sólidas. Sería positivo que Colombia continuara con acceso a ella, como lo ha tenido desde el 2009 y, de hecho, utilizó para hacer frente a los costos de la pandemia.

El segundo efecto puede ser la pérdida del llamado “grado de inversión” de Moody’s, la única de las principales calificadoras de riesgo que todavía nos lo otorga, ya que Standard & Poor’s y Fitch lo retiraron en el 2021, bajo el Gobierno Duque. Esto podría significar un aumento de las tasas de interés de la deuda pública.

A propósito, el tercer efecto es precisamente las altas tasas de interés de la deuda pública. Si se tiene en cuenta la disminución de la tasa de interés del Banco de la República desde el 2024 y se comparan las distintas tasas vigentes en la economía en abril del 2025 frente a diciembre del 2023, se encuentra que la tasa de depósitos a término fijo se ha reducido en 3,47 puntos porcentuales; la tasa del Banco, en 3,65 puntos, y el promedio de los créditos de la banca comercial, en 4,53 puntos. Por el contrario, la tasa de los títulos de tesorería a un año se ha reducido apenas 1,03 puntos y a cinco años ha aumentado en 1,35 puntos. A nivel internacional, los bonos colombianos tienen un margen de riesgo superior al de Brasil y México, y más de dos puntos porcentuales frente a los de Chile y Perú. De hecho, la emisión en abril del 2025 de un bono por 3800 millones de dólares tuvo un costo muy elevado, por la percepción de alto riesgo de las finanzas públicas.

La obra de Pardo hace un análisis detallado tanto de la dinámica de los gastos como de los ingresos tributarios y propone varias alternativas para hacer el ajuste, posiblemente en forma gradual, de acuerdo con sus recomendaciones.

En materia de gastos, el problema principal son los gastos de funcionamiento, que han aumentado poco más de tres puntos porcentuales, en relación con los niveles anteriores a la pandemia. El rubro más importante son las transferencias, dentro de las cuales el aumento más relevante se refiere a los gastos de salud, aunque también a las pensiones. Los primeros deben racionalizarse, como Pardo lo señala correctamente; sin embargo, al mismo tiempo, es necesario corregir el déficit acumulado del sector de la salud, en tanto que los segundos se ajustaron, en parte, con la reciente reforma pensional.

Un problema central con los gastos de funcionamiento son las inflexibilidades del gasto; por lo tanto, es esencial discutir cómo reducirlas. En este sentido, el desafío más importante que enfrenta hoy el país es la negociación del Sistema General de Participaciones (SGP). En este campo, debe haber una descentralización efectiva, entre otras razones, para evitar que los gastos de salud aumenten tanto por las transferencias a las regiones como por los gastos adicionales que hace directamente el Gobierno nacional. Por otra parte, estoy de acuerdo con Pardo en que uno de los problemas complejos de la reforma constitucional

del SGP que fue aprobada es que ata las participaciones a los ingresos corrientes de la nación, lo cual implica que los aumentos de recaudos tributarios generarían automáticamente mayores gastos, un claro contrasentido. Como lo anota en su obra, “será necesario diseñar mecanismos que aseguren que los ingresos adicionales derivados de futuras reformas tributarias no sean automáticamente transferidos a las entidades territoriales a través del SGP”. Así, lo mejor sería una nueva reforma que adopte una regla diferente de estimación de dichas participaciones, por ejemplo, como proporción, incluso creciente, del PIB.

Aunque no son sumas sustanciales en términos de costos, una parte de los recortes se debe hacer reduciendo el exceso de contratos de prestación de servicios, los cuales son, como lo ha señalado el exministro Mauricio Cárdenas, los más altos de la historia. Y, ciertamente, como lo indica Pardo, debe ser un recorte efectivo y no aplazamientos de gastos, como lo viene haciendo el Gobierno, cuyo resultado son los problemas de iliquidez que ha enfrentado en el 2025. De hecho, el déficit debe estimarse con base en cuándo se causan los gastos y no cuándo se hacen los pagos, como lo he señalado en el caso del FEPC.

Los ingresos tributarios también deben aumentar. En este campo, como lo anota Pardo, lo esencial es, en primer lugar, evitar la sobrestimación de ingresos por gestión de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) en su lucha contra la evasión y la elusión de impuestos. Esta sobreestimación ha sido uno de los problemas principales en la programación de las finanzas públicas en los dos últimos años. En todo caso, es esencial que esa lucha sea efectiva, utilizando las normas sobre estos temas que fueron incluidas en la reforma tributaria del 2022 y la ampliación de la planta de la DIAN que se aprobó para hacerlas efectivas.

En materia de recaudo, estoy en desacuerdo con Pardo sobre el efecto de las reformas tributarias del 2021 y el 2022, quien estima que aumentaron los ingresos del Gobierno en solo 0,5 % del PIB; mi cálculo es que los aumentaron en dos puntos del PIB, lo cual es más consistente con el aumento de 1,7 % del PIB en los recaudos promedios del 2023 y el 2024 vs. el nivel de la década de 2010. Más aún, los tres últimos años han tenido, como proporción de la actividad económica, los ingresos tributarios más altos de la historia. De hecho, pese a su caída en el 2024, alcanzaron como proporción del PIB un nivel similar al del 2022, y sería más alto si se agregaran al 2024 los anticipos que recibió el Gobierno en el 2023.

Sin embargo, estoy de acuerdo con su apreciación de dónde se deben hacer los ajustes: básicamente en la reducción de los beneficios

tributarios, tanto de renta como de valor agregado (IVA). Los primeros se comenzaron a hacer en la reforma del 2022, pero se pueden profundizar; los segundos fracasaron en el 2021, pero son los más sustanciales y deben ser, en efecto, centro de una futura reforma. De hecho, agrego que estas reformas deberían facilitar la reducción del impuesto de renta a las empresas del 35 % al 30 %, ya que el nivel actual es demasiado alto, en comparación con el ámbito internacional. Además, es necesario que se siga fortaleciendo el impuesto al patrimonio. Y, como lo señala Pardo, un crecimiento económico más rápido es obviamente conveniente, ya que es un determinante central de la dinámica de los ingresos tributarios.

La obra de Oliver Pardo enriquece el debate sobre los complejos temas fiscales del país y debe ser, por lo tanto, lectura de referencia para todos los que analizan estos asuntos, en especial para las autoridades fiscales de Colombia.

Desde el inicio de la pandemia, Colombia ha enfrentado una difícil encrucijada fiscal. Desafortunadamente, el marco político, legal e institucional no ha sido suficiente para evitar que la sostenibilidad fiscal se vea comprometida. Hoy en día, el Gobierno tiene serios desafíos para equilibrar ingresos y gastos sin recurrir a elevados niveles de endeudamiento. Un mayor endeudamiento se traduce en un mayor pago de intereses sobre la deuda, lo cual presiona aún más las finanzas públicas y genera dudas sobre la capacidad del Gobierno para cumplir con sus compromisos operativos, sociales y financieros.

Unas finanzas públicas desequilibradas desincentivan la inversión privada, ya que obligan al sector público a recurrir excesivamente al endeudamiento, lo que eleva las tasas de interés, al aumentar la competencia por recursos financieros escasos. Un déficit fiscal elevado encarece el costo del crédito, reduciendo la rentabilidad esperada de la inversión privada. Por ello, un manejo fiscal responsable contribuye a mantener tasas de interés más bajas, lo que produce un entorno favorable para la inversión privada, la generación de empleo y el crecimiento económico.

Los problemas de sostenibilidad de la deuda pueden generar dudas sobre la capacidad del Gobierno para cumplir con sus obligaciones financieras. A su vez, esto afectaría el patrimonio de los principales tenedores de títulos de deuda. En el caso de la deuda interna, los principales acreedores son los fondos de pensiones, los bancos y las aseguradoras; por lo tanto, no se puede descartar que una crisis fiscal eventualmente desemboque en dificultades financieras para otros actores.

A mediados del 2025, el panorama de las finanzas públicas de Colombia sigue siendo muy preocupante. La deuda como porcentaje del PIB se mantiene cerca de su máximo histórico, el déficit fiscal

continúa elevado, la prima de riesgo del país supera ampliamente a la de sus pares regionales y la liquidez del Gobierno sigue en niveles críticamente bajos. Ante esta situación, el Gobierno ha activado la cláusula de escape de la regla fiscal, lo que le permite suspender de forma temporal sus límites y recurrir a un endeudamiento adicional, para cubrir las necesidades de financiamiento inmediato; sin embargo, esta medida no resuelve los desbalances estructurales de las cuentas públicas. En algún momento será inevitable corregirlos, lo que implica recortes de gasto y aumentos de impuestos; cuanto más se postergue este ajuste, más drástico y costoso será.

Independiente del momento en el que se implemente, el ajuste fiscal supone enormes desafíos. Por el lado de los ingresos, las múltiples reformas tributarias de los últimos años no han logrado aumentar de manera significativa y sostenida el recaudo. Esto representa un enorme reto, ya que las próximas reformas tributarias deberán tener éxito donde las anteriores han fracasado. Mientras tanto, por el lado del gasto, el presupuesto enfrenta fuertes inflexibilidades que limitan las opciones de ajuste, haciendo inevitable una drástica reducción de la inversión pública. A su vez, esto dejaría que el Gobierno implemente el ajuste sin prácticamente ninguna discrecionalidad para la asignación del gasto.

Este libro examina la composición, la evolución y las perspectivas de los ingresos y los gastos del Gobierno, como punto de partida para formular políticas que permitan recuperar la sostenibilidad fiscal. Este diagnóstico busca servir como base para la discusión de un ajuste fiscal tan necesario como inevitable, cuyas consecuencias afectarán —para bien o para mal— a la mayoría de los colombianos. Por último, se plantean reformas al marco legal e institucional orientadas a evitar la repetición de errores del pasado, contener los riesgos que ya se vislumbran y restablecer la estabilidad macroeconómica que históricamente ha caracterizado a Colombia.

Bogotá, junio del 2025

La sostenibilidad de las finanzas públicas depende fundamentalmente de la habilidad de un Gobierno para mantener un equilibrio entre sus ingresos y gastos sin recurrir al endeudamiento excesivo. Si los gastos superan de manera persistente y significativa los ingresos, se genera un déficit, el cual, de no corregirse a tiempo, puede llevar a niveles de deuda insostenibles y poner en riesgo la estabilidad económica del país. En Colombia, la norma que busca evitar esta situación se conoce como regla fiscal. Esta impone un tope al déficit fiscal, es decir, a la diferencia entre los gastos y los ingresos del Gobierno. El límite permitido excluye el pago de intereses de la deuda y varía dependiendo del nivel de endeudamiento, el ciclo económico y el precio del petróleo. Los detalles de la norma se encuentran en la Ley 2155 del 2021; sin embargo, para los propósitos de este libro, basta entender que la regla funciona, en la práctica, como un tope al déficit fiscal. Legalmente, la formulación del Presupuesto General de la Nación (PGN) —que define el marco de ingresos y gastos del Gobierno— debe ser coherente con el cumplimiento de la regla fiscal. En consecuencia, el Gobierno debe proyectar los ingresos que espera recaudar y, con base en ellos, fijar un nivel de gasto, que mantenga el déficit dentro de los límites permitidos por dicha regla. Si los ingresos proyectados no son suficientes para financiar el gasto sin exceder el endeudamiento autorizado, el Gobierno enfrenta dos opciones: recortar el gasto o promover una reforma tributaria que aumente los ingresos. No obstante, ambas alternativas tienen importantes restricciones de carácter político y legal.

Por el lado de la tributación, aumentar los impuestos siempre implica superar desafíos considerables. Promover una nueva reforma tributaria conlleva un alto costo político: exige negociar con

el Congreso, enfrentar la presión de diversos grupos de interés y asumir el desgaste ante la opinión pública. Este costo se incrementa aún más cuando el capital político del Gobierno ya está comprometido con otras reformas, que también requieren aprobación legislativa, o cuando ya se ha tramitado una reforma tributaria en el mismo periodo de gobierno. Por lo tanto, aunque en principio cualquier administración podría intentar cerrar la brecha fiscal mediante un aumento de impuestos, en la práctica no siempre cuenta con el capital político necesario para impulsar una reforma lo suficientemente ambiciosa para garantizar el cumplimiento de la regla fiscal.

Por el lado del gasto, las limitaciones legales y políticas para recortarlo también son severas. Las presiones sobre el gasto pueden clasificarse en dos tipos: inflexibilidades legales y políticas. Las inflexibilidades legales corresponden a aquellas apropiaciones de gasto que el Gobierno está obligado a presupuestar por mandato constitucional o legal, como el pago de pensiones, el pago de la nómina y la asignación de recursos para las regiones. Las inflexibilidades políticas derivan de la necesidad de ejecutar el programa de gobierno, que incluye la financiación de inversiones públicas, las cuales buscan cumplir con los compromisos políticos y sociales adquiridos por el Ejecutivo. Si bien estas inversiones no son exigencias legales ineludibles, su omisión podría generar costos políticos elevados y afectar la gobernabilidad. Dicho esto, las inflexibilidades políticas son apenas una fracción de las inflexibilidades legales, como se argumenta a lo largo de este libro.

Hasta la formulación del PGN para el 2025, la combinación de inflexibilidades legales y políticas requería de un nivel de apropiaciones de gasto que, con una proyección realista de ingresos, habría resultado en un déficit superior al autorizado por la regla fiscal. Para sortear esta restricción, el Gobierno optó por inflar las estimaciones de ingresos, lo que le permitió incorporar en el presupuesto tanto las inflexibilidades legales como las políticas sin transgredir formalmente los límites de la regla; sin embargo, esta estrategia se volvió insostenible a medida que avanzaba la ejecución presupuestal y se deterioraba la situación fiscal y de liquidez. En junio del 2025, el Gobierno activó la cláusula de escape, que le posibilita suspender de manera temporal los límites de la regla fiscal y reconocer explícitamente el desajuste entre las obligaciones de gasto y los ingresos disponibles. Dicho esto, unas apropiaciones de gasto ampliadas sobre la base de un pronóstico de ingresos artificialmente alto no deben traducirse necesariamente, al cierre del año, en un déficit por encima de lo permitido por la regla fiscal. A lo largo de la vigencia, el Gobierno cuenta con herramientas

para ajustar el gasto y mantener el déficit bajo control, cuando los ingresos proyectados no se materializan. No obstante, en este escenario, la mayor parte del ajuste recae sobre la inversión pública, que es precisamente el principal instrumento del Gobierno para atender las inflexibilidades políticas. Como es natural, el Ejecutivo tiende a resistirse a este tipo de recortes, incluso si eso implica el riesgo de incumplir la regla fiscal.

El último recurso del Ministerio de Hacienda para cumplir con las metas fiscales de un año determinado es limitar la disponibilidad de caja para el reconocimiento de obligaciones de gasto por parte de las entidades públicas. Con ello, se ralentiza la ejecución de las apropiaciones de gasto durante el año en curso, posponiendo su contabilización como gasto fiscal; sin embargo, este mecanismo no impide que dichas apropiaciones se comprometan, lo que puede generar obligaciones para el año siguiente. Esta estrategia, implementada por el Ministerio de Hacienda, ha provocado la acumulación de compromisos de gasto de vigencias anteriores, lo cual dificulta aún más el cumplimiento a futuro de las metas fiscales.

La estrategia de inflar los ingresos generaba un riesgo adicional. Dado que el endeudamiento público también debía ser coherente con la regla fiscal, la capacidad del Gobierno para recurrir al crédito como fuente de financiamiento se encontraba restringida. En consecuencia, en la medida en que los ingresos proyectados no se materializaban y los compromisos de gasto se convertían en pagos efectivos, los límites al endeudamiento se tradujeron en un problema de liquidez para el Gobierno, reflejado en unos saldos en efectivo para el Tesoro Nacional históricamente bajos. Esta situación derivó en un escenario en el que no había recursos suficientes para atender compromisos de gasto de distinta sensibilidad social, económica, política y financiera.

Frente a esta situación, en junio del 2025, como se mencionó, el Gobierno activó la cláusula de escape de la regla fiscal. Esta decisión le permite suspender temporalmente los límites al déficit y al endeudamiento, aliviar la presión sobre la caja y afrontar los pagos más urgentes. No obstante, la activación de la cláusula no elimina las causas estructurales del desbalance fiscal ni resuelve la acumulación de obligaciones; más bien, posterga el ajuste necesario y subraya la urgencia de abordar de manera integral las rigideces del gasto y la insuficiencia estructural de los ingresos.

Este libro examina cómo se llegó a la situación fiscal actual, los desafíos que enfrentará el país en los próximos años y algunas estrategias para superarlos. A lo largo de varios capítulos, se presenta un

análisis de los factores coyunturales y estructurales que explican la fragilidad fiscal que enfrenta Colombia en la actualidad.

Buena parte de esta problemática fiscal es una secuela de la pandemia que afectó a Colombia y al mundo en el 2020. El capítulo 1 examina los principales indicadores fiscales desde justo antes del inicio de la emergencia por covid-19; en particular, analiza cómo el aumento en la participación del gasto público en el PIB, observado al inicio de la pandemia, aún no se ha revertido, mientras que la participación de los ingresos fiscales en el PIB ha permanecido relativamente estancada.

El capítulo 2 aborda los desafíos y las limitaciones que ha enfrentado Colombia para ajustar su gasto público en el contexto fiscal reciente. En este se desagregan los principales rubros del gasto público y se identifican cuatro de los que explican el incremento del gasto desde la pandemia: los intereses de la deuda, el subsidio a los combustibles, la salud y las pensiones. Asimismo, el capítulo desmonta percepciones erróneas sobre la composición del gasto, como el mito de que la mayor parte del gasto de funcionamiento corresponde a burocracia.

El capítulo 3 estudia la coyuntura fiscal que enfrenta el país en el 2025, determinada en gran medida por el pobre desempeño fiscal del 2024. Dicho desempeño obedeció tanto a metas de recaudo tributario artificialmente infladas como a una caída realmente inesperada de los ingresos. Como consecuencia, los ajustes al gasto implementados durante el 2024 resultaron insuficientes para cumplir las metas fiscales. Peor aún, numerosos gastos presupuestados para ese año debieron posponerse, trasladando presiones fiscales y de liquidez hacia el 2025, lo que complica aún más el cumplimiento de las metas fiscales y la gestión de caja para este año.

El capítulo 4 analiza el panorama fiscal de la próxima década y la necesidad de comenzar a realizar un ajuste fiscal lo más pronto posible. Dada la magnitud del ajuste, la consolidación fiscal (el proceso de ajustar ingresos y gastos de forma que se retome una senda sostenible para el endeudamiento público) necesariamente pasa por aumentar impuestos y reducir gastos. La magnitud del ajuste es tan grande que el Gobierno que tome la iniciativa para implementarlo se enfrentará a grandes desafíos legales, políticos y sociales.

El capítulo 5 retoma las perspectivas de crecimiento de los principales rubros de gasto y plantea algunas estrategias para contenerlos o reducirlos. Desafortunadamente, el país enfrenta en el corto y mediano plazo la materialización de ciertos riesgos que generarán presiones adicionales sobre el gasto. Por este motivo, a pesar de los recortes de gasto, la consolidación fiscal requerirá de un aumento en los ingresos tributarios.

El capítulo 6 analiza los principales retos para aumentar el recaudo tributario. Por desgracia, el país parece haber alcanzado un punto en el que los incrementos de las tasas impositivas no parecen traducirse en aumentos discernibles de recaudo. Por ello, la recuperación de las finanzas públicas exigirá una revisión y limitación de los beneficios tributarios, incluidos algunos en particular sensibles, como las exenciones del impuesto sobre el valor agregado (IVA).

Por último, los ajustes de ingresos y gastos no serán suficientes si no se fortalece el proceso institucional bajo el cual se formula y ejecuta el presupuesto. El capítulo 7 propone una serie de reformas institucionales que permitan al Gobierno cumplir con sus obligaciones legales y constitucionales, sin comprometer la sostenibilidad fiscal de la nación. Antes de continuar, es importante precisar tres elementos metodológicos. En primer lugar, el análisis de este libro se centra en las finanzas del Gobierno nacional central (GNC), por lo que las finanzas de las entidades territoriales y del sistema de seguridad social se abordan solo en la medida en que se entrelazan con las de este. En segundo lugar, todas las cifras se expresan como porcentaje del PIB, lo cual facilita la comparación entre años. Como referencia, un 0,1 % del PIB del 2025 equivale a casi $ 1,8 billones de pesos de ese mismo año. En tercer lugar, es importante precisar que la contabilidad fiscal utilizada en este libro difiere de la contabilidad presupuestaria. Esta diferencia implica, por ejemplo, que la inversión en términos fiscales es menor que la reportada en términos presupuestarios, debido a procesos de depuración, que hacen que lo registrado como inversión en términos fiscales se aproxime más a la formación de capital —por ejemplo, infraestructura—. Esta distinción también implica que el pago de amortizaciones de deuda —aunque se registre como gasto presupuestal— no se considera un gasto fiscal, ya que constituye una operación financiera que reduce simultáneamente un activo y un pasivo, sin afectar el patrimonio neto del GNC.

Todas las cifras reportadas en este libro provienen de fuentes oficiales, en particular del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Cuando ha sido necesario, los datos han sido ajustados por el autor, para garantizar su claridad, consistencia y comparabilidad a lo largo del tiempo. Las tablas y las figuras presentadas pueden consultarse y descargarse en formato Excel desde la página personal del autor: https://sites.google.com/site/oliverpardo/. Para comentarios, preguntas

o solicitudes adicionales de datos, es posible contactar al autor a través del correo electrónico pardoo@javeriana.edu.co.

La consolidación fiscal enfrenta obstáculos políticos y legales difíciles de superar. El Gobierno por sí solo no podrá llevar a cabo los ajustes necesarios para recuperar la credibilidad y garantizar la sostenibilidad fiscal. Así, será indispensable un debate a nivel de Estado y el apoyo de la ciudadanía para implementar medidas dolorosas, que constituyen un mal menor comparado con continuar en una trayectoria insostenible para las finanzas públicas.

Acto Legislativo 3 del 2024 (27 de diciembre), por el cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipios, se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. http://www.secretariasenado.gov.co/senado/ basedoc/acto_legislativo_03_2024.html

Balasundharam, V., Basdevant, O., Benicio, D., Ceber, A., Kim, Y., Mazzone, L., Selim, H. y Yang, Y. (2023, marzo). Fiscal consolidation: Taking stock of success factors, impact, and design. IMF Working Paper WP/23/63. International Monetary Fund.

Becerra, O., García-Huitrón, M. y González-Velosa, C. (2022, marzo). Protección económica a la vejez en Colombia: Avenidas de reforma. Nota técnica IDB-TN-02443. Banco Interamericano de Desarrollo.

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El laberinto fiscal de Colombia: causas, riesgos y salidas a la crisis fiscal se terminó de imprimir en octubre del 2025, en los talleres de Linotipia Martínez S.A.S. Bogotá D. C., Colombia. Compuesto con tipos Melior e impreso en papel bulky de 70 gramos.

La obra de Oliver Pardo enriquece claramente el debate sobre los complejos temas fiscales del país y debe ser lectura de referencia para todos los que analizan estos asuntos, especialmente para las autoridades fiscales de Colombia.

JOSÉ ANTONIO OCAMPO

El manejo de las finanzas públicas es uno de los principales desafíos que enfrenta Colombia en la actualidad. Desde la pandemia, el gasto público ha crecido de manera persistente, especialmente en salud, pensiones, subsidios a combustibles y transferencias territoriales, sin que los ingresos tributarios hayan seguido el mismo ritmo. Las rigideces crecientes del gasto se han combinado con proyecciones de ingresos sobreestimadas, que han llevado a la formulación de presupuestos que en el papel parecen cumplir con las metas fiscales, pero que en la práctica generan déficits y problemas de liquidez.

Profesor de la Universidad de Columbia y exministro de Hacienda y Crédito Público

El laberinto fiscal de Colombia plantea rutas para contener las presiones de gasto más urgentes, para aumentar el recaudo mediante la reducción de beneficios tributarios y sin elevar las tarifas generales, y para reformar las instituciones que determinan la política fiscal. Si no se toman decisiones urgentes, el país arriesga su reputación financiera, su capacidad para financiar el Estado y su estabilidad macroeconómica, de las que depende el bienestar de millones de colombianos. Dirigido a funcionarios públicos, legisladores, analistas, académicos y ciudadanos atentos al futuro del país, este libro invita a entender los dilemas fiscales del presente y a sumarse al debate para salir del laberinto de manera responsable, sostenible y políticamente viable.