PROGRAMA DE REPARACIÓN HISTORICA PARA JUBILADOS Y PENSIONADOS DOCUMENTO DE COYUNTURA por Matías Surt (Consultor y Economista UBA)
El proyecto del Poder Ejecutivo impulsado por CAMBIEMOS en el Congreso Nacional tiene por objetivo regularizar la situación de millones de jubilados con los cuales el Estado Nacional ha acumulado una importante deuda al haber transcurrido años con pagos de jubilaciones inferiores a los que legalmente les correspondía. Se procederá a ajustar los haberes percibidos de ahora en más y a cancelar deudas previsionales acumuladas con aquellos beneficiarios que tengan sentencia firme o juicios en curso.
El gobierno se encuentra en una encrucijada: debe dar respuesta a una enorme cantidad de personas, en el menor tiempo posible dada su avanzada edad, y a la vez afrontar una descomunal erogación de recursos, con disponibilidades limitadas por la situación de déficit fiscal heredada. Se declara la “emergencia previsional” por 3 años, con facultad del Poder Ejecutivo de prorrogarla por única vez por 3 años más. De este modo, la totalidad de los juicios y actualización de haberes podría tardar un plazo máximo de 6 años desde la aprobación y vigencia de este proyecto de ley. DETERMINANTES DE LA JUBILACIÓN Dos elementos a tener en cuenta: 1. Cálculo del haber inicial (Fallo Elliff) 2. Actualización de los haberes (Fallo Badaro) EL PROBLEMA Y LA SOLUCIÓN PROPUESTA Las problemáticas previsionales se centran en torno a la actualización de las remuneraciones tenidas en cuenta para calcular el haber inicial y la movilidad que luego se otorga al haber percibido. Es decir que hay jubilados/pensionados que están percibiendo un ingreso menor al que les correspondería tanto por una subestimación al momento de calcularles el haber inicial al momento de jubilarse como así también por la falta de ajuste posterior del haber percibido como consecuencia del proceso inflacionario. El proyecto de ley pretende lograr el reajuste de haberes jubilatorios inadecuados como consecuencia de ambos fenómenos: por errores tanto en la determinación del haber inicial (fallo Elliff) como en el cálculo de la movilidad (fallo Badaro); tanto para quienes tienen sentencia firme 2
como para aquellos con acciones legales en proceso e incluso quienes no hayan hecho ninguna acción legal, pero estén en condiciones de hacerlo. Distintas situaciones judiciales Quienes tengan sentencia firme podrán cobrar el retroactivo desde 2 años antes del inicio de la demanda. A quienes tengan juicio iniciado, pero sin sentencia, se les ofrecerá cobrar el retroactivo desde 2 años antes del inicio de la demanda y hasta un máximo de 4 años. A quienes no hayan iniciado causas judiciales se les propondrá comenzar a cobrar lo que les corresponde desde ahora en adelante (sin retroactivo). Estos acuerdos serán voluntarios y siempre se podrá optar por continuar en instancias judiciales. De todos modos, los costos y el tiempo que ello implica son un incentivo para aceptar la oferta del gobierno. Se comenzará a pagar a las personas mayores de 80 años y más enfermas. El retroactivo incluirá tanto el pago del capital adeudado como así también de los intereses según la “Tasa pasiva promedio” publicada por el BCRA. El Impuesto a las ganancias será pagado solo sobre el capital y no sobre los intereses del retroactivo. FINANCIAMIENTO Los fondos para el PROGRAMA provendrán principalmente del Fondo de Garantía de Sustentabilidad de ANSES (FGS), creado en su momento a los fines de “atender eventuales insuficiencias en el financiamiento del SIPA a efectos de preservar la cuantía de las prestaciones previsionales”. Esto implica que no se desnaturaliza el uso del FGS. Se harán modificaciones en los criterios que rigen la inversión y la 3
administración y se establece la posibilidad de vender activos del FGS en caso de que las rentas mensuales generadas por el mismo no alcancen a pagar lo requerido por el PROGRAMA. ALGUNOS NÚMEROS Según declaraciones de funcionarios que se encuentran trabajando en el tema, se estima que habría unos 70.000 beneficiarios con sentencia firme, 380.000 con juicios en ejecución y 1.800.000 de personas que no han iniciado acciones legales, pero están en condiciones de hacerlo. Es decir, un total de beneficiarios de casi 2.500.000 mil personas (un 40% del total de jubilados y pensionados). En términos monetarios el stock de deuda (con quienes tienen sentencia firme y juicios en proceso) que debería pagar el Estado sería de entre 47 y 55 mil millones de pesos (0,7% PBI). Por su parte, el reajuste de haberes de ahora en más demandaría cada año el equivalente a unos 75 mil millones de peso (1% PBI aproximadamente) de los próximos 12 meses, cifra que iría ajustándose por Ley de Movilidad Previsional pero que en términos del PBI permanecería relativamente estable (descendiendo levemente). Estas últimas erogaciones no son “de una sola vez” sino que constituyen un flujo constante de mayores gastos que deberá afrontar el gobierno, sujeto a los ajustes semestrales de la movilidad jubilatoria. Es importante destacar que la implementación del PROGRAMA DE REPARACIÓN HISTÓRICA pondrá mayor presión sobre la grave situación fiscal heredada del gobierno saliente. Consientes de esto, el gobierno ha priorizado cuestiones de justicia por encima de los criterios de eficiencia que indicarían concentrar todos los esfuerzos en la
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consolidación fiscal para cumplir con la meta de volver al equilibrio para el año 2019. 1. EL PROBLEMA DEL HABER INICIAL ¿Cómo se debe calcular el haber inicial? Haber inicial = (Años de aporte*1,5%)*Promedio salarial de los últimos 120 sueldos actualizados Las leyes previsionales (tanto la 18.037/38 de los años 60 como la 24.241 de 1994) anteriores a la ley 26.417 de “Movilidad Previsional” establecían que las remuneraciones utilizadas para calcular el promedio sobre el cuál se calcularía el haber inicial debían ser actualizadas utilizando un índice oficial salarial. ESTO ES LO LEGAL HASTA MARZO DE 2009 CUANDO SE APRUEBA LA LEY 26.417. La ley 26.417 estipula que se deberán actualizar las remuneraciones a partir de marzo 2009 con el mismo índice con el cuál se ajustarán los haberes, es decir, con el “Índice de Movilidad Jubilatoria” creado por ésta ley. Dicho índice es una combinación de la evolución de un índice salarial oficial y de la evolución de la recaudación en concepto de aportes y contribuciones. ES IMPORTANTE REMARCAR QUE SOLO A PARTIR DE MARZO 2009 SE ESTIPULA QUE TANTO LA ACTUALIZACIÓN DE LAS REMUNERACIONES PARA EL CALCULO DEL HABER INICIAL COMO LOS AJUSTES DE LOS HABERES POSTERIORES DEBERÁN HACERSE EN BASE A UN ÍNDICE DISTINTO A UN “INDICE OFICIAL SALARIAL”, EL INDICE DE MOVILIDAD JUBILATORIA (que de todos modos incluye en su estructura a un indicador salarial oficial: el RIPTE). ¿Cómo se calculó el haber inicial efectivamente en los últimos años? 5
En la realidad el haber inicial ha estado subestimado como consecuencia de la actualización indebida de los salarios que se utilizan para su determinación. Este error es la base de muchas acciones legales, similares a la llevad a cabo por Elliff.
¿Cómo se hacía la actualización de las remuneraciones? 1° Etapa (1991-09/2004) Con la implementación de la Ley Previsional 24.241 (1994-Sistema Mixto) se establece que las remuneraciones hasta el 31 de marzo de 1991 (entrada en vigencia de la Ley de Convertibilidad) se actualizarán por el Índice Nivel General de las Remuneraciones (INGR) [cumple con la disposición de actualizar con un índice salarial oficial] y que desde abril de 1991 no se harían actualizaciones. Esto responde a una interpretación errónea de la prohibición de indexación de contratos que establecía la Ley de Convertibilidad. Esta situación se mantuvo hasta septiembre de 2004 [incumple con la disposición de actualizar con un índice salarial oficial]. 2° Etapa (09/2004-2009) En septiembre del año 2004, como consecuencia del proceso inflacionario desatado con el fin de la Convertibilidad comenzaron a otorgarse aumentos discrecionales sobre los haberes percibidos por los jubilados. Ello obligó a instrumentar de algún modo estos reajustes sobre los beneficios que comenzaban a ser percibidos por quienes iban ingresando al sector pasivo, es decir, quienes empezaban a jubilarse en esos años. Entre septiembre 2004 y mayo 2008 se decidió otorgar los mismos aumentos discrecionales que se otorgaban sobre los haberes percibidos por los ya jubilados sobre el haber inicial de los nuevos 6
jubilados [incumple con la disposición de actualizar (ni siquiera actualiza remuneraciones, sino que ajusta el haber inicial mal calculado) con un índice salarial oficial]. Entre junio 2008 y febrero 2009 (previo a la sanción de la Ley de Movilidad) se decidió “ajustar” las remuneraciones utilizadas para calcular el haber inicial a partir de abril de 1991 con los incrementos discrecionales otorgados a los haberes desde septiembre 2004. [incumple con la disposición de actualizar con un índice salarial oficial] 3° Etapa (2009-en adelante) La sanción de la Ley de Movilidad Previsional establece que, a partir de la puesta en vigencia de esta ley, las remuneraciones de ahora en más serán actualizadas con el índice de Movilidad Jubilatoria [cambia la ley, ya no se usa un índice oficial salarial sino un nuevo índice] pero las remuneraciones previas a marzo 2009 que continúan regidas por la ley 24.241 continuarán siendo ajustadas según los aumentos discrecionales otorgados a los haberes desde Septiembre 2004 [incumple con la disposición de actualizar con un índice salarial oficial] IMPORTANTE: Con la puesta en vigencia de la Ley de Movilidad Previsional, los problemas judiciales dejarían de generarse recién a partir de marzo 2019, cuando para calcular el promedio de remuneraciones de los últimos 10 años entren en consideración las remuneraciones correctamente actualizadas a partir de marzo 2009.
El Proyecto de Reparación histórica tiene por objetivo terminar con la generación de estos conflictos judiciales sin esperar al 2019 y honrar las deudas acumuladas hasta el momento con los litigantes y con quienes no hayan iniciado causas legales, pero estén en condiciones de hacerlo. Con este proyecto de ley, para actualizar las remuneraciones utilizadas para calcular el haber jubilatorio inicial, se prevé la elaboración de un índice combinado que refleje la evolución del Índice 7
Nivel General de las Remuneraciones (INGR) para el período abril 1991abril 1995 [cumple con la disposición de actualizar con un índice salarial oficial], la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE) desde abril 1995 hasta julio de 2008 [cumple con la disposición de actualizar con un índice salarial oficial] y el Índice de Movilidad Jubilatoria a partir de julio 2008 [cumple con la disposición de actualizar con el Índice de Movilidad creado en marzo 2009]. Es decir, que luego de 22 años (desde 1994) se establece un mecanismo 100% legal para actualizar las remuneraciones que sirven de base para calcular correctamente el haber inicial.
2. EL PROBLEMA DE LA ACTUALIZACIÓN DE HABERES El conocido fallo Badaro consistió en el reconocimiento de la Corte Suprema de Justicia del deber de restituir los haberes de Alfredo Badaro entre los años 2002 y 2006. Entre esos años, se acumuló una inflación del 91%, al tiempo que el ajuste sobre los haberes de Badaro fue solo del 11%. En el mismo lapso de tiempo, el Índice Salarial Nivel General del INDEC registró un aumento del 88,6%. La Corte falló a favor del litigante, reconociendo que su haber debió haberse actualizado automáticamente por la variación del índice salarial. El problema surgió al no existir un índice de ajuste automático que hubiera evitado la erosión de los haberes por efecto del proceso inflacionario desatado en 2002. La Corte, además de fallar a favor de Badaro, exhortó al Parlamento a elaborar un índice de ajuste objetivo para que los haberes no sufran un atraso permanente ni estén atados a la discrecionalidad del gobernante de turno. De este fallo surge la Ley de Movilidad Jubilatoria de marzo 2009, que solucionó el problema del 8
ajuste de los haberes, otorgando dos ajustes automáticos anuales: uno en marzo y otro en septiembre. El PROGRAMA DE REPARACIÓN HISTÓRICA establece que la movilidad del haber percibido para el período previo a la Ley de Movilidad Previsional se calculará hasta el 31 de marzo de 1995 con el INGR y entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de diciembre de 2006 con el Índice de Salarios, nivel general del INDEC. LOS NUEVOS HABERES De ese modo, el PROGRAMA DE REPARACIÓN HISTÓRICA busca poner fin a los dos problemas que originaron la distorsión del sistema previsional argentino en los últimos años: el método de cálculo del haber inicial y el método de ajuste de los haberes percibidos posteriores. Con estas correcciones de distorsiones históricas en el cálculo de los haberes, los beneficiarios verán aumentados sus ingresos. Dependiendo del período en que se hayan jubilado, los años de aportes computados y el salario promedio de sus últimos 10 años de actividad podrán tener aumentos como los que se presentan a continuación:
Jubilado en
Años de Aportes
Agosto 2004 Agosto 2004 Diciembre 2008 Febrero 2009
30 40 30 45
Haber inicial $ $ $ $
510 1.246 881 1.864
Haber actual $ $ $ $
9
7.700 8.960 6.336 13.403
Nuevo haber* *cálculo correcto de haber inicial y ajustes posteriores adecuados
$ $ $ $
10.825 14.788 7.154 15.690
Aumento aproximado 41% 65% 13% 17%