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Études économiques de l’OCDE

Japon Avril 2019 SYNTHÈSE

http://www.oecd.org/fr/economie/japon-en-un-coup-d-oeil/


La synthèse est extraite de l'étude économique de Japon. Cette Étude est publiée sous la responsabilité du Comité d'examen des situations économiques et des problèmes de développement (EDR), qui est chargé de l'examen de la situation des pays.

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Table des matières Résumé ................................................................................................................................................... 5 Principaux éclairages sur l'action publique ...................................................................................... 12 La croissance de la production a atteint un pic, mais devrait se maintenir à un rythme modéré ....... 18 Politique budgétaire : enjeux à court terme et menaces pour la viabilité à long terme des finances publiques ............................................................................................................................................ 24 Nouveaux objectifs budgétaires et mesures préparatoires au relèvement de taxe en 2019 ............ 24 Assurer la viabilité à long terme des finances publiques ............................................................... 27 La politique monétaire et le secteur financier .................................................................................... 31 Évolution récente de la politique monétaire ................................................................................... 32 Le secteur financier : actuellement solide, mais des inquiétudes apparaissent .............................. 37 Maintenir des apports de travail suffisants dans le contexte du vieillissement démographique ........ 41 Resserrer l’écart de productivité avec les pays de l’OCDE les plus performants .............................. 48 Améliorer la gouvernance d’entreprise au Japon ........................................................................... 49 Améliorer les performances des PME ............................................................................................ 54 Des politiques de croissance verte pour améliorer le bien-être et promouvoir une croissance durable ............................................................................................................................................... 59 Une politique climatique plus ambitieuse procurerait de nombreux avantages ............................. 61 Le Japon doit poursuivre la réforme des marchés de l’énergie pour tirer le meilleur parti des sources d’énergie renouvelables..................................................................................................... 65 La fiscalité du carbone pourrait être largement renforcée .............................................................. 65 Références.......................................................................................................................................... 68 Annexe A. Relever les défis du soutien à la croissance et du maintien des services sociaux face au vieillissement démographique : l’approche adoptée à Osaka .................................................... 72 Annexe B. Progrès accomplis en matière de réformes structurelles ............................................... 76

Tableaux Tableau 1. Principales réformes adoptées depuis le lancement de l'Abenomics ................................... 13 Tableau 2. Indicateurs macroéconomiques et prévisions ...................................................................... 21 Tableau 3. Chocs susceptibles d’affecter l’économie japonaise ........................................................... 24 Tableau 4. Illustration de l’impact des réformes proposées sur le budget annuel ................................. 26 Tableau 5. Mise en œuvre des recommandations formulées par l’OCDE pour viabiliser les finances publiques ....................................................................................................................................... 31 Tableau 6. Chronologie des principales mesures et annonces de politique monétaire intervenues depuis 2013.................................................................................................................................... 33 Tableau 7. Application des recommandations de l’OCDE concernant la politique monétaire ............. 40 Tableau 8. Grandes orientations de la gestion et de la réforme économiques et budgétaires ............... 42 Tableau 9. Taux d’emploi par âge et par sexe ....................................................................................... 45 Tableau 10. Application des recommandations de l’OCDE visant à soutenir l’emploi ........................ 46


2 Tableau 11. Impact des mesures d’encouragement à l’emploi sur le PIB par habitant ......................... 47 Tableau 12. Application des recommandations de l’OCDE sur la gouvernance d’entreprise .............. 52 Tableau 13. Mise en œuvre des recommandations de l’OCDE concernant les PME............................ 59

Graphiques Graphique 1. L'Abenomics a contribué à accélérer la croissance de la production et à renforcer l'inflation........................................................................................................................................ 12 Graphique 2. Le vieillissement démographique a commencé tôt au Japon et se poursuit à un rythme rapide ............................................................................................................................................. 14 Graphique 3. La population active japonaise devrait enregistrer une forte baisse ................................ 16 Graphique 4. La situation budgétaire du Japon s'est considérablement dégradée depuis le début des années 1990 ................................................................................................................................... 17 Graphique 5. Les indicateurs du bien-être au Japon brossent un tableau en demi-teinte ...................... 18 Graphique 6. Structure des exportations du Japon par destination et par catégorie de produits en 2017 .......................................................................................................................................... 19 Graphique 7. Principaux indicateurs macroéconomiques ..................................................................... 20 Graphique 8. L’indice sous-jacent des prix à la consommation est orienté à la hausse mais demeure en deçà de l’objectif de 2 %1 ......................................................................................................... 23 Graphique 9. Le déficit primaire devrait se maintenir jusqu’à la fin de 2025 si les politiques actuelles sont poursuivies .............................................................................................................. 25 Graphique 10. Les dépenses sociales liées au vieillissement devraient continuer d’augmenter, selon les projections ................................................................................................................................ 28 Graphique 11. La taxe sur la consommation est relativement faible au Japon...................................... 29 Graphique 12. Simulation à long terme du solde financier et de la dette publique du Japon ................ 30 Graphique 13. C’est au Japon que la progression des actifs de la banque centrale a été la plus forte .. 32 Graphique 14. Raisons pour lesquelles les entreprises n’ont pas répercuté la hausse des coûts sur les prix de vente .................................................................................................................................. 33 Graphique 15. La courbe des rendements s’est aplatie1 ........................................................................ 34 Graphique 16. Les achats d’obligations d’État nets de la Banque du Japon ont ralenti ........................ 35 Graphique 17. Les tendances des prix des actifs au Japon se sont améliorées ...................................... 36 Graphique 18. Le secteur financier contribue à l’essor de l’économie ................................................. 38 Graphique 19. Les revenus nets sont élevés, en dépit d’un repli des revenus d’intérêts nets ............... 39 Graphique 20. La prise de risques accrue des institutions financières suscite des inquiétudes ............. 40 Graphique 21. La plupart des entreprises ont maintenu l’âge du départ en retraite obligatoire à 60 ans .......................................................................................................................................... 44 Graphique 22. Les femmes japonaises sont sous-représentées aux postes de direction ........................ 46 Graphique 23. La productivité du travail au Japon est inférieure de plus d’un quart à celle de la moitié supérieure des pays de l’OCDE ......................................................................................... 48 Graphique 24. Part des entreprises comptant au moins deux administrateurs indépendants ................ 50 Graphique 25. Divergences de points de vue entre investisseurs et entreprises .................................... 51 Graphique 26. La corruption perçue au Japon était proche de la moyenne des pays de l’OCDE en 2017 .......................................................................................................................................... 53 Graphique 27. L’écart de productivité entre les grandes entreprises et les PME s’est creusé depuis 2009 ............................................................................................................................................... 54 Graphique 28. L’écart de productivité entre les PME et les grandes entreprises est relativement important au Japon ........................................................................................................................ 55 Graphique 29. Le taux d’entrée des entreprises au Japon progresse, mais reste inférieur à celui des autres grandes économies .............................................................................................................. 56 Graphique 30. Le montant des prêts garantis a diminué parallèlement à la proportion garantie .......... 57

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3 Graphique 31. La proportion de garanties de crédit accordées par l’État aux PME au Japon est exceptionnellement élevée............................................................................................................. 58 Graphique 32. Indicateurs liés à la croissance verte .............................................................................. 60 Graphique 33. L’écart de prix du carbone est relativement important au Japon ................................... 66 Graphique 34. Les taxes énergétiques sur le charbon sont particulièrement faibles ............................. 67 Graphique 35. Les tarifs industriels de l’électricité au Japon sont élevés ............................................. 67 No table of figures entries found. Graphique A A.1. Assurer la viabilité économique et budgétaire est un défi pour Osaka .................... 72 Graphique A A.2. Le taux de créations d’entreprise est plus élevé à Osaka qu’à Tokyo ..................... 73

Encadrés Encadré 1. Quantification de l’impact des réformes structurelles ......................................................... 47

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4 STATISTIQUES DE BASE DU JAPON, 2017 (Les chiffres entre parenthèses indiquent la moyenne de l'OCDE)* LE PAYS, LA POPULATION ET LE CYCLE ÉLECTORAL Population (millions)

126.5

Moins de 15 ans (%)

12.2

(17.9)

Plus de 65 ans (%)

28.0

(16.8)

Étrangers (%)

Densité de la population par km²

347.8

(35.8)

Espérance de vie (années, 2016)

84.1

(80.6)

Hommes

81.0

(77.8)

Femmes

87.1

(83.2)

octobre

2017

1.6

Croissance moyenne des 5 dernières années (%)

-0.2

(0.6)

Dernière élection générale

L'ÉCONOMIE Produit intérieur brut (PIB)

Part dans la valeur ajoutée (%)

En prix courants (milliards USD)

4 860

En prix courants (milliards YEN)

545

Croissance réelle moyenne des 5 dernières années (%)

1.2

(2.1)

Croissance par habitant réelle moyenne des 5 dernières années (%)

1.4

(1.5)

43.3

(43.7)

Par habitant (milliers USD PPA)

Secteur primaire

1.2

(2.5)

Industrie y compris construction

31.9

(27.0)

Services

66.9

(70.5)

LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES En pourcentage du PIB Dépenses

38.3

(41.0)

Dette financière brutea

223.4 (110.1)

Recettes

35.4

(38.8)

Dette financière nettea

126.9

(71.1)

LE COMPTE DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES Taux de change (YEN par USD)

112

Taux de change PPA (USA = 1)

102

Principales exportations (% du total des exportations de marchandises)

En pourcentage du PIB Exportations de biens et services

17.8

(27.9)

Importations de biens et services

16.8

(27.5)

4.0

(0.4)

Solde de la balance courante Position d'investissements internationaux nette

Machines et matériel de transport

58.8

Articles manufacturés

11.3

Produits chimiques et produits connexes, non disponible ailleurs

10.2

Principales importations (% du total des importations de marchandises)

59.9

Machines et matériel de transport

28.8

Combustibles minéraux, lubrifiants et produits connexes

21.1

Articles manufacturés divers

13.8

LE MARCHÉ DU TRAVAIL, LES QUALIFICATIONS ET L'INNOVATION Taux d'emploi des 15-64 ans (%)

75.3

(67.8)

Hommes

82.9

(75.5)

Femmes

67.4

(60.1)

Chômage de longue durée (1 an et plus, %)

1.0

(1.7)

77.5

(72.1)

Niveau d'instruction supérieure des 25-64 ans (%)

51.4

(36.9)

1 710

(1 744)

3.2

(2.4)

(9.1)

Taux d'activité des 15-64 ans (%) Nombre moyen d'heures travaillées par an

Taux de chômage, Enquête sur la population active (15 ans et plus, %) Chômage des jeunes (15 à 24 ans, %)

Dépenses intérieures brutes en R-D (% du PIB, 2016)

2.8

(5.8)

4.7

(11.9)

L'ENVIRONNEMENT Offre d'énergie primaire par habitant (tep)

3.4

(4.1)

Émissions de CO2 par habitant dues à la combustion d'énergie (tonnes, 2016)

9.1

Énergies renouvelables (%) Exposition à la pollution de l'air (plus de 10 μg/m3 de PM2,5,% de la pop., 2015)

5.5

(10.2)

Prélèvements d'eau par habitant (1 000 m³, 2014)

0.6

(75.2)

Déchets municipaux par habitant (tonnes, 2016)

0.4

(0.5)

98.1

LA SOCIÉTÉ Inégalité de revenus (coefficient de Gini, 2015)

0.339

(0.313)

Taux de pauvreté relative (%, 2015)

15.7

(11.7)

Compréhension de l'écrit

516

(493)

Revenu médian disponible des ménages (milliers USD PPA, 2015)

22.4

(23.1)

Mathématiques

532

(490)

Sciences

538

(493)

9.3

(28.7)

0.23

(0.38)

Dépenses publiques et privées (% du PIB)

Résultats de l'éducation (score PISA, 2015)

Soins de santé

10.7

(8.8)

Part des femmes au parlement (%)

Retraites (2015)

9.7

(7.3)

Aide officielle nette au développement (% du RNN)

Éducation (primaire, secondaire, post sec. non tertiaire, 2015)

2.7

(3.5)

Indicateur du vivre mieux : www.oecdbetterlifeindex.org/fr/ * Lorsque l'agrégat OCDE n'existe pas dans la base de données d'origine, une moyenne simple a été calculée des dernières données disponibles si des données existent pour au moins 29 pays membres. a. 2016 data. Source : Calculs à partir des données extraites des bases de données des organisations suivantes : OCDE, Agence Internationale de l'Énergie, Banque mondiale, Fonds monétaire international et Union interparlementaire.

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5

Résumé

La croissance s'est renforcée mais le Japon est confronté à des difficultés à long terme

La croissance de la production devrait se poursuivre à un rythme modéré

Le Japon a besoin d'un plan concret et précis pour garantir la viabilité de ses finances publiques

Réduire les obstacles à l'emploi

Il est important de rehausser la productivité pour compenser l'effet de la diminution de l'apport de main-d'œuvre

Renforcer le bien-être en améliorant la situation de l'environnement et en ralentissant le changement climatique

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6

La croissance s'est renforcée mais le Japon est confronté à des difficultés à long terme

La phase d'expansion actuelle est la plus longue que le Japon ait connue depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. La croissance de la production par habitant s'est accélérée depuis 2012, pour atteindre un rythme proche de celui de la zone OCDE (Graphique A), étayée par les trois volets de l'« Abenomics », la stratégie économique du Premier ministre japonais Shinzo Abe, à savoir une politique monétaire audacieuse, une politique budgétaire flexible et des réformes structurelles. La déflation persistante a pris fin et le déficit budgétaire a chuté de 8.3 % du produit intérieur brut (PIB) en 2012 à 2.4 %. Graphique A. La croissance de la production par habitant s'est accélérée au Japon Variation annuelle moyenne en pourcentage 1.8 1.6

L'accroissement de la population âgée a entraîné une forte augmentation des dépenses sociales depuis 1992. Vingt-sept années consécutives de déficit budgétaire ont porté la dette publique brute à 226 % du PIB en 2018, soit le plus haut niveau jamais observé dans la zone OCDE. D'après les projections du gouvernement, le vieillissement démographique va se traduire par une augmentation de 4.7 points de PIB des dépenses de soins de santé et de longue durée d'ici à 2060. L'adoption de mesures destinées à garantir la viabilité des programmes d'assurance sociale du Japon, compte tenu de la montée des dépenses et du fait que le nombre de personnes d'âge actif par personne âgée va reculer de 2.0 à 1.3 en 2050, constitue une priorité. Graphique B. Le Japon devrait toujours avoir la population la plus âgée de la zone OCDE en 2050 En pourcentage 80 70

Japon

OCDE

2015

60

1.4

2050

50

1.2

40

1.0

30

0.8

20

0.6

10

0.4

0

0.2

USA

CAN

OCDE

GBR

FRA

DEU

ITA

JPN

Source : Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE

Note : Ratio entre la population âgée de 65 ans et plus et la population âgée de 20 à 64 ans, exprimé en pourcentage. Source : Base de données de l'OCDE sur la démographie et la population.

StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953069

StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953088

0.0

1997-2012¹

2012-18²

Le Japon est confronté à deux problèmes étroitement liés : le vieillissement rapide de sa population et l'ampleur de sa dette publique. Le vieillissement démographique est en partie dû à la longueur de l'espérance de vie. La moitié des enfants nés au Japon en 2007 devraient vivre jusqu'à l'âge de 107 ans, ce qui est lourd de conséquences pour le marché du travail. Le ratio entre les personnes âgées et la population d'âge actif devrait passer de 50 % en 2015 à 79 % en 2050, demeurant le plus élevé de la zone OCDE (Graphique B).

La croissance de la production devrait se poursuivre à un rythme modéré

La croissance de la production s'est ralentie depuis 2017, compte tenu du fléchissement des exportations qui a accompagné le ralentissement des échanges mondiaux (Graphique C). Néanmoins, la croissance de la production devrait rester proche de ¾ pour cent tout au long de l'année 2020, les pénuries de main-d'œuvre et l'insuffisance des capacités disponibles, conjuguées au niveau record des bénéfices des entreprises, continuant de soutenir l'investissement de ces dernières et les salaires. ÉTUDES ÉCONOMIQUES DE L’OCDE: JAPON 2019 © OCDE 2020


7

Graphique C. La croissance de l'économie devrait être de l'ordre de ¾ pour cent Par an en 2019 et 2020 2018

2019

2020

Produit intérieur brut (PIB)

0.8

0.8

0.7

Consommation privée Formation brute de capital fixe Exportations Importations Taux de chômage Indice des prix à la consommation1 Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB)

0.4 1.1 3.1 3.3 2.4 1.0

0.6 1.9 1.6 3.5 2.4 0.7

-0.1 0.6 3.8 2.0 2.4 1.3

-2.4

-2.4

-1.9

1. Hors effet de la hausse de taxe de 2019. Source : Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE.

Les incertitudes mondiales pèsent sur les perspectives du Japon. Les tensions commerciales assombrissent l'horizon des entreprises et risquent d'avoir des effets perturbateurs sur l'investissement et les chaînes de valeur mondiales (CVM). Le Japon est également exposé à un ralentissement de la demande intérieure en Chine. Sur le plan interne, la croissance des salaires représente une source d'incertitude majeure. Il est important que les salaires de base soient revalorisés davantage pour alimenter la consommation privée. La Banque du Japon devrait poursuivre sa politique monétaire accommodante jusqu'à ce que son objectif d'inflation ait été atteint, tout en tenant compte des risques et problèmes connexes. L'inflation mesurée par l'indice global des prix à la consommation a augmenté peu à peu pour redevenir positive en 2016, mais elle demeure nettement en deçà de l'objectif de 2 %. Dans le cadre de sa politique d'assouplissement quantitatif et qualitatif, la banque centrale a constitué un portefeuille d'obligations d'État représentant plus de 85 % du PIB (Graphique D).

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Graphique D. Les avoirs en obligations d'État de la banque centrale ont fortement augmenté au Japon En pourcentage du PIB, à la fin de 2018¹ 100 80 60 40 20 0

LUX LTU LVA SWE IRL USA SVK FIN NLD AUT DEU BEL SVN FRA PRT ITA ESP GBR JPN

L’effet temporaire de la hausse prévue de la taxe sur la consommation, dont le taux doit passer de 8 % à 10 % en octobre 2019, sera moindre qu’après la hausse de 2014 grâce aux mesures budgétaires prises pour la compenser.

1. Mars 2019 pour le Japon, janvier pour les États-Unis et novembre 2018 pour la Suède. Source : Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE.

StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953107

Le Japon a besoin d'un plan concret et précis pour garantir la viabilité de ses finances publiques

Le gouvernement vise maintenant un excédent primaire pour l'exercice budgétaire 2025. Compte tenu d’une croissance inférieure aux prévisions, des nombreuses lois de finances rectificatives qui ont été adoptées et du report de la hausse de la taxe sur la consommation de 8 % à 10 %, l’objectif fixé pour l’exercice budgétaire 2018 n’a pas été atteint. Qui plus est, il a été décidé d’affecter une partie du surplus de ressources engrangé grâce à la hausse de la taxe de 2019 à de nouvelles dépenses sociales. Dans ces conditions, l’objectif fixé en 2010 pour l’exercice 2020 n’est plus réaliste. Le Japon a besoin d'un plan global d'assainissement budgétaire prévoyant des réductions de dépenses et des augmentations d'impôts spécifiques, ainsi que d'une amélioration de son cadre budgétaire pour garantir la mise en œuvre de ce plan. L’OCDE estime que pour ramener le ratio d'endettement public à 150 % du PIB à l’horizon 2060, il faudra parvenir durablement à un excédent primaire de l’ordre de 5 % à 8 % du PIB. Pour endiguer la croissance des dépenses, les autorités doivent se focaliser sur les soins de santé et de longue durée, en utilisant de manière plus efficiente les ressources du système de santé tout en fournissant des soins de haute qualité. Les priorités de réforme consistent notamment à dissocier les soins de longue durée du système hospitalier et à les recentrer sur la prise en charge à


8 domicile, à favoriser une utilisation accrue des médicaments génériques et à améliorer les soins préventifs. Dans la mesure où la population du Japon devrait diminuer d'un cinquième pour s'établir aux alentours de 100 millions de personnes en 2050, de nombreuses régions du pays risquent de se dépeupler. Il serait possible de réaliser des gains d'efficience en mutualisant davantage entre juridictions les prestations de services publics locaux, notamment en matière de soins de santé et de longue durée et d'infrastructures, et en optant pour une urbanisation compacte. Le Japon devrait recourir principalement à la taxe sur la consommation pour accroître ses recettes publiques, étant donné qu'elle constitue une source de recettes relativement stable, qu'elle est moins préjudiciable à la croissance et qu'elle améliore l'équité intergénérationnelle. Son taux actuel de 8 % est un des plus faibles de la zone OCDE. Pour obtenir un excédent primaire suffisant en recourant exclusivement à la taxe sur la consommation, il faudrait porter son taux à un niveau compris entre 20 % et 26 %, soit au-dessus de la moyenne de l'OCDE de 19 %. Une augmentation des taxes liées à l'environnement, dont le niveau est aujourd'hui relativement bas, serait également bénéfique. En outre, élargir l'assiette de l'impôt sur le revenu des personnes physiques permettrait d'en accroître le produit tout en réduisant les inégalités et les contre-incitations au travail. Des mesures favorisant l'emploi et la croissance de la production sont cruciales pour assurer la viabilité des finances publiques. Réduire les obstacles à l'emploi

La population active diminuera d'un quart d'ici à 2050, à supposer que les taux d'entrée dans la population active et de sortie de cette population restent constants. Le modèle d'emploi traditionnel du Japon – emploi à vie, système de rémunération à l'ancienneté et retraite obligatoire – n'est guère adapté à une société où les centenaires deviennent la norme, dans la mesure où il fait obstacle au travail des personnes âgées et des femmes, ainsi qu'à la mobilité de la main-d'œuvre. Supprimer le droit qu'ont les entreprises d'appliquer un âge obligatoire de la retraite fixé à 60 ns permettrait de renforcer l'emploi et la productivité, étant donné que les travailleurs réembauchés à l'âge de 60 ans basculent généralement dans des emplois non

réguliers allant de pair avec des responsabilités moindres et une rémunération plus faible. Cela rédurait également le rôle joué par l'ancienneté dans la détermination des salaires, ce qui bénéficierait en particulier aux femmes. L'accès des femmes à l'emploi est entravé par divers obstacles et elles sont sous-représentées aux postes à responsabilités. Ainsi, elles n'occupent que 10 % des sièges à la chambre basse de la Diète (le Parlement japonais). Afin de lever ces obstacles, il faut que les pouvoirs publics adoptent des mesures pour : i) améliorer l'équilibre entre vie professionnelle et vie privée en appliquant de manière stricte la nouvelle limite annuelle de 360 heures relative aux heures supplémentaires ; ii) réduire encore les listes d'attente concernant les services d'accueil des jeunes enfants ; et iii) lutter contre la discrimination, qui tend à exclure les femmes des filières de progression professionnelle rapide. Il est également essentiel de mettre fin au dualisme du marché de l'emploi, dans la mesure où les femmes représentent deux tiers des travailleurs non réguliers, qui sont nettement moins bien rémunérés. Cela éliminerait également une source essentielle d'inégalités de revenu et de pauvreté. Il est essentiel de renforcer le rôle des travailleurs étrangers. Le nouveau statut de résident qui permet aux étrangers peu qualifiés de travailler dans des secteurs confrontés à des pénuries de main-d'œuvre constitue une avancée majeure dans cette direction. Il est important de rehausser la productivité pour compenser l'effet de la diminution de l'apport de main-d'œuvre

La production par heure travaillée au Japon est inférieure de plus d'un quart à celle de la moitié supérieure des pays de l'OCDE (Graphique E). Le gouvernement s'est fixé pour objectif de doubler le taux de croissance de la productivité à l'horizon 2020, en le portant à 2 %. Un domaine clé à réformer réside dans la gouvernance des entreprises, sachant qu'une telle réforme est susceptible d'inciter les entreprises à utiliser leur ample volant de trésorerie pour accroître leurs investissements fixes et augmenter les salaires. En 2015, le Japon s'est doté d'un Code de gouvernance d'entreprise, mais les changements qui en ont résulté jusqu'ici ont été essentiellement des

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9 modifications de forme plutôt que de fond. Le gouvernement devrait suivre de près la mise en œuvre du Code et la promouvoir, notamment les dispositions destinées à réduire les participations croisées et à renforcer la diversité des conseils d'administration. Une autre priorité de réforme concerne les petites et moyennes entreprises (PME). Malgré l'ampleur des aides publiques destinées aux PME, la productivité des grandes entreprises était 2.5 fois plus élevée que celle des PME au cours de l'exercice budgétaire 2017 dans le secteur manufacturier, ce qui représente un écart important en termes de comparaison internationale (Graphique F). Il est essentiel de réduire cet écart pour obtenir une croissance inclusive. Le gouvernement a revu à la baisse les garanties de crédit accordées aux PME et la proportion des prêts qui est garantie. Aller plus loin dans la réduction des aides inciterait davantage les banques à assurer des contrôles appropriés et les PME à gagner en productivité. Mettre en œuvre des programmes efficaces de promotion de l'entrepreneuriat et réduire le recours aux garanties personnelles stimulerait la création d'entreprises innovantes. La forte proportion de seniors parmi les propriétaires de PME engendre des problèmes de succession, mais ouvre également des possibilités pour réaliser des économies d'échelle.

Renforcer le bien-être en améliorant la situation de l'environnement et en ralentissant le changement climatique

Le Japon doit parvenir à réduire ses émissions de CO2 et la pollution de l'air. Le Japon envisage de construire de nouvelles centrales électriques au charbon de meilleure efficacité énergétique. Cellesci génèrent néanmoins plus d’émissions de CO2. Accroître l'utilisation des énergies renouvelables, qui deviennent plus compétitives, pourrait réduire les émissions et améliorer la qualité de l'air. Cela supposerait de faciliter leur entrée sur les marchés de l'électricité. Faire augmenter progressivement le prix effectif du carbone, tout en tenant compte du fait que le prix de l'électricité est déjà élevé et de l’impact social et économique de cette mesure au Japon, constituerait une option pour réduire les émissions de manière économiquement efficiente, tout en rehaussant encore le niveau d'efficacité énergétique, déjà élevé, au Japon. Graphique F. L'écart de productivité entre les grandes entreprises et les PME est considérable au Japon Production par travailleur dans le secteur manufacturier Millions JPY 15

12 9

Graphique E. La productivité du travail est faible et l'apport de main-d'œuvre élevé au Japon

6

Écart entre le Japon et la moitié supérieure des pays de l'OCDE en 2017

3

Écart en pourcentage 10

0

5

0

PME manufacturières

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015 2017 Exercice fiscal

Source : Ministère des Finances.

-5 -10

StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953145

-15 -20 -25 -30

Grandes entreprises manufacturières

PIB par habitant

Productivité du travail

Apport de main-d'oeuvre

Source : Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787//888933953126

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10  Principales conclusions

Principales recommandations Politique monétaire et secteur financier La banque centrale devrait poursuivre sa politique monétaire La hausse des prix à la consommation est nettement inférieure à accommodante comme prévu jusqu'à ce que l'inflation s'inscrive l'objectif d'inflation fixé à 2 %. durablement au-dessus de l'objectif de 2 %, tout en surveillant de près les coûts et les risques connexes. Les autorités de surveillance financière devraient encourager les Les établissements financiers ont pris plus activement des risques, établissements financiers à améliorer leur gestion des risques dans les accordant un volume plus important de crédits destinés à des domaines où elles ont accentué leur prise de risques. emprunteurs peu rentables (à faible rendement corrigé des risques

pour le prêteur), de prêts immobiliers ainsi que de crédits consentis à des emprunteurs étrangers, et augmentant leur portefeuille de parts de sociétés d'investissement.

Atténuer le recul de la population active

En 2016, 81 % des entreprises appliquaient un âge obligatoire de la retraite fixé à 60 ans. Or, les personnes réembauchées après cette échéance tendent à occuper des emplois non réguliers, qui sont moins bien rémunérés et dans lesquels elles n'exploitent pas pleinement leurs compétences. La proportion de salariés qui ont une longue durée de travail est élevée au Japon, ce qui entrave l'accès à l'emploi des deuxièmes apporteurs de revenu potentiels au sein des ménages et celui des personnes âgées. Le taux d’emploi féminin est passé de 60.7 % en 2012 à 69.6 % en 2018, mais la moitié environ de ces femmes en activité étaient des travailleurs non réguliers. La proportion de postes de direction occupés par des femmes dans les secteurs public et privé est une des plus faibles de la zone OCDE. Cela explique en partie l'écart de salaire de 25 % observé entre hommes et femmes, qui place le Japon au troisième rang des pays de l'OCDE classés à l'aune de cette différence de rémunération. Les travailleurs étrangers représentent seulement 2 % de la population active, soit la proportion la plus faible de la zone OCDE. Une récente loi a instauré un statut de résident qui permet aux ressortissants étrangers de travailler jusqu'à cinq ans au Japon dans des secteurs confrontés à des pénuries de main-d'œuvre.

Supprimer le droit qu'ont les entreprises de fixer un âge obligatoire de départ à la retraite et renforcer la législation contre la discrimination fondée sur l'âge.

Appliquer de manière stricte la nouvelle limite annuelle de 360 heures relative aux heures supplémentaires et alourdir les pénalités infligées aux entreprises qui dépassent ce seuil. Instaurer une période minimale de repos obligatoire entre les périodes de travail. S'attacher avant tout à réduire les listes d'attente concernant les services d'accueil des jeunes enfants, afin que les mères ne soient pas contraintes de sortir de la population active, et renforcer les mesures destinées à prévenir la discrimination à l'égard des femmes en matière d'éducation et d'emploi.

Mettre en place des programmes pour aider les ressortissants étrangers à s'adapter au Japon, notamment par le biais de dispositifs de formation, et garantir aux travailleurs étrangers une rémunération et des conditions d'emploi équitables afin de les attirer dans le pays.

Rehausser la productivité

Le Code de bonne gestion de 2014 et le Code de gouvernance d'entreprise de 2015 ont débouché sur des changements, mais il s'est agi essentiellement jusqu'ici de modifications de forme plutôt que de fond. Les niveaux des participations croisées et des réserves de trésorerie sont élevés, et les proportions de femmes et d'étrangers au sein des conseils d'administration sont faibles. Les petites et moyennes entreprises (PME) ont une productivité nettement inférieure à celle des grandes entreprises, et elles tendent à conserver une petite taille. Nombre de propriétaires âgés de PME ne parviennent pas à trouver un successeur.

Suivre de près la mise en œuvre des principes énoncés dans ces codes afin d'inciter les entreprises à utiliser leur ample volant de trésorerie pour investir, à renforcer la diversité des conseils d'administration et à réduire les participations croisées.

Favoriser les fusions, les acquisitions et les cessions de PME dans un contexte de pénuries de main-d'œuvre, afin de promouvoir le regroupement des ressources managériales dans des entreprises viables.

Garantir la viabilité des finances publiques Élaborer un plan global d'assainissement budgétaire prévoyant des réductions de dépenses et des augmentations d'impôts spécifiques, notamment une nouvelle hausse progressive de la taxe sur la consommation, pour garantir la viabilité des finances publiques.

La dette publique brute du Japon, qui a atteint 226 % du PIB en 2018, continuera d'augmenter inexorablement, à moins que les recettes fiscales, dont le niveau actuel est bas, ne soient accrues et que la hausse tendancielle des dépenses sociales liées au vieillissement démographique ne soit endiguée. Le Japon se caractérise par la durée moyenne d'hospitalisation la plus longue de la zone OCDE, tandis que ses dépenses de produits pharmaceutiques par habitant sont relativement élevées. La fréquence des consultations médicales y est nettement supérieure à la moyenne de l'OCDE.

Dissocier les soins de longue durée du système hospitalier et les recentrer sur la prise en charge à domicile. Favoriser un recours accru aux médicaments génériques en utilisant leur prix comme base de remboursement de l'assurance maladie, et revoir à la hausse la participation des personnes âgées au coût des soins selon le principe de la capacité contributive, en mettant en place un système efficace d'évaluation des revenus et du patrimoine.

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 11 La diminution de la population limite les économies d'échelle en matière d'administration publique locale ainsi que d'investissements en infrastructures et de gestion de celles-ci, ce qui menace la viabilité des services publics. La diminution de la part de la population cotisant au régime de retraite de base va réduire la proportion de personnes âgées percevant une pension publique. L'indexation macroéconomique des prestations de retraite va probablement réduire le taux de remplacement et pourrait entraîner une hausse du taux de pauvreté des personnes âgées, qui est déjà élevé.

Promouvoir la mutualisation des prestations de services d'infrastructure et de services publics locaux entre juridictions et une urbanisation compacte.

Le Japon s'est doté d'une stratégie pour atteindre l'objectif qu'il s'est fixé de réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 26 % d'ici à 2030 par rapport à leur niveau de 2013. Il n'existe cependant pas de plan similaire pour atteindre l'objectif consistant à réduire de 80 % ses émissions de GES d'ici à 2050. La fragmentation du système électrique en dix régions, gérées par des opérateurs historiques verticalement intégrés en situation de monopole, conjuguée à une intégration limitée des énergies renouvelables dans le système électrique, affaiblit les incitations à un déploiement rapide de ces énergies. Les opérateurs historiques sont tenus de procéder à une séparation juridique de leurs activités de transport et de distribution de l'électricité, afin que celles-ci soient assurées à partir de 2020 par des sociétés distinctes. Alors que les prix de l’énergie sont élevés, le prix de la majorité des émissions de CO2 au Japon est nettement inférieur aux niveaux de référence estimés en coût climatique de ces émissions en termes de prix effectifs du carbone.

Élaborer une stratégie de développement faiblement émetteur de gaz à effet de serre avec un horizon fixé à 2050.

Repousser l'âge d'ouverture des droits à pension au-delà de 65 ans, afin que le taux de remplacement assuré par les retraites reste suffisant, tout en prenant des mesures pour renforcer l'emploi des personnes âgées. Supprimer les distorsions inhérentes au système de prélèvements et de prestations sociales, telles que celle découlant de l'abattement pour conjoint, qui pèsent sur le taux d'activité, tout en élargissant la couverture du système d'assurance sociale d'entreprise. Promouvoir la croissance verte

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Renforcer la concurrence sur les marchés de l'électricité en veillant à ce que les gestionnaires des réseaux de transport soient pleinement indépendants des opérateurs historiques verticalement intégrés, et étoffer les capacités d'interconnexion.

Relever graduellement les prix effectifs du carbone, tout en tenant compte de l'impact social et économique cette augmentation.


12 

Principaux éclairages sur l'action publique La phase d'expansion actuelle, qui a commencé à la fin de 2012, est maintenant la plus longue que le Japon ait connue depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, même si ce n'est pas la plus rapide. La croissance de la production s'est redressée, passant d'un rythme annuel de 0.5 % au cours de la période 1997-2012 à 1.3 % depuis le lancement de l'« Abenomics », la stratégie économique du Premier ministre japonais Shinzo Abe (Graphique 1, partie A). Parallèlement, la déflation persistante a cédé la place à une inflation positive, quoique faible, ce qui a contribué à hisser le taux de croissance nominale à un niveau de 1.7 %. Mesurée par habitant, la croissance de la production a convergé vers le rythme observé à l'échelle de l'ensemble de la zone OCDE (Graphique 1, partie B). En outre, la production par personne d’âge actif a sensiblement augmenté, parallèlement au taux d'emploi. La croissance de la productivité du travail demeure en revanche atone. Graphique 1. L'Abenomics a contribué à accélérer la croissance de la production et à renforcer l'inflation Variation annuelle moyenne en pourcentage A. Croissance de la production et inflation au Japon

B. Croissance de la production par habitant au Japon et dans la zone OCDE

Variation annualisée en pourcentage 2.0 1.5

1997-2012

2.5

Variation annualisée en pourcentage

2012-18

Japon 2.0

1.0

Production par habitant

OCDE Production par personne d'âge actif²

1.5

0.5 0.0

1.0

-0.5 0.5

-1.0 -1.5

Production réelle

Inflation (déflateur du Production nominale PIB)

0.0

1997-2012

2012-2018

1997-2012

2012-2018

1. Population âgée de 20-64 ans. Source : Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953164

Les trois volets (qualifiés de « flèches ») de l'Abenomics, à savoir une politique monétaire audacieuse, une politique budgétaire flexible et une stratégie de croissance, ont aidé le Japon à mettre un terme à deux décennies de croissance atone. La politique d'assouplissement quantitatif et qualitatif mise en œuvre par la Banque du Japon, conjuguée à un dispositif de contrôle de la courbe des rendements et à des taux d'intérêt négatifs depuis 2016, a permis de mettre un terme à la déflation, même si le taux d'inflation reste inférieur à l'objectif de 2 %. La politique budgétaire a soutenu l'activité à point nommé, tout en contribuant à réduire le déficit primaire du Japon d’environ 5 points de PIB entre 2012 et 2018. Les stratégies de croissance mises en œuvre se sont fondées sur des réformes bienvenues, notamment l'introduction d'un code de gouvernance d'entreprise et une réduction sensible du taux de l'impôt sur les sociétés (Tableau 1). L'expansion des capacités d'accueil des jeunes enfants a favorisé une forte progression de l'emploi féminin. Le Japon a également pris des mesures pour renforcer le rôle des travailleurs étrangers, et s'est activement impliqué dans l'élaboration d'accords commerciaux régionaux. Néanmoins, la

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 13 croissance de la productivité du travail a ralenti pour s'établir à 1.0 % en rythme annuel depuis 2012. Le Premier ministre, Shinzo Abe, a déclaré que le vieillissement rapide de la population constituait le « plus grand défi » que devait relever le Japon. La population d'âge actif (c'està-dire les personnes âgées de 20 à 64 ans) a diminué de 12 % au Japon depuis 2000, alors qu'elle a reculé de 2 % en Allemagne et augmenté dans les autres pays du Groupe des Sept (G7) (Graphique 2, partie A). Le ratio entre les personnes âgées de plus de 65 ans et la population d'âge actif s'est hissé de 26 % en 2000 à 50 % en 2015. Malgré une hausse sensible du taux d'activité, le Japon est confronté à des pénuries aiguës de main-d'œuvre, qui ont contraint certaines entreprises à réduire ou cesser leurs activités, et conduit à une dégradation de la qualité des services (Morikawa, 2018). Tableau 1. Principales réformes adoptées depuis le lancement de l'Abenomics Axe de réforme 1. Renforcer la gouvernance d'entreprise

Objectif Permettre une croissance durable de la valeur des entreprises grâce à une amélioration de leur gouvernance et de leur gestion et à une consolidation de leurs bases, pour soutenir les sociétés cotées et les établissements financiers.

2. Réformer l'impôt sur les sociétés

Encourager les entreprises à investir davantage et à revaloriser les salaires.

3. Améliorer le taux d'activité et les perspectives de carrière des femmes

Créer un cadre propice au travail des femmes ayant des enfants et améliorer l'environnement des entreprises afin d'offrir de meilleures perspectives de carrière aux femmes.

4. Attirer des travailleurs étrangers talentueux

Créer un environnement dans lequel les professionnels qualifiés venant de l'étranger puissent jouer un rôle actif. Procéder à un examen approfondi du programme de stages techniques (TITP, Technical Intern Training Programme) conçu à l'intention des travailleurs étrangers au Japon.

5. Réformer la politique agricole

Doubler le revenu des agriculteurs et des collectivités agricoles en faisant de l'agriculture un secteur de croissance. Accélérer la participation du secteur privé à l'agriculture en s'inspirant de l'expérience des entreprises.

6. Promouvoir les échanges internationaux

Contribuer à la promotion d'un système commercial libre, équitable et fondé sur des règles à l'échelle mondiale. Accroître la part des échanges japonais couverts par des accords de libre-échange, en la portant de 24 % à 70 %.

Sources : Gouvernement du Japon et OCDE.

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Mesures prises Plus de 200 investisseurs institutionnels ont adhéré au Code de bonne gestion introduit au début de 2014. Un Code de gouvernance d'entreprise, institué en 2015, s'applique à plus de 2 500 sociétés cotées. La part des sociétés cotées sur le premier compartiment de la Bourse de Tokyo qui ont au moins deux administrateurs externes indépendants a grimpé de 22 % en 2014 à 91.3 % en 2018. Le taux de l'impôt sur les sociétés a été ramené de 37 % pour l'exercice budgétaire 2013 à 29.74 % sur l'exercice 2018, tandis que l’on élargissait la base d’imposition. Au cours de cette période, les recettes de l'impôt national sur les sociétés ont enregistré une hausse estimée à 17.2 %. Le Japon a accru de 530 000 le nombre de places en structures d'accueil des jeunes enfants, et de 300 000 le nombre de places d'accueil périscolaire entre les exercices budgétaires 2013 et 2017. Cela a contribué à porter le taux d'emploi féminin de 60.7 % en 2012 à 69.6 % en 2018. En 2017, le gouvernement a mis en place un dispositif de « carte verte pour les professionnels étrangers hautement qualifiés », qui réduit la durée de séjour exigée de ces personnes pour qu'elles puissent déposer une demande de résidence permanente. En 2018, le gouvernement a adopté un nouveau statut de résident destiné aux étrangers prêts à occuper un emploi et expérimentés dans les secteurs d’activité les plus en demande de maind’œuvre comme la construction, l’agriculture et la dépendance. Les quotas de production de riz de table ont été supprimés en 2018, pour que les agriculteurs produisent du riz en fonction de la demande, sans s'en remettre aux quotas fixés par l'État. Les règles relatives à la possession de terres agricoles par les sociétés de production agricole ont été assouplies, et le secteur des coopératives agricoles a été réformé. Le Japon a ratifié l'Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP) et l'accord de partenariat économique conclu avec l'Union européenne (UE), qui ont respectivement pris effet en décembre 2018 et février 2019.


14  Le ratio entre les personnes âgées et la population d'âge actif devrait atteindre 79 % en 2050, demeurant le plus élevé de la zone OCDE (Graphique 2, partie B). L'espérance de vie des Japonais est la plus longue du monde, puisqu'elle est de 84 ans, alors qu'elle s'établissait à 68 ans en 1960, de même que leur espérance de vie en bonne santé, qui est de 75 ans. La moitié des enfants nés au Japon en 2007 devrait vivre jusqu'à l'âge de 107 ans. Parallèlement, le taux de fécondité, même s'il a légèrement augmenté de 1.3 en 2007 à 1.4 en 2016, demeure inférieur à la moyenne de l'OCDE, qui s'établit à 1.7. Les décès sont plus nombreux que les naissances depuis 2007. Moins d'un million de bébés sont nés en 2016, ce qui constitue le nombre de naissances le plus bas enregistré depuis que le Japon a commencé à en tenir le compte en 1899. Après un recul de 6.2 millions au cours des années 2020, la population du Japon devrait diminuer de 8.2 millions au cours des années 2030, soit l'équivalent de la perte de Tokyo. En conséquence, sa population totale devrait se réduire d'un cinquième pour s'établir aux alentours de 100 millions en 2050 (Graphique 2, partie D). Une population moins nombreuse présente divers avantages en termes de bien-être, tels qu'une atténuation des problèmes environnementaux, du changement climatique et des problèmes d'encombrement, ainsi qu'une baisse des coûts de logement. Néanmoins, la transition vers une population plus réduite comporte un certain nombre de difficultés et de risques. Graphique 2. Le vieillissement démographique a commencé tôt au Japon et se poursuit à un rythme rapide A. La population d'âge actif au Japon a déjà sensiblement diminué¹

Variation en pourcentage, 2000-18 25 Population totale Population d'âge actif 20 15

B. Le Japon conservera le taux de dépendance des personnes âgées le plus élevé²

En Pourcentage 80

2015

70

2050

60

10

50

5

40

0

30

-5

20

-10

10

-15

0

C. L'espérance de vie des Japonais est la plus longue du monde

Années 85 Espérance de vie

Espérance de vie en bonne santé

USA

Millions 140

CAN

OCDE

GBR

75

JPN

65 ans et plus

80 15-64 ans (population d'âge actif)

40 20

65

ITA

100

60 70

DEU

D. La population totale du Japon devrait passer sous la barre des 100 millions

120 80

FRA

0

0-14 ans 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

1. Sur la base du dernier trimestre de 2018 pour lequel des données sont disponibles.

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 15 2. Ratio entre la population âgée de 65 ans ou plus et la population âgée de 20 à 64 ans, exprimé en pourcentage. Sources : Base de données de l'OCDE sur la démographie et la population ; et Organisation mondiale de la santé (2018), World Health Statistics 2018. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953183

La perspective de vivre 100 ans – voire davantage – représente un certain nombre de possibilités et de risques pour les individus, qui conduiront à des changements fondamentaux dans toutes les dimensions de l'existence. Des politiques publiques éclairées sont nécessaires pour garantir que l'allongement de la vie soit une bénédiction, et non une malédiction. Il est encore plus important d'agir en faveur du bien-être (voir ci-après), de la santé et de l'équilibre entre vie professionnelle et vie privée, ainsi que de promouvoir la flexibilité en matière d'adaptation au changement, dès lors que la vie humaine atteint une durée de 100 ans. Il est essentiel que la croissance soit inclusive pour que l'augmentation de la longévité, notamment de l'espérance de vie en bonne santé, ne soit pas limitée aux groupes à hauts revenus. De fait, l'écart d'espérance de vie entre riches et pauvres s'est creusé (Bosworth et al., 2016). Dans la mesure où le Japon joue un rôle précurseur en termes de confrontation aux problèmes d'une société âgée, le reste du monde observera les réformes, les innovations et les expérimentations qui auront lieu dans ce pays. Un des problèmes importants soulevés par les évolutions démographiques réside dans la diminution de la population active. Si l'on pose l'hypothèse de taux constants d'entrée sur le marché du travail et de sortie de ce marché par sexe pour chaque tranche d'âge de cinq ans, la population active du Japon diminuerait d'un quart, pour passer de 67 millions à 51 millions de personnes en 2050 (Graphique 3). Des réformes des politiques et pratiques en matière d'emploi destinées à éliminer les obstacles et autres contre-incitations au travail des hommes et des femmes de tous âges permettraient de limiter le recul de la population active. Ainsi, l'âge de la retraite obligatoire fixé à 60 ans par quatre cinquièmes des entreprises est un anachronisme. En outre, dès lors que les centenaires deviennent la norme, le découpage traditionnel de l'existence en trois phases clairement définies, correspondant à la formation, à la vie active et à la retraite, n'est plus possible (Gratton and Scott, 2017). La formation acquise par les jeunes adultes durant leur adolescence et au début de leur troisième décennie d'existence ne sera pas suffisante pour des carrières qui se prolongeront au-delà de 70 ans, voire de 80 ans, et au cours desquelles ils seront peut-être amenés à exercer plusieurs professions, en particulier dans un contexte d'évolutions technologiques rapides. Les travailleurs pourraient être favorables à un allongement de leur carrière : selon une récente enquête des autorités, 71 % des seniors aimeraient continuer à travailler au-delà de l'âge actuel de la retraite (Cabinet Office, 2017a). Des mesures permettant aux travailleurs d'allonger leur vie active et levant les obstacles à l'emploi féminin contribueraient à atténuer l'effet de la démographie.

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16  Graphique 3. La population active japonaise devrait enregistrer une forte baisse Millions 70

Millions 70

65

65

60

60

55

55

50 45 40

Chiffres effectifs Taux d'entrée/de sortie constants Report de la retraite Comblement de l'écart hommes-femmes Report de la retraite et comblement de l'écart hommes-femmes

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

50 45 40

Note : Le scénario de référence repose sur l'hypothèse de taux constants d'entrée sur le marché du travail et de sortie de ce marché par sexe pour chaque tranche d'âge de cinq ans. Dans le scénario de « Report de la retraite », les taux de sortie sont réduits pour les hommes comme pour les femmes de 10 % pour chaque tranche d'âge de cinq ans entre 55 et 74 ans. Dans le scénario de « Comblement de l'écart hommes-femmes », le taux d'activité des femmes converge vers celui des hommes dans chaque tranche d'âge de cinq ans. Source : Projections de l'OCDE fondées sur des données tirées de la Base de données de l'OCDE sur la population et les projections de la population active. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953202

Les évolutions démographiques sont également lourdes de conséquences pour la situation budgétaire du Japon. Les dépenses sociales publiques se sont hissées de 11 % du PIB en 1991 à 22 % en 2018, soit un niveau supérieur à la moyenne de l'OCDE. Environ 80 % des dépenses sociales sont consacrés aux prestations de retraite et aux soins de santé et de longue durée – chiffre qui place le Japon au deuxième rang des pays de l'OCDE. Vingtsept années consécutives de déficits budgétaires ont fait grimper la dette publique brute de 60 % du PIB en 1991 à 226 % environ en 2018, soit le plus haut niveau de dette publique jamais observé dans la zone OCDE (Graphique 4). Le vieillissement démographique devrait encore faire augmenter les dépenses sociales d'un montant équivalent à 4.7 % du PIB entre 2020 et 2060, à supposer que les réformes prévues soient mises en œuvre (Cabinet Secretariat et al., 2018 ; Fiscal System Council, 2018). Dans ce contexte de vieillissement rapide et de diminution de la population du Japon, les principaux messages de la présente Étude économique sont les suivants : 

Des réformes structurelles audacieuses, destinées notamment à améliorer la gouvernance d'entreprise et à dynamiser les petites et moyennes entreprises (PME), sont nécessaires pour renforcer la productivité et promouvoir une croissance inclusive, compte tenu d’un apport de main-d'œuvre en repli.

La viabilité des finances publiques passe par un plan d'assainissement budgétaire précis, intégrant des mesures de maîtrise des dépenses dans un contexte de vieillissement démographique rapide et des augmentations progressives des recettes, à commencer par la hausse de la taxe sur la consommation de 2019 (Chapitre 2).

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 17 

Une réforme fondamentale du marché du travail est prioritaire pour permettre au Japon de tirer pleinement parti de ses ressources humaines, et atténuer ainsi l'impact de la diminution de la population active (Chapitre 1).

Graphique 4. La situation budgétaire du Japon s'est considérablement dégradée depuis le début des années 1990 En pourcentage du PIB

B. Dépenses et recettes publiques du Japon

A. Dette publique brute

En pourcentage du PIB 250

Dépenses totales Recettes totales

Japon États-Unis Grèce OCDE

200

150

En pourcentage du PIB 45

40

35 100 30

50 0 1990

1995

2000

2005

2010

2015

1990

1995

2000

2005

2010

2015

1. Estimations de l'OCDE pour 2017-18. Source : Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953221

De telles mesures contribueraient également au bien-être de la population (Graphique 5) en levant les obstacles au travail de certaines personnes, et en garantissant la viabilité des programmes d'assurance sociale qui permettent à la population de bénéficier de prestations de retraite ainsi que de soins de santé et de longue durée. Des réformes du marché de l'emploi modifiant la façon dont les Japonais travaillent amélioreraient l'équilibre vie professionnelle-vie privée et réduiraient les tensions liées à la longueur de la durée de travail, qui peuvent avoir un impact négatif sur la santé. En 2016, 22 % des personnes occupées travaillaient plus de 49 heures par semaine. Seuls 35 % des adultes estiment être en bonne santé au Japon, contre 69 % en moyenne dans la zone OCDE, malgré la longueur de l'espérance de vie des Japonais. Le pays se situe également nettement en dessous de la moyenne de l'OCDE en termes de bien-être subjectif. Une réforme du marché du travail favoriserait aussi l'inclusion sociale en levant les obstacles à l'emploi des personnes dont l'accès au marché du travail est entravé de longue date, notamment des femmes et des personnes âgées. Les compétences en littératie et numératie des Japonais, qui figurent parmi les plus élevées de la zone OCDE, constituent un socle solide sur lequel peut être fondée la réforme du marché du travail. Améliorer la qualité de l'environnement, qui est proche de la moyenne de l'OCDE, permettrait également de renforcer le bien-être. La plupart des Japonais sont exposés à un niveau de pollution de l'air par les particules fines supérieur au seuil recommandé par l'Organisation mondiale de la santé (OMS), et le taux estimé de mortalité prématurée imputable à la pollution atmosphérique est fort pour un pays à revenu élevé (voir plus bas).

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25


18 

La croissance de la production a atteint un pic, mais devrait se maintenir à un rythme modéré Après avoir atteint un pic à 1.9 % en 2017, la croissance a décéléré pour s’établir à 0.8 % en 2018. Cette croissance a été tirée par la forte expansion des exportations, sous l’impulsion de la Chine et d’autres économies asiatiques, qui absorbent plus de la moitié des exportations japonaises (graphique 6). En outre, le nombre de touristes étrangers a augmenté à un taux annuel moyen de 26 % entre 2011 et 2018, gonflant ainsi les recettes du secteur des voyages qui sont passées de 8 % des exportations de services à 21 % sur cette période. En 2018, les exportations vers les États-Unis, la Chine et d’autres économies d’Asie ont stagné, sur fond de ralentissement des échanges mondiaux et de montée des tensions dans le commerce internationale (graphique 7, partie A). Sans compter que des catastrophes naturelles, et notamment des typhons et le séisme d’Hokkaido, ont perturbé la production et les exportations au troisième trimestre de 2018 et contribué au repli de la consommation privée et de l’investissement des entreprises. Graphique 5. Les indicateurs du bien-être au Japon brossent un tableau en demi-teinte Classement des pays de 1 (1er rang) à 35 (dernier rang ), 2017 20 % en tête du classement

60 % en milieu de classement

20 % en fin de classement

Japon

7

6

13 17 19 24

22

28 34 Engagement civique

33

31

État Équilibre Bien-être Conditions de santé vie professionnelle subjectif de logement vie privée

Liens Qualité Sécurité sociaux de l'environnement des personnes

Emploi et salaires

Éducation Revenu et et patrimoine compétences

Note : Chaque dimension du bien-être est mesurée à l’aide d’un à quatre indicateurs entrant dans la composition de l’Indicateur du vivre mieux de l’OCDE. Ces indicateurs normalisés sont assortis de coefficients de pondération égaux. Source : OCDE (2017), Indicateur du vivre mieux de l’OCDE, www.oecdbetterlifeindex.org. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953240

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 19 Graphique 6. Structure des exportations du Japon par destination et par catégorie de produits en 2017 B. Exportations de services par type de destination

A. Exportations de biens par type de destination

13%

Europe

13%

États-Unis 19%

États-Unis Chine

Autres pays d'Asie

Autres pays d'Asie 26%

31%

D. Exportations de services par type de secteurs

C. Exportations de biens par type de secteurs

Transport

Produits chimiques et produits connexes

10%

13%

Mécanique générale

18%

Voyages Services financiers

Machines électriques

19%

Autres

12%

19%

12%

17%

Chine

Autres

36%

Europe

14%

23%

22%

18%

Matériel de transport 23% 13%

Articles manufacturés divers

22%

Autres secteurs

7%

Frais pour usage de propriété intellectuelle Services aux entreprises, autres qu'informatique et télécommunications Autres

Source : OCDE, Statistiques du commerce international (base de données). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953259

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20  Graphique 7. Principaux indicateurs macroéconomiques B. La confiance des chefs d'entreprise s'est émoussée mais demeure forte1 Indice de diffusion, en points de %

A. Les exportations stagnent Indice jan. 2014=100, moyenne mobile sur 3 mois

20

135

Secteur manufacturier

États-Unis

130

Chine 125

Secteur non manufacturier

16

NEI et ASEAN Total

120

12

115 8

110 105

4

100 95

2014

2015

2016

2017

0

2018

C. Les entreprises estiment être en déficit de capacités et de main-d'oeuvre Indice de diffusion, en points de %²

2014

2015

2016

2017

2018

D. Les tensions persistent sur le marché du travail En % de la population active

5

Ratio

4.0

2.0

0 -5

3.5

1.5

3.0

1.0

-10 -15 -20

Perception des entreprises de l'utilisation de leur propre capacité Perception des entreprises de l'utilisation de leur propre main-d'oeuvre

-25 -30

2014

2015

2016

0.5

Ratio offres d'emploi/candidats (échelle de droite)

2017

2.0

2018

E. Les salaires ont progressé du fait du versement des primes

Indice 2014 = 100³

Salaires nominaux Salaires réels 4

102

Ratio offres d'emploi/candidats pour les travailleurs réguliers (échelle de droite)

2014

2015

2016

2017

2018

0.0

F. L'investissement des entreprises est soutenu par des bénéfices exceptionnellement élevés Montant annualisé (CVS) en milliards JPY

Thousands

104 103

Taux de chômage (échelle de gauche)

2.5

100 95

Bénéfices des entreprises Investissement des entreprises

90 85 80

101

75

100

70 99 98

65 2014

2015

2016

2017

2018

60

2014

2015

2016

2017

2018

1. Différence entre le pourcentage de répondants estimant que les conditions sont « favorables » et le pourcentage de répondants les jugeant « défavorables ». 2. Différence entre les pourcentages d’entreprises faisant état respectivement d’un excédent ou d’un déficit de main-d’œuvre, et différence entre les pourcentages d’entreprises faisant état respectivement d’un excédent ou d’un déficit de capacités. 3. Données corrigées des variations saisonnières (en moyenne mobile sur trois mois), recueillies auprès des établissements employant au moins 30 salariés. 4. Corrigés de l’indice des prix à la consommation, hors loyers. Source : Banque du Japon ; ministère de la Santé, du Travail et de la Protection sociale ; Bureau du cabinet ; ministère des Finances. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953278

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 21 La croissance devrait être soutenue et s’établir autour de ¾ pour cent en 2019, portée par la consommation privée et l’investissement des entreprises (tableau 2). Bien que s’étant émoussée depuis le pic qu’elle a atteint à la fin de 2017, la confiance des chefs d’entreprise demeure forte (graphique 7, partie B). La diminution toujours plus rapide de la population d’âge actif a été contrebalancée par une nette augmentation du taux d’emploi, passé de 80 % en 2012 à 83 % en 2017, sous l’impulsion de l’emploi féminin. Il n’en reste pas moins que les déficits de main-d’œuvre se sont creusés (graphique 7, partie C). Le taux de chômage a été ramené à 2½ pour cent, tandis que le ratio offres/demandes d’emploi a atteint un sommet inédit depuis 1974 (graphique 7, partie D). Tableau 2. Indicateurs macroéconomiques et prévisions Variation annuelle en pourcentage, en volume, sauf indication contraire 1 Produit intérieur brut (PIB) PIB par habitant Consommation privée Consommation publique Investissement fixe brut  Secteur public2  Secteur résidentiel  Entreprises Demande intérieure finale Variation des stocks3 Demande intérieure totale Exportations de biens et de services Importations de biens et de services Solde extérieur3 Autres indicateurs PIB potentiel Écart de production4 Emploi Taux d’activité5 Taux de chômage6 Déflateur du PIB PIB nominal Indice des prix à la consommation (IPC)7 IPC sous-jacent7 Taux d’épargne des ménages, net8 Solde de la balance commerciale9 Solde des paiements courants9 Solde financier des administrations publiques9 Solde primaire des administrations publiques9 Solde primaire sous-jacent des administrations publiques4 Dette publique brute9 Dette publique nette9 Rendement moyen des obligations d’État à 3 mois Rendement moyen des obligations d’État à 10 ans

2016 0.6 0.8 -0.1 1.4 -0.3 -0.3 5.9 -1.5 0.1 -0.1 0.0 1.7 -1.6 0.6

2017 1.9 2.1 1.1 0.3 3.0 0.7 2.1 3.9 1.4 0.0 1.4 6.8 3.4 0.6

2018 0.8 1.0 0.4 0.8 1.1 -3.2 -5.7 3.9 0.6 0.2 0.8 3.1 3.3 0.0

2019 0.8 1.1 0.6 0.8 1.9 3.2 0.6 1.8 1.0 0.1 1.0 1.6 3.5 -0.3

2020 0.7 1.0 -0.1 1.0 0.6 -1.2 -1.6 1.5 0.3 0.0 0.3 3.8 2.0 0.3

0.7 0.9 1.0 70.8 3.1 0.3 0.9 -0.1 0.4 2.9 1.0 3.8 -3.5 -3.0 -4.0 223.4 126.9 0.0 0.0

0.7 2.1 1.0 71.7 2.8 -0.2 1.7 0.5 -0.1 2.5 0.9 4.0 -3.0 -2.7 -3.9 224.2 127.7 0.0 0.1

0.8 2.0 2.0 73.4 2.4 -0.1 0.7 1.0 0.2 4.3 0.2 3.4 -2.4 -2.4 -3.3 225.8 129.3 -0.1 0.1

0.8 2.0 0.6 74.4 2.4 0.3 1.1 0.7 0.8 4.5 -0.4 3.0 -2.4 -2.4 -3.3 226.8 130.3 -0.1 0.1

0.8 1.7 0.0 75.0 2.4 1.3 2.0 1.3 1.3 4.4 0.0 3.4 -1.9 -2.1 -2.9 226.1 129.6 -0.1 0.1

1. Ces prévisions sont établies d’après les Perspectives économiques intermédiaires publiées le 6 mars 2019, en tenant compte d’une seconde estimation pour le 4e trimestre de 2018, réalisée le 8 mars 2019. 2. Y compris les entreprises publiques. 3. Contribution à la croissance du PIB (en points de pourcentage). 4. En pourcentage du PIB potentiel. 5. En pourcentage de la population âgée de 15 à 74 ans.

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22  6. En pourcentage de la population active. 7. Hors impact de la hausse de la taxe sur la consommation prévue pour octobre 2019. Voir note 1 du graphique 8. Conformément à la définition de l’OCDE, l’IPC sous-jacent exclut les produits alimentaires et l’énergie. 8. En pourcentage du revenu disponible des ménages. 9. En pourcentage du PIB. Source : Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE.

En dépit d’une situation tendue sur le marché du travail, les salaires réels sont inférieurs à leur niveau du début de 2014 (graphique 7, partie E). La faiblesse de la croissance salariale a bridé la consommation privée dont le taux de croissance annuelle s’établit à seulement 0.6 % par habitant depuis le début de la phase d’expansion en 2012, soit un niveau bien inférieur au taux de croissance de 1.3 % de la production par habitant. En 2018 toutefois, les salaires réels ont rebondi, sous l’effet d’une hausse de 8.6 % des primes d’été versées dans les grandes entreprises. Soucieux de favoriser une croissance plus rapide des salaires de base, le gouvernement a mis en place un plan d’allègements fiscaux sur trois ans en faveur des entreprises qui revalorisent la rémunération de leurs salariés de 3 % par an au minimum et atteignent un certain seuil d’investissement intérieur. Dans le même temps, il revalorise également, de 3 % par an, le salaire minimum, qui ne représente que 40 % environ du salaire médian Les entreprises font état d’un déficit croissant de capacités (graphique 7, partie C) qui, allié à des bénéfices exceptionnellement élevés, dope leurs investissements (graphique 7, partie F). En outre, le gouvernement a introduit une mesure d’allègement fiscal en faveur des entreprises qui développent leurs investissements en capital fixe et en ressources humaines. Ces facteurs sont sans doute de nature à soutenir l’investissement des entreprises, même si la dynamique que les Jeux olympiques de de 2020 à Tokyo ont insufflée aux dépenses d’équipement est en train de s’essouffler. Sans compter que le repli de la production industrielle prévu pour le premier trimestre de 2019 risque de ralentir l’investissement des entreprises. Le gouvernement envisage actuellement des mesures budgétaires exceptionnelles (voir plus loin) pour amortir l’impact de la hausse, de 8 % à 10 %, de la taxe sur la consommation, prévue pour octobre 2019. Ces mesures ont vocation à empêcher que ne se reproduise le brusque coup de frein sur la croissance qu’avait provoqué la hausse, de 5 % à de 8 %, de cette même taxe en 2014 en maintenant la croissance de la production proche de ¾ pour cent en 2020. La revalorisation des salaires est primordiale pour stimuler la consommation privée et porter la hausse des prix à la consommation vers l’objectif de 2 % de la Banque du Japon. L’inflation est remontée en 2018, essentiellement toutefois grâce à l’envolée des prix des légumes et à la hausse des prix de l’énergie plutôt qu’aux fondamentaux (graphique 8). L’inflation sous-jacente (hors produits alimentaires frais) s’est ainsi maintenue à un niveau stable d’environ 1.0 %, et mesurée selon la définition de l’OCDE (hors alimentation et énergie), elle s’établit autour de 0.2 % seulement. Sur l’année 2019, l’inflation devrait sans doute remonter car la hausse des coûts unitaires de main-d’œuvre, estimée à 2.2 % pour 2018 – soit la plus forte depuis l’éclatement de la bulle économique – devrait se répercuter sur les prix des biens et des services. En 2020, l’inflation devrait donc atteindre 1¼ pour cent, hors impact du relèvement de 8 % à 10 % prévu pour la taxe sur la consommation et hors impact de la mise en place de la gratuité dans les services d’éducation et d’accueil des enfants de trois à cinq ans. Le Japon se trouve face à de nombreuses incertitudes dans une économie mondiale où les risques de divergence à la baisse par rapport aux prévisions ne font que s’accumuler. Les

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 23 tensions commerciales ont assombri les perspectives des entreprises et risquent de perturber l’investissement et les chaînes de valeur mondiales. Le Japon est particulièrement vulnérable aux tensions commerciales entre les États-Unis et la Chine car ces deux pays absorbent 38 % des exportations japonaises (graphique 6). Toutefois, aucune nouvelle restriction commerciale ne pourra être instaurée à l’encontre du Japon tant que dureront les consultations menées sur la base de la déclaration conjointe Japon-États-Unis de septembre 2018. Un autre risque négatif pèse sur les échanges internationaux, celui d’une inversion des flux de capitaux qui ont alimenté la croissance des marchés émergents, qui pourraient se réorienter alors vers les économies avancées compte tenu de la remontée de leurs taux d’intérêt. Un nouveau ralentissement de la demande intérieure chinoise pourrait être particulièrement préjudiciable au Japon. Sur le front intérieur, l’évolution des salaires demeure une préoccupation essentielle. Si l’envolée des primes versées en 2018 est de bon augure, une revalorisation de plus grande ampleur des salaires de base serait importante pour soutenir la consommation privée. Enfin, le Japon demeure potentiellement exposé à des chocs exogènes non pris en compte dans le scénario central retenu pour les prévisions (tableau 3). Graphique 8. L’indice sous-jacent des prix à la consommation est orienté à la hausse mais demeure en deçà de l’objectif de 2 %1 Glissement annuel en % 2

Glissement annuel en % 2

1

1

0

0

-1

-2

-1

Inflation globale Inflation sous-jacente³ 2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

-2

1. Les données ne tiennent pas compte de l’effet du relèvement de la taxe sur la consommation, intervenu en avril 2014, dont le gouvernement estime qu’il a fait augmenter de 2 points de pourcentage l’inflation au cours de l’exercice 2014. Elles excluent également la hausse de la taxe sur la consommation prévue pour octobre 2019, qui devrait avoir pour effet de majorer l’inflation de 1.0 point de pourcentage au quatrième trimestre de 2019, et l’impact de la mise en place de la gratuité dans les services d’éducation et d’accueil des enfants de trois à cinq ans, qui devrait faire baisser l’inflation de 0.5 point, selon une estimation de l’OCDE. 2. Selon la définition de l’OCDE, qui exclut les produits alimentaires et l’énergie. Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 104 ; Banque du Japon. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953297

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24  Tableau 3. Chocs susceptibles d’affecter l’économie japonaise Chocs Érosion de la confiance dans la viabilité des finances publiques du Japon.

Recrudescence du protectionnisme commercial chez les principaux partenaires commerciaux. Catastrophes naturelles telles que séismes, tsunamis et typhons. Forte augmentation du bilan de la Banque du Japon, qui pourrait occasionner une hausse excessive de l’inflation.

Effet possible Il en résulterait une hausse des taux d’intérêt réels, qui pourrait déstabiliser le secteur financier et l’économie réelle, avec des conséquences de grande ampleur sur l’économie mondiale. On pourrait observer une contraction des exportations et de l’investissement des entreprises et des perturbations dans les chaînes de valeur mondiales. De nombreuses victimes seraient à déplorer, l’activité économique serait perturbée et les coûts de reconstruction élevés. Il en résulterait une diminution du montant d’épargne des ménages et des salaires réels, un regain d’incertitude et un changement de pied dans l’orientation de la politique monétaire.

Politique budgétaire : enjeux à court terme et menaces pour la viabilité à long terme des finances publiques Après trois années d’efforts d’assainissement intenses dans l’optique de parvenir à un excédent primaire à l’horizon 2020, la politique budgétaire a pris un tour légèrement expansionniste en 2017 et contribué ainsi à une forte croissance. Compte tenu toutefois d’un déficit primaire d’environ 2.7 % de PIB en 2017, un excédent à l’exercice 2020 est hors d’atteinte. L’incapacité à atteindre l’objectif de référence d’un déficit primaire d’environ 1 % de PIB en 2018 s’explique par : i) un manque-à-gagner sur les recettes fiscales en raison d’une croissance économique plus lente que prévu et ii ) le report de la deuxième hausse de la taxe sur la consommation (de 8 % à 10 %), initialement prévu pour 2015 et désormais remise à 2019. Ce glissement, ajouté à la décision d’affecter la moitié des recettes générées par cette majoration fiscale à des dépenses supplémentaires pour l’éducation et l’accueil des jeunes enfants et à des programmes de mesures sociales, a rendu cet objectif impossible à atteindre pour l’exercice 2020. L’incapacité à atteindre l’objectif fixé pour l’exercice 2020, lequel avait été décidé en 2010, justifie d’autant plus la mise en place d’une institution budgétaire indépendante au Japon, une démarche qui a permis d’améliorer l’élaboration des politiques budgétaires, de clarifier les problèmes des finances publiques et de contribuer à faire émerger un consensus dans l’opinion autour des efforts d’assainissement dans un certain nombre de pays de l’OCDE. L’OCDE a proposé des principes, au nombre de 22, pour la mise en place de telles institutions (OECD, 2014a).

Nouveaux objectifs budgétaires et mesures préparatoires au relèvement de taxe en 2019 En 2018, le gouvernement a repoussé à l’exercice 2025 la date visée pour réaliser un excédent primaire. Le nouveau plan prévoit trois jalons intermédiaires pour l’exercice 2021 ; i) réduire de moitié du déficit primaire pour le ramener de son niveau de 2017 d’environ 1.5 % du PIB ; ii) réduire la dette publique pour qu’elle soit égale à 180185 % du PIB (contre 188 % pour l’exercice 2017, selon la mesure établie par le gouvernement japonais) ; et iii) réduire le déficit budgétaire de l’État et des administrations locales et le ramener à moins de 3 % du PIB. Le déficit budgétaire dépend en partie du taux directeur, dont le gouvernement retient pour hypothèse, s’agissant du rendement des obligations d’État à 10 ans, qu’il restera à 0 % jusqu’à la fin de 2020. Sur cette base, les autorités devaient décider des mesures supplémentaires qui seraient nécessaires pour parvenir à un excédent primaire à l’horizon 2025. Toutefois, selon l’exercice de projection

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 25 réalisé par le gouvernement en janvier 2019, il ne faut pas escompter d’excédent primaire avant l’exercice 2026 (graphique 9), même dans l’hypothèse d’un taux annuel de croissance nominale de la production de plus de 3 %, un taux bien au-delà de la moyenne de moins de 2 % mesurée depuis 2012 (graphique 1). Dans le scénario de référence, qui pose l’hypothèse d’une croissance à 1½ pour cent, le déficit primaire resterait autour de 1 % de PIB en 2027. Graphique 9. Le déficit primaire devrait se maintenir jusqu’à la fin de 2025 si les politiques actuelles sont poursuivies En pourcentage du PIB En pourcentage du PIB 1.0 1.0 Scénario de référence (environ 1½ pour cent de taux de croissance annuel nominal) 0.5 0.5 Scénario de croissance élevée (plus de 3 pour cent de taux de croissance annuel nominal)

0.0

0.0

-0.5

-0.5

-1.0

-1.0

-1.5

-1.5

-2.0

-2.0

-2.5

-2.5

-3.0

-3.0

-3.5

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

-3.5

Note : Projections du gouvernement en janvier 2019. L’hypothèse retenue pour la simulation est que la taxe sur la consommation passera bien de 8 % à 10 % en 2019 comme prévu. Le solde primaire est celui de l’État et des administrations locales, il est exprimé en pourcentage du PIB et calculé sur la base d’un exercice budgétaire. Source : Bureau du cabinet (Cabinet office, 2019). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953316

Depuis l’exercice 2016, la hausse des dépenses de protection sociale est plafonnée à hauteur de ce qu’exige le vieillissement de la population et cet effort sera poursuivi jusqu’en 2021. Le gouvernement envisage de statuer sur de nouvelles politiques publiques de protection sociale au cours de l’exercice 2020. Il est déterminé à porter le taux de la taxe sur la consommation de 8 % à 10 % en octobre 2019, la moitié des recettes supplémentaires ainsi générées devant être affectées à des dépenses sociales supplémentaires. Il examine par ailleurs un certain nombre de mesures pour éviter un épisode d’instabilité économique comme celui qui avait suivi la hausse de la taxe sur la consommation en 2014. Ces mesures sont les suivantes : 

mise en place de la gratuité dans les services d’éducation et d’accueil des enfants de trois à cinq ans ;

maintien de la taxe sur la consommation au taux de 8 % pour les produits alimentaires et les boissons non alcoolisées ;

augmentation de l’investissement public en 2019-20 ;

mise en place d’incitations fiscales et de mesures de dépenses publiques en faveur de l’acquisition de véhicules et de logements ;

accroissement du soutien aux personnes âgées grâce à des aides et à une minoration des cotisations d’assurance dépendance en faveur des plus modestes.

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26  

mise en place de bons d’achat de biens et de services en faveur en faveur des ménages modestes et des ménages avec enfants de moins de trois ans ;

mise en place d’un système de points de bonus pour les achats réglés par des moyens de paiement autres que les espèces chez les petits détaillants.

Les mesures proposées pourraient coûter 1.0 % environ de PIB et absorber ainsi les recettes générées par le relèvement de la taxe sur la consommation (tableau 4) en 2019-20, lorsque les mesures temporaires et les mesures spéciales seront mises en place. Il est important de les calibrer de manière à ce que le jalon fixé pour l’exercice 2021, à savoir un déficit primaire à 1.5 % du PIB, demeure possible. Certaines de ces mesures pourraient avoir un impact modeste sur la demande. On estime que les bons d’achat, par exemple, n’ont dopé la consommation des ménages que de 340 milliards JPY (0.1 % de PIB) en 2014, pour un coût de 250 milliards (Cabinet Office, 2017b). Qui plus est, l’efficacité du système de points de bonus risque d’être limitée étant donné que les prix sont plus élevés chez les petits détaillants. Tableau 4. Illustration de l’impact des réformes proposées sur le budget annuel En pourcentage du PIB, par an

Dépenses publiques A. Augmentation des dépenses liées à l’âge si les politiques actuelles sont poursuivies B. Mesures proposées par le gouvernement pour amortir la hausse 2019 de la taxe sur la consommation Dépenses budgétaires temporaires, investissement public compris Gratuité des services d’éducation et d’accueil des enfants de trois à cinq ans Prestations de soutien aux retraités modestes, etc. C. Réductions de dépenses pour parvenir à l’objectif d’excédent primaire fixé pour 2025 Sous-total Recettes publiques A. Relèvement de 8 % à 10 % de la taxe sur la consommation B. Mesures proposées par le gouvernement pour gérer la hausse 2019 de la taxe sur la consommation Allègements fiscaux pour l’acquisition de véhicules et de logements (temporaires)1 Maintien du taux réduit de 8 % de la taxe sur la consommation sur les produits alimentaires et les boissons non alcoolisées Majoration des taxes sur le tabac et autres pour financer le taux réduit de la taxe sur la consommation C. Mesures supplémentaires proposées par l’OCDE Relèvement du taux de la taxe sur la consommation pour le porter de 10 % à 20 % Augmentation des taxes environnementales2 Élargissement de l’assiette de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) Sous-total Total Pour mémoire : coût net des mesures proposées pour pallier la hausse 2019 de la taxe sur la consommation

Court terme

Vers 2035

-0.1

-1.7

-1.0

-0.6

-0.4 -0.2 -0.4 +0.0 -1.1

-0.2 -0.4 +0.2 -2.3

+1.0

+1.0

-0.1

-0.1

-0.1

-0.0

-0.2

-0.2

+0.1

+0.1

+0.9 -0.2

+7.0 +5.0 +1.0 +1.0 +7.9 +5.6

0.0

-0.4

1. Outre ces mesures temporaires, une réduction d’impôt proposée pour la possession d’un véhicule serait pérennisée. 2. Dans l’hypothèse où la totalité des émissions de CO2 du Japon seraient au prix de 60 EUR la tonne. Source : Council on Economic and Fiscal Policy (2018) (Conseil de politique économique et budgétaire) ; et calculs de l’OCDE.

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 27 De surcroît, l’instauration de taux multiples de la taxe sur la consommation pour atténuer l’impact régressif d’une hausse n’est pas efficace étant donné que ce sont les ménages plus aisés qui y gagnent le plus (OECD, 2014b). Si le moins-perçu de recettes fiscales consécutif à l’instauration d’un taux réduit était plutôt affecté au financement d’un mécanisme performant de crédit d’impôt sur les revenus du travail, les gains seraient mieux ciblés sur les revenus plus modestes. L’introduction de taux de TVA multiples présente d’autres inconvénients. Premièrement, un système de taux multiples entraîne un alourdissement de la charge administrative et des coûts de respect des obligations fiscales, notamment pour les PME. Ensuite, il ouvre la porte à la fraude par les erreurs de classement des articles qu’il favorise. Enfin, il nuit à la neutralité de la TVA et par conséquent, fausse les décisions de consommation et diminue le bien-être (Études économiques de l’OCDE : Japon, 2017).

Assurer la viabilité à long terme des finances publiques La révision du plan d’assainissement des finances publiques doit s’accompagner d’une stratégie plus concrète de maîtrise des dépenses, assortie de règles efficaces applicables à la procédure annuelle d’établissement du budget. Les dépenses ont pu être contenues en deçà de 40 % du PIB malgré l’augmentation des dépenses sociales (graphique 4), mais selon les projections des pouvoirs publics, les dépenses liées à l’âge devraient augmenter pour passer de 18.8 % du PIB en 2018 à 23.2 % en 2060 dans l’hypothèse d’une reconduite des politiques actuelles (graphique 10). Cette augmentation est imputable essentiellement à une hausse des dépenses de santé de 4.7 points de PIB, soit le milieu de la fourchette d’estimation de l’OCDE (de la Maisonneuve and Oliveira Martins, 2014). La priorité est donc de maîtriser les dépenses sociales en faveur des personnes âgées. Tout d’abord, la marge d’optimisation du redéploiement des ressources sanitaires, de la prestation des soins hospitaliers vers celle des soins à domicile, est considérable. Ensuite, les dépenses de médicaments pourraient être réduites en favorisant davantage le recours aux génériques. Puis, l’augmentation du reste à charge pour les plus aisés, en termes de revenu et de patrimoine, y compris pour les personnes âgées, aiderait à financer le système de soins tout en modérant l’utilisation abusive du système. Enfin, le report de l’âge d’ouverture des droits à la retraite est important pour garantir une sécurité de revenu aux personnes âgées, tout en prenant des mesures pour promouvoir leurs possibilités d’emploi, ce qui pourrait atténuer leur dépendance vis-à-vis des programmes de protection sociale.

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28  Graphique 10. Les dépenses sociales liées au vieillissement devraient continuer d’augmenter, selon les projections En pourcentage du PIB Dépenses sociales liées aux personnes âgées (échelle de gauche) 25 Part de la population âgée de 65 à 74 ans (échelle de droite) Part de la population âgée de 65 ans et plus (échelle de droite)

En pourcentage de la population 50

20

40

15

30

10

20

5

10

0

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

2055

2060

0

Note : les estimations de dépenses de retraite, de santé et de dépendance, réalisées par les pouvoirs publics, sont établies d’après les niveaux de prestations actuels par habitant en fonction de l’âge, en prenant en considération l’évolution de la structure démographique sur la période 2020-60. Pour plus de précisions, voir annexe A.1. Source : Cabinet Secretariat et al. (2018) (Secrétariat du Conseil des ministres) ; Fiscal System Council (2018) (Conseil du système financier) ; ministère des Affaires intérieures et des Communications ; et calculs de l’OCDE. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953335

Les administrations locales réalisent les trois quarts des dépenses publiques totales (hors caisses de sécurité sociale), alors que 45 % de leurs recettes sont constituées de dotations de l’État. La viabilité à long terme des collectivités locales passera nécessairement par des gains d’efficience à la fois dans l’administration publique et dans l’investissement dans des infrastructures sociales et leur maintenance. L’une des pistes les plus prometteuses pour réaliser des économies d’échelle face à des chiffres de population en baisse est de mutualiser l’administration et les infrastructures de plusieurs juridictions. Cette solution aurait également l’avantage de faire progresser le Japon vers son objectif de création de villes compactes, qui permettraient de réduire la consommation d’énergie, la pollution et les émissions de CO2. Toutefois, le problème de plus en plus aigu des biens-fonds vacants laissés à l’abandon, ou sans propriétaire connu, constitue un obstacle. Une enquête des pouvoirs publics, menée en 2016 sur une centaine de localités, concluait qu’il est difficile de localiser les propriétaires de 20 % des terres (Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, 2016), ce qui souligne la nécessité de réformer la réglementation locale d’utilisation des sols. Enfin, bien que comportant des risques, il pourrait être efficace de conférer un plus grand rôle au secteur privé via l’externalisation et des initiatives de financement privé. Pour atteindre un excédent primaire d’ampleur suffisante pour stabiliser la dette publique en pourcentage du PIB, les mesures de limitation de dépenses doivent s’accompagner d’une augmentation des recettes publiques qui, à 35 % du PIB, se situaient au quatrième rang depuis le bas du classement des pays de l’OCDE en 2017. En outre, la structure des recettes doit privilégier les ressources qui occasionnent moins d’effets de distorsion, notamment de nouvelles hausses graduelles de la taxe sur la consommation et un plus large recours à la fiscalité environnementale. Même une fois portée à 10 %, ainsi qu’il est prévu en 2019, la taxe sur la consommation demeurera l’une des plus faibles de l’OCDE (graphique 11). Une

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 29 autre piste consiste à élargir les bases d’imposition tout en éliminant les effets de distorsion du système de prélèvements et de prestations, qui dissuadent certaines catégories, notamment les femmes et les personnes âgées, d’exercer une activité. Il faut à cet effet adopter une approche globale et réformer l’abattement au titre des revenus du conjoint, l’abattement applicable aux revenus du régime public de retraite et les conditions de ressources applicables aux prestations de ce régime. L’élargissement de l’assiette de l’impôt sur le revenu des personnes physiques serait, en outre, un moyen d’accroître son efficacité dans la lutte contre les inégalités de revenu. Graphique 11. La taxe sur la consommation est relativement faible au Japon En pourcentage 30

En pourcentage 30 25

20

20

15

15

10

10

5

5

0

0

CAN CHE JPN AUS KOR NZL MEX ISR LUX TUR CHL DEU OCDE AUT EST FRA SVK GBR BEL CZE LVA NLD ESP ITA SVN IRL POL PRT FIN GRC ISL DEN NOR SWE HUN

25

Note : Chiffres de 2018. Au Canada, les provinces peuvent prélever une taxe sur la consommation qui s’ajoute à la taxe fédérale, de sorte que le taux global est alors supérieur au taux actuel de 8 % appliqué au Japon. Source : OECD (2018a). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787888933953354

Un excédent primaire en 2025 est juste un premier jalon pour orienter à la baisse la dette publique du Japon. Dans la simulation ci-dessous, les dépenses sociales publiques augmentent conformément aux estimations des autorités, tandis que les autres dépenses sont maintenues à un niveau constant en pourcentage du PIB. En l’absence de nouvel effort d’assainissement après l’exercice 2025, le ratio de la dette publique augmenterait pour atteindre 560 % du PIB à l’horizon 2060 (graphique 12, partie A). En revanche, l’adoption entre 2026 et 2035 de politiques publiques visant à porter l’excédent primaire à 5 % du PIB aurait pour effet de ramener le ratio de la dette à 150 % du PIB en 2060. Un effort d’assainissement de cette ampleur équivaut à une hausse de 10 points de pourcentage de la taxe sur la consommation sur dix ans, en supposant que les dépenses publiques, en pourcentage du PIB, demeurent constantes. Cet effort implique de relever graduellement le taux de taxation à 20 %, un taux qui demeure tout de même inférieur à la moyenne actuelle de l’UE, de 22%. L’exercice de simulation montre également qu’un report des mesures de resserrement budgétaire augmente l’effort d’assainissement à consentir pour ramener le ratio de la dette à 150 %. Si ce nouveau tour de vis était différé jusqu’à 2036-45, l’effort d’assainissement nécessaire serait non pas de 5 % de PIB, mais de 8.1 % (graphique 12, partie B). Même si les actifs financiers des administrations publiques équivalent à près de 100 % du PIB, la dette publique nette du Japon figure parmi les plus élevées de l’OCDE et augmente rapidement.

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30  Graphique 12. Simulation à long terme du solde financier et de la dette publique du Japon A. Un effort d’assainissement budgétaire au-delà de 2025 est nécessaire pour stabiliser le ratio de la dette publique En pourcentage du PIB 600 Pas d’amélioration du solde budgétaire Objectif de solde primaire atteint en 2025, sans effort d’assainissement ultérieur 500 Ratio de dette et solde primaire avec nouvel effort d’assainissement ultérieur de 5.0 % de PIB en 2026-35

En pourcentage du PIB 600

500

400

400

300

300

200

200

100

100

0

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

2055

2060

0

B. L’ajustement budgétaire nécessaire prend de l’ampleur au fur et à mesure que l’on diffère l’effort En pourcentage du PIB d’assainissement

En pourcentage du PIB

Effort d’assainissement après réalisation de l’objectif de solde primaire en 2025

350

30

Ratio de dette et solde primaire avec nouvel effort d’assainissement ultérieur de 5.0 % de PIB en 2026-35 Ratio de dette et solde primaire avec reprise d’un nouvel effort d’assainissement de 6.2 % de PIB en 2031-40 Ratio de dette et solde primaire avec reprise d’un nouvel effort d’assainissement de 8.1 % de PIB en 2036-45

300

25

250

20

200

15

↑ Ratio de dette publique (échelle de gauche)

150

10

100

5

↑ Solde primaire (échelle de droite)

50

0

0 2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

2055

2060

-5

Source : Calculs de l’OCDE établis à partir des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 104, pour la période jusqu’à 2020 ; projections du Bureau du cabinet jusqu’en 2027 (d’après le scénario de « l’hypothèse de croissance économique réalisée », qui implique une croissance réelle de plus de 2 % et une croissance nominale de plus de 3 % par an pendant la première moitié des années 2020), et hypothèses des autorités en termes de croissance, de dépenses et de taux d’intérêt pour la période jusqu’à 2060 (voir chapitre 2). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953373

Bien que ces simulations ne soient présentées qu’à titre d’illustration, le message est clair : la stabilisation de la dette publique nette à un niveau proche de la moyenne actuelle de l’OCDE nécessite plus qu’une décennie d’effort d’assainissement budgétaire pour parvenir à un excédent primaire d’ampleur. Le montant de l’effort nécessaire est fonction des hypothèses économiques retenues. Dans cette simulation, la croissance de la production réelle est égale, en moyenne, à 1.4 % par an et l’inflation, à 2.0 %. Si les deux taux se révélaient en réalité inférieurs à ces hypothèses, l’effort d’assainissement devrait être encore plus important. En somme, la viabilité à long terme des finances publiques devient de plus en plus difficile, voire peut-être impossible, en l’absence d’une redynamisation de l’économie et d’une inflation positive.

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 31 Tableau 5. Mise en œuvre des recommandations formulées par l’OCDE pour viabiliser les finances publiques Recommandations formulées dans les précédentes Études de l’OCDE S’engager sur une trajectoire d’assainissement budgétaire à moyen terme plus précise, fixant des réductions de dépenses spécifiques et des hausses d’impôt pour redonner confiance dans la viabilité des finances publiques du pays. Relever progressivement le taux de la taxe sur la consommation.

Améliorer l’équité en instituant un crédit d'impôt sur les revenus du travail. Appliquer intégralement le mécanisme d’indexation macroéconomique aux prestations de retraite. Relever l’âge d’ouverture des droits à la retraite au-delà de 65 ans.

Sortir les soins de longue durée des structures hospitalières et réduire la couverture de l’assurance dépendance des personnes dont les besoins de soins sont moins aigus.

Recourir davantage aux médicaments génériques.

Mesures prises ou prévues En juin 2018, le gouvernement a fixé un nouvel objectif d’excédent primaire à atteindre d’ici 2025. Un nouveau calendrier de réforme des dépenses publiques à mener entre 2019 et 2021 a été arrêté en décembre 2018. Le gouvernement est déterminé à porter ce taux de 8 % à 10 % en octobre 2019, mais aucune nouvelle hausse n’est prévue ultérieurement. Aucune mesure prise. Le dispositif de report a été mis en place en avril 2018. Le report de l’indexation économique de 0.3 % en 2018 devra être appliqué en 2019. Le gouvernement envisage d’élargir la fourchette d’âge donnant droit à l’ouverture des droits à la retraite. En 2018, le gouvernement a mis en place un nouveau type de dispositif relevant de l’assurance dépendance, qui associe plusieurs fonctions comme l’administration des soins quotidiens, les soins de fin de vie et des structures résidentielles, pour répondre à la demande croissante de soins médicaux et de soins de longue durée des patients en phase chronique de leur pathologie. La révision en 2018 du barème des frais médicaux à renforcé le traitement préférentiel réservé aux médicaments génériques, incluant une rémunération majorée pour leur prescription et l’application de pénalités lorsque leur dispensation est faible. Le gouvernement a proposé un amendement destiné à utiliser les génériques, par principe, dans le cadre de l’aide médicale.

La politique monétaire et le secteur financier Une accélération de l’inflation et une sortie catégorique de la déflation sont absolument nécessaires, notamment, comme on l’a vu plus haut, pour assurer la viabilité des finances publiques. En 2013, la Banque du Japon a fixé un objectif de 2 % pour l’inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation (tableau 6) et lancé une politique d’« assouplissement monétaire quantitatif et qualitatif », qui a plus que triplé la taille de son bilan. Celui-ci a atteint 100 % du PIB en 2018, soit nettement plus qu’aux États-Unis et dans la zone euro (graphique 13). L’assouplissement quantitatif et qualitatif a fait de la Banque du Japon le principal détenteur d’obligations d’État (partie B). Après la mise en place de cet assouplissement, l’inflation sous-jacente (hors énergie et produits alimentaires) s’est inscrite en hausse, passant de -0.7 % (en glissement annuel) au premier trimestre de 2013 à 0.9 % au premier trimestre de 2014 (graphique 8). Toutefois, la faiblesse de la demande faisant suite à la hausse de la taxe sur la consommation, à la chute des prix du pétrole et des produits de base et au ralentissement de la croissance dans les économies émergentes, en 2014, a partiellement enrayé la remontée de l’inflation (Bank of Japan, 2016). Dans une enquête menée par le gouvernement auprès des entreprises pour savoir pourquoi elles ne répercutaient pas la hausse des coûts sur les prix de vente, 52 % ont dit privilégier les relations à long terme avec les partenaires commerciaux et les consommateurs (graphique 14). Les autres raisons invoquées sont l’intensification de la concurrence et la faible tolérance des ménages aux hausses des prix après une longue période d’inflation nulle ou négative. D’ailleurs, 43 % des entreprises ont déclaré qu’elles maintenaient les prix à un niveau constant jusqu’à ce que les concurrents augmentent les leurs et 33 % ont dit craindre qu’un renchérissement des prix ne conduise à une contraction du volume des ventes ; 22 % ont expliqué être en ÉTUDES ÉCONOMIQUES DE L’OCDE: JAPON 2019 © OCDE 2020


32  mesure de compenser une augmentation des coûts par une réduction d’autres coûts, ce qui donne à penser que la productivité peut être améliorée. De plus, les tensions sur le marché du travail n’ont eu que de faibles répercussions sur les salaires jusqu’à présent, en raison de la focalisation des travailleurs sur la sécurité de l’emploi et des anticipations d’inflation rétrospectives.

Évolution récente de la politique monétaire La Banque du Japon a ajouté un nouvel outil à son cadre d’action en janvier 2016 en fixant un taux d’intérêt négatif de -0.1 % sur les excédents de réserves des banques, stratégie aussi appliquée par plusieurs banques centrales européennes. L’inflation globale étant revenue en territoire négatif au deuxième trimestre de 2016, la Banque du Japon a introduit un « assouplissement monétaire quantitatif et qualitatif avec un contrôle de la courbe des rendements » en septembre 2016. L’objectif est de permettre à la banque centrale d’obtenir la courbe des taux qu’elle juge nécessaire pour atteindre l’objectif d’inflation de 2 % et de s’adapter plus facilement à la situation économique et financière (Bank of Japan, 2016b). Le nouveau cadre comporte deux volets. Premièrement, la Banque du Japon a décidé de maintenir le rendement des obligations d’État à 10 ans à un niveau d’environ 0 %, même si l’objectif est susceptible d’évoluer en fonction de l’activité économique, de l’évolution des prix et de la situation financière à terme. Deuxièmement, la Banque du Japon a pris un « engagement de dépassement de l’objectif d’inflation » pour continuer à accroître la base monétaire jusqu’à ce que le taux en glissement annuel de l’IPC hors produits alimentaires frais soit supérieur à l’objectif de 2 % et s’y stabilise. Cette mesure vise à renforcer les anticipations d’inflation. Graphique 13. C’est au Japon que la progression des actifs de la banque centrale a été la plus forte A. Total des actifs de la banque centrale

B. Obligations d'État détenues par la banque centrale

En pourcentage du PIB

En pourcentage du PIB, fin 2018¹

100

Japon États-Unis Zone euro

80

60

60

40

40

20

20

0

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

0

LUX LTU LVA SWE IRL USA SVK FIN NLD AUT DEU BEL SVN FRA PRT ITA ESP GBR JPN

80

100

1. Mars 2019 pour le Japon, janvier pour les États-Unis et novembre 2018 pour la Suède. Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953392

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 33 Tableau 6. Chronologie des principales mesures et annonces de politique monétaire intervenues depuis 2013 2013

Janvier Mars Avril Avril

2014

Octobre

2015

Janvier

2016

Janvier Janvier Juillet Septembre

Octobre

2017

Juillet

2018

Janvier Juillet

Octobre

La Banque du Japon fixe un objectif de stabilité des prix de 2 % qu’elle aspire à atteindre « le plus tôt possible ». Haruhiko Kuroda devient gouverneur de la Banque du Japon. La Banque du Japon lance une politique d’« assouplissement monétaire quantitatif et qualitatif », qui vise à doubler la base monétaire à fin 2014 en achetant des obligations d’État à hauteur de 50 000 milliards JPY (10 % du PIB) par an. Dans la publication Outlook for Economic Activity and Prices, l’inflation mesurée par l’IPC (hors produits alimentaires frais) devrait s’établir à 1.9 % au cours de l’exercice budgétaire 2015. La Banque du Japon accélère ses achats d’obligations d’État pour atteindre un rythme annuel de 80 000 milliards JPY. Dans la publication Outlook for Economic Activity and Prices, la prévision d’inflation mesurée par l’IPC (hors produits alimentaires frais) pour l’exercice budgétaire 2015 est ramenée à 1.0 %, et l’objectif de 2 % ne sera pas atteint avant l’exercice budgétaire 2016. La publication Outlook for Economic Activity and Prices indique que l’objectif d’inflation de 2 % sera atteint « aux alentours de la première moitié de l’exercice budgétaire 2017 ». La Banque du Japon fixe un taux d’intérêt négatif de 0.1 %, qui s’applique dans un premier temps à environ 4 % des dépôts des banques auprès de la banque centrale. La Banque du Japon accroît ses acquisitions de parts de fonds indiciels cotés, qui passent de 3 300 milliards JPY (0.7 % du PIB) par an à 6 000 milliards JPY (1.2 % du PIB), et double ses prêts en dollars à 24 milliards USD. La Banque du Japon met en place un « assouplissement monétaire quantitatif et qualitatif avec un contrôle de la courbe des rendements », qui cible les rendements des obligations d’État plutôt que les achats d’actifs. La nouvelle stratégie inclut un « engagement de dépassement de l’objectif d’inflation ». Dans la publication Outlook for Economic Activity and Prices, la prévision d’inflation mesurée par l’IPC (hors produits alimentaires frais) est ramenée à 1.5 % pendant l’exercice budgétaire 2017 et à 1.7 % en 2018 et l’objectif de 2 % devrait être atteint « aux alentours de l’exercice budgétaire 2018 ». Dans la publication Outlook for Economic Activity and Prices, la prévision d’inflation mesurée par l’IPC (hors produits alimentaires frais) est ramenée à 1.5 % pendant l’exercice budgétaire 2018 et à 1.8 % pendant l’exercice 2019 et l’objectif de 2 % devrait être atteint « aux alentours de l’exercice budgétaire 2019 ». Haruhiko Kuroda obtient un deuxième mandat de gouverneur de la Banque du Japon. La Banque du Japon annonce le « Renforcement du cadre pour la poursuite d’un assouplissement monétaire vigoureux », qui introduit davantage de flexibilité pour l’objectif de rendement des obligations d’État à 10 anset l’achat d’autres actifs. Dans la publication Outlook for Economic Activity and Prices, la prévision d’inflation mesurée par l’IPC (hors produits alimentaires frais) est ramenée à 1.4 % pendant l’exercice budgétaire 2019 et à 1.5 % pendant l’exercice 2020, et il est prévu que l’objectif de 2 % ne soit pas atteint avant l’exercice 2021.

Source : Banque du Japon ; OCDE.

Graphique 14. Raisons pour lesquelles les entreprises n’ont pas répercuté la hausse des coûts sur les prix de vente L’entreprise privilégie les relations à long terme avec les partenaires commerciaux et les consommateurs L’entreprise maintient les prix de vente à un niveau constant jusqu’à ce que les concurrents augmentent les … L’entreprise craint une forte contraction du volume des ventes L’entreprise compense l’augmentation des coûts par une réduction d’autres coûts Les partenaires commerciaux ont l’initiative en matière de fixation des prix L’entreprise est contrainte par des contrats avec des partenaires commerciaux L’entreprise modifie la qualité et la quantité des produits 0

10

20

30

40

50 60 En pourcentage

Source : Cabinet Office (2013) (Bureau du Cabinet). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953411 ÉTUDES ÉCONOMIQUES DE L’OCDE: JAPON 2019 © OCDE 2020


34  Du fait de l’adoption de taux d’intérêt négatifs et du contrôle de la courbe des rendements, cette courbe a continué de se déplacer vers le bas (graphique 15). La diminution des rendements des obligations d’État a été répercutée sur les obligations d’entreprise et les taux débiteurs, ce qui a ainsi permis de doper l’investissement résidentiel et l’investissement des entreprises. Bien que le montant de référence des achats d’obligations d’État réalisés par la Bque du Japon reste de 80 000 milliards JPY, son recentrage sur les rendements lui a donné davantage de flexibilité en ce qui concerne le volume des achats d’obligations (Sudo and Tanaka, 2018). Les achats d’obligations de la Banque du Japon sont d’ailleurs revenus de 58 000 milliards JPY en 2017 à 37 600 milliards JPY en 2018 (graphique 16). Selon une estimation, seules 10 % des variations des rendements des obligations d’État sont déterminées par ses achats, le reste étant dû à la taille de son portefeuille (Sudo and Tanaka, 2018). Graphique 15. La courbe des rendements s’est aplatie1 Taux

Taux 1.4

1.4 2 avr 2013 : avant l'introduction de l'assouplissement monétaire quantitatif et qualitatif (QQE) 27 jan 2016 : avant l'introduction de la politique des taux d'intérêt négatifs 16 sep 2016 : avant l'introduction du contrôle de la courbe des rendements 27 jul 2018 : avant le renforcement des indications prospectives 31 jan 2019

1.2 1.0 0.8

1.2 1.0 0.8

0.6

0.6

0.4

0.4

0.2

0.2

0.0

0.0

-0.2

-0.2

-0.4

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

15 20 Échéance (années)

-0.4

1. Taux fondé sur les marchés à partir de taux composites. Source : Ministère des Finances. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953430

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 35 Graphique 16. Les achats d’obligations d’État nets de la Banque du Japon ont ralenti Milliers de milliards JPY 80

Milliers de milliards JPY 80

Rythme de 80 000 milliards JPY

70

2016

2017

2018

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

Janv

Fév

Mars

Avril

Mai

Juin

Juil

Août

Sept

Oct

Nov

Déc

0

Source : Banque du Japon. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953449

La Banque du Japon a affiné son cadre d’action en juillet 2018 pour qu’il soit plus durable : 

Introduction d’une certaine flexibilité pour l’objectif de rendement des obligations d’État à 10 ans : Si l’objectif reste de 0 %, la Banque du Japon autorisera des variations à concurrence d’environ 20 points de base, en fonction de l’évolution de la conjoncture et de l’inflation. Bien que le montant de référence des achats d’obligations d’État reste inchangé, à 80 000 milliards JPY, dans la pratique, il sera déterminé de manière flexible afin que la forme de la courbe de rendement reste conforme aux attentes. Accroissement de la flexibilité pour les achats d’actifs autres : Si l’objectif consistant à acheter chaque année 6 000 milliards JPY de parts de fonds indiciels cotés et 90 milliards JPY de parts de fonds d'investissements immobiliers (Japan Real Estate Investment Trusts, J-REITS) est maintenu, la Banque du Japon accordera une certaine flexibilité en fonction de l’évolution de l’environnement de marché. Renforcement des indications prospectives : Puisqu’il faudra vraisemblablement plus longtemps que prévu pour atteindre l’objectif d’inflation de 2 %, la Banque du Japon a déclaré que « son intention était de maintenir les taux à court et à long terme actuels, extrêmement bas, pendant plus longtemps encore, en tenant compte des incertitudes entourant l’activité économique et les prix, notamment des effets de la hausse de la taxe sur la consommation, programmée pour octobre 2019 ».

Jusqu’à quel point peut-on aller dans le sens d’une politique monétaire fortement expansionniste et combien de temps peut-on maintenir une telle politique ? Tout dépend de l’équilibre entre bénéfices et coûts marginaux. Un certain nombre de coûts potentiels et d’effets secondaires peuvent être recensés (Rawdanowicz et al., 2013). Il importe davantage de noter, peut-être, qu’une politique monétaire trop expansionniste peut entraîner une prise de risque excessive qui alimente l’envolée des prix des actifs, laquelle conduit ultérieurement à une instabilité financière. Au Japon, les prix des terrains ont fini par se stabiliser après plus de deux décennies de repli, marquant ainsi une évolution positive (graphique 17). Les cours des actions ont rebondi, ce qui s’explique par les bénéfices record des entreprises (partie B). Toutefois, le coefficient de capitalisation des résultats s’établit ÉTUDES ÉCONOMIQUES DE L’OCDE: JAPON 2019 © OCDE 2020


36  aux alentours de 24, soit nettement en deçà de la moyenne de la décennie passée. La progression la plus forte du prix des actifs concerne les obligations d’État, les taux d’intérêt ayant chuté sur toute la courbe des rendements (graphique 15). Sortir de l’assouplissement quantitatif et qualitatif peut donc entraîner un risque d’instabilité du marché obligataire et de pertes pour les institutions financières. Il faudra absolument maintenir la liquidité du marché des obligations d’État. Cela étant, l’inflation étant encore loin de l’objectif de 2 %, il est peut-être prématuré de s’intéresser aux détails de la stratégie de sortie, laquelle dépendra de la situation de l’économie et des marchés du moment. La Banque du Japon a réussi à sortir de sa politique d’assouplissement quantitatif en 2006, ce qui constitue un précédent positif, même si la taille du bilan de la banque centrale à cette époque était nettement plus modeste, soit 30 % du PIB (Études économiques de l’OCDE : Japon, 2008). Qui plus est, le Japon pourra bénéficier de l’expérience d’autres grandes économies en la matière. Graphique 17. Les tendances des prix des actifs au Japon se sont améliorées A. Prix des terrains à usage d’habitation

B. Prix de certaines actions

Glissement annuel en % 25

À l’échelle nationale Dans les trois zones métropolitaines¹ Autres régions

20 15

Indice 2005=100 260 240

Japon (Indice Nikkei 225, moyenne) États-Unis (S&P500) Zone euro (EURO STOXX50)

220 200

10

180

5

160

0

140 120

-5

100 -10 -15

80 1990

1994

1998

2002

2006

2010

2014

2018

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

60

1. Région de Tokyo (préfectures de Tokyo, Kanagawa, Saitama, Chiba et Ibaraki), région d’Osaka (préfectures d’Osaka, d’Hyogo, de Kyoto et de Nara) et région de Nagoya area (préfectures d’Aichi et de Mie). Source : Ministère de l'Aménagement du territoire, des Infrastructures, des Transports et du Tourisme ; Thomson Reuters Datastream. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953468

Les achats de parts de fonds indiciels cotés réalisés par la Banque du Japon sont aussi une source de préoccupation ; la banque centrale détient aujourd’hui plus des trois quarts de ce marché, de sorte qu’elle compte, indirectement, parmi les dix plus gros actionnaires de 40 % des entreprises japonaises cotées (Nikkei Asian Review, 2018c). Les investissements de la Banque centrale dans les fonds indiciels cotés pourraient provoquer une surévaluation de certaines actions (Shirai, 2018). Qui plus est, les programme de la banque centrale entame la discipline de marché, car les entreprises sont récompensées pour leur seule présence dans des indices boursiers importants, et non pour l’adoption de nouvelles stratégies commerciales ou le versement de dividendes plus conséquents (Nikkei Asian Review, 2018a). Enfin, suite à ces achats à grande échelle, la Banque du Japon va éprouver des difficultés à vendre ses avoirs. Certains éléments montrent que la Banque du Japon fait preuve d’une plus grande flexibilité dans ses achats de parts de fonds indiciels cotés conformément à sa décision de juillet 2018 et de son report de la moyenne du Nikkei 225, centré sur les plus grandes entreprises, vers l’indice d’actions plus large qu’est le Topix.

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 37 En dépit de ces inquiétudes, atteindre l’objectif de 2 % devrait rester la priorité de la Banque du Japon, tout en surveillant les coûts potentiels et les effets secondaires, y compris ceux qui sont liés aux institutions financières (voir plus loin). La déflation a pour effet de réduire le PIB nominal, ce qui accroît le ratio de la dette publique et menace la viabilité des finances publiques. Il est donc très difficile de réduire le ratio d’endettement dans un contexte déflationniste, d’autant que la déflation a aussi un impact négatif sur la croissance.

Le secteur financier : actuellement solide, mais des inquiétudes apparaissent Le secteur financier soutient l’essor de l’économie. L’attitude des institutions financières en matière de prêts est demeurée à son niveau le plus accommodant depuis l’effondrement de l’économie de bulle au début des années 1990 (graphique 18). Le crédit total a progressé en proportion du PIB au cours des toutes dernières années, inversant la tendance à la baisse (partie B). Les créances douteuses et litigieuses des banques sont peu importantes, grâce aux efforts énergiques déployés par les autorités de surveillance pour les limiter. Les fonds propres réglementaires de catégorie 1 ont grimpé de 15.3 % des actifs pondérés par les risques en 2014 à 17.l % début 2018, ce qui est proche de la moyenne de l’OCDE (partie C). Les tests de résistance de la Banque du Japon au niveau macroéconomique montrent que les institutions financières font généralement preuve d’une forte résilience, en termes de capital et de liquidité, face aux événements extrêmes, comme ceux de la crise financière mondiale (Bank of Japan, 2018). Le secteur bancaire dans son ensemble « reste bien capitalisé et liquide » (IMF, 2018).

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38  Graphique 18. Le secteur financier contribue à l’essor de l’économie A. L’orientation de la politique de prêts des institutions financières est accommodante¹

En points de pourcentage 40 ↑ Accommodante

B. Le crédit progresse En pourcentage du PIB 180

Séries initiales Tendance

30

170

20

160

10

150

0

140

-10 -20 -30

↓ Stricte 1980

1985

130

Séries initiales Tendance

1990

1995

2000

2005

2010

2015

1980

C. Fonds propres réglementaires de catégorie 1 rapportés aux actifs corrigés des risques

En pourcentage, 2018 30

1985

1990

1995

2000

120 2005

2010

2015

110

D. Le rendement des actifs est faible au Japon En pourcentage, 2018 2.5

25

2.0

20

1.5

15 1.0

10

0

0.0

GRC JPN ITA CHE DEU AUT USA FRA FIN GBR IRL BEL ESP LUX PRT DNK NLD TUR SWE OCDE ISR LVA CZE SVK CAN AUS NOR MEX LTU SVN EST KOR ISL HUN CHL POL

0.5 CHL ISR AUS USA KOR PRT CAN ESP MEX ITA TUR GRC JPN HUN CZE POL AUT BEL FRA SVK CHE OCDE SVN LTU DEU GBR FIN DNK NOR NLD LVA ISL IRL LUX SWE EST

5

1. Indice de diffusion mesurant la différence entre le nombre d’entreprises ayant répondu que l’orientation de la politique de prêts des institutions financières était accommodante et le nombre de celles qui ont répondu qu’elle était stricte. Source : Banque du Japon (2018) ; Fonds monétaire international. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953487

Toutefois, le Japon se classe à l’avant-dernier rang des pays de l’OCDE en termes de rendement des actifs des banques (graphique 18, partie D). Les revenus nets sont restés relativement élevés, dans une perspective à long terme, pour tous les types d’institutions financières, à la faveur des plus-values réalisées sur leurs portefeuilles d’actions et du recul des coûts d’emprunt (graphique 19). Néanmoins, les revenus d’intérêts nets se sont orientés à la baisse, les marges entre dépôts et crédits s’étant contractées au cours d’une période prolongée de faibles taux d’intérêt. L’intensification de la concurrence entre les institutions financières joue également, puisque le nombre d’entreprises diminue et que la proportion de celles qui ne sont pas endettées augmente. Dans une enquête de la Banque du Japon, près de la moitié des banques régionales, qui sont les principaux prêteurs des PME, ont signalé que les taux d’intérêt des emprunts accordés aux entreprises présentant un risque moyen ne correspondaient pas au coût du crédit sur l’ensemble du cycle. Elles ont répondu à plus de 85 % qu’il leur était difficile de relever leurs taux débiteurs en raison de la concurrence avec les autres institutions financières, ce qui semble témoigner d’un problème structurel dans ce secteur (Bank of Japan, 2018). La concentration du secteur bancaire

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 39 régional pourrait aider à consolider le bilan des banques. Le gouvernement devrait donner suite à sa proposition de fin 2018 visant soit à créer un nouveau système d’approbation des fusions-acquisitions entre banques régionales, soit à améliorer la prévisibilité du processus d’examen de la Commission de la concurrence japonaise, ce qui aiderait à maintenir la continuité des services sur tout le territoire. Graphique 19. Les revenus nets sont élevés, en dépit d’un repli des revenus d’intérêts nets A. Principaux groupes financiers

Milliers de milliards JPY 6

Milliers de milliards JPY 3

B. Banques régionales

Milliers de milliards JPY 3

Milliers de milliards JPY 6

2

5

2

5

1

4

1

4

0

3

0

3

-1

2

-1

2

1

-2

0

-3 2006

-2 -3 2006

Revenus nets (échelle de gauche) Revenus d’intérêts nets (échelle de droite) 2008

2010

2012

2014

2016 2017

Revenus nets (échelle de gauche) Revenus d’intérêts nets (échelle de droite) 2008

2010

2012

2014

2016 2017

Source : Banque du Japon (2018). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953506

L’assouplissement quantitatif et qualitatif a permis de parvenir à un rééquilibrage des portefeuilles en encourageant les institutions financières à accepter davantage de risques. Néanmoins, les tendances récentes suscitent un certain nombre de préoccupations. Premièrement, la part des crédits accordés aux « emprunteurs à faible rendement » – qui sont principalement des PME en mauvaise posture sur le plan financier et dont les taux d’emprunt sont faibles par rapport à leur risque de crédit sur l’ensemble du cycle économique – a sensiblement augmenté (graphique 20). Deuxièmement, le crédit immobilier, alimenté par les prêts au secteur du logement locatif, ressort en forte hausse (partie B). Troisièmement, les prêts à l’étranger ont aussi connu une progression rapide (partie C). Même s’ils appartiennent à 70 % environ à la catégorie investissement, ces prêts créent des risques de change et un risque de remontée des taux d’intérêt étrangers. Quatrièmement, les institutions financières ont développé leur portefeuille de parts de sociétés d'investissement immobilier cotées (partie D). Une surveillance financière efficace est essentielle pour faire face à ces risques croissants. La diminution et le vieillissement de la population tendront à réduire à la fois l’offre et la demande de financements en raison de la part grandissante des retraités et de la contraction de l’activité économique. L’hypothèse du cycle de vie implique une baisse du taux d’épargne au Japon. Toutefois, des études empiriques montrent que des considérations liées à l’épargne de précaution et aux donations ont ralenti son repli (Horioka and Niimi, 2017 ; Hamaaki et al., 2019). De plus, la part des actifs risqués dans le portefeuille des ménages augmente avec l’âge, à mesure que le coût lié au remboursement des emprunts hypothécaires diminue (Iwaisako et al., 2016). Compte tenu du comportement d’épargne des personnes âgées et de leur propension à accepter des risques, le Japon devrait avoir suffisamment de moyens financiers pour créer des entreprises rentables. L’absence de demande de telles ressources est plus inquiétante.

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1 0


40  Tableau 7. Application des recommandations de l’OCDE concernant la politique monétaire Recommandations formulées dans les précédentes Études de l’OCDE

Mesures prises ou envisagées

L’assouplissement monétaire devrait être maintenu comme prévu jusqu’à ce que l’inflation s’inscrive durablement au-dessus de l’objectif de 2 %, sans perdre de vue les coûts et les risques de cette orientation.

La Banque du Japon a introduit des indications prospectives pour marquer sa détermination à maintenir des taux d’intérêt à court et à long terme extrêmement bas pendant longtemps encore. La viabilité de la politique monétaire a été renforcée par le contrôle de la courbe des rendements, qui cible le rendement et non la quantité d’obligations d’État achetées.

Graphique 20. La prise de risques accrue des institutions financières suscite des inquiétudes A. Part des crédits accordés aux emprunteurs à faible rendement

B. Ratio crédit immobilier/PIB

En pourcentage 30

Tendance Séries initiales

25

En pourcentage 14

12 10

20

8 15 6

10

4

5

2

0 2001

2004

2007

2010

2013

2016 1980

Milliers de milliards USD 0.7

0.5

1992

1998

2004

2010

2016

0

D. Encours des parts de sociétés d'investissement immobilier cotées détenues par les institutions financières

C. Encours des prêts à l’étranger

0.6

1986

Milliers de milliards JPY 24

Divers Amérique du Nord Asie

20 16

0.4 12

0.3

8

0.2

4

0.1 0

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2007

2009

2011

2013

2015

2017 2018

0

Source : Banque du Japon (2018). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953525

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 41

Maintenir des apports de travail suffisants dans le contexte du vieillissement démographique Si les taux d’entrée sur le marché du travail et de sortie du marché du travail demeurent inchangés, la population active japonaise déclinera de 25 % d’ici à 2050 (graphique 3). Les apports de travail seront également limités par un projet de loi de 2018 qui vise à modifier la façon de travailler au Japon en plafonnant le nombre d’heures supplémentaires à 45 par mois et 360 par an (tableau 8). Ce plafond pourra néanmoins être relevé à 720 heures par an si employeurs et salariés sont d’accord. Compte tenu de l’ampleur de ce défi démographique, la réforme en profondeur du marché du travail revêt un caractère de priorité absolue. Le modèle traditionnel japonais – caractérisé par l’emploi à vie, les systèmes de salaires et de promotion à l’ancienneté, le départ en retraite obligatoire, le recrutement de jeunes diplômés et leur formation simultanée dans l’entreprise – avait sa raison d’être quand la population était jeune et en expansion. Mais à une époque où l’on peut espérer vivre jusqu’à 100 ans, il n’est plus adapté car il décourage le recrutement des travailleurs âgés et des femmes et réduit la mobilité de la main-d’œuvre. Un changement de cap vers des formes d’emploi et des systèmes de salaires plus flexibles, reposant davantage sur les aptitudes et moins sur l’âge, permettrait au Japon de faire un meilleur usage de son capital humain.

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42  Tableau 8. Grandes orientations de la gestion et de la réforme économiques et budgétaires Domaine 1. Réalisation et expansion de la « révolution du développement des ressources humaines »

Objectif Créer un environnement qui permette à l’ensemble des citoyens de contribuer activement à la vie de la société tout au long de leur existence.

2. Réalisation et expansion de la révolution de la productivité

Doubler le taux de croissance annuelle de la productivité du travail d’ici à 2020 pour le porter à 2 %. Mettre en œuvre les technologies de la Quatrième révolution industrielle pour réaliser la « Société 5.0 », qui défendra la durabilité et l’inclusivité.

3. Réforme pour modifier la façon de travailler

Entreprendre une réforme radicale du marché du travail, pour faire advenir une société dans laquelle les travailleurs pourront choisir entre plusieurs façons de travailler.

4. Accueil de nouveaux travailleurs venant de l’étranger

Accepter davantage de travailleurs étrangers pour résorber les graves pénuries de main-d’œuvre.

Mesure prises ou envisagées (1) Investissement dans les ressources humaines Les autorités ont lancé en 2018 un plan qui vise à accroître la capacité des structures d’accueil des tout-petits de 320 000 places d’ici à 2020. Des services gratuits de garde et d’éducation des enfants âgés de trois à cinq ans seront mis en place en octobre 2019. À partir de 2020, les étudiants issus de familles à faible revenu bénéficieront d’une dispense ou d’une réduction des frais de scolarité dans l’enseignement supérieur. Les programmes de formation professionnelle et les cursus pédagogiques seront renforcés grâce à la collaboration entre les entreprises et les universités. (2) Favoriser la mobilisation de tous les talents au Japon Un plan va être élaboré d’ici à l’été 2019 pour garantir des possibilités de maintien en activité jusqu’à l’âge de 70 ans. (1) Projets phares pour la réalisation de la « Société 5.0 » Promouvoir des projets tels que : i) les systèmes de mobilité automatisés ; ii) les systèmes de soins de santé orientés données ; iii) la gestion et le financement intelligents de l’énergie ; iv) le gouvernement numérique ; et v) l’industrie, les collectivités et les PME intelligentes. (2) Établir un socle pour l’innovation Les bandes de fréquence pour la 5G ont été attribuées en 2019 et les services commerciaux démarreront en 2020. En 2018, les autorités ont défini un cadre pour les « bacs à sables réglementaires » fondés sur des projets. (3) Établissement d’un écosystème pour l’innovation Les technologies et PME de pointe et les jeunes entreprises à risque élevé bénéficieront d’un traitement préférentiel dans les procédures d’attribution des marchés publics. (1) Réduction des longue durées de travail Les heures supplémentaires seront soumises à un plafond mensuel et un plafond annuel obligatoires à partir de 2019 pour les grandes entreprises et à partir de 2020 pour les PME. (2) Mise en œuvre du principe « à travail égal salaire égal » Le principe « à travail égal salaire égal » sera appliqué à partir de 2020 dans les grandes entreprises et à partir de 2021 dans les PME. Des lignes directrices concernant le traitement équitable et équilibré des travailleurs réguliers et non réguliers ont été annoncées en 2018. (3) Création d’un système d’emploi flexible qui encourage la rémunération des travailleurs spécialisés en fonction des résultats À partir de 2019, un nouveau type de contrat de travail exemptera les travailleurs très spécialisés effectuant des tâches précisément définies du plafonnement des heures supplémentaires. (4) Poursuite de la hausse du salaire minimum Les salaires minimums, dont la moyenne nationale a été fixée à 874 JPY par heure en 2018, continueront à augmenter à un rythme d’environ 3 % par an jusqu’à ce qu’ils atteignent 1 000 JPY. (1) Création d’un nouveau statut de résident pour les travailleurs étrangers peu qualifiés Un nouveau statut de résident créé en 2018 permet aux ressortissants étrangers ayant participé au programme de stages techniques (TITP II) au Japon de rester dans le pays pendant un maximum de cinq années supplémentaires, pour travailler dans des secteurs confrontés à de graves pénuries de main-d’œuvre.

Source : Basic Policy on Economic and Fiscal Management and Reform 2018.

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 43 Un changement de cap vers des formes d’emploi et des systèmes de salaires plus flexibles permettrait d’en finir avec le dualisme du marché du travail, responsable de fortes disparités salariales entre les travailleurs réguliers et les travailleurs non réguliers, qui sont principalement des femmes. La mise en œuvre du principe « à travail égal salaire égal » à partir de 2020-21 a pour but d’éliminer « les différences de conditions de travail injustifiables qui peuvent exister dans une même entreprise entre travailleurs réguliers et travailleurs non réguliers ». Dans la pratique, il est difficile de déterminer si un écart de salaire est justifié ou non, car il faudrait pour cela que les employeurs évaluent scrupuleusement les performances de chaque salarié. Les Études économiques de l’OCDE sur le Japon ont recommandé à maintes reprises à ce pays d’adopter une stratégie globale pour mettre fin au dualisme du marché du travail, en renforçant la couverture sociale des travailleurs non réguliers et en améliorant les programmes de formation qui leur sont destinés, en relevant le salaire minimum et en réduisant la protection de l’emploi des travailleurs réguliers, notamment par le biais d’une transparence accrue. Compte tenu de la difficulté de réformer la protection de l’emploi, le Japon pourrait s’inspirer de l’approche adoptée par l’Italie, qui a maintenu les droits acquis des salariés actuels et mis en place un contrat unique pour les salariés nouvellement embauchés (OECD, 2017b). Plus de 80 % des entreprises ont maintenu l’âge de départ en retraite obligatoire à 60 ans (graphique 21), en dépit du fait que l’espérance de vie à cet âge est passée de 17 ans en 1970 à 26 ans aujourd’hui. Si les travailleurs peuvent rester en activité jusqu’à 65 ans, la plupart sont réembauchés avec un statut de travailler non régulier et occupent des postes nettement moins bien rémunérés, dans lesquels ils utilisent moins leurs compétences. Le droit dont disposent les entreprises de fixer un âge de retraite obligatoire devrait être supprimé pour permettre à davantage de travailleurs de poursuivre leur carrière en mettant pleinement à profit leurs compétences. La fin du régime de la retraite obligatoire implique de délaisser les systèmes de rémunération à l’ancienneté pour donner plus de poids à la catégorie d’emploi et à la performance dans la fixation des salaires. Il faudrait également reporter l’âge d’ouverture des droits à pension au-delà de 65 ans, dans la mesure où les Japonais peuvent maintenant espérer vivre en bonne santé jusqu’à 75 ans. Dans un monde où l’on peut vivre jusqu’à 100 ans, l’allongement de la durée d’activité professionnelle impose également que les travailleurs puissent suivre des formations liées à l’emploi et apprendre tout au long de leur vie, afin d’éviter la dépréciation de leurs compétences à mesure qu’ils vieillissent. Le départ en retraite obligatoire supprimé, les entreprises seraient davantage incitées qu’elles ne le sont maintenant à accroître leurs investissements dans les travailleurs âgés. Enfin, pour faciliter l’allongement de la durée d’activité professionnelle, il faudrait améliorer l’équilibre vie professionnelle-vie privée pour l’ensemble des travailleurs, en faisant appliquer strictement le plafond annuel de 360 heures de travail supplémentaires, en infligeant des amendes adéquates aux entreprises qui ne le respectent pas et en instaurant un temps de repos minimum obligatoire entre deux périodes de travail.

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44  Graphique 21. La plupart des entreprises ont maintenu l’âge du départ en retraite obligatoire à 60 ans Répartition des entreprises selon l’âge auquel elles ont fixé le départ en retraite obligatoire En pourcentage 100

En pourcentage 100 80

80

60

60 ans

61 à 64 ans

60

65 ans et plus

40

40

20

20

0

0 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Source : Ministère de la Santé, du Travail et de la Protection sociale, General Survey on Working Conditions, 2017 (« Enquête générale sur les conditions de travail »). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953544

Le taux d’emploi des femmes a fortement augmenté au cours des cinq dernières années, passant de 60.7 % en 2012 à 69. % en 2018, un niveau nettement supérieur à la moyenne OCDE de 60.1 % (tableau 9). Cela étant, plus de la moitié des nouvelles embauchées sont des travailleuses non régulières. La période d’activité professionnelle des femmes est interrompue et raccourcie par leurs obligations familiales, de sorte qu’elles sont sous-représentées dans les postes d’encadrement et au sein des conseils d’administration (graphique 22). Pour supprimer les obstacles à l’emploi féminin, il est nécessaire d’améliorer l’équilibre vie professionnelle-vie privée, de mettre fin à la concentration des femmes dans les filières offrant moins de possibilités d’avancement et de lutter contre les discriminations. Le gouvernement a l’intention de mettre en place des services de garde d’enfants gratuits pour l’ensemble des enfants âgés de trois à cinq ans, en espérant que cette mesure stimule le taux de fécondité. La suppression des listes d’attente pour l’accès aux services de garde d’enfants doit être une priorité si l’on veut encourager l’emploi des femmes. Il faudrait en outre poursuivre la réforme de la déduction pour conjoint accordée au titre de l’impôt sur le revenu des particuliers, conformément à la recommandation formulée par le Conseil de l’OCDE au niveau des Ministres, qui préconisait de « concevoir des systèmes fiscaux qui donnent des incitations à travailler similaires aux deux parents » (OECD, 2013).

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 45 Tableau 9. Taux d’emploi par âge et par sexe En 2017 Japon Hommes Femmes Total

15-24 ans 42.0 42.9 42.5

25-54 ans 92.7 75.3 84.1

OCDE 55-64 ans 85.0 61.9 73.3

15-64 ans 82.9 67.4 75.3

15-24 ans 44.7 38.5 41.6

25-54 ans 86.8 68.9 77.8

55-64 ans 69.1 52.2 60.4

15-64 ans 75.5 61.1 67.8

Source : OCDE, Base de données sur l’emploi et le marché du travail.

Le nombre de travailleurs étrangers (stagiaires compris) au Japon a pratiquement doublé entre 2013 et 2017, passant de 0.7 million à 1.3 million, ce qui indique que les employeurs sont disposés à embaucher de la main-d’œuvre étrangère. Toutefois, ces travailleurs ne représentaient que 2 % de la population active du Japon, soit l’une des proportions les plus faibles de la zone OCDE. De plus, le programme de stages techniques, qui permet aux étrangers de rester au Japon pendant une durée maximale de cinq ans, a été critiqué au motif qu’il servait essentiellement à alimenter les entreprises en main-d’œuvre bon marché, entraînant des atteintes aux droits humains. En 2017, le ministère de la Santé, du Travail et de la Protection sociale a mis en place une nouvelle réglementation assortie de sanctions qui a pour objectif de « réduire les atteintes aux droits humains » et stipule que « les stagiaires ne sont pas différents des travailleurs japonais » (Japan Times, 2017). Une loi de décembre 2018 a créé un nouveau statut de résident pour les étrangers prêts à occuper un emploi, qui disposent de compétences recherchées dans les secteurs confrontés à des pénuries de main-d’œuvre. Cette législation crée un précédent, au sens où elle autorise pour la première fois des personnes peu qualifiées à travailler au Japon avec un statut de résident. Le gouvernement a l’intention d’accepter 345 150 travailleurs étrangers entre 2019 et 2024 en vertu de cette loi. S’il est peu probable que les migrants internationaux puissent venir en nombre suffisant pour réellement peser sur la situation démographique du pays, l’augmentation des entrées de travailleurs étrangers devrait faire partie intégrante d’une stratégie globale visant à contrer le déclin démographique. Au fil de ses travaux de recherche, l’OCDE a recueilli de nombreux éléments de preuve montrant que les effets à moyen et long terme des migrations sur les finances publiques, la croissance économique et le marché du travail sont généralement positifs (OECD, 2016). L’approche de refus de l’immigration, qui privilégie le recours à la main-d’œuvre étrangère temporaire, n’est plus suffisante. Pour retirer les avantages économiques des migrations, le Japon devra investir massivement dans la formation des nouveaux migrants et les aider à s’adapter à la vie locale.

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46  Graphique 22. Les femmes japonaises sont sous-représentées aux postes de direction En pourcentage 45

A. Part des femmes dans le personnel d’encadrement Tous âges, 2015 ou dernière année pour laquelle des données sont disponibles

40 35 30 25 20 15 10 0

KOR JPN TUR LUX CHL GRC NLD ITA DNK DEU CZE AUT EST OC… SVK ESP FRA ISR BEL PRT FIN IRL MEX CHE GBR CAN NOR AUS SVN ISL SWE LTU POL HUN USA LVA

5

B. Part des femmes dans les conseils d'administration des plus grandes sociétés cotées en bourse, 2016

En pourcentage 45 40 35 30 25 20 15 10 0

KOR JPN CHL MEX EST CZE GRC HUN TUR LUX CHE PRT SVK IRL USA ISR CAN AUT POL ESP O… NZL AUS SVN BEL DNK DEU GBR LVA NLD FIN ITA SWE FRA NOR ISL

5

Source : Base de données de l'OCDE sur l'égalité hommes-femmes. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787//888933953563

Tableau 10. Application des recommandations de l’OCDE visant à soutenir l’emploi Recommandations antérieures de l’OCDE

Mesures prises ou envisagées

Lever les obstacles à l’emploi des femmes en développant la capacité des structures d’accueil et de garde d’enfants et en améliorant l’équilibre vie professionnelle-vie privée grâce à l’imposition d’un plafond contraignant sur les heures supplémentaires. Réduire le dualisme en assouplissant la protection de l’emploi des travailleurs réguliers, en élargissant la couverture par l’assurance sociale et en développant la formation offerte aux travailleurs non réguliers.

Le gouvernement a l’intention d’accroître la capacité d’accueil des structures de garde d’enfants de 320 000 places d’ici la fin de l’exercice 2020. Des services gratuits de garde et d’éducation des enfants âgés de trois à cinq ans seront mis en place en octobre 2019. Depuis avril 2017, les travailleurs à temps partiel des entreprises comptant moins de 500 salariés peuvent bénéficier du régime d’assurance retraite des salariés si un accord a été conclu entre l’employeur et les salariés. Le gouvernement a développé l’accès des travailleurs non réguliers à la formation professionnelle.

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 47

Encadré 1. Quantification de l’impact des réformes structurelles D’après les estimations, les réformes du marché du travail préconisées dans la présente Étude produiraient des avantages importants (tableau 11). Dans le scénario de base ci-après, les taux masculins et féminins d’entrée sur le marché du travail et de sortie du marché du travail restent inchangés pour chaque cohorte d’âge de cinq ans, ce qui provoque une diminution de 24.0 % de la population active entre 2017 et 2050. Néanmoins, le PIB réel par habitant augmenterait de 1.8 %, même avec une productivité du travail inchangée. En réalité, on s’attend à ce que la productivité du travail augmente, de sorte que la progression du PIB réel par habitant serait plus importante. Mais comme c’est également le cas dans les deux scénarios de réforme, ce facteur est sans incidence sur le gain de PIB réel par habitant en pourcentage associé à la réforme. Tableau 11. Impact des mesures d’encouragement à l’emploi sur le PIB par habitant Pourcentage de variation entre 2017 et 2050

Scénario de référence1 Report de l’âge de la retraite2 Élimination de l’écart hommes-femmes3

Population active -24.0

1.8

Différence par rapport au scénario de référence 0.0

-18.9

8.4

6.5

-20.2

6.8

4.9

PIB réel par habitant

1. Dans l’hypothèse de taux inchangés d’entrée sur/de sortie du marché du travail des hommes et des femmes pour chaque cohorte d’âge de cinq ans. 2. Les taux de sortie du marché de travail à partir de 55 ans sont ajustés à la baisse de 10 % sur la période 2017-30. 3. Les taux d’activité des femmes convergent vers ceux des hommes dans chaque cohorte d’âge de cinq ans. Source : OCDE (2018h) ; et calculs de l’OCDE.

Dans le scénario de « report de l’âge de la retraite », les taux de sortie à partir de 55 ans diminuent de 10 % entre 2017 et 2030. Il s’ensuit une augmentation de l’âge effectif moyen de la retraite de 1.1 an pour les hommes et de 0.7 an pour les femmes jusqu’en 2030. Ce scénario semble plausible dans la mesure où l’âge effectif moyen de la retraite a augmenté de 1.1 an pour les hommes et de 3.2 ans pour les femmes entre 2004 et 2017. En outre, cette hausse projetée de l’âge effectif moyen de la retraite demeurerait légèrement inférieure à l’augmentation projetée de l’espérance de vie, de sorte que le nombre attendu d’années passées à la retraite progresserait légèrement – de 15.2 en 2017 à 15.4 en 2030 pour les hommes, et de 20.5 à 21.0 pour les femmes (OECD, 2018e). Compte tenu du déclin plus limité de l’emploi, le PIB réel par habitant en 2050 serait supérieur de 6.5 % au niveau obtenu dans le scénario de référence. Dans le scénario de « l’élimination de l’écart hommes-femmes », les taux d’activité des femmes convergent vers ceux des hommes dans chaque cohorte d’âge de cinq ans. L’écart de taux d’activité est tombé de 24 points de pourcentage (84 % pour les hommes et 60 % pour les femmes) en 2004 à 16 points en 2017 (85.5 pour les hommes et 69.4 pour les femmes). Si l’écart continue de se réduire au même rythme, il sera entièrement résorbé avant 2050. Dans ce scénario, le PIB réel par habitant en 2050 serait supérieur de 4.9 % au niveau obtenu dans le scénario de référence. Les autres recommandations structurelles formulées dans la présente Étude portent sur la gouvernance d’entreprise et la politique relative aux PME. Bien que l’on puisse s’attendre à ce que ces réformes aient d’importantes retombées, il n’est pas possible pour l’instant de les quantifier.

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48 

Resserrer l’écart de productivité avec les pays de l’OCDE les plus performants Le niveau exceptionnellement élevé de l’utilisation de la main-d’œuvre au Japon (par habitant) a compensé la faible productivité du travail, qui était inférieure de plus d’un quart à celle de la moitié supérieure des pays de l’OCDE en 2017 (graphique 23). Cela traduit le creusement de l’écart de productivité entre les industries manufacturières et le secteur des services au Japon (Études économiques de l’OCDE : Japon, 2017). Par conséquent, le revenu par habitant était inférieur de 19 % à celui de la moitié des pays de l’OCDE ayant enregistré les meilleures performances. L’objectif fixé par le gouvernement en 2013, qui consistait à porter la croissance de la production réelle à un taux annuel de 2 % jusqu’en 2022, reste hors de portée, la productivité ayant cru à un rythme annuel de 1.0 % sur la période 2012-17. Le nouveau plan d’action économique annoncé fin 2017 fixe un objectif de doublement du taux de croissance de la productivité pour le porter à 2 % d’ici 2020. La première des priorités sera de déployer le programme « Société 5.0 », dont l’ambition est d’intégrer systématiquement dans le pays les technologiques du numérique et le monde physique afin de stimuler la croissance économique et d’apporter des solutions aux défis sociétaux. Le Japon figure parmi les leaders mondiaux du développement des infrastructures numériques, ce qui est positif en tant que stratégie pour remédier aux déficits de main-d’œuvre et à l’érosion des chiffres de population (OECD, 2018e). Afin de recueillir pleinement les fruits de ces infrastructures numériques, il est indispensable de les compléter par des investissements dans les compétences, notamment en faveur des travailleurs d’âge intermédiaire et des seniors, et dans des mesures destinées à résorber la fracture numérique. Des réformes réglementaires sont également une priorité pour permettre le développement de nouvelles technologies, notamment des véhicules sans conducteur. À ce titre, il convient de saluer comme un progrès la mise en place, en 2018, du « bac à sable » réglementaire, qui permet aux projets faisant appel aux nouvelles technologies de déroger à la réglementation existante sous certaines conditions. Enfin, deux grands domaines doivent faire l’objet de réformes pour accélérer la croissance : la gouvernance des entreprises, qui est l’une des trois priorités de la stratégie de croissance de 2016, et les politiques en faveur des PME. Graphique 23. La productivité du travail au Japon est inférieure de plus d’un quart à celle de la moitié supérieure des pays de l’OCDE Moitié supérieure des pays de l'OCDE= 100 120

Moitié supérieure des pays de l'OCDE = 100 120

Utilisation de la main-d'oeuvre

110

110

100

100

90

90 Revenu par habitant

80

80

Productivité du travail

70

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

70

Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953582

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 49

Améliorer la gouvernance d’entreprise au Japon En comparaison de leurs homologues européennes et américaines, les entreprises japonaises se caractérisent de longue date par un faible taux de rendement des capitaux propres. Les conseils d’administration sont essentiellement composés d’initiés, qui manquent à leur obligation d’examiner minutieusement et efficacement les décisions des dirigeants (Études économiques de l’OCDE : Japon, 2017). Cette situation s’explique en partie par l’absence de Code de gouvernance des entreprises jusqu’en 2015. Une gouvernance d’entreprise renforcée peut améliorer la répartition du capital et le contrôle des performances des entreprises et, partant, l’utilisation du niveau élevé de la R-D et du capital humain des entreprises au Japon. Il serait également plus aisé de réduire la voilure ou d’organiser la sortie des activités peu productives et de transférer les ressources correspondantes vers des activités à forte productivité. Le Code de bonne gestion introduit en 2014 vise à encourager les « investisseurs institutionnels à exercer leurs responsabilités en matière de gestion en améliorant et en renforçant la valeur et la croissance durable des entreprises dont ils détiennent une partie du capital, grâce à une participation constructive ». En novembre 2018, 237 investisseurs institutionnels, dont près de la moitié étaient des institutions étrangères, avaient adopté ce Code. Si la quasi-totalité des grands gestionnaires d’actifs et fonds de pension publics y ont souscrit, seuls 12 des fonds de pension d’entreprise, qui sont plus de 10 000, ont fait de même, signe qu’ils manquent de ressources humaines pour les activités de gestion. À la fin de 2016, le taux de mise en œuvre de chacun des sept principes du Code était supérieur à 90 %. Ce Code a été révisé en 2017 pour imposer aux gestionnaires d’actifs de mettre un terme aux conflits d’intérêts et de promouvoir une surveillance efficace des gestionnaires par les propriétaires des actifs (c’est-à-dire les fonds de pension d’entreprise). Le Code de la gouvernance des entreprises établi en 2015 est fondé sur les Principes de gouvernance d’entreprise du G20 et de l’OCDE. Il recommande instamment aux « entreprises d’accroître le potentiel de rémunération à moyen et à long terme, en vertu de stratégies commerciales efficaces, en coopérant de manière opportune avec les parties prenantes » (Financial Services Agency, 2018). Ces deux codes suivent une approche fondée sur des principes sur la base du concept « se conformer ou s’expliquer ». L’un des principes fondamentaux du Code de la gouvernance des entreprises, qui s’applique à plus de 2 500 entreprises cotées, est de compter au moins deux administrateurs indépendants. La part des entreprises cotées au premier compartiment de la Bourse de Tokyo (2 021 au total) comptant au moins deux administrateurs extérieurs a grimpé de 22 % en 2014 à 91.3 % en 2018 (graphique 24), portant ainsi le nombre moyen d’administrateurs extérieurs par entreprise de 1.6 à 2.3.

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50  Graphique 24. Part des entreprises comptant au moins deux administrateurs indépendants Parmi les sociétés cotées dans la première section de la Bourse de Tokyo En pourcentage 90

En pourcentage 90

80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

0

Source : Japan Exchange Group (2018). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953601

En juillet 2017, 32 % des entreprises se conformaient aux 73 principes du Code, et 61 % à plus de 90 %. La part des entreprises dotées de comités de nomination est passée de 21 % en 2015 à 32 % en 2017, tandis que celle des sociétés comptant des comités de rémunération a grimpé de 13 % à 35 %. Autre signe des progrès réalisés, la part des entreprises tenant leur assemblée générale ordinaire des actionnaires le jour le plus chargé de l’année est tombée de 96 % en 1995 à 31 % en 2018, ce qui semble témoigner d’une volonté accrue d’écouter les actionnaires. Le nouveau plan d’action économique de 2017 préconisait d’améliorer la gouvernance des entreprises pour stimuler l’investissement stratégique dans les immobilisations, la R-D et les ressources humaines. Une gouvernance renforcée pourrait en effet contribuer à débloquer les réserves de liquidités importantes détenues par les entreprises à des fins d’investissement, de manière à doper la productivité. Selon une enquête menée en 2017 auprès de 581 entreprises cotées et de 116 investisseurs institutionnels, 64 % des entreprises jugeaient leurs liquidités appropriées, 82 % des investisseurs estimant qu’elles étaient trop élevées (graphique 25, partie A). De plus, 70 % des investisseurs ont déclaré que les liquidités excédentaires devraient être investies et les deux tiers environ se sont plaints que les entreprises n’avaient donné que peu d’explications, voire aucune, sur le niveau de leurs liquidités. Les entreprises et les investisseurs ont également affiché des points de vue divergents sur les priorités en matière de gestion. Tandis que 73 % des investisseurs ont déclaré que les entreprises devraient s’employer à sélectionner les activités appropriées et à se concentrer sur elles, seuls 36 % des entreprises cotées en ont fait une priorité (partie B). Enfin, la moitié des investisseurs se sont plaints de ce que la rentabilité des capitaux propres (RCP) des entreprises était inférieure à leur coût du capital. Toutefois, les entreprises ont estimé que leur RCP correspondait (43 %) ou était supérieure (19 %) à leur coût du capital (partie C). Étonnamment, 11 % des entreprises ne connaissaient pas leur coût du capital.

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 51 La révision du Code de la gouvernance des entreprises et des Lignes directrices sur le système de gouvernance des entreprises en 2018 a apporté plusieurs changements importants : 

Participations croisées : les entreprises sont tenues de déterminer chaque année si elles doivent conserver chaque participation croisée et de rendre publics les résultats de l’évaluation. Cela devrait réduire les participations croisées, dont on sait qu’elles nuisent à la productivité. Graphique 25. Divergences de points de vue entre investisseurs et entreprises A. Perception des liquidités disponibles par les entreprises et les investisseurs

En pourcentage 90 80 70

Entreprises

60

Investisseurs

50 40 30 20

10 0

Niveau excessif

En pourcentage 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Niveau approprié

Niveau insuffisant

Pas de réponse

B. Différences de priorités pour les entreprises et les investisseurs Entreprises

Investisseurs

Développement de Renforcement de Mise en place de la compétitivité des réductions des l’entreprise coûts (échelle et part de produits et des services marché)

Investissements centrés sur la rentabilité

Sélection des activités et focalisation

Utilisation d’indicateurs de bénéfices et d’efficience

Pas de réponse

C. Différences de perspective entre les entreprises et les investisseurs sur le niveau de la RCP par rapport au coût du capital

En pourcentage 50

Entreprises

40

Investisseurs

30 20 10

0

Supérieur

Équivalent

Coût du capital Inférieur inconnu pour les entreprises ou « ne sait pas Pas » pour de les réponse investisseurs

Source : Japan Exchange Group Agency (2018). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953620

Diversité dans les conseils d’administration des entreprises : la proportion de femmes et d’étrangers siégeant aux conseils d’administration est inférieure à 5 %

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52  dans les deux cas, tandis que l’âge moyen des administrateurs extérieurs est de 67 ans. Les autorités s’attendent à une plus grande diversité. Les Lignes directrices contiennent aussi des principes sur les qualifications des administrateurs extérieurs et indiquent que le conseil d’administration devrait être présidé par un directeur non exécutif. 

Directeurs généraux : les conseils d’administration devraient nommer et révoquer les directeurs généraux via des procédures objectives et transparentes menées en temps voulu.

Comités consultatifs indépendants : la création de ces comités, à l’instar de ceux institués pour les nominations et les rémunérations, a été ajoutée au Code.

Si le Japon a mis en place un système de gouvernance d’entreprise conforme aux pratiques exemplaires, ses répercussions ne se feront pleinement sentir que de manière progressive. Les réformes ont donc davantage évolué sur la forme que sur le fond (Financial Services Agency, 2018). Selon une enquête du Fonds d’investissement public pour les retraites de 2018, 40 % des entreprises ont constaté des améliorations dans le comportement d’une partie au moins des investisseurs institutionnels, mais 46 % n’ont observé aucun changement. Le gouvernement devrait suivre de près et favoriser la mise en œuvre des Codes afin d’améliorer les performances du secteur des entreprises. Tableau 12. Application des recommandations de l’OCDE sur la gouvernance d’entreprise Recommandations formulées dans les précédentes Études de l’OCDE Travailler en tandem avec la bourse et le secteur privé pour favoriser le respect des principes contenus dans les nouveaux codes de bonne gestion et de gouvernance des entreprises

Mesures prises ou envisagées Le Code de bonne gestion a été révisé en mai 2017 pour imposer aux gestionnaires d’actifs de mettre un terme aux conflits d’intérêts et aux propriétaires d’actifs de surveiller efficacement les gestionnaires. Le nombre d’investisseurs institutionnels ayant adopté ce Code est passé de 200 environ fin 2016 à 239 en décembre 2018. Le Code de la gouvernance des entreprises a été révisé en juin 2018 pour mettre l’accent sur la réduction des participations croisées et la création de comités consultatifs indépendants. La part des grandes entreprises cotées comptant plus de deux administrateurs indépendants est passée de moins de la moitié en 2015 à 91 % en 2018.

Lutter contre les infractions de corruption et les autres infractions graves commises par les entreprises L’amélioration de la gouvernance des entreprises pourrait aussi permettre de réduire la corruption. Le Japon se classe dans la moyenne des pays de l’OCDE d’après l’indice de perception de la corruption de Transparency International (graphique 26). Il importe de lutter contre la corruption pour des raisons éthiques et économiques, car celle-ci entraîne une détérioration du climat des affaires, une distorsion de la concurrence et un détournement des ressources publiques vers des projets trop onéreux ou inutiles. Par rapport à d’autres pays, les infractions de corruption et les autres infractions graves commises par des entreprises au Japon se distinguent par leur durée (Coney and Coney, 2018). Ainsi, un métallurgiste a reconnu falsifier des données depuis les années 1970, et un constructeur automobile avoir dissimulé des défauts pendant 23 ans. Des fraudes comptables ont été commises par une entreprise fabriquant des appareils photographiques pendant 20 ans, sous la houlette de différents directeurs généraux. Une entreprise d’électronique a admis avoir gonflé ses bénéfices à hauteur de plus de

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 53 2 milliards USD pendant sept ans, ce qui a conduit à la démission de son directeur général et de deux de ses prédécesseurs. En revanche, les épisodes de fraudes commises par des entreprises aux États-Unis durent 20 mois en moyenne (Dyck et al., 2013). La longévité des affaires de corruption au Japon traduit la domination des initiés, et notamment des conseils d’administration des entreprises qui sont principalement composés d’anciens salariés, et qui comptent peu d’administrateurs extérieurs, ainsi que la faiblesse des procédures d’audit. Les auditeurs, qui sont désignés par le conseil d’administration, n’ont pas de droit de vote, ne peuvent pas révoquer les administrateurs ni imposer de sanctions à leur encontre, et sont mal rémunérés. Par ailleurs, le lancement d’alerte n’a jamais été une pratique courante au Japon. Le pays a adopté une Loi sur la protection des lanceurs d’alerte en 2004, mais une enquête réalisée en 2013 par le gouvernement a montré que plus des deux tiers des salariés l’ignoraient (Consumer Affairs Agency, 2013). De plus, les salariés qui signalent des fraudes font souvent l’objet de représailles ou sont licenciés par leur employeur, même s’ils peuvent intenter une action en justice pour faire invalider leur licenciement ou percevoir une indemnisation. Après que certaines entreprises se sont systématiquement livrées à des tricheries et à des malversations ces toutes dernières années, le gouvernement étudie divers moyens pour améliorer la protection des lanceurs d’alerte (Nikkei, 2018b). Le Code de la gouvernance des entreprises précise que les entreprises devraient désigner, pour les lanceurs d’alerte, des points de contact qui soient « indépendants de la direction de l’entreprise », comme des groupes composés d’administrateurs indépendants. Parmi d’autres mesures, le fait de rendre un tel système obligatoire pour les entreprises contribuerait à réduire la corruption. Graphique 26. La corruption perçue au Japon était proche de la moyenne des pays de l’OCDE en 2017 90

80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

0 TUR HUN GRC ITA SVK KOR CZE ESP LVA LTU POL SVN ISR PRT CHL OCDE FRA EST JPN IRL AUT BEL USA AUS ISL DEU CAN LUX NLD GBR SWE FIN NOR CHE DNK NZL

90

Source : Transparency International (2018). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953639

Le Japon devrait également redoubler d’efforts pour lutter contre les actes de corruption commis par des personnes physiques ou morales japonaises au cours de leurs activités à l’étranger, en améliorant la mise en œuvre de la Convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales. Quatre affaires seulement de corruption transnationale au Japon ont donné lieu à des sanctions depuis 1999, année où le pays a modifié sa législation pour que le versement de ÉTUDES ÉCONOMIQUES DE L’OCDE: JAPON 2019 © OCDE 2020


54  pots-de-vin à des agents publics étrangers, en vue d’obtenir des avantages dans des transactions internationales, constitue une infraction pénale. En juin 2017, le Japon a modifié sa législation de telle sorte que les personnes physiques et morales reconnues coupables de corruption d’agents publics étrangers ne conservent pas les produits de cette infraction ou les bénéfices en découlant. En adoptant cette mesure, le Japon a effectué un pas en direction de la mise en œuvre la Convention de l’OCDE.

Améliorer les performances des PME Il est nécessaire d’améliorer les performances des PME pour accroître la productivité, favoriser une croissance inclusive et renforcer les institutions financières. Au Japon, les PME affichent une faible productivité par rapport aux grandes entreprises (graphique 27). De plus, l’écart s’est creusé car la productivité a augmenté dans les grandes entreprises depuis 2010, alors qu’elle a stagné dans les PME. L’écart existant au Japon entre ces deux catégories d’entreprises est significatif par rapport aux autres pays de l’OCDE (graphique 28). Il est important car les PME représentent plus des deux tiers de l’emploi et environ la moitié de la production. Renforcer le dynamisme des PME était l’un des objectifs de la Stratégie de revitalisation du Japon de 2013. La faible productivité des PME a plusieurs causes. Premièrement, les trois quarts des PME appartiennent au secteur des services, dans lequel la productivité est relativement faible, de sorte qu’il est important de s’atteler à la réglementation et aux autres facteurs qui limitent la productivité de ce secteur (Fukao, 2010). Deuxièmement, le taux d’entrée des entreprises au Japon, bien qu’en hausse, reste sensiblement inférieur à celui des autres grandes économies (graphique 29). Par conséquent, les entreprises de plus de dix ans représentent les trois quarts des petites entreprises au Japon (moins de 50 salariés) contre moins de la moitié dans la plupart des pays de l’OCDE. Les créations d’entreprises sont essentielles pour accroître la productivité, compte tenu du rôle fondamental des start-ups dans l’innovation (OECD, 2018c). Les jeunes entreprises stimulent la productivité globale en supplantant les entreprises moins productives, en soumettant les entreprises en place à des pressions concurrentielles et en permettant la commercialisation de connaissances qui, faute de quoi, seraient restées inutilisées. Graphique 27. L’écart de productivité entre les grandes entreprises et les PME s’est creusé depuis 2009 Production par personne occupée Millions JPY 15

Grandes entreprises manufacturières

Millions JPY 15

12

12

9

9 PME manufacturières

6 3 0

6 3

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015 2017 Exercice budgétaire

0

Source : Ministère des Finances, Financial Statement Statistics of Corporations by Industry.

StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953658

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 55 La Stratégie de revitalisation fixe comme objectif de porter le taux d’entrée des entreprises à 10 %. La faiblesse de l’entrepreneuriat entrave la réalisation de cet objectif. Le fait est que le nombre d’entrepreneurs (en proportion des personnes occupant un emploi) au Japon est le plus faible de la zone OCDE (OECD, 2017a). Pour promouvoir l’entrepreneuriat, il faut aussi améliorer son image : moins d’un quart des Japonais considèrent que l’entrepreneuriat représente un bon choix de carrière, contre une moyenne mondiale de 62 % (GEM, 2017), notamment parce qu’ils perçoivent peu d’opportunités. L’utilisation très répandue des cautions personnelles pour les emprunts peut aussi décourager l’entrepreneuriat. Le gouvernement encourage les prêts sans caution personnelle. Pendant l’exercice budgétaire 2017, ce type d’emprunts représentait 34 % des crédits accordés par les institutions publiques et 16 % de ceux octroyés par les institutions privées. Enfin, le faible taux d’entrée reflète en partie le faible taux de sortie, qui est de 3.5 %. Le gouvernement a réformé le cadre juridique pour favoriser l’entrepreneuriat en 2018 et devrait monter en régime dans ce type d’initiatives pour mieux sensibiliser le public à cette question. Graphique 28. L’écart de productivité entre les PME et les grandes entreprises est relativement important au Japon Valeur ajoutée par personne occupée en 2016 par rapport aux entreprises de plus de 250 salariés = 100

A. Entreprises de 10 à 19 salariés

B. Entreprises de 20 à 49 salariés 100

80

80

60

60

40

40

20

20

0

0

IRL GRC MEX HUN JPN ISR ISL LTU LVA PRT DNK NLD BEL CHE DEU SVK OCDE ESP USA CZE FIN POL SWE AUT ITA FRA NOR GBR EST SVN IRL ISL GRC TUR HUN ISR JPN MEX DNK NLD LTU BEL USA LVA PRT DEU OCDE CZE ESP SVK GBR SWE POL FIN FRA AUT NOR ITA CHE EST SVN

100

Source : OCDE (2018c). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953677

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56  Graphique 29. Le taux d’entrée des entreprises au Japon progresse, mais reste inférieur à celui des autres grandes économies Taux

Taux 20

20 Japon États-Unis Allemagne

18

16

France Royaume-Uni

18

16

14

14

12

12

10

10

8

8

6

6

4

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

4

Source : Ministère de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie (2017b). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953696

La faible productivité des PME tient en partie aux investissements moins élevés réalisés dans les nouvelles technologies et la numérisation, en raison d’une situation financière moins bonne, d’un manque de capital humain et de l’âge avancé de nombreux propriétaires. L’aide financière du gouvernement concernant les investissements des PME dans les nouvelles technologies a été accrue. Depuis 2018, les investissements effectués par les entreprises dans du matériel perfectionné afin d’accélérer le taux de croissance de leur productivité de plus de 3 % en moyenne sur trois ans peuvent bénéficier d’une taxe mobilière ramenée à zéro pendant trois ans au plus. Le gouvernement recourt aussi aux marchés publics pour promouvoir l’innovation dans les PME, dont la part dans la R-D représente quelque 5 %, contre 30 % environ dans les pays de l’OCDE. Des mesures doivent être prises pour stimuler la concurrence afin d’encourager le redéploiement et renforcer les incitations offertes aux entreprises pour qu’elles passent à la numérisation et adoptent d’autres technologies clés. Les mesures les plus efficaces à cet égard sont notamment les suivantes (Andrews et al., 2018) : 

Levée des obstacles au commerce international et aux entrées d’IDE.

Flexibilité de l’emploi, qui facilite le développement des entreprises innovantes et le redimensionnement de celles qui sont en perte de vitesse.

Amélioration des procédures de faillite pour favoriser la productivité en renforçant la sélection opérée par le marché et le redéploiement des ressources vers des utilisations plus productives.

Investissements en capital-risque, qui facilitent les créations d’entreprises innovantes.

Faible taux d’impôt sur les sociétés pour favoriser les créations d’entreprises.

La productivité est aussi contenue par le fait que les PME japonaises connaissent une faible croissance, ce qui limite les gains résultant des économies d’échelle. Ainsi, le nombre moyen de salariés des entreprises du secteur manufacturier existant depuis plus de 10 ans

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 57 est inférieur à 10, contre plus de 70 aux États-Unis (Criscuolo et al., 2014). Les évolutions structurelles conduites par des entreprises nouvelles qui évincent continuellement les entreprises obsolètes peuvent améliorer la productivité. L’importance du soutien public dissuade les petites entreprises de se développer, car elles risquent de perdre les avantages associés au statut de PME. Selon une étude récente, les seuils fixés pour le capital dans la définition des PME découragent fortement les investissements des entreprises se situant juste en-dessous de la limite (Tsuruta, 2017b). La croissance des PME est aussi freinée par un manque quantitatif et qualitatif de ressources humaines (Ministry of Economy, Trade and Industry, 2018). Les PME reçoivent un haut niveau de soutien public même si, à la faveur de l’amélioration de la conjoncture économique, les garanties de crédit publiques pour les prêts aux PME sont revenues d’un pic de 36 000 milliards JPY (7.5 % du PIB) sur l’exercice 2009 à 22 000 milliards JPY (4.2 %) pendant l’exercice budgétaire 2017 (graphique 30). En outre, la part des garanties couvrant moins de 100 % du montant du prêt a grimpé de 30 % à 70 % au cours de cette période. Les garanties à 100 % affaiblissent les forces du marché dans la mesure où les banques ne sont guère incitées à exercer une surveillance sur ce type de prêts En 2018, le principal dispositif de garanties à 100 % (Safety Net Programme No. 5), a été réformé en ramenant la part des prêts couverts à 80 %. Les pressions exercées par le gouvernement sur les banques pour qu’elles accordent des prêts aux PME sont particulièrement préoccupantes. La Loi de 2009 visant à faciliter le financement des PME imposait aux banques de revoir les conditions de prêts applicables aux PME, lorsque les emprunteurs leur en faisaient la demande. Bien que la loi soit devenue caduque en 2013, l’Agence des services financiers a continué d’encourager les institutions financières à modifier les conditions des prêts accordés aux PME. Graphique 30. Le montant des prêts garantis a diminué parallèlement à la proportion garantie Garanties inférieures à 100 % du montant du prêt (échelle de gauche) Garantie de 100 % Ratio of guarantees less than 100% (right scale) En pourcentage 80

Milliers de milliards JPY 40 35

70

30

60

25

50

20

40

15

30

10

20

5

10

0

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

0

Source : Ministère de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953715

Malgré leur diminution, le montant des garanties de l’État pour les prêts aux PME restait exceptionnellement élevé en 2016, à 4.4 % du PIB (graphique 31), car la proportion des prêts aux PME est également élevée en pourcentage du PIB. La proportion de prêts aux PME qui est garantie est de 9 %, contre 13 % aux États-Unis et 14 % en Corée. Un soutien public généreux peut retarder la restructuration en permettant aux entreprises non viables de se maintenir à flot. Cela fausse l’affectation des ressources en limitant l’entrée de ÉTUDES ÉCONOMIQUES DE L’OCDE: JAPON 2019 © OCDE 2020


58  nouvelles entreprises et l’expansion des plus innovantes. Le soutien public aux PME produit d’autres effets délétères, et notamment freine le développement des financements de marché. Les PME privilégient généralement les prêts publics, car ceux-ci sont assortis de taux d’intérêt relativement bas par rapport au risque. De plus, les garanties de crédit de l’État allègent les obligations de sûretés et de cautions personnelles. Les institutions financières peuvent, grâce à ces garanties, bénéficier à moindre risque d’une marge bénéficiaire stable, ce qui ne les incite guère à développer des compétences en évaluation du crédit et en gestion des risques du crédit aux PME. Par conséquent, apporter un soutien public aux PME peut aussi renforcer l’anti-sélection et l’aléa moral de la part des banques. La question de la succession est également une source de préoccupation ; deux tiers environ des 3.8 millions de PME japonaises appartiendront à une personne âgée de 70 ans et audelà en 2025. Parmi les propriétaires ayant atteint la soixantaine, plus de la moitié n’ont pas désigné de successeur. Le gouvernement s’efforce d’établir un rapprochement entre les PME dont le propriétaire est âgé et des acheteurs potentiels, et il accorde des subventions, des régimes fiscaux préférentiels, ainsi que des prêts à taux bas et des garanties de prêts pour assurer la succession dans les entreprises. Il faut continuer de s’attacher à promouvoir les entreprises viables au lieu de tenter de préserver même les PME qui ne le sont pas. Le pourcentage élevé de propriétaires de PME âgés soulève des questions de succession, mais ouvre également des possibilités pour réaliser des économies d’échelle. Le gouvernement s’est fixé pour objectif de porter les taux de sortie et d’entrée de quelque 5 % à 10 % environ. De plus, on a constaté que le départ en retraite des dirigeants de PME âgés produisait des effets positifs sur les ventes, les actifs, l’emploi, l’investissement et les liquidités (Tsuruta, 2017a). Graphique 31. La proportion de garanties de crédit accordées par l’État aux PME au Japon est exceptionnellement élevée

JPN

KOR

CHL

HUN

ITA

ESP

0.0

POL

0.0

FIN

0.5 EST

0.5 TUR

1.0

USA

1.0

NLD

1.5

OCDE

2.0

1.5

BEL

2.0

CZE

2.5

GRC

2.5

SVK

3.0

CAN

3.0

AUT

3.5

ISR

4.0

3.5

DNK

4.0

MEX

4.5

GBR

4.5

Source : OCDE (2018d). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953734

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 59 Tableau 13. Mise en œuvre des recommandations de l’OCDE concernant les PME Recommandations formulées dans les précédentes Études de l’OCDE Accroître la productivité des PME en renforçant les liens entre les entreprises et les universités pour la recherchedéveloppement.

Faciliter la sortie des entreprises non viables en réduisant le recours aux cautions personnelles. Utiliser davantage les Lignes directrices relatives aux cautions personnelles fournies par les propriétaires d’entreprise afin de faciliter les règlements extrajudiciaires pour les PME en faillite.

Donner plus facilement une seconde chance aux entrepreneurs en faillite en assouplissant le régime des faillites personnelles. Mettre en place la réforme prévue du système de garantie du crédit pour raffermir les forces du marché et faire baisser tendanciellement le nombre de prêts aux PME bénéficiant d’une garantie de l’État.

Cibler l’aide aux PME sur la correction des défaillances du marché qui limitent le financement privé au lieu de soutenir les entreprises arrivées à maturité.

Mesures prises ou envisagées Une révision de la directive applicable aux projets de soutien à la collaboration et l’avancement des technologies de base stratégiques a été révisée en 2018 ; son champ d’application s’étend désormais aux projets de R-D sur l’intelligence artificielle (IA) et l’internet des objets (IDO), menés en collaboration entre les PME, les universités et les instituts de recherche publics. Les Lignes directrices relatives aux cautions personnelles fournies par les propriétaires d’entreprise, de 2014, favorisent l’octroi de prêts sans caution personnelle. Pendant l’exercice budgétaire 2017, 34 % des crédits accordés par les institutions financières publiques et 16 % de ceux consentis par le secteur privé n’exigeaient pas de caution personnelle du propriétaire de l’entreprise. La proportion croissante de prêts accordés sans caution personnelle permet d’accorder plus largement une deuxième chance aux entrepreneurs ayant fait faillite. Le système de garantie publique du crédit a été révisé en avril 2018. Les garanties accordées par l’État pour les prêts des PME sont revenues d’un pic de 7.5 % du PIB au cours de l’exercice budgétaire 2009 à 4.2 % pendant l’exercice 2017. La part des garanties couvrant moins de 100 % du montant du prêt a grimpé de 30 % à 70 % sur cette période. Les entreprises de plus de 10 ans bénéficient d’une garantie publique de 3 % seulement pour leurs prêts.

Des politiques de croissance verte pour améliorer le bien-être et promouvoir une croissance durable L’intensité énergétique du Japon a baissé de 18 % entre 2010 et 2017, pour s’établir à un niveau d’un cinquième inférieur à la moyenne de l’OCDE (graphique 32, partie A). Le Japon doit ses solides résultats en matière de rendement énergétique en partie au programme Top Runner, qui fixe des normes de rendement énergétique contraignantes pour les produits vendus au Japon, y compris les véhicules et les appareils ménagers. Le Japon a également accompli d’importants progrès sur le plan de l’amélioration de la productivité matérielle et de la réduction de l’élimination finale des déchets, au point que le volume de déchets municipaux y est désormais bien inférieur à la moyenne de l’OCDE (partie B). Seule une petite proportion des déchets est mise en décharge, même si la part du recyclage demeure modeste.

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60  Graphique 32. Indicateurs liés à la croissance verte A. Intensité énergétique

B. Traitement des déchets municipaux

Approvisionnement en énergie primaire par unité de PIB

2016 ou dernière année disponible

D. Part des énergies renouvelables En % de l’approvisionnement en énergie primaire

E. Exposition de la population aux PM2.5

C. Intensité de CO2

F. Émissions de CO2 dont le prix est fixé à plus de 30 EUR et à plus de 60 EUR % of total emissions, EUR per tonne, 2015

G. Fiscalité environnementale, en % du PIB

I. Inventions liées à l’environnement – Moyenne 2012-14

% of GDP

Source : Base de données de l’OCDE sur les indicateurs liés à la croissance verte. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953753

Les émissions de CO2 ont reculé de 5 % entre 2000 et 2016 malgré l’accident nucléaire provoqué en 2011 par le grand séisme de l’Est du Japon. Elles ont atteint un pic en 2013, en raison du remplacement de l’énergie nucléaire par du charbon et du gaz importés, avant de baisser de 8 % jusqu’en 2016 sous l’effet d’une réduction de la demande d’électricité, ÉTUDES ÉCONOMIQUES DE L’OCDE: JAPON 2019 © OCDE 2020


 61 de la hausse des sources d’énergie renouvelables et du redémarrage de certaines centrales nucléaires qui avaient été fermées après l’accident de Fukushima. L’intensité de carbone est maintenant conforme à la moyenne de l’OCDE. Plus de 90 % des émissions de gaz à effet de serre (GES) au Japon sont des émissions de CO2. Celles-ci résultent pour près de moitié de la production d’électricité, reflétant la part croissante de l’électricité dans la demande d’énergie et la dépendance à l’égard des combustibles fossiles, notamment le charbon. Une stratégie importante pour asseoir l’efficacité de la politique d’atténuation du changement climatique consistera à conjuguer poursuite de l’électrification et décarbonisation de la production d’électricité. L’amélioration du rendement énergétique aura également un rôle à jouer, en particulier dans les secteurs où l’électrification est difficile ou non rentable. Les énergies renouvelables représentaient moins de 5 % de l’approvisionnement total en énergie primaire en 2015 (graphique 32, partie D), le quatrième des pourcentages les plus bas de la zone OCDE. La part des sources d’énergie renouvelables dans la production d’électricité a progressé de 12 % en 2010 à presque 17 % en 2017.

Une politique climatique plus ambitieuse procurerait de nombreux avantages L’Accord de Paris de 2015 engage les pays à maintenir le réchauffement climatique bien en dessous de 2 °C au cours de ce siècle et à poursuivre leurs efforts pour le limiter à 1.5 °C. Le « scénario de développement durable » (SDS) de l’Agence internationale de l’énergie, qui est pleinement conforme à l’Accord de Paris et se situe à l’extrémité basse d’un éventail de scénarios établis sur des projections de réchauffement mondial de 1.7-1.8 °C, prévoit une diminution de 46 % des émissions de CO2 liées à l’énergie à l’horizon 2040. Dans ce scénario ambitieux, les émissions de CO2 liées à l’énergie au Japon se situent autour de 570 Mt en 2030 (soit 49 % de moins qu’en 2017) et à 300 Mt en 2040 (soit 73 % de moins qu’en 2017) (International Energy Agency, 2018). Selon un autre scénario, élaboré par le Groupe d’experts intergouvernemental pour l’étude du changement climatique (GIEC), il faudrait que les émissions anthropiques de CO2 nettes dans le monde tombent à zéro aux alentours de 2050 pour limiter le réchauffement de la planète à 1.5 °C. Les incertitudes demeurent vives autour du volume de CO2 qui pourra être émis avant que les émissions nettes atteignent zéro (Intergovernmental Panel on Climate Change, 2018). La Contribution déterminée au niveau national du Japon au titre de l’Accord de Paris table sur une réduction des émissions de GES de 26 % par rapport au niveau de 2013 d’ici à 2030. Le Japon s’est par ailleurs engagé à réduire ses émissions de GES de 80 % à l’horizon 2050, tout en soutenant la croissance économique. La majeure partie de la population japonaise est exposée à des niveaux de pollution par les particules fines supérieurs à la limite de 10 microgrammes par m3 recommandée par l’OMS (graphique 32, partie E). La mortalité prématurée due à la pollution atmosphérique est importante pour un pays à revenu élevé : estimée à plus de 500 décès par million d’habitants, elle a fortement augmenté depuis 2010 (Roy and Braathen, 2017). Ce résultat s’explique en partie par la forte densité démographique du pays et la part importante de personnes âgées dans la population. Certains pays ont adopté des stratégies globales à faibles émissions s’inscrivant dans le long terme pour orienter les anticipations et les décisions d’investissement (United Nations Climate Change, 2018). Le Japon a élaboré un plan pour atteindre l’objectif d’émissions qu’il s’est fixé à l’horizon 2030, mais n’a pas encore de stratégie détaillée pour 2050, même si la 5e plan stratégique pour l’énergie, lancé en 2018, donne quelques indications à ce sujet. Il faut que le Japon se dote d’un programme complet, comprenant l’adoption de ÉTUDES ÉCONOMIQUES DE L’OCDE: JAPON 2019 © OCDE 2020


62  technologies bas carbone innovantes, la poursuite de la réforme du secteur de l’électricité et l’amélioration continue du rendement énergétique. Dans le cadre de son 5e plan stratégique pour l’énergie, le pays encourage la mise au point de technologies permettant d’améliorer le rendement de la production électrique et de réduire drastiquement les émissions de GES, notamment par le biais du captage, de l’utilisation et du stockage du carbone (CUSC). Cette démarche est salutaire car l’on ne pourra pas atteindre l’objectif de l’Accord de Paris sans ces technologies, qui sont nécessaires pour neutraliser les émissions provenant de sources pour lesquelles il n’existe pas de technologie d’atténuation connue, telles que les processus industriels, et pour parvenir à des émissions nettes négatives. Le Japon occupe une position de chef de file dans le domaine des innovations liées à l’environnement, avec environ trois fois plus d’inventions par habitant que l’ensemble de la zone OCDE. Il a adopté une stratégie d’innovation à long terme, la Stratégie pour l’innovation énergétique et environnementale (NESTI 2050), et un Plan fondamental pour l’environnement qui est révisé tous les six ans. Ce plan définit les priorités environnementales à long terme et les politiques à mettre en œuvre pour encourager l’utilisation durable des matières, protéger la biodiversité et améliorer la gestion des risques environnementaux. Au nombre des mesures transversales envisagées figure la création de villes sobres en carbone (Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, 2014). Le gouvernement entend éliminer en grande partie les émissions de CO2 des voitures particulières, ce qui favorisera l’essor de la production de véhicules électriques. La décarbonisation de la production d’électricité donnerait des bases solides à la décarbonisation des transports. Le Japon produit des voitures à hydrogène, qui ont davantage d’autonomie que les voitures électriques. Plus généralement, le gouvernement souhaite créer une « société de l’hydrogène ». L’hydrogène peut être déployé dans presque tous les secteurs d’utilisation finale ; il peut être produit à partir de sources d’énergie renouvelables ; et sa consommation ne génère pas d’émissions de GES. Néanmoins, l’hydrogène sans carbone devrait continuer de coûter plus cher à l’utilisation que le gaz naturel liquéfié au cours des 20 prochaines années, même si les estimations sont très incertaines (International Energy Agency, 2018).

Pour atteindre les objectifs qu’il s’est fixés à l’horizon 2030, le Japon mise sur l’amélioration du rendement énergétique et le développement de l’énergie nucléaire et des sources d’énergie renouvelables Le Plan japonais de lutte contre le réchauffement global de 2016 se focalise sur les actions à mener dans l’industrie, préconisant l’adoption des meilleures technologies disponibles. En complément du programme Top Runner, des codes de construction obligatoires seront instaurés à partir de 2020 pour les nouveaux bâtiments. Par ailleurs, le gouvernement compte utiliser le Mécanisme de crédit conjoint (JCM) à des projets avec les pays en développement pour que le soutien accordé dans ce cadre soit correctement comptabilisé comme des réductions d’émissions. Il a établi un cadre réglementaire pour promouvoir le recours aux sources d’énergie non fossiles et l’efficacité énergétique des combustibles fossiles. Pour atteindre ses objectifs d’émission de CO2 à l’horizon 2030, le Japon a défini un objectif d’intensité carbone pour la production d’électricité et durci les normes de rendement thermique des centrales électriques. En outre, le pays encourage le développement de technologies permettant d’améliorer le rendement de la production d’électricité.

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 63 La décarbonisation de la production d’électricité constitue un défi de taille, en particulier au regard des incertitudes engendrées par l’accident nucléaire de 2011. Avant 2011, l’électricité produite à partir de l’énergie nucléaire représentait un tiers environ de l’électricité totale. Les prévisions à long terme de l’offre et de la demande d’énergie de 2015 prévoient une hausse de la part de l’énergie nucléaire, d’environ 3 % actuellement à 20-22 %. Cet objectif suppose de redémarrer un grand nombre de centrales nucléaires, ce qui nécessite d’obtenir le feu vert de l’Agence de régulation du nucléaire (NRA). Établie au lendemain de l’accident nucléaire de 2011 en tant qu’instance entièrement indépendante, la NRA a imposé des normes de sûreté nucléaire qui figurent parmi les plus strictes au monde, rendant incertaine l’expansion future de l’électricité d’origine nucléaire (Climate Action Tracker, 2018). L’opinion publique demeure partagée, dans la mesure où la décontamination des zones affectées par l’accident nucléaire n’est pas achevée et où les ordres d’évacuation pourraient être maintenus jusqu’en 2021 (Ministry of Environment, 2018). La part des sources d’énergie renouvelables dans la production d’électricité devrait progresser et passer de 17 % à 22-24 % d’ici à 2030. L’énergie nucléaire et les énergies renouvelables sont soutenues par le nouveau mécanisme de « marché d’échange de la valeur non-fossile », c’est-à-dire un marché de certificats négociés sur le marché d’échange de l’électricité qui permettront aux opérateurs d’électricité de satisfaire à l’obligation de fournir 44 % de leurs approvisionnements à partir de sources non fossiles d’ici à 2030. Si le Japon ne parvient pas à élever la part de l’énergie nucléaire au niveau souhaité, il lui faudra déployer de nombreux efforts pour atteindre l’objectif de réduction des émissions fixé pour 2030, notamment en accélérant la production d’énergie d’origine renouvelable, en améliorant le rendement énergétique et en se détournant du charbon au profit du gaz naturel.

Les centrales électriques au charbon programmées pourraient enfermer le pays dans la dépendance vis-à-vis des infrastructures à émissions élevées La part du charbon dans la production d’électricité devrait rester élevée à 26 % en 2030 (contre 32 % en 2015). Bien que les centrales au charbon du Japon soient les plus performantes du monde, elles n’en représentent pas moins un mode de production de l’électricité à forte émission de carbone. Le Japon va promouvoir des centrales à charbon à haut rendement et des centrales de prochaine génération, ainsi que l’élimination progressive de toute production issue de centrales à charbon peu performantes, en deçà du seuil « ultra-supercritique ». Le gouvernement a fixé des normes de rendement strictes pour les nouvelles centrales. Il est prévu de mettre en service jusqu’à 30 nouvelles centrales électriques au charbon. Même si le rendement énergétique des centrales au charbon s’améliore comme envisagé, la dépendance continue du pays vis-à-vis du charbon ne sera pas facile à concilier avec son engagement de réduire les émissions de CO2 de 26 % à l’horizon 2030 (International Energy Agency, 2016a). Pour décarboner l’électricité produite à partir du charbon, le Japon devra en complément investir dans le captage, l’utilisation et le stockage du carbone (CUSC). La marge d’expansion du CUSC étant incertaine, il est très hasardeux de s’en remettre massivement à ces technologies pour atteindre les objectifs d’atténuation du changement climatique (Intergovernmental Panel on Climate Change, 2018). Le Japon devrait donc engager une réflexion approfondie avant de se lancer dans la construction de nouvelles centrales au charbon, tout en favorisant la sécurité énergétique et l’efficience économique.

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64 

Des investissements accrus dans les sources d’énergie renouvelables pourraient stimuler la compétitivité du Japon Le Japon doit augmenter la part des énergies renouvelables. L’électricité produite à partir de centrales photovoltaïques solaires d’échelle industrielle commence, dans ce pays, à devenir plus compétitive par rapport aux centrales au charbon, en particulier si le prix des émissions de CO2 est pris en compte. Par exemple, à raison de 50 USD par tonne de CO2, le coût estimé de la production solaire photovoltaïque d’échelle industrielle sera inférieur au coût du charbon avant 2030, même une fois pris en compte le coût estimé du stockage de l’électricité (International Energy Agency, 2018). Si l’on considère que le coût de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables a constamment baissé à un rythme supérieur aux attentes, la baisse du coût des énergies renouvelables pourrait être encore plus rapide que prévu. Contrairement au coût des énergies renouvelables, qui n’a pas cessé de chuter, le coût des technologies CSC n’a guère baissé durant la dernière décennie (Intergovernmental Panel on Climate Change, 2018). Le Japon s’est donné pour objectif de réduire les coûts de captage et mène actuellement des projets pilotes à Tomakomai (Hokkaido), ainsi que des projets de R-D sur le captage du carbone, qui représente environ 60 % du coût total des technologies CSC. Le développement de la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables pourrait procurer d’autres avantages non liés aux prix ; par exemple, associé à des capacités de stockage adéquates et à des micro-réseaux, il pourrait améliorer la sécurité énergétique (International Energy Agency, 2016b). Des mécanismes de flexibilité autres que le stockage permettent de compenser l’intermittence de l’énergie solaire, et le Japon dispose d’un important potentiel de développement de l’éolien en mer, une énergie moins intermittente. Cela étant, les eaux profondes proches du rivage pourraient imposer l’installation d’éoliennes flottantes, une technologie qui n’en est encore qu’à ses débuts. Un projet de loi adopté en 2018 propose des mesures concrètes pour promouvoir l’éolien en mer. Il s’agit assurément d’un pas dans la bonne direction. Institués en 2012 pour soutenir la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables, les tarifs d’achat ont permis de porter la capacité photovoltaïque solaire du Japon de 4 gigawatts (GW) en 2010 à 49 GW en 2017 et conduit à une forte pénétration locale de la production photovoltaïque (International Energy Agency, 2016a). Ce secteur est néanmoins confronté à un certain nombre de défis : coûts plus élevés, dus à la majoration des tarifs de rachat, diversification insuffisante des sources d’énergie renouvelables et contraintes liées au réseau, entre autres. Le gouvernement a révisé les tarifs de rachat et mis en place un système d’enchères inversées pour les projets de production solaire à grande échelle en 2017 (Ministry of Economy, Trade and Industry, 2017c). Les prix ont baissé mais demeurent plus élevés que dans d’autres pays. Les mesures prises dans d’autres pays pour donner plus de visibilité aux investisseurs s’agissant, par exemple, d’accès au foncier et de raccordement au réseau, ont permis de faire baisser les coûts (International Energy Agency, 2016b). Le Japon propose également des tarifs de rachat généreux aux centrales de construction récente qui utilisent la biomasse. Cependant, la règle exigeant que la biomasse provienne de sources gérées de façon durable comporte des exceptions, telles que la possibilité d’utiliser des cosses de noix de palmier importées, ce qui suscite des interrogations quant à la viabilité environnementale. Il est important que toute la biomasse importée provienne de sources durables (Aikawa, 2016).

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 65

Le Japon doit poursuivre la réforme des marchés de l’énergie pour tirer le meilleur parti des sources d’énergie renouvelables Le système électrique japonais est subdivisé en dix grandes régions, gérées par des monopoles verticaux dont les réseaux sont peu intégrés et qui ne sont guère incités, d’un point de vue commercial, à accélérer l’essor des sources d’énergie renouvelables. L’Organisation de coordination transrégionale des exploitants des réseaux de transport (OCCTO), créée en 2015, est chargée du transport de l’électricité. Il est essentiel que l’OCCTO poursuive ses efforts pour mettre en place un environnement concurrentiel qui soit plus favorable à la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables et aborde le processus d’intégration du réseau sans parti pris (International Energy Agency, 2016a). À partir de 2020, les exploitants en place devront établir des entités juridiquement distinctes pour le transport et la distribution. Par ailleurs, la réglementation interdit le traitement discriminatoire des entreprises concurrentes et limite la possibilité pour une personne d’occuper plusieurs postes clés dans des entités juridiquement distinctes. Le fonctionnement futur des marchés n’a pas encore été défini dans tous ses détails. Les opérateurs en place pourraient encore être incités à exercer des discriminations à l’encontre des nouveaux venus sur le marché (Fuentes, 2009). La réglementation doit être mise en œuvre de manière efficace pour limiter ce risque. D’autres mesures peuvent être envisagées pour parvenir à intégrer davantage d’énergies renouvelables : renforcer l’intégration régionale des réseaux, affiner les prix (notamment en utilisant des prix plus proches du temps réel et des prix « territorialisés » qui reflètent les contraintes liées au réseau), établir un partage judicieux des coûts liés aux réseaux de transport et de distribution, et utiliser les réseaux et le stockage intelligents (International Energy Agency, 2016b). Il existe déjà un marché de gros infrajournalier et à J-1, et le déploiement des compteurs intelligents est en cours. La rémunération de l’électricité produite à partir de sources renouvelables intermittentes devrait être conçue de manière à réagir aux prix du marché, afin que les fournisseurs soient incités à maximiser la valeur de marché de leur activité (International Energy Agency, 2016b). La dimension archipélagique du Japon crée des difficultés techniques supplémentaires pour intégrer l’électricité produite à partir de sources renouvelables variables au réseau.

La fiscalité du carbone pourrait être largement renforcée La tarification du carbone est un moyen rentable de réduire les émissions. Des données provenant de plusieurs pays indiquent que la tarification du carbone ne compromet pas nécessairement la compétitivité, tout au moins lorsqu’elle est modérée comme c’est le cas dans la plupart des pays qui l’ont adoptée (Arlinghaus, 2015 ; Calel and Dechezleprêtre, 2016 ; Dechezleprêtre et al., 2018). Le prix de l’électricité au Japon est élevé, mais si l’on considère uniquement la tarification effective du carbone, le prix fixé pour la majeure partie des émissions de CO2 est nettement inférieur à la valeur de référence estimée du coût climatique du carbone (graphique 33). La tarification du carbone repose essentiellement sur l’application de droits d’accises sur divers combustibles fossiles. En outre, une taxe pour l’atténuation du changement climatique a été instaurée en 2012, puis relevée depuis lors à environ 2 EUR par tonne de CO2. Les préfectures de Tokyo et Saitama ont instauré des systèmes d’échange de droits d’émission (ETS), mais ceux-ci ne couvrent qu’une petite fraction des émissions nationales.

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66  Graphique 33. L’écart de prix du carbone est relativement important au Japon A. Écart par rapport à une valeur de référence de 30 EUR

90En pourcentage

B. Écart par rapport à une valeur de En pourcentage 90 référence de 60 EUR 80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

0

CHE LUX NOR FRA GBR IRL ISL SVN KOR NLD GRC ITA AUT ESP DNK DEU FIN PRT SVK SWE BEL CAN ISR HUN LVA POL MEX JPN CZE EST TUR USA NZL AUS CHL CHE LUX NOR SVN FRA ISL ITA NLD IRL GBR GRC DNK ESP AUT FIN KOR PRT DEU SVK ISR MEX SWE BEL LVA HUN JPN POL CZE TUR NZL AUS EST CAN CHL USA

80

Note : L’écart de prix du carbone correspond à la différence entre une valeur de référence et le prix effectif du carbone pour chaque centile d’émissions, obtenue par addition de toutes les différences positives, pour chaque pays. Le prix effectif réel du carbone est calculé sur la base du montant des taxes appliquées aux combustibles fossiles et des prix des permis négociables. La valeur de référence de 30 EUR est une estimation basse des coûts du carbone liés au climat. La valeur de référence de 60 EUR est une estimation intermédiaire des coûts du carbone à l’horizon 2020, et une estimation basse à l’horizon 2030. La valeur indiquée pour le Japon ne tient pas compte de l’évolution de la taxe pour l’atténuation du changement climatique, qui a été relevée d’environ 0.70 EUR en 2016 pour atteindre environ 2 EUR. Source : OCDE (2018b). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953772

Les prix effectifs du carbone sont particulièrement bas pour le charbon (graphique 34). Comme dans d’autres pays de l’OCDE, les carburants utilisés pour le transport sont soumis à des taxes plus élevées que les autres combustibles, ces taxes pouvant couvrir d’autres coûts liés par exemple aux encombrements et accidents de la route et à la pollution atmosphérique. Les carburants utilisés pour le transport sont moins taxés que dans la plupart des pays de l’OCDE, et le diesel est moins taxé que l’essence alors qu’il contribue davantage à la pollution atmosphérique. Les politiques de tarification du carbone doivent tenir compte de la situation particulière du pays, et notamment du fait que les tarifs industriels de l’électricité y sont élevés, en dépit de la faiblesse relative des taxes énergétiques (graphique 35). Compte tenu du poids des combustibles fossiles dans la production d’électricité, l’augmentation rapide du prix du carbone pourrait avoir d’importantes répercussions à court terme sur les prix de l’énergie. Une augmentation progressive des prix effectifs du carbone, tout en limitant les perturbations et les effets négatifs sur la compétitivité de certains secteurs et régions, pourrait constituer une option permettant au Japon de réduire ses émissions selon un bon rapport coût-efficacité et d’élever encore son haut niveau d’efficience énergétique. L’expérience acquise dans d’autres pays montre qu’un relèvement des prix du carbone permettrait au Japon d’engranger des recettes fiscales qui l’aideraient à améliorer la situation de ses finances publiques. Les autorités pourraient être amenées à utiliser un tiers de ces recettes pour financer des transferts en espèces sous condition de ressources, destinés à compenser les effets négatifs de la hausse des taxes sur les combustibles et l’électricité sur les ménages à faible revenu (Flues and van Dender, 2017).

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 67 Graphique 34. Les taxes énergétiques sur le charbon sont particulièrement faibles Taux de taxation effectifs sur l’utilisation de l’énergie exprimés en monnaie nationale et en euros par tonne, taxes sur la production électrique comprises, 2015

Biomasse et déchets

Charbon, coke et gaz de houille

Biomasse et déchets Fioul SECTEUR RÉSIDENTIEL ET Diesel COMMERCIAL Gaz naturel et charbon Produits pétroliers

5 000

Charbon, coke et gaz de houille

Essence

10 000

Diesel Produits petroliers

15 000

INDUSTRIE

Gaz naturel

20 000

Produits pétroliers SECTEUR HORS-ROUTE

ROUTE

25 000

Taux de taxation EUR J par tonne de CO2 200 ELECTRICITÉ

Taxes

Gaz naturel

Taux de taxation – JPY par tonne de CO2

150

100

50

0

0 0

300 000 600 000 900 000 1 200 000 Émissions de carbone liées à la consommation d’énergie – en milliers de tonnes de CO2

Source : OCDE (2018g). StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953791

Graphique 35. Les tarifs industriels de l’électricité au Japon sont élevés

Prix de l’énergie avant taxes

Canada

Taxes sur l’énergie, etc.

Taxes sur le carbone Tarif de rachat, etc.

France

Allemagne

Japon

RoyaumeUni

États-Unis 0

20

40

60

80

100

120

140 160 180 Prix global de l’électricité (USD/MWh)

Source : Ministère de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953810

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Group

(2018),

Appointment

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Directors/Auditors,

Tokyo,

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72 

Relever les défis du soutien à la croissance et du maintien des services sociaux face au vieillissement démographique : l’approche adoptée à Osaka La préfecture d’Osaka est la troisième du Japon en termes de population et abrite la troisième ville du pays. Comme dans bon nombre de régions au Japon, la population d’Osaka décline et vieillit. La part des personnes âgées de 65 ans et plus a grimpé de 9.7 % en 1990 à 27.2 % en 2017 et devrait atteindre 36.2 % d’ici à 2045 (graphique A1.1). Après avoir atteint un pic en 2010, la population de la préfecture devrait décliner à 8.8 millions en 2017 puis à 7.3 millions en 2045. Non seulement le ralentissement de la croissance démographique qui s’est opéré dans les années 1990 a donné un coup d’arrêt à la croissance économique, mais la part croissante des personnes âgées dans la population intensifie les pressions pesant sur les dépenses de protection sociale (partie B). Revitaliser l’économie et assurer la pérennité des services publics constituent des défis majeurs pour Osaka. Graphique A A.1. Assurer la viabilité économique et budgétaire est un défi pour Osaka

Millions

A. La croissance économique d’Osaka marque le pas, et sa population devrait continuer à décliner En millions de personnes 9.5

Indice 1975=100 200 Population¹ (échelle de gauche)

PIB réel de la préfecture² (échelle de droite)

9.0

180

8.5

160

8.0

140

7.5

120

7.0

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

100

B. Le vieillissement démographique fait peser des pressions croissantes sur les dépenses sociales des municipalités d’Osaka³ En % du PIB de la préfecture2 En pourcentage 14 35 Autres (échelle de gauche) Investissement public⁴ (échelle de gauche) Éducation, travail et industrie (échelle de gauche) Protection sociale (échelle de gauche) 12 30 Recettes fiscales (échelle de gauche) Part des personnes âgées de 65 ans et plus (échelle de droite) 10

25

8

20

6

15

4

10

2

5

0

1990

1995

2000

2005

2010

2015

0

1. Les projections à partir de l’année 2018 proviennent de l’Institut national de recherche sur la population et la sécurité sociale. 2. Les valeurs indiquées, qui reposent sur des années de référence différentes et des normes de comptabilité nationale différentes, sont reliées entre elles sur la base des taux de croissance. 3. Chiffres globaux des municipalités de la préfecture d’Osaka. 4. Coûts d’entretien compris. Source : Bureau du Cabinet ; ministère des Affaires intérieures et des Communications ; Institut national de recherche sur la population et la sécurité sociale ; calculs de l’OCDE. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953829

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 73 Le vieillissement rapide de la population engendre des défis et des possibilités. Ayant été pendant 400 ans le centre de l’activité pharmaceutique du Japon, Osaka est particulièrement bien placée pour mettre les capacités d’innovation et le dynamisme des entreprises locales au service des besoins médicaux croissants qui sont le corollaire du vieillissement démographique. En 2004, le gouvernement national a approuvé la proposition de la préfecture d’Osaka de désigner l’un des districts du nord Zone spéciale de réforme structurelle, pour y créer un pôle d’innovation biomédicale (Étude économique de l’OCDE de 2005 sur le Japon). Parmi les réformes mises en œuvre dans cette zone, les autorités ont notamment levé l’interdiction pour les professeurs des universités nationales de diriger une entreprise, de manière à encourager la collaboration entre les entreprises et les universités, et accepté davantage de chercheurs étrangers. Cette initiative a été à l’origine d’importantes avancées dans le domaine des technologies médicales, telles que le « HeartSheet » mis au point par le Professeur Yoshiki Sawa de l’École universitaire de médecine d’Osaka et TERUMO, l’un des premiers fabricants japonais de matériel médical. Cette innovation permet de régénérer la fonction cardiaque à l’aide d’un tapis de cellules cultivées contenant des myoblastes qui proviennent du muscle de la cuisse du patient. Elle a été la première application à bénéficier de la procédure d’approbation accélérée prévue par la Loi sur la qualité, l’efficacité et la sécurité des produits, y compris les produits pharmaceutiques et les dispositifs médicaux, adoptée en 2014 dans le but de raccourcir le long délai de mise sur le marché des médicaments (Étude économique de l’OCDE de 2009 sur le Japon). Le Professeur Sawa et son équipe continuent de développer la technologie HeartSheet. En plus des zones spéciales nationales, la préfecture d’Osaka a également créé des zones spéciales locales pour dynamiser la croissance. Les entreprises approuvées opérant dans les secteurs des sciences de la vie et des énergies alternatives qui s’installent dans ces zones bénéficient d’un taux d’impôt local sur les sociétés réduit, voire nul. Par ailleurs, la préfecture travaille en étroite concertation avec les pépinières d’entreprises municipales et la chambre de commerce et d’industrie d’Osaka afin d’apporter un appui pratique aux startups. Grâce à ces initiatives, le taux de créations d’entreprise à Osaka dépasse désormais le taux de Tokyo ainsi que la moyenne nationale (graphique A1.2). Graphique A A.2. Le taux de créations d’entreprise est plus élevé à Osaka qu’à Tokyo En pourcentage 7.0

En pourcentage 7.0 Osaka

Tokyo

Niveau national

6.5

6.5

6.0

6.0

5.5

5.5

5.0

5.0

4.5

4.5

4.0

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Source : Ministère de la Santé, du Travail et de la Protection sociale. StatLink 2 http://dx.doi.org/10.1787/888933953848 ÉTUDES ÉCONOMIQUES DE L’OCDE: JAPON 2019 © OCDE 2020

4.0


74  En créant un environnement favorable aux start-ups, Osaka a également fait émerger des idées entrepreneuriales uniques. En 2017, une entreprise de rénovation et cinq autres startups ont lancé le projet « Sekai Hotel » dans une rue commerçante traditionnelle en déliquescence, située dans un quartier devenu à la mode sous l’influence du nombre croissant de touristes étrangers. En 2016, pour remédier au manque d’hébergements touristiques, Osaka avait levé l’interdiction des chambres d’hôte dans sa Zone spéciale stratégique nationale (Étude économique de l’OCDE de 2015 sur le Japon). Le Sekai Hotel a profité de cette possibilité pour transformer les logements inhabités du quartier en chambres d’hôte. Les promoteurs du projet s’efforcent également d’attirer les touristes dans les boutiques du quartier en collaborant avec les commerçants locaux, l’objectif étant de transformer la rue entière en hôtel avec restaurants, cafés et spas (NIKKEI Asian Review, 2017). Osaka va par ailleurs accueillir l’Exposition universelle 2025, qui aura pour thème « Concevoir la société du futur, imaginez notre vie de demain » et attirera encore plus de touristes. Face à l’essor des start-ups, Osaka est confrontée à de graves pénuries de main-d’œuvre. À la fin de 2018, le ratio entre les offres et les demandes d’emploi s’élevait à 1.77, contre une moyenne nationale de 1.63. Sachant que le taux d’activité des femmes âgées de 30 à 39 ans dans la préfecture d’Osaka se classait au troisième rang des taux préfectoraux les plus bas en 2015, à 60.8 %, l’amélioration du cadre de travail pour les femmes sera cruciale pour résorber les pénuries de main-d’œuvre. Il convient en priorité de développer les capacités des structures d’accueil des tout-petits à Osaka. En complément du plan national prévoyant la création de 320 000 places supplémentaires dans les structures d’accueil de la petite enfance d’ici à 2020 (voir chapitre 1), Osaka a mis à profit sa Zone spéciale stratégique nationale pour accélérer la qualification des personnels spécialisés en améliorant le système des examens. La préfecture est également en train de mettre en place des garderies dans les parcs municipaux. Ces mesures diverses ont permis de réduire la liste d’attente pour une place en structure d’accueil de 1 434 enfants en 2016 à 677 en 2018. Une autre option consisterait à accepter davantage de travailleurs étrangers au titre de la modification de la loi relative au contrôle de l’immigration et à l’octroi du statut de réfugié, adoptée en décembre 2018. Les autorités préfectorales ont également pris des mesures pour assurer la viabilité des services publics. Premièrement, dans le sillage de la réforme du régime national d’assurance maladie (NHI) mise en œuvre lors de l’exercice budgétaire 2018, qui a transféré la responsabilité du financement de l’assurance des municipalités aux préfectures, Osaka a immédiatement instauré un taux de prime uniforme pour l’ensemble des municipalités, qu’elle mettra en application progressivement sur une période de six afin d’éviter tout changement brusque. Cette mesure a permis d’éliminer les importants écarts des primes annuelles, dont le montant s’échelonnait entre 79 999 JPY (711 USD) et 150 070 JPY (1 335 USD) en 2016, et devrait contribuer à stabiliser les finances du NHI. Deuxièmement, le Projet d’Osaka pour le réseau d’approvisionnement en eau, adopté en 2012, a pour but de regrouper tous les réseaux d’eau municipaux. Environ 30 % des canalisations d’eau d’Osaka dépassent les normes de vétusté fixées par la loi, le pourcentage le plus élevé enregistré au Japon. Le regroupement des réseaux est indispensable pour parvenir à une échelle d’exploitation optimale qui permette d’assumer les coûts d’entretien d’une infrastructure vieillissante. Les initiatives d’Osaka soulignent qu’il est important de transformer les systèmes économiques et budgétaires pour satisfaire les besoins d’une population vieillissante et s’adapter aux nouveaux défis. La réforme de la réglementation donne aux entreprises et aux travailleurs la possibilité de répondre aux nouveaux besoins économiques engendrés ÉTUDES ÉCONOMIQUES DE L’OCDE: JAPON 2019 © OCDE 2020


 75 par le changement de l’environnement. La coopération entre les municipalités contribue à maintenir le bon fonctionnement de l’administration publique dans le contexte du déclin de la population. Les autorités préfectorales peuvent jouer un rôle crucial en poursuivant la réforme de la réglementation et en facilitant la prestation commune de services publics locaux.

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76 

Progrès accomplis en matière de réformes structurelles Dans cette annexe sont passées en revue les suites données aux recommandations formulées dans l'Étude économique de 2017 consacrée au Japon qui ne sont pas couvertes dans les tableaux inclus dans le corps du texte de la partie « Principaux éclairages sur l'action publique ». Les nouvelles recommandations qui figurent dans la présente Étude sont regroupées dans le tableau présentant les « Principales recommandations » et à la fin des chapitres thématiques.

Recommandations formulées dans la précédente Étude

Mesures prises depuis avril 2017

Soutenir la croissance de la production Augmenter the salaire minimum pour le rapprocher de la moitié du salaire médian et réduire le volume d'heures supplémentaires non rémunérées par les entreprises.

La moyenne pondérée des salaires minimums régionaux a augmenté de 3.1 % en 2018. En 2017, les services de l'Inspection du travail ont imposé des régularisations concernant les heures supplémentaires non rémunérées par 1 870 entreprises, ce qui s'est traduit par le paiement de 466 milliards JPY d'heures supplémentaires non rémunérées à 205 235 travailleurs.

Promouvoir la croissance verte Miser sur les taxes liées à l'environnement et promouvoir l'efficacité énergétique et l'utilisation de sources d'énergie à faible teneur en carbone pour réduire encore les émissions de gaz à effet de serre.

Une loi adoptée en 2018 prévoit des mesures concrètes de promotion de la production d'électricité éolienne en mer. Pour aider les détaillants d'électricité à respecter l'obligation qui leur est faite de fournir un courant électrique produit à hauteur de 44 % à partir de sources d'énergie non fossiles, le gouvernement a mis en place un marché d’échange de la valeur non-fossile en 2018.

Renforcer la productivité pour favoriser une croissance inclusive Recourir davantage aux Lignes directrices relatives aux garanties personnelles fournies par les propriétaires d'entreprise, afin d'accélérer les procédures de règlement à l'amiable en cas de défaillances de petites et moyennes entreprises (PME). Promouvoir l'entrepreneuriat en améliorant l'offre de services d'enseignement, de formation et de financement, en particulier pour les femmes.

Revoir à la baisse les aides agricoles liées à des produits spécifiques et promouvoir le regroupement des exploitations pour réduire les coûts de production et renforcer le jeu des mécanismes du marché dans le secteur agricole.

Continuer de négocier des accords de libre-échange régionaux et bilatéraux.

Utiliser principalement les aides aux PME pour corriger les défaillances du marché qui entravent leur accès aux financements privés, au lieu de soutenir des entreprises matures.

Le nombre d'affaires réglées sur la base des Lignes directrices est passé de 236 au cours de l'exercice 2016 à 298 sur l'exercice 2017 pour les établissements financiers privés, et de 135 à 162 pour les établissements financiers publics. La Société japonaise de financement (JFC, Japan Finance Corporation) appliquera des taux d'intérêt préférentiels aux prêts accordés aux femmes et aux personnes de moins de 35 ans, ou âgées de 55 ans ou plus, ayant créé une entreprise au cours des sept dernières années environ. Les quotas de production de riz de table ont été supprimés au cours de l'exercice budgétaire 2018 pour que les agriculteurs produisent du riz en fonction de la demande, sans s'en remettre aux quotas fixés par l'État. La Loi sur la promotion de l'amélioration des fondements de la gestion agricole a été modifiée en mai 2018 de manière à faciliter la location de terrains aux banques de terres agricoles par ceux qui héritent d'exploitations agricoles. L'Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP) est entré en vigueur à la fin de 2018. L'accord de partenariat économique entre le Japon et l'Union européenne (UE) a pris effet en février 2019. Le Japon s'emploie à mettre en œuvre progressivement ces deux instruments et à élargir la portée du PTPGP. Le Japon est également partie prenante aux négociations concernant l'Accord de partenariat économique global régional (RCEP). Les entreprises de plus de dix ans n'ont bénéficié au titre de leurs emprunts que de 3 % des garanties de crédit publiques accordées au cours de l'exercice budgétaire 2017.

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 77 Recommandations formulées dans la précédente Étude

Mesures prises depuis avril 2017

Stimuler les entrées d'investissement direct étranger (IDE) en remédiant aux problèmes liés au marché des fusions et acquisitions, à la gouvernance des entreprises, à la réglementation et à la flexibilité de l'emploi.

En avril 2017, le groupe de travail chargé, sous l’égide du Conseil de promotion de l’investissement direct étranger au Japon, de réviser la réglementation et les procédures administratives a mené à bien son rapport final sur la simplification des dispositions et procédures applicables aux investissements de sociétés étrangères au Japon. Afin d’améliorer la gouvernance des entreprises, un code de bonne gestion et un code de gouvernance d’entreprise ont été adoptés respectivement en 2017 et 2018. Aucune mesure n'a été prise depuis l'Étude de 2017.

Axer la réforme de la réglementation sur les charges administratives imposées aux nouvelles entreprises ainsi que sur la protection réglementaire des entreprises en place, afin de favoriser la création d'entreprises. Accroître l'utilisation des technologies de l'information et de la communication (TIC) dans l'enseignement, afin de préparer le Japon à la révolution numérique. Utiliser les nouvelles lignes directrices intégrées dans le droit du travail pour réduire la discrimination à l'encontre des travailleurs non réguliers.

L'apprentissage de la programmation sera obligatoire dans les établissements scolaires à partir de l'exercice budgétaire 2020. Le gouvernement promeut une utilisation volontariste des TIC dans le cadre des activités pédagogiques. Des lignes directrices pour un traitement égal ou équilibré des travailleurs réguliers et non réguliers ont été annoncées en décembre 2018.

Garantir la viabilité budgétaire sur fond de diminution et de vieillissement de la population Améliorer le cadre budgétaire.

Réduire les transferts de la population d'âge actif aux personnes âgées, en revoyant à la hausse la participation de ces dernières au coût des soins et les plafonds applicables à leur reste à charge total pour les soins de santé et de longue durée, tout en tenant compte des répercussions en termes d'équité. Élargir le champ d'application du Programme de garantie du minimum de subsistance (BLPP), tout en le réformant pour renforcer les incitations au travail.

Exiger des collectivités locales qu'elles assainissent leurs finances tout comme l'administration centrale, en réduisant les transferts de celle-ci aux collectivités locales et en leur imposant des règles de dépenses.

Renforcer les incitations aux fusions d'établissements scolaires compte tenu de la diminution du nombre d'enfants.

Concentrer les efforts d'augmentation des capacités d'accueil des jeunes enfants dans les zones urbaines confrontées à des pénuries, en partie en facilitant davantage l'entrée d'entreprises privées dans ce secteur.

Revoir l'investissement public à la baisse en réduisant prudemment les infrastructures publiques suivant les évolutions démographiques et en concentrant les nouveaux investissements sur les projets aux rendements les plus élevés.

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Le Comité de promotion des réformes économiques et budgétaires intégrées, qui relève du Conseil de politique économique et budgétaire, gère les réformes budgétaires suivant un cycle « planifier-réaliservérifier-agir ». Un nouveau calendrier de réforme des dépenses a été établi en 2018, sur la base du « Nouveau Plan de revitalisation économique et budgétaire ». S'agissant du régime d'assurance médicale, le réexamen du système de prestations pour soins médicaux onéreux applicable aux personnes de plus de 70 ans a eu lieu en 2017 et 2018, dans une perspective d'égalité intergénérationnelle et intra-générationnelle. Les dérogations concernant les allègements de cotisations d'assurance applicables aux personnes de plus de 75 ans ont été réexaminées depuis 2017. Le gouvernement vise à porter à plus de 50 % la proportion de bénéficiaires des programmes d’assistance sociale qui participent à des mesures de soutien de l'emploi et trouvent ensuite du travail et voient leur revenu revalorisé, sachant que cette proportion s'établissait à 43.6 % en décembre 2017. Les transferts de l'administration centrale aux collectivités locales sont restés orientés à la baisse au cours de l'exercice budgétaire 2018. Les émissions obligataires de ces collectivités pour compenser l'insuffisance de leurs recettes générales vont diminuer de 18 % au cours de l'exercice budgétaire 2019, prolongeant la tendance à la baisse de la dette des collectivités locales. L'État communique à chaque conseil d'éducation des informations sur la façon de déterminer si des établissements scolaires doivent être fusionnés, notamment des informations concernant les effets de ces fusions sur les élèves et les établissements. Le gouvernement promeut la construction de centres de services d'accueil des jeunes enfants de petite taille et prépare leurs sites d'implantation. Cela a permis de réduire de 6 000 le nombre d'enfants sur liste d'attente en 2018 par rapport à 2017, la moitié de cette baisse concernant la préfecture de Tokyo. Le nombre de centre d'accueil des jeunes enfants construits par des entreprises privées est en augmentation. Le gouvernement encourage les administrations locales à élaborer des programmes de maintenance de leurs équipements collectifs d’ici à 2020 et à revoir leur schéma directeur de gestion de ces équipements à l’horizon 2021. Chaque année, l’État suit le stade


78  d’avancement de ces programmes, y compris dans la rationalisation des infrastructures.

Recommandations formulées dans la précédente Étude

Mesures prises depuis avril 2017

Préserver la viabilité financière des entreprises publiques locales en les fusionnant, en élargissant leur périmètre d'activité et en augmentant les redevances d'utilisation qui les financent.

Le gouvernement encourage chaque entité publique locale à préparer une stratégie de gestion et à engager diverses réformes en la matière, consistant par exemple à élargir leur périmètre d'activité et à tirer parti de la vitalité du secteur privé. Sur l'exercice budgétaire 2017, 47.9 % des entreprises publiques étaient dotées d'une stratégie de gestion, et cette proportion devrait être de 95 % pour l'exercice 2020. Aucune mesure n'a été prise depuis l'Étude de 2017.

Augmenter les taxes sur les revenus du capital afin de rehausser le taux effectif d'imposition des personnes ayant des revenus d'activité élevés. Élargir la couverture du système d'assurance sociale d'entreprise et veiller à ce que les règles des régimes publics de retraite soient mieux respectées.

Depuis avril 2017, les personnes occupant un emploi à temps partiel dans des entreprises comptant moins de 500 salariés peuvent être couvertes par le régime d'assurance vieillesse des salariés, sous réserve que des accords soient conclus en ce sens entre employeurs et salariés.

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Synthèse de l'étude économique du Japon 2019  

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