ESTADO DO AMAZONAS ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO AMAZONAS COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO
VOTO
Vistos e relatados os autos, passo a emitir voto escrito como membro da Comissão de Constituição, Justiça e Redação (CCJR). II – FUNDAMENTAÇÃO II.1 – PRELIMINAR: DA COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO PARLAMENTO PARA
APURAR,
PROCESSAR
E
JULGAR
IRREGULARIDADE
DISCIPLINAR Nos termos já sedimentados pela decisão anteriormente tomada por esta Comissão de Constituição, Justiça e Redação – CCJR, as matérias afetas à disciplina administrativa dos membros do parlamento e seus agentes devem ser apuradas, processadas e julgadas administrativamente por este mesmo Poder, no exercício atípico de sua função Executiva, sem qualquer dependência quanto a pronunciamento jurisdicional nos âmbitos civil, penal e administrativo por improbidade. Repete-se que a competência para julgamento disciplinar, inclusive por quebra de decoro parlamentar, e todos os instrumentos consectários que efetivem os meios de apuração investigativa são privativos da Casa Legislativa a que se filia o deputado. A decisão final tomada no plano administrativo não pode ser modificada pelo Poder Judiciário senão quando os aspectos legais do processo foram descumpridos. Portanto, não cabe valoração dos motivos que fundamentaram o ato decisório, inclusive o de cassação política de parlamentar.
Nesses termos, assevera o constitucionalista ALEXANDRE DE MORAES, em sua obra “Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional” (pág. 1088): “Apesar do grande subjetivismo, o termo decoro parlamentar deve ser entendido como o conjunto de regras legais e morais que devem reger a conduta dos parlamentares, no sentido de dignificação da nobre atividade legislativa. Nessa hipótese, por tratar-se de ato disciplinar de competência privativa da Casa Legislativa respectiva, não competirá ao Poder Judiciário decidir sobre a tipicidade da conduta do parlamentar nas previsões regimentais caracterizadoras da falta de decoro parlamentar ou mesmo sobre o acerto da decisão, pois tal atitude consistiria em indevida ingerência em competência exclusiva de órgão do Poder Legislativo, atribuída diretamente pela Constituição Federal, sem previsão de qualquer recurso de mérito”.
Esta Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas (ALEAM) não precisa, e nem deve, aguardar pronunciamento do Poder Judiciário para, daí então, iniciar a persecução disciplinar do Deputado Estadual RICARDO NICOLAU. A razão se explica por serem as esferas de processo penal, administrativo e cível independentes, havendo competência específica e exclusiva da Casa Legislativa para a imposição de pena ao final do processo administrativo disciplinar. O Poder Judiciário, ao final do processo penal e administrativo de improbidade, tem atribuição própria de decretar a perda de mandato eletivo e suspensão de direitos políticos dos sentenciados. Noutro giro, o Poder Legislativo, ao final do processo disciplinar instaurado e atendido o procedimento por quebra de decoro parlamentar, também pode decretar a perda de mandato eletivo do parlamentar. O STF já pacificou entendimento neste sentido: "O STF recebeu do Poder Constituinte originário a competência para processar e julgar os parlamentares federais acusados da prática de infrações penais comuns. Como consequência, é ao STF que compete a aplicação das penas cominadas em lei, em caso de condenação. A perda do mandato eletivo é uma pena acessória da pena principal (privativa de liberdade ou restritiva de direitos), e deve ser decretada pelo órgão que exerce a função jurisdicional, como um dos efeitos da condenação,
quando presentes os requisitos legais para tanto. Diferentemente da Carta outorgada de 1969, nos termos da qual as hipóteses de perda ou suspensão de direitos políticos deveriam ser disciplinadas por lei complementar (art. 149, § 3º), o que atribuía eficácia contida ao mencionado dispositivo constitucional, a atual Constituição estabeleceu os casos de perda ou suspensão dos direitos políticos em norma de eficácia plena (art. 15, III). Em consequência, o condenado criminalmente, por decisão transitada em julgado, tem seus direitos políticos suspensos pelo tempo que durarem os efeitos da condenação. A previsão contida no art. 92, I e II, do CP, é reflexo direto do disposto no art. 15, III, da CF. Assim, uma vez condenado criminalmente um réu detentor de mandato eletivo, caberá ao Poder Judiciário decidir, em definitivo, sobre a perda do mandato. Não cabe ao Poder Legislativo deliberar sobre aspectos de decisão condenatória criminal, emanada do Poder Judiciário, proferida em detrimento de membro do Congresso Nacional. A Constituição não submete a decisão do Poder Judiciário à complementação por ato de qualquer outro órgão ou Poder da República. Não há sentença jurisdicional cuja legitimidade ou eficácia esteja condicionada à aprovação pelos órgãos do Poder Político. A sentença condenatória não é a revelação do parecer de umas das projeções do poder estatal, mas a manifestação integral e completa da instância constitucionalmente competente para sancionar, em caráter definitivo, as ações típicas, antijurídicas e culpáveis. Entendimento que se extrai do art. 15, III, c/c o art. 55, IV, § 3º, ambos da CR. Afastada a incidência do § 2º do art. 55 da Lei Maior, quando a perda do mandato parlamentar for decretada pelo Poder Judiciário, como um dos efeitos da condenação criminal transitada em julgado. Ao Poder Legislativo cabe, apenas, dar fiel execução à decisão da Justiça e declarar a perda do mandato, na forma preconizada na decisão jurisdicional. Repugna à nossa Constituição o exercício do mandato parlamentar quando recaia, sobre o seu titular, a reprovação penal definitiva do Estado, suspendendo-lhe o exercício de direitos políticos e decretando-lhe a perda do mandato eletivo. A perda dos direitos políticos é ‘consequência da existência da coisa julgada’. Consequentemente, não cabe ao Poder Legislativo ‘outra conduta senão a declaração da extinção do mandato’ (RE 225.019, rel. min. Nelson Jobim). Conclusão de ordem ética consolidada a partir de precedentes do STF e extraída da CF e das leis que regem o exercício do poder político-representativo, a conferir encadeamento lógico e substância material à decisão no sentido da decretação da perda do mandato eletivo. Conclusão que também se constrói a partir da lógica sistemática da Constituição, que enuncia a cidadania, a capacidade para o exercício de
direitos políticos e o preenchimento pleno das condições de elegibilidade como pressupostos sucessivos para a participação completa na formação da vontade e na condução da vida política do Estado. No caso, os réus parlamentares foram condenados pela prática, entre outros, de crimes contra a administração Pública. Conduta juridicamente incompatível com os deveres inerentes ao cargo. Circunstâncias que impõem a perda do mandato como medida adequada, necessária e proporcional. Decretada a suspensão dos direitos políticos de todos os réus, nos termos do art. 15, III, da CF." (AP 470, rel. min. Joaquim Barbosa, julgamento em 17-12-2012, Plenário, DJE de 22-4-2013.) Desta forma, fica muito claro que o poder decisório independente conferido ao Parlamento não pode aguardar nem ser submisso aos desígnios do Poder Judiciário – o que inclusive fere a separação dos Poderes (art. 2º da CF/88). A eventual condenação pelo Poder Judiciário, por si só, irá produzir os efeitos pretendidos de perda do mandato eletivo do Deputado Estadual RICARDO NICOLAU. A oportunidade que a CF/88 e a CEAM dá é a de que o próprio Poder Legislativo aprecie as provas coletadas e decida a respeito da incompatibilidade do deputado com o decoro parlamentar – sendo que esta apreciação de decoro, em específico, e como já ficou demonstrado, sequer poderá ser objeto de análise pelo Tribunal. Assim, não há razão em comungar de voto no sentido de que o Poder Legislativo deverá esperar pronunciamento do Poder Judiciário a respeito do caso de “Superfaturamento do Edifício Garagem da ALEAM”, por ser a apreciação de quebra do decoro parlamentar EXCLUSIVA desta Casa Legislativa, por serem as esferas civil, penal e administrativa independentes, e por restar claro que os efeitos da condenação judicial são suficiente para resultar na perda do mandato.
II.2 – DAS ATRIBUIÇÕES DA MESA DIRETORA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO AMAZONAS (ALEAM) No art. 17, inciso II, alínea g, do RIALEAM, estão especificadas as atribuições administrativas da Mesa Diretora em instaurar sindicância e abrir inquérito administrativo nos casos de transgressão ético-disciplinar lato sensu, incluindo investigações de irregularidades que possam levar à abertura de procedimento por quebra de decoro parlamentar: Art. 17. [...] II - na parte Administrativa, Orçamentária e Financeira: g) determinar a instauração de sindicância e inquérito administrativo. Logo em seguida, o art. 22 do RIALEAM (no mesmo Capítulo II – Mesa Diretora) cria o cargo de Ouvidor-Corregedor, tendo a finalidade de operacionalizar a manutenção da ordem disciplinar e ética da Casa, conforme: Art. 22. A Ouvidoria-Corregedoria é órgão da Mesa Diretora destinado a zelar pela qualidade do desempenho institucional da Assembleia e de seus órgãos e do comportamento de seus membros no exercício do mandato parlamentar, cabendo ao Ouvidor-Corregedor cumprir as seguintes atribuições: I - receber, examinar, deliberar e encaminhar aos órgãos competentes as reclamações ou representações de pessoas físicas ou jurídicas sobre: a) violação ou qualquer forma de discriminação atentatória dos direitos e garantias fundamentais tipificados no art. 5º, da Constituição Federal; b) ilegalidade ou abuso de poder de autoridade pública; c) qualidade dos serviços legislativos e administrativos prestados pela Assembleia; d) assuntos processados pelo sistema de atendimento ao cidadão. II - funcionar como Corregedor do Poder Legislativo, zelando
pelo cumprimento das normas legais e da ordem no âmbito da Assembleia; III - propor medidas para sanar as violações, as ilegalidades e os abusos de poder, devidamente constatados e regularizar os serviços
legislativos
e
administrativos
prestados
pela
Assembleia; IV
-
propor
administrativo
a ou
abertura policial,
de
sindicância, destinado
a
inquérito apurar
irregularidades; V - solicitar e prestar informações a órgãos estatais e privados e a
cidadãos
acerca
de
reclamações
ou
representações
processadas; VI - realizar audiências públicas sobre objeto de reclamação ou representação; VII - solicitar informação, cópia de documento a qualquer órgão ou servidor e ter vista de processo no âmbito da Assembleia Legislativa; Parágrafo único. A Ouvidoria-Corregedoria tem sua atuação vinculada às normas firmadas neste Regimento e no Código de Ética Parlamentar. Como já consignado em votação desta mesma Comissão de Constituição, Justiça e Redação (CCJR), o pedido protocolado pelo Instituto Amazônico da Cidadania (IACi) deve ser recebido pela ALEAM como requerimento de investigação, processado pelo procedimento de inquérito administrativo e sindicância destinados a apurar irregularidade. As atribuições da Mesa Diretora e do Ouvidor-Corregedor são confluentes, mas não se confundem de forma alguma. O Ouvidor-Corregedor tem legitimidade para propor a abertura de sindicância ou inquérito administrativo, enquanto a Mesa Diretora está responsável por determinar a instauração de sindicância ou inquérito administrativo. Ou seja, o Ouvidor-Corregedor colhe informações iniciais que dão embasamento para o pedido de
instauração dos procedimentos investigatórios, a Mesa Diretora tem a atribuição de efetivar ou não o início das investigações. Portanto, não há espaço para interpretações extensivas sobre as atribuições do Ouvidor-Corregedor, sendo eminente notar que o comando da fase anterior à instauração de investigação, ou mesmo quando estiver em curso, não se encaixam nas atribuições regimentais previstas para o cargo. Sendo assim, nulo o ato do Ouvidor-Corregedor em re-encaminhar a instauração do processo de investigação para apreciação desta CCJR. II.3 – REGRA DE IMPEDIMENTO APLICADA A AGENTES PÚBLICOS A regra de impedimento administrativo foi definida pela Lei do Processo Administrativo Federal (Lei nº 9.784/1999), utilizada como paradigma na conceituação dos elementos administrativos no ordenamento brasileiro. De acordo com a norma contida na Lei nº 9.784/1999, o agente público está impedido de atuar no processo administrativo quando tiver interesse direto na matéria, respondendo por falta disciplinar grave caso omita seu impedimento, conforme: Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I - tenha interesse direto ou indireto na matéria; II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau; III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar. Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares. A Lei do Processo Administrativo do Estado do Amazonas (Lei nº 2.794/2003) repete a prescrição legislativa Federal, definindo que o servidor ou a autoridade deve se abster de atuar no processo administrativo sobre o qual tenha interesse direto, cabendo sanção disciplinar grave no caso de atuação. Ex vi: Art. 16 - É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I - tenha interesse pessoal, direto ou indireto, na matéria; II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau; III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro. Art. 17 - A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento comunicará o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar. Parágrafo único - A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave para efeitos disciplinares.
No caso em tela, o Ouvidor-Corregedor da Mesa Diretora da ALEAM, DEPUTADO ESTADUAL RICARDO NICOLAU, não se declarou impedido de atuar no processo administrativo iniciado para fins de investigação e apuração de irregularidades no escândalo de superfaturamento das obras do Edifício Garagem da ALEAM.
Cabe destacar que, à época dos fatos, este era Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas, tendo ordenado as despesas. Por isso, responde a investigações e ações promovidas pelo Ministério Público do Estado do Amazonas (MPE-AM) no âmbito penal referentes ao fato. Na esfera administrativa não poderia ser diferente, sendo o DEPUTADO ESTADUAL RICARDO NICOLAU o principal alvo das investigações que pretendem ser instauradas pelo Poder Legislativo no intuito de apurar a responsabilidade disciplinar do agente – podendo inclusive culminar em processo por quebra de decoro parlamentar. Por ser o principal interessado nas investigações, tendo interesse direto no processo
administrativo
que
se
inicia,
o
Ouvidor-Corregedor,
DEPUTADO
ESTADUAL RICARDO NICOLAU, está impedido de atuar, sendo qualquer ato produzido por este no âmbito do processo administrativo NULO DE PLENO DIREITO. Além disso, a própria OMISSÃO DE DECLARAR O IMPEDIMENTO NA ATUAÇÃO EM PROCESSO INVESTIGATIVO TÃO SÉRIO ENQUADRASE EM FALTA DISCIPLINAR GRAVE, nos termos do art. 19 da Lei nº 9.784/1999 e art. 17 da Lei Estadual nº 2.794/2003. Este fato dá ensejo à remessa para que a Mesa Diretora instaure sindicância a parte para apurar a responsabilidade do parlamentar podendo, até, iniciar procedimento por quebra de decoro em razão do comprometimento da seriedade dos atos da Casa. Não obstante todo o fundamento exposto, ficam evidentes as atitudes do Parlamentar, funcionando como Ouvidor-Corregedor, com finalidade de retardar ou obstar o início das investigações administrativas, pois encaminhou novamente à Comissão de Constituição, Justiça e Redação a análise do procedimento. Como já decidiu esta CCJR, o procedimento a ser adotado deve ser instaurado pela Mesa Diretora da Casa, atendendo ao disposto no art. 17, inciso II, alínea g, do RIALEAM. A volta do processo a esta CCJR, por ato unilateral do próprio investigado (Ouvidor-Corregedor DEPUTADO ESTADUAL RICARDO NICOLAU), demonstra desrespeito pela decisão já tomada nesta Comissão e procrastinação na apuração das irregularidades constatadas.
II.4 – CARGO DE OUVIDOR-CORREGEDOR DENTRO DOS QUADROS DA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DA MESA DIRETORA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO AMAZONAS (ALEAM) O cargo de Ouvidor-Corregedor está inserido nos quadros administrativos da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas, conforme dispõe o art. 17, caput, do RIALEAM. A Mesa Diretora do Poder Legislativo é um órgão com competência administrativa própria (desempenho atípico do Poder Executivo), escalonada pela distribuição hierárquica de atribuições. De acordo com Celso Antônio Bandeira de Melo, em Curso de Direito Administrativo, a hierarquia administrativa pode ser definida e conceituada como: “vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, através de escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a inferior, de hierarca a subalterno. Os poderes do hierarca conferem-lhe uma contínua e permanente autoridade sobre toda a atividade administrativa dos subordinados”. Como preceitua Hely Lopes Meirelles na renomada obra Direito Administrativo Brasileiro, o poder hierárquico, que subordina agentes e órgãos a outros, pode ser desempenhado de forma atípica pelo Poder Legislativo quando no exercício de atividade executiva: “Hierarquia é a relação de subordinação existente entre os vários órgãos e agentes do Executivo, com a distribuição de funções e a gradação da autoridade de cada um. Dessa conceituação resulta que não há hierarquia no Judiciário e no Legislativo, nas suas funções próprias, pois ela é privativa da função executiva, como elemento típico da organização e ordenação dos serviços administrativos”. Ou seja, a despeito da Mesa Diretora possuir competência legislativa, o objeto em questão é sua competência administrativa. Esta foi hierarquicamente
distribuída pelos membros, resultando na delegação de atribuições conferidas ao Ouvidor-Corregedor pelo art. 22 do RIALEAM. Neste ponto, cabe salientar que o escrutínio dos pares é a forma definida pelo Regimento Interno da Casa para a escolha dos ocupantes dos cargos administrativos da Mesa Diretora, nada interferindo no caráter Executivo do cargo de Ouvidor-Corregedor ocupado. Desta forma, nos casos em que haja incompatibilidade do OuvidorCorregedor em atuar, a Mesa Diretora deve avocar sua competência própria, decidindo sobre o desempenho da atribuição administrativa imputada ao cargo. Como visto, a instauração de sindicância ou inquérito administrativo sequer são atribuições delegadas pela Mesa Diretora ao Ouvidor-Corregedor. Caso se entenda de maneira diversa e o comando dos trabalhos investigativos for reconhecido como atribuição do cargo, ainda assim, o agente ocupante, DEPUTADO ESTADUAL RICARDO NICOLAU, está impedido de atuar na causa por ter interesse direto no resultado das investigações. Nesse contexto, cabe à Mesa Diretora avocar e desempenhar sua competência própria, que por desempenho do poder hierárquico fora atribuída ao cargo subalterno de Ouvidor-Corregedor. II.5 – FUNÇÃO DO PLENÁRIO COMO ÓRGÃO SUPREMO PARA DIRIMIR DÚVIDAS A RESPEITO DO PROCEDIMENTO A SER ADOTADO Na remota possibilidade de ainda restar dúvida a respeito do procedimento a ser adotado para o regular trâmite do presente feito, o Plenário da Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas, órgão supremo de deliberações, é o responsável por dirimir e apontar de forma correta, conforme informa a leitura conjunta dos artigos 16 e 199 do RIALEAM: Art. 16. O Plenário é um colegiado composto pela totalidade dos Deputados reunidos em sessão, órgão supremo das deliberações
da Assembleia Legislativa, atendendo suas reuniões ao disposto nos arts. 63 e seguintes deste Regimento. Art. 199. Suscitada omissão, dúvida, incorreção, incoerência notória ou contradição na aplicação ou interpretação deste Regimento, a matéria é submetida ao Plenário e da decisão, pode a Mesa Diretora propor emenda ao texto regimental. Como fora apontado anteriormente por esta CCJR, o procedimento investigatório administrativo ou mesmo sindicância disciplinar são afetos ao âmbito de atribuições da Mesa Diretora da Casa. Contudo, é notória a confusão de remessa dos presentes autos, que já tramitaram perante a Procuradoria-Geral, esta mesma CCJR e a Ouvidoria-Corregedoria da Casa, sem, até então, resultar em efetiva instauração e processamento da investigação administrativa. Concluo asseverando que, caso persista a dúvida danosa e procrastinadora da instauração do presente procedimento, não há outro caminho senão a deliberação suprema do Plenário desta Casa com vistas a interpretar o Regimento Interno e apontar o caminho processual a ser seguido. III– VOTO Ante o exposto, voto pela: a) ratificação da competência exclusiva deste Poder Legislativo em apurar, processar e julgar irregularidades administrativo-disciplinares de seus membros e agentes, nos termos do art. 2° da CF/88 e da jurisprudência pacificada do Supremo Tribunal Federal – STF; b) anulação do ato administrativo por falta de atribuição do OuvidorCorregedor em atuar no comando das investigações por irregularidade, nos termos dos artigos 17 e 22 do RIALEAM; c) anulação do ato administrativo exarado pelo Ouvidor-Corregedor, DEPUTADO ESTADUAL RICARDO NICOLAU que encaminhou o processo para reexame desta Comissão de Constituição, Justiça e Redação (CCJR), dado seu IMPEDIMENTO por interesse direto na causa;
d) atuação da Mesa Diretora no comando das investigações por disposição expressa do art. 17, inciso II, alínea g, do RIALEAM, ou, alternativamente, pela aplicação do princípio da hierarquia administrativa; e) instauração, pela Mesa Diretora, de procedimento disciplinar para apurar falta grave (sindicância), a fim de verificar a responsabilidade do Ouvidor-Corregedor em omitir declarar-se impedido de atuar na causa, nos termos do art. 19 da Lei n° 9.784/1999 e art. 17 da Lei n° 2.794/2003; e, por procrastinar e obstar o andamento regular do processo administrativo, re-encaminhando os autos para nova análise da CCJR após a mesma já ter se pronunciado sobre a matéria.
Persistindo dúvida quanto ao procedimento a ser adotado, e com vistas a evitar maior morosidade na instauração das investigações, sejam os autos remetidos imediatamente para deliberação suprema do Plenário da Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas, nos termos do art. 16 c/c art. 199 do RIALEAM.
S.R. DA COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO, em Manaus, 18 de setembro de 2013.
Deputado MARCELO RAMOS Comissão de Constituição, Justiça e Redação - CCJR