Landwerk 2019 nummer 1 - Provinciale omgevingsvisie

6

|

LANDWERK #1 / 2019

Provinciale omgevingsvisies Diversiteit in inhoud, aanpak en voortgang Alle twaalf provincies moeten een omgevingsvisie maken. Sommigen zijn al klaar, anderen staan nog aan het begin. Sommigen maken een compleet nieuwe integrale visie voor de ruimte, anderen slaan een nietje door bestaand beleid. Alles lijkt dus mogelijk voor de provincies. Landwerk zocht drie provincies op en vroeg naar hun werkwijze en het uiteindelijk resultaat. Conclusie: grote verschillen in aanpak en diversiteit in provinciale omgevingsvisies.

Door Geert van Duinhoven

D

e invoering van de Omgevingswet is al een aantal keren uitgesteld, maar het staat vast dat de wet ooit van kracht gaat worden. De wet vervangt ongeveer veertig bestaande wetten en introduceert daarnaast enkele nieuwigheden. Een daarvan is het stelsel van omgevingsvisies. Het rijk gaat aan de slag met een Nationale Omgevingsvisie. Deze NOVI wordt de enige strategische langetermijnvisie van het Rijk op de fysieke leefomgeving. Ze vervangt daarmee in ieder geval het strategische gedeelte van het waterplan, het verkeers- en vervoersplan, de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, het natuurbeleidsplan (natuurvisie in de Wet natuurbescherming) en het milieubeleidsplan.

Daarnaast krijgen gemeenten de wettelijke taak om hun eigen gemeentelijke omgevingsvisie op te stellen. In de omgevingsvisie legt de gemeente vast hoe ze de taken invult om haar ambities en beleidsdoelen te behalen. Hierin staat hoe het beleid doorwerkt en welke middelen ze daarvoor inzet. De gemeente legt in de visie vast welke rol ze zelf speelt waardoor duidelijk wordt voor welke zaken de gemeente verantwoordelijk is en wat ze aan anderen overlaat.

En als middenlaag mogen ook de provincies hun eigen omgevingsvisie opstellen. De omgevingsvisie bevat volgens de Omgevingswet: ‘de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied, en de hoofdzaken van het beleid op alle relevante terreinen van de fysieke leefomgeving’. De brede reikwijdte van de omgevingsvisie wil niet zeggen dat de provincie alle onderwerpen tot in detail moet uitwerken. De provincie kan in een omgevingsvisie accenten leggen en prioriteiten stellen. Ze kan gewenste kwaliteiten en functies op hoofdlijnen beschrijven, uitgaande van opgaven en ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Provinciale Staten bepalen dus zelf hoe gedetailleerd ze (delen van) de omgevingsvisie opstellen. Dit geeft ruimte voor inspelen op lokale behoeftes. En ook voor de provincie geldt weer dat ze hierin vastlegt welke rol ze zelf speelt en dus waar ze zelf voor verantwoordelijk is en wat ze aan anderen overlaat.

Landwerk 2019-nr1.indd 6

Het is dus niet erg strak geregeld waar een provinciale omgevingsvisie aan moet voldoen. En mede omdat ook de Omgevingswet en de Nationale Omgevingsvisie steeds weer zijn uitgesteld, is het ook niet helemaal duidelijk wanneer de provincies een eigen omgevingsvisie moeten hebben. Elke provincie heeft daardoor een ander traject gevolgd en legt andere accenten.

Omgevingsvisie Utrecht: HET SPANNENDE MOET NOG KOMEN De provincie Utrecht is eigenlijk nog maar net begonnen met het opstellen van de omgevingsvisie. Wel is er al een intensief participatieproces geweest met partners en inwoners over hoe de provincie Utrecht er in 2050 uitziet en wat de belangrijkste maatschappelijke opgaven zijn. Inhoudelijk probeert de provincie zoveel mogelijk aan te sluiten op de Nationale Omgevingsvisie.

Hanneke Kerckhaert is programmamanager Omgevingswet bij de provincie Utrecht: “Vandaar ook dat wij een expertpool hebben opgericht waarin ook de mensen zitten die betrokken zijn bij het opstellen van de NOVI. Wij staan als overheden gezamenlijk voor dezelfde opgaven, denk aan woningbouw en energietransitie. Het zou raar zijn als dat in tegenspraak zou zijn met de NOVI. Vandaar ook dat wij ons traject een keer naar achteren hebben opgeschoven omdat ook de Omgevingswet vertraging opliep. Overigens heeft onze gedeputeerde gezegd dat niet nog eens te doen: als de NOVI later in werking treedt, dan houden we toch vast aan ons eigen traject.”

Dat traject is volgens projectleider Omgevingsvisie Conny Raijmaekers begonnen met het op orde brengen van het bestaande losse beleid voor onder andere bodem, natuur, water en verstedelijking. “Ons bodem-, water- en milieubeleid hadden we al eerder samengebracht in één plan. Nu hebben we ook overige beleidsvelden geactualiseerd en de herijkte programma’s in onderling verband gebracht. Vervolgens hebben we samen met andere partijen een Horizon 2050 geschreven waarin we de strategische

4/9/2019 9:58:02 AM

LANDWERK #1 / 2019

Hanneke Kerckhaert, programmamanager Omgevingswet bij de provincie Utrecht.

maatschappelijke opgaven benoemen die voortkomen uit verwachte trends en ontwikkelingen. Het nieuwe daaraan is dat we dit in een uitgebreid participatietraject hebben gedaan. Daar mogen dan misschien niet andere of nieuwere aanpakken of inhoudelijke beleidsthema’ s zijn uitgekomen, maar het feit dat we dit samen hebben gedaan, is van groot belang voor de uitvoeringbaarheid van de omgevingsvisie. Vervolgens hebben we ook samen het Koersdocument gemaakt, de provinciale vertaling van Horizon 2050. Daarin hebben we geschreven wat er in de omgevingsvisie moet komen te staan. Dit proces samen doorlopen heeft voor veel meer begrip geleid bij de verschillende partijen, het zijn gemeenschappelijke kaders geworden. Overigens is de politiek hier ook nauw bij betrokken. Zowel Statenleden als bestuurders zijn vaak aanwezig geweest bij allerlei participatiebijeenkomsten. En Provinciale Staten hebben een ad-hoccommissie omgevingsvisie opgericht, dus dat zegt wel iets over het belang dat de Staten aan deze visie hechten.”

“Visie, regels, uitvoering en een gebiedsgerichte uitwerking komen samen in onze omgevingsvisie.”

Maar in Utrecht moet het spannende nu nog komen. In het Koersdocument is een aantal koersen uitgezet zoals: ‘Wij leggen geschikte uitleglocaties voor de woningen die op termijn nodig zijn vast in de Omgevingsvisie’, ‘Wij leggen in de Omgevingsvisie geschikte locaties vast voor de benodigde ruimte voor werken’, ‘Wij nemen in de Omgevingsvisie de opgaven voor duurzame energie in de provincie Utrecht over uit het Klimaatakkoord en we geven hier een ruimtelijk invulling aan. We concentreren duurzame energieopwekking bij voorkeur in gebieden waar dit ook bijdraagt aan andere doelen. Wij willen een energieneutrale leefomgeving bereiken in samenwerking met onze partners.’ In de komende anderhalf

Landwerk 2019-nr1.indd 7

7

Conny Raijmaekers, projectleider Omgevingsvisie bij de provincie Utrecht.

jaar zal een groot aantal gesprekken in de provincie moeten leiden tot een kaart waarop al deze functies staan ingevuld. Raijmaekers: “Soms zal dat gedetailleerd zijn en soms iets minder, maar we kiezen er wel voor om het concreet te maken. Onze omgevingsvisie is meer dan alleen een visie omdat we deze tegelijkertijd maken met onze verordeningen en de daaraan gerelateerde programma’s.

Wij vinden dat je visie, regels, uitvoering en een gebiedsgerichte uitwerking niet los van elkaar zou moeten zien en dus komt dat allemaal samen in onze omgevingsvisie.”

En die omgevingsvisie komt digitaal beschikbaar waardoor het voor iedereen per locatie te zien is wat de visie hier is, welke regels er gelden en wat de plannen zijn.

Omgevingsvisie Zuid-Holland: BESTAAND BELEID MET EEN HEEL SLIM NIETJE Niet iedereen is even enthousiast over de aanpak in Zuid-Holland.

De omgevingsvisie die Provinciale Staten begin 2019 vaststelde bevat namelijk nauwelijks iets nieuws. Geen nieuw beleid, geen integratie, helemaal niets. Al het bestaande beleid is één op één over gegaan naar de omgevingsvisie. Maar het nietje dat we er doorheen geslagen hebben is wel een heel mooi en slim nietje, zeggen Olga Arandjelovic en Aron Duindam, beiden betrokken bij het opstellen van de omgevingsvisie. Het provinciebestuur zat niet te wachten op een nieuw visie-traject en wilde vooral gaan uitvoeren.

De keuze was snel gemaakt om te beginnen met het samenvoegen van het bestaande beleid en voor te sorteren op een slimme digitale vorm. Daarna kan er dan eventueel weer nieuw beleid worden gemaakt.

En dat heeft er alles mee te maken dat vier jaar geleden, rond de tijd van een nieuw college, er juist een Visie Ruimte en Mobiliteit geschreven was. Een nota die al het beleid op natuur, ruimte, verkeer, vervoer en water bij elkaar bracht zonder het overigens te vervangen. Dus het beleid was al up-to-date, zo dacht de provincie. De komst van de Omgevingswet werd meer een aanleiding om de organisatieontwikkeling en digitalisering een duw in de rug te geven.

4/9/2019 9:58:02 AM

8

|

LANDWERK #1 / 2019

Arandjelovic: “Het bestuur wilde in het kader van de Omgevingswet wel het bestaande beleid voor de leefomgeving beter inzichtelijk en toegankelijk maken. Daarom hebben wij al het bestaande beleid in een grote database gezet en aan elkaar gekoppeld. We hebben de verantwoordelijken van de verschillende beleidsterreinen gevraagd die database zelf te vullen en daarin te benoemen wat de belangrijkste doelen, ambities, sturingsmechanismen en beleidskeuzen zijn. Op die manier hebben we al het provinciale beleid op een vergelijkbare manier beschreven. Voor sommige collega’s was dat best lastig, soms kwam pijnlijk naar boven dat er weinig beleid in stond, of nauwelijks ambities of sturingsmechanismen waren beschreven.”

“Al het bestaande beleid hebben we in een grote database gezet en aan elkaar gekoppeld.”

Aron Duindam laat zien dat je nu per beleidsveld kunt zien wat de doelen zijn, of het een nationaal of provinciaal belang dient, waar het geldt (alleen in de stad, alleen platteland, overal?) en met welke andere beleidsvelden het interfereert. Als je bijvoorbeeld het biodiversiteitsbeleid aanklikt, zie je dat dit (uiteraard) te maken heeft met waterbeleid, maar ook met infrastructuur of soms zelfs geldt op plekken waar bijvoorbeeld woningbouw is gepland.

Olga Arandjelovic

Duindam: “In die gevallen hebben we tegen de beleidsmedewerkers gezegd: hier zijn twee beleidsterreinen strijdig met elkaar.

Kunnen jullie daar eens naar kijken? Tot voor kort was dit allemaal erg ondoorzichtig en afhankelijk van het persoonlijke netwerk.”

Arandjelovic voegt daaraan toe dat de medewerkers zelf vervolgens hun teksten moesten gaan aanpassen. “Je moet ervoor zorgen dat de integraliteit een gezamenlijke verantwoordelijkheid is

RAD VAN DE LEEFOMGEVING De resultaten van de leefomgevingstoets staan in het zogenaamde ´Rad van de leefomgeving´. Het rad laat voor alle thema´s en indicatoren zien hoe de kwaliteit van de leefomgeving ervoor staat.

Bij ongewijzigd beleid zijn er richting 2030 op veel vlakken verslechterende trends te zien.

De grootste verslechteringen zijn er op het vlak van klimaatverandering, bodemdaling, bereikbaarheid en kwaliteit en kwantiteit van woon- en werklocaties. Positieve autonome trends zijn er op het vlak van energietransitie, economische transitie en natuur en biodiversiteit. Deze trends zijn onvoldoende om uit de problemen en knelpunten te komen.

De opgaven die daar liggen zijn enorm.

Landwerk 2019-nr1.indd 8

4/9/2019 9:58:04 AM

LANDWERK #1 / 2019

en niet alleen van een groepje mensen dat de database beheert.

Elke afdeling, elke medewerker is verantwoordelijk voor het feit of het sectoraal beleid schuurt of tegenstrijdig is aan ander provinciaal beleid. En de database is niet statisch. Als er nu iemand nieuw sectoraal beleid maakt of wijzigt, kun je in de database in een oogopslag zien met welke andere beleidsvelden je dan moet gaan overleggen, zodat er geen tegenstrijdig ruimtelijk beleid komt.”

Voor de omgevingsvisie is ook al een Leefomgevingstoets gedaan die inzicht geeft in de huidige leefomgevingskwaliteit van de provincie Zuid-Holland. Ook geeft de studie inzicht in de te verwachten autonome ontwikkeling richting 2030 en de invloed van het provinciale beleid op de omgevingskwaliteit. Duindam: “In het Rad van de leefomgeving kun je dus echt zien hoe het staat met onze provincie. En zeker zo interessant is dat je hier kunt zien hoeveel het te verwachten effect is van het provinciaal beleid. Soms is dat veel, maar soms maakt het niet zo heel veel uit wat de provincie doet en gaat het om de samenwerking tussen overheden, bedrijfsleven en maatschappelijke partners om de kwaliteit van de leefomgeving te verbeteren. Dus het houdt niet alleen de provincie een spiegel voor maar het is ook een instrument om met andere overheden of maatschappelijke partners in gesprek te gaan: dit gaat de provincie doen, dit is het effect en hoe kunnen we samen ervoor zorgen dat de kwaliteit er nog verder op vooruit gaat?”

Omgevingsvisie Noord-Brabant: AFSPRAKEN OVER INHOUD ZONDER KAARTBEELDEN In Noord-Brabant ligt de kiem voor samenwerking en het werken aan grote maatschappelijke opgaven zoals de nieuwe omgevingsvisie beoogt in de ‘Reconstructie-tijd.’ In die tijd praatten maatschappelijke organisaties en overheden met elkaar over hoe je de ruimte in de provincie zou moeten herinrichten om uitbraak van veeziekten als varkenspest te voorkomen. De doelstelling werd gaandeweg steeds breder en mondde uit in een provincie-breed plan voor een herinrichting. Delen van Brabant zijn op de schop gegaan. De reconstructieplannen zijn nooit helemaal gerealiseerd maar volgens Roger Saanen, tot voor kort strateeg in het team voor de Brabantse omgevingsvisie, was er in die tijd wel een zekere consensus over wat er moet gebeuren in de provincie. “We hadden het over vragen als: wat willen we met elkaar verder brengen, wat vinden we belangrijk, wat voor een soort Brabant willen we eigenlijk hebben?”

Die vraag is nu voor de omgevingsvisie weer aan burgers, ondernemers en overheden gesteld en daar kwamen vier, eigenlijk vijf thema’s uit. Ten eerste moet de ‘basis op orde’ zijn. Dat betekent voor iedereen een veilige, gezonde leefomgeving. De biodiversiteit is op orde, de lucht- en waterkwaliteit voldoen en de bodem is vitaal. Elke ontwikkeling, zo is het uitgangspunt van de visie, moet bijdragen aan een goede en liefst betere omgevingskwaliteit.

Daarnaast zijn vier hoofdopgaven benoemd: “Brabant heeft 100% duurzame energie, grotendeels uit Brabant zelf afkomstig. Brabant is klimaatbestendig en waterrobuust ingericht. Het stedelijk netwerk van Brabant functioneert als één samenhangend, duurzaam en concurrerend netwerk van steden en dorpen. Brabant kenmerkt zich door een sterke sociale cohesie, een excellent en duurzaam woon-, leef- en vestigingsklimaat met een comfortabel, betrouwbaar en multimodaal verkeers- en vervoersysteem. En als vierde moet Brabant een top kennis- en innovatieregio in Europa

Landwerk 2019-nr1.indd 9

9

zijn met een vergaande circulaire economie. Deze doelen gelden voor 2050, in de omgevingsvisie staan daarnaast ook nog tussendoelen voor 2030.

Saanen: “Deze doelen zijn van en voor alle Brabanders en nadrukkelijk niet van de provincie. We hebben een breed participatietraject opgezet en met heel veel mensen gesproken. Deze hoofdopgaven zijn gezamenlijk tot stand gekomen en worden daarmee breed gedeeld: en daar willen we dus met z’n allen aan gaan werken. Voor een belangrijk deel doen we dat ook al. Ook hebben we samen op een rij gezet wat we belangrijk vinden en bedacht hoe we die doelen willen gaan bereiken. Dan kom je op vijf kernwaarden: ‘meerwaardecreatie’, ‘technische en sociale innovatie’, ‘kwaliteit boven kwantiteit’, ‘steeds beter’ en ‘proactief en preventief’.

“De doelen zijn nadrukkelijk van en voor alle Brabanders.”

Met deze kernwaarden en hoofdopgaven gaan we de komende jaren aan de slag. In de omgevingsvisie beschrijven we hoe we initiatieven om deze hoofdopgaven te realiseren vervolgens vanuit meerdere perspectieven bekijken: diep, rond en breed kijken. Diep kijken gaat over het beoordelen van initiatieven tegen het licht van de tijd, maar ook bijvoorbeeld ondergrond en klimaat. Rond kijken betekent dat je initiatieven probeert te vergroten en te versterken door tussen verschillende belangen (people, planet en profit) de verbinding te leggen. En breed kijken heeft te maken met het leggen van verbinding tussen verschillende betrokkenen zoals overheden, burgers en bedrijven. Deze manier van kijken en werken, samen met de inhoudelijke opgaven en de vijf kernwaarden, vormen de kern van onze visie. We hebben in onze omgevingsvisie bewust geen (beleids)kaarten opgenomen. We gaan vanuit de gedeelde waarden en opgaven samen aan de slag. Daarbij hoort dat wij als provincie vooraf geen blauwdruk op kaarten vastleggen.”

De volgende stap is om de visie uit te werken tot programma’s maar het staat nog niet vast welke programma’s concreet worden uitgewerkt. Dat hangt volgens Saanen ook deels af van de Nationale Omgevingsvisie en de omgevingsvisie van de gemeenten.

“Het is duidelijk dat onze visie een samenhangend pakket moet vormen met de NOVI en de gemeentelijke visies. Je moet moeiteloos kunnen inzoomen en uitzoomen. We hebben de afgelopen jaren ook al een aantal sessies gehad met mensen van de NOVI die provincie-overstijgend waren dus ik heb de indruk dat de NOVI en de Brabantse omgevingsvisie naadloos op elkaar aansluiten.”

4/9/2019 9:58:04 AM