Gewoon een goed gesprek

Nu al Eenvoudig Beter

LANDWERK#4#//2014 2014 LANDWERK

35

Gewoon een goed gesprek De helft minder bezwaarprocedures door simpelweg een gesprek met de indiener te houden. Het klinkt te mooi om waar te zijn. Toch neemt het aantal procedures in de Achterhoek en Twente zo spectaculair af sinds er mediators worden ingezet bij conflicten. En sinds alle gemeenteambtenaren met klantcontacten er een cursus hebben gehad om te leren luisteren, samen te vatten en door te vragen.

Door Geert van Duinhoven

A

l jaren wordt er gewerkt aan een nieuwe Omgevingswet.

De wet veegt aan groot aantal wetten bij elkaar en moet er voor gaan zorgen dat de procedures rondom regels, besluitvorming, vergunningen en handhaving wat gemakkelijker en doorzichter wordt. Dat is een ingewikkeld geheel en naar verwachting zal de nieuwe Omgevingswet pas in 2017 of 2018 effectief worden. Ondertussen is het volgens Hester Stam van de gemeente Hof van Twente heel erg slim om te investeren in mediation. De stichting Mediation in Milieu en Ruimtelijke ordening hanteert de volgende definitie van mediation: “Mediation is een vorm van conflictbemiddeling waarbij een onafhankelijke en professionele derde (de mediator) wordt ingezet om partijen te helpen een conflict op een voor beide partijen bevredigende manier op te lossen. Met mediation kunnen partijen ook de dreiging van een conflict afwenden.

De mediator is procesbegeleider, doet geen uitspraak en geeft geen inhoudelijke sturing. De mediationgesprekken verlopen volgens van tevoren afgesproken regels. Wanneer de gesprekken tot een oplossing leiden, worden de gemaakte afspraken vastgelegd in een bindende overeenkomst.”

Mediation bij bezwaarschiften Hester Stam is voor de Achterhoekse gemeenten en Hof van Twente de coördinator van het mediation-programma. Twee aanleidingen waren er voor om het programma op te zetten: de gemeenten willen zich meer dienstbaar opstellen ten opzichte van de burgers en er komen veel klachten en bezwaarschriften binnen van burgers die eigenlijk zijn terug te voeren op misverstanden of een gebrek aan kennis. Stam: “Het eerste onderdeel van ons programma is het geven van cursussen aan ambtenaren die in contact komen met burgers. Dus mensen van bestemmingsplannen, vergunningverleners en handhavers, wmo-consulenten.

In de cursus mediationvaardigheden leren ze eigenlijk heel basale vaardigheden: luisteren naar de diverse partijen en doorvragen naar de achterliggende oorzaak van spanningen of conflicten, en het erkennen en benoemen van emoties. Dit geeft ze al de mogelijkheden om eventuele moeilijke gesprekken te voeren. Maar het geeft ook de plannenmakers al enige houvast in het beoordelen of bepaalde plannen, bijvoorbeeld een bestemmingsplan conflicten zou kunnen opleveren.”

36

|

LANDWERK #3 #4 / 2014

Nu al Eenvoudig Beter

Praktijkvoorbeeld: Geluidsoverlast

Praktijkvoorbeeld: Windmolenpark

Een landbouwmechanisatiebedrijf veroorzaakt de nodige geluidsoverlast in het buitengebied. De buren maken al jaren bezwaar tegen de overlast en verwijten de gemeente nalatigheid bij handhaving. De gemeente wil de betrokkene eigenlijk verplaatsen naar een bedrijventerrein. De kosten daarvan zijn echter door het bedrijf niet op te brengen. De zich al jaren voortslepende zaak wordt door de Raad van State doorverwezen naar de mediator.

Na de verschillende stappen doorlopen te hebben, waarbij het sociale onderscheid tussen buren (hoger opgeleid) en bedrijf (selfmade man) tot de nodige wrijving tussen partijen leidt, komt een oplossing in zicht. Deze luidt: buren verhuizen naar de boerenwoning van de moeder van de bedrijfseigenaar die binnenkort naar het bejaardentehuis zal gaan. Het huis van de buren gaat over naar de bedrijfseigenaar; onderdeel van de oplossing is verder een financiĂŤle compensatie om het verschil in waarde tussen de huizen gelijk te stellen.

Vijftig gezinnen hebben een procedure gestart tegen de voorgenomen aanleg van een windmolenpark. Vier initiatiefnemers (energiebedrijven en particulieren) hebben deze plannen ontwikkeld. De buurt voelt zich niet gehoord, de gemeente zit in een lastig pakket, de ontwikkeling van de energiebedrijven stagneert. Na een aantal sessies waaraan alle betrokkenen hebben deelgenomen, komen zij tot een uitkomst, waarbij maatwerk wordt geleverd. De oplossingen variĂŤren ten aanzien van de maatregelen en planschade. Daarnaast heeft de mediation er toe geleid dat ook een aantal, al langer lopende problemen tussen de gemeente en de omwonenden worden opgelost. De vertrouwensrelatie tussen de betrokkenen wordt geleidelijk aan weer hersteld.

Resultaten van mediation Overzicht resultaten van mediation volgens het rapport De stand van mediation anno 2012/2013 Onderzoek bij gemeenten naar de stand van mediation. Uitgevoerd door NMI/Vereniging GemeenteMediation

Resultaten van mediation Percentage van de respondenten die dit als een van de resultaten noemde

Betere oplossing van conflicten, door draagvlak bij beide partijen

80

Goede relatie met burgers/bedrijven/organisaties

44

Kwaliteit van dienstverlening

38

Wederzijds respect en begrip

34

Tijdsbesparing door snellere oplossing van conflicten

29

Luisterend oor voor klachten

20

Vermindering administratieve lasten en bureaucratie

20

Besparing van kosten

12

Anders: dejuridisering

3

LANDWERK #4 #3//2014 2014 LANDWERK

!

!

?

Een tweede onderdeel van het programma is het mediationgesprek bij bezwaarschiften. Want hoe goed een plan ook in elkaar zit, en hoe zorgvuldig het ook tot stand is gekomen, soms is iemand het nu eenmaal niet eens met een besluit. ”Zo iemand kan dan een bezwaarschrift indienen. Per gemeente verschilt de procedure een beetje, maar essentie is dat er in deze gevallen altijd iemand van de gemeente de indiener benadert en uitnodigt voor een gesprek. Als mensen bereid zijn tot zo’n gesprek, dat leidt dan in ongeveer de helft van de gevallen tot het intrekken van een bezwaarschrift. Soms omdat mensen het besluit zelf niet goed begrepen maar soms ook omdat bleek dat ze de afwegingen waarom een bestuur tot het besluit kwam niet goed hadden begrepen. Effect was in ieder geval dat ze het bezwaarschrift terugtrokken. In beide gevallen was een gebrek aan communicatie het onderliggend probleem. Het mediation-gesprek is soms de eerste keer dat iemand zich gehoord voelt. Dat er naar hun belang geluisterd wordt is vaak al genoeg om de stemming te doen omslaan.”

Het kan natuurlijk voorkomen dat het gesprek over een bezwaarschrift niets oplevert. Voor die gevallen wordt er een beroep gedaan op de mediation-pool van de gemeenten. In elke gemeente van de Achterhoek en Hof van Twente heeft een ambtenaar zich gemeld als geregistreerd mediator. Die kan worden gevraagd om in een andere gemeentte dan de eigen gemeente, een mediationtraject te starten. Dit zijn dus de wat complexere gevallen met vaak ook meerdere betrokken partijen. Meestal is een enkel gesprek niet voldoende maar kunnen het trajecten worden van wel een paar maanden voordat de partijen er met elkaar uit zijn; soms zijn twee gesprekken voldoende.

Angel Het klinkt allemaal geweldig. En dat is het ook vindt Stam. En dat blijkt ook uit onderzoek van de Radboud Universiteit Nijmegen.

Onderzoekers zetten de ervaren voordelen van mediation op een rij en komt tot een aantal bijzondere conclusies. Waar juridische procedures enkel leiden tot een uitspraak over wie gelijk heeft in het conflict, zo stellen de onderzoekers, kan een mediation er

?

“

“

toe bijdragen het conflict daadwerkelijk op te lossen. De oplossingen die door zowel burgers als door ambtenaren worden aangedragen zijn vaak creatiever en effectiever dan men vooraf had kunnen inschatten. Een belangrijk aspect van mediation is de communicatie die het op gang brengt. De geïnterviewden gaven zonder uitzondering aan dat de kracht van mediation vooral op het relationele vlak ligt. De gemeente vergroot het vertrouwen van de burger in de overheid door een open houding aan te nemen en aan de gesprekstafel plaats te nemen, in plaats van door juridische procedures haar gelijk te halen. De kracht van mediation is dat verstoorde communicatie gedurende het proces hersteld wordt.

De ervaringen die ambtenaren hebben met mediation, maken duidelijk dat een conflict vaak niet gaat over wat er óp de tafel lijkt te liggen, maar dat er veelal onderliggende belangen aan ten grondslag liggen. Zolang deze belangen niet boven tafel komen en – zoals een aantal geïnterviewden aangaf – “de angel er niet uit is”, kom je niet tot daadwerkelijke conflictoplossing. Mediation is volgens de onderzoekers daarom een uitstekend instrument om inzicht te krijgen in de belangen van de betrokken partijen.

Een niet onbelangrijk aspect van mediation is de ruimte die het biedt voor uitleg van de bestaande situatie. Een gesprek leidt er niet altijd toe dat een van de partijen in het gelijk gesteld wordt of dat er iets verandert aan de situatie waarover het conflict is ontstaan. Regelmatig blijkt het voldoende om uit te leggen waarom een bepaalde beslissing is genomen of hoe iets tot stand is gekomen, om het conflict op te lossen. Stam: “Veel conflicten komen uiteindelijk neer op een geschil over stallen, rommel, geur, herrie. En dat is dan weer vaak terug te leiden tot een gebrek aan communicatie. Daar is dus ook niet heel veel beleidsruimte voor nodig om de communicatie weer op orde te brengen. Dan hoeft mediation dus ook geen heel zwaar middel te zijn.”

En daarom ook plaatsen gemeentebestuurders en mediators de mediation in een breder beleidskader. De rol van

37

38

|

LANDWERK #3 #4 / 2014

Nu al Eenvoudig Beter

de overheid is steeds aan het veranderen. “Anders denken”, “innoverend bestuur” en “dienstverlenende overheid” zijn termen die bij hen steeds terugkomen. Zij zien mediation als logisch vervolg op de huidige ontwikkelingen. En daar hoort het oplossen van een conflict soms bij.

‘Weer een extra stap’ De onderzoekers noemen echter ook een aantal ervaren nadelen van mediation. Mediation is waardevol, maar niet voor iedereen een ‘wondermiddel’. Veel ambtenaren in het onderzoek denken dat een mediation niet kan slagen als er geen bestuurlijke speelruimte is. Met andere woorden: Als een overheid geen mogelijkheden heeft om de bestaande situatie te veranderen, dan is het volgens veel van hen moeilijk om in een mediation nader tot elkaar te komen en is een juridische procedure een beter inzetbaar instrument.

Bij een mediation is altijd een ambtenaar betrokken. Dit is meestal iemand van de juridische afdeling en/of een ambtenaar van de betrokken afdeling, maar bij sommige gemeenten neemt de verantwoordelijke wethouder plaats aan de gesprekstafel. In het onderzoek gaven veel ambtenaren aan dat zij lang niet iedereen geschikt vinden als mediator: niet elke ambtenaar heeft de benodigde sociale vaardigheden.

Een ander belangrijk nadeel vinden de ambtenaren dat mediation weer een extra stap in een procedure is, weer extra tijd kost, weer extra inzet en geld. Zeker als het een verplicht onderdeel wordt of als burgers er zelfs misbruik van gaan maken om de gemeente dwars te zitten, dan kan mediation het doel voorbij schieten.

Stam: “Wat ik zelf ook nog wel eens hoor is dat mensen vrezen voor precedentwerking: als een conflict ergens op de ene manier is opgelost, dan moet dat in een andere situatie ook mogelijk zijn. Daar hoeven we niet bang voor te zijn. Oplossingen die buitenwettelijk of tegen de regels zijn, dat kan niet, dan zal een mediation ook niet leiden tot een overeenkomst. Maar in een mediation wordt gezocht naar de onderliggende belangen. Vanuit deze belangen zijn meer en andere oplossingen mogelijk dan in eerste instantie gedacht. Door een belangenafweging, goed gemotiveerd en toegespitst op de betreffende problematiek, kan precedentwerking voorkomen worden.