Córdoba: Análisis De La Situación Fiscal 2003-2015 Y Los Desafíos Del Presente by Gonzalo Puig

Por Carlos R. Martínez y Martín Mangas1

Diciembre de 2016

Investigadores-docentes de la Universidad Nacional de General Sarmiento y del Centro de Estudios Políticos, Económicos y Sociales (CEPECS)

Índice 1.

Introducción

Las principales variables económicas y sociales

Los recursos públicos 3.1. Los recursos corrientes propios 3.2. Las transferencias del Estado Nacional 3.3. Los recursos de capital 3.4. La presión fiscal y la progresividad tributaria

El gasto público 4.1. El gasto corriente y de capital 4.2. La clasificación por finalidad y función 4.3. El gasto en previsión social

La coparticipación a los gobiernos locales

Indicadores fiscales y deuda pública 6.1. Autonomía financiera 6.2. Resultado financiero 6.3. La deuda pública

Conclusiones

Bibliografía y fuentes documentales

Anexos

Introducción

El presente estudio tiene el objeto de analizar de una forma amplia, tanto por las variables que incluye como por el lapso de tiempo, la situación fiscal de la provincia de Córdoba. El mismo abarca el período comprendido entre los años 2003 a 2015. Un dato relevante, es que la misma fuerza política, “PJ-Unión por Córdoba”, aún con algunos cambios en su composición y alianzas (primero con la UCEDE, luego más recostada en el poder territorial de intendentes del peronismo) gobernó en ese período los destinos de la provincia, en una alternancia en el Poder Ejecutivo entre José Manuel De La Sota y Juan Schiaretti, que continua en la actualidad, con mandato hasta 2019. Esa continuidad, se inició en 1999 con el triunfo de la fórmula De La Sota-Kammerath, que desbancó a la Unión Cívica Radical, que había detentado la mayoría política desde 1983 hasta 1999, con tres mandatos consecutivos de Eduardo Angeloz y uno de Ramón Mestre. Vale decir entonces, que estamos frente a una orientación de política pública que llevaba cuatro años de gobierno en el año de inicio del estudio, se sostuvo los doce años analizados, y tiene por delante cuatro años más al frente del Ejecutivo provincial, lo que redondea veinte años ininterrumpidos conduciendo a la provincia. El estudio expone los efectos económicos y sociales de las finanzas públicas a partir de un análisis pormenorizado de la estructura de recursos, de la prioridad en el gasto público, de la gestión de la deuda pública y de la relación y coordinación financiera entre los diferentes niveles del Estado, es decir, entre la Nación y la provincia de Córdoba, y de ella hacia sus municipios y comunas. En el primer capítulo, se examina la evolución, en el período bajo estudio, de las principales variables institucionales, económicas y sociales de la provincia. Eso permite brindar un marco de referencia general para observar en el plano nacional el peso de Córdoba y a su vez, para contemplar las variaciones y/o cambios producidos en la economía y sociedad local. En segundo lugar, se analiza en detalle la recaudación de los recursos públicos, tanto los que provienen de su propio sistema tributario, como aquellos derivados de transferencias del Estado Nacional u otras fuentes, como así también la presión tributaria. Este análisis, está sustentado en la legislación nacional y provincial observada a tal efecto. Se presenta un índice de progresividad/regresividad del sistema fiscal explicitando los mecanismos por los cuales la estructura tributaria determina efectos redistribuidores. El marco fiscal federal, es decir la relación Nación-Provincia, también es un tema abordado para evaluar el peso y composición de las transferencias nacionales y los cambios operados en el período en cuestión. Luego, en relación al gasto público, se evalúa el gasto corriente (salarios, bienes de consumo, servicios no personales), como también el gasto de capital (inversión). Además, tiene un lugar destacado el análisis del gasto por finalidad y función. En este 3

aspecto, un gasto decisivo, por su peso, magnitud y compromiso futuro, es el relacionado con la seguridad social, que asume especial interés en el estudio. La conjunción de ambas variables (recursos y gastos), junto al peso y características del endeudamiento, que se lo estudia en un acápite particular, permite evaluar dos indicadores decisivos como son: la autonomía financiera y el resultado financiero. A su vez, la relación entre la provincia mediterránea y sus municipios y comunas, se analiza desde una doble perspectiva: los criterios de distribución (marco normativo) utilizados para remitir fondos a los niveles inferiores de gobierno y los recursos transferidos y su impacto. En todos los capítulos, se utilizan una serie de indicadores de gestión fiscal, que pueden ser utilizados en el futuro para realizar un seguimiento y monitoreo, y por último, se acercan las principales conclusiones.

Las principales variables económicas y sociales

La provincia de Córdoba tiene 165.321 km² de superficie, siendo la quinta provincia más extensa del país, representado el 5,94% de la República Argentina. Según el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), en 2015 tenía una población estimada de 3,5 millones de habitantes, con lo cual es la segunda provincia más poblada. Sin embargo, la población está concentrada: el 40,1% en su capital, convirtiendo a ese aglomerado urbano en el segundo más importante del país después del Gran Buenos Aires. La variación poblacional intercensal (2001-2010) ha sido del 7,9%, siendo una de las más bajas del país y casi tres puntos por debajo del promedio nacional (10,6%). En materia económica, el Producto Bruto Geográfico (PBG) que mide el valor de la producción de bienes y servicios finales, atribuible a factores de producción físicamente ubicados en las provincias, demuestra un crecimiento entre 2003-2015 (a precios constantes de 1993) del 83,93%, lo que promedia una tasa de crecimiento anual del 2,8%. El PBG cordobés equivale a alrededor del 8% del Producto Bruto Interno (PBI) del país. La estructura y composición del PBG se observa en el siguiente cuadro: Cuadro Nº 1 Composición del PBG por sector Años seleccionados SECTORES

2003

2007

34,76%

37,03%

35,46%

33,06%

12,86%

13,48%

9,68%

12,67%

0,36%

0,28%

0,22%

0,19%

13,64%

15,43%

16,69%

13,04%

2,97%

2,53%

2,46%

2,17%

4,93%

5,31%

6,40%

4,98%

PRODUCTORES DE SERVICIOS

65,24%

62,97%

64,54%

66,94%

COMERCIO AL POR MAYOR Y AL POR

13,35%

13,36%

12,47%

10,73%

PRODUCTORES DE BIENES AGRICULTURA, SILVICULTURA MINERÍA

GANADERÍA,

CAZA

INDUSTRIA MANUFACTURERA SUMINISTRO DE ELECTRICIDAD, GAS Y AGUA CONSTRUCCIÓN

2011

2015

MENOR HOTELES Y RESTAURANTES

2,07%

2,36%

2,80%

2,54%

5,67%

6,72%

8,44%

10,61%

1,88%

4,96%

6,00%

10,06%

25,05%

21,12%

19,60%

18,57%

4,48%

3,94%

4,65%

3,83%

ENSEÑANZA

5,39%

4,49%

4,06%

3,84%

SERVICIOS SOCIALES Y DE SALUD

2,92%

2,76%

3,75%

4,29%

OTRAS ACTIVIDADES DE SERV. COMUNITARIOS. HOGARES PRIVADOS CON SERVICIO DOMÉSTICO TOTAL

2,46%

1,69%

1,42%

1,29%

1,95%

1,56%

1,33%

1,18%

100%

TRANSPORTE, ALMACENAMIENTO COMUNICACIONES INTERMEDIACIÓN FINANCIERA

ACTIVIDADES INMOB., EMPRESARIALES Y DE ALQUILER ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DEFENSA

Fuente: elaboración propia en base a la Dirección de General de Estadísticas y Censos de la provincia de Córdoba.

Cuatro sectores (agricultura, industria manufacturera, comercio y actividades inmobiliarias) explican, en los años seleccionados, entre el 50% y más 60% del total. El sector de mayor participación en toda la serie lo constituyen las “actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler”. En el caso del sector agropecuario se nota una fluctuación al alza (entre 2003 y 2007), luego a la baja, con una caída significativa entre 2007 y 2011, para en 2015 recuperar casi el mismo valor que el año base. Algo distinto ocurre con la “industria” y “construcción”: crecen entre 2003 y 2011, para en el 2015 caer a valores similares al año 2003. Entre puntas, el total de los sectores “productores de bienes” pierden en la participación sobre el total 1,7 puntos porcentuales. En cambio, los sectores “productores de servicios” reflejan un alza en la misma proporción que la caída del otro agrupamiento. Aquí, el desempeño es más dispar, algunos caen fuerte (comercio -que no logra compensarse con el alza en hoteles y restaurantes- y actividades inmobiliarias) y otros aumentan su participación en forma muy considerable (transporte e intermediación financiera). En el caso de la intermediación financiera, paso de ocupar una posición poco significativa en 2003 a tener una partición superior al 10% en 2015, ocupando el sexto puesto en el ranking de importancia. La importante participación de dos actividades dentro de los sectores productores de servicios, como son la inmobiliaria y la financiera, si bien exceden el análisis estrictamente fiscal, permiten inferir algunas hipótesis sobre la dinámica de acumulación y el destino del excedente de capital, concretamente en su uso especulativo en aplicaciones financieras y/o en inversiones inmobiliarias para actividades rentísticas. En la misma línea, los servicios de intermediación financiera han ido ganando primacía, entre otros factores, de la mano de la evolución del endeudamiento provincial, dadas las elevadas tasas de interés que el mismo ha implicado, visibles por ejemplo, en la colocación a mediados del año 2012, por parte del gobierno cordobés de títulos de deuda a 360 días por U$S 105,5 millones con una tasa del 9,5% anual. 5

Cuatro sectores muy relacionados entre sí, y donde el Estado tiene una función en algunos casos excluyente y en otros decisiva, como son administración pública, enseñanza, servicios sociales y salud y otros servicios comunitarios, pierden entre los años extremos dos puntos de participación porcentual. En relación al ratio Gasto Público Total sobre PBG (intenta medir el peso del estado en la economía), en los años del estudio, el alza fue constante. En 2003 esa relación era del 13,3%, en 2007 del 16,8%, en 2011 el 22,7% y en 2015 alcanzó el 30%. El guarismo esta varios puntos por encima de Buenos Aires, Santa Fe y Mendoza y ubica a la provincia mediterránea por encima del promedio provincial. En lo que respecta a la actividad agropecuaria, Córdoba es la principal productora de maíz, maní y sorgo, y la segunda mayor productora de soja. Con relación a la ganadería bovina, si bien en los últimos años la actividad disminuyó a expensas del crecimiento de la soja, la misma igual sigue teniendo gran relevancia dado que la provincia posee casi el 9% de las existencias y faena el 11% del total de las cabezas del país. Cuenta con un tejido industrial diversificado. Dentro de las agroindustrias se destacan la molienda de soja y girasol para la elaboración de aceites, la molienda de trigo para la obtención de harinas (la provincia aporta alrededor del 22% de la producción nacional) y la elaboración de leche (contribuye con el 37% del total de leches fluidas a nivel nacional). También es relevante la industria automotriz, que está conformada por tres terminales automotrices y un número importante de pequeñas y medianas empresas autopartistas, así como la fabricación de maquinaria agrícola. El turismo también tiene un alto grado de desarrollo en la provincia. Registra aproximadamente el 10% de las plazas hoteleras del país. En 2015, en relación a las exportaciones, la provincia mediterránea explica el 16% de las colocaciones argentinas en el exterior y se ubica tercera en el ranking provincial. En cambio, en materia de importaciones, sólo representa alrededor del 4% del total del país. En materia de empleo, entre 2010-2015, la tasa de empleo estuvo en torno al 43%-44% y el desempleo se ubicó, en el mismo período, en torno al 9,3%. Según surge del Censo Nacional del año 2010, el 6% de los hogares cordobeses poseían una condición NBI y en esa misma situación se encontraba el 8,7% de la población. En ambos casos, estaban más de tres puntos por debajo del promedio nacional. Y respecto del año 2001, el descenso, tanto en hogares como en población, fue del orden de 5 puntos porcentuales. En materia educativa, en 2010 (datos del Censo Nacional), muestran que en Córdoba la tasa de alfabetismo de la población mayor a 10 años se ubicaba en el 98,53%, siendo superada sólo por Buenos Aires, Santa Cruz, Tierra del Fuego y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En relación a la cobertura de seguridad social, en 2010 (datos del Censo Nacional) el 94,62% de la población mayor a 65 años percibía una jubilación o pensión. Ese nivel la ponía a Córdoba en el cuarto puesto en el ranking provincial y casi dos puntos por 6

encima del promedio nacional. Como ocurrió en todo el país, por las políticas inclusivas prioritariamente nacionales, el cambio con el año 2001 fue notorio. Ese año, sólo el 68,7% de los cordobeses recibía un beneficio previsional y a nivel nacional ese valor trepaba al 70,2%. Con relación a los indicadores de salud, el 68,6% de los cordobeses tiene cobertura de salud, guarismo que resulta superior al registrado a nivel país. La tasa de mortalidad infantil de la provincia registro una mejoría entre 2003 y 2006, al pasar del 14,3‰ al 11,6‰. En 2007 la tasa se incrementó un punto porcentual, pero a partir de entonces, retomó su tendencia decreciente, para registrar en 2013 un 9,6‰, que está por debajo del registrado para el total del país (10,8‰). Por último, el índice de Desarrollo Humano, calculado por el Programan de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para el año 2011, expone para Córdoba el quinto mayor valor (0,86), después de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Tierra del Fuego, Santa Cruz y La Pampa y una décima por arriba del nivel país.

Los recursos públicos

Una de las clasificaciones más utilizadas en este tema de las finanzas públicas es la distinción entre recursos corrientes y recursos de capital. Los primeros constituyen los ingresos que se recaudan normalmente por impuestos, contribuciones, regalías, tasas y otros ingresos no tributarios, venta de bienes y servicios, operaciones financieras, transferencias y donaciones corrientes y otros conceptos similares. En tanto, los de “capital” son aquellos que tienen origen en transferencias (en general con destino a erogaciones de capital tales como inversión pública), recupero de inversiones o venta de activos fijos y financieros. Dentro de los recursos corrientes, a su vez, la clasificación se abre en: 3. a. Tributarios de origen provincial: se compone de los impuestos provinciales que por potestad tributaria son de competencia de la provincia. 3. b. Tributarios de origen nacional: aquí los de mayor peso son los fondos que provienen de la Coparticipación Federal de Impuestos (Ley Nº 23.548) y otros regímenes conexos2. En un sistema federal de gobierno, como el que tiene nuestro país, el federalismo fiscal es un aspecto decisivo en las finanzas provinciales. Las transferencias intergubernamentales de Nación a provincias constituyen en la mayoría de las jurisdicciones subnacionales el principal aporte. 3. c. Las contribuciones a la seguridad social: en aquellas provincias que no transfirieron su caja previsional a la Nación (hecho ocurrido entre 1994 y 1996), como

Ley Nº 24.049 de Transferencias de Servicios. Impuesto a las Ganancias (Ley 24.699 incluye Obras de Infraestructura Básica Social y Excedente del Fondo del Conurbano). Impuesto a los Bienes Personales (Ley 23.966, art. 30). Impuesto a los Activos (Ley Nº 23.906). Impuesto al Valor Agregado (Ley Nº 23.966, art. 5 punto 2). Impuesto a los Combustibles Líquidos (Leyes Nº 23.966, 24.699 y 24.464). Régimen de Energía Eléctrica (Ley Nº 24.065). Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (Ley Nº 24.977, art. 59, inc. a) y el Fondo Compensador de Desequilibrios.

es el caso de Córdoba, los recursos que alimentan estos fondos provienen de los aportes y contribuciones de trabajadores y empleadores estatales. 3. d. No tributarios: en general esta clasificación incluye las “regalías” (no existen en Córdoba) y las denominadas “tasas retributivas de servicios” que están referidas a la prestación de un servicio determinado, individualizado y divisible. En el caso cordobés, dentro de este apartado existen algunas anomalías, donde las autoridades provinciales violan tales conceptos, lo que hace suponer que, en realidad, esas inadecuadas denominaciones tienen por objeto encubrir una serie de impuestos bajo el “disfraz” de supuestas tasas; entre ellas la famosa “Tasa Vial” (que en la actualidad se encuentra derogada). Hay una renuncia expresa prevista en el artículo 9º de la Ley Nº 23.548 en donde las provincias se obligan a no aplicar tributos de ninguna índole u especie análogos a los nacionales (y en este caso, la base de imposición de la tasa vial son los combustibles líquidos y gaseosos), admitiendo la delegación total de esa facultad a la Nación. Además, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que la naturaleza de la tasa es que su cobro corresponda a la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo al contribuyente. La tasa vial tiene como destino la reparación, conservación y mantenimiento de rutas y caminos. Entonces, con esta tasa, no queda suficientemente claro cuál es el bien o servicio ofrecido, cuál es la relación directa que guarda el precio de la “tasa” pagada por el contribuyente con el beneficio derivado del bien o servicio ofrecido, cómo se ha establecido la divisibilidad del servicio cuando pueden existir consumidores que no utilicen la red caminera provincial y cuál es el costo a recuperar. Existe otra muestra del “delasotismo fiscal” donde se incluyen como “no tributarios” a una serie de “fondos”, que en algunos casos provienen directamente de impuestos (puntualmente del inmobiliario rural), tales como: Fondo para el Desarrollo Agropecuario, Fondo Mantenimiento de la Red Firme Natural, Fondo Rural para Infraestructura y Gasoductos, Fondo Consorcios Canaleros y Fondo de Infraestructura para Municipios y Comunas (el único que se coparticipa a municipios y comunas). El derrotero en los años que abarca el estudio de todos estos “fondos” ha sido muy dispar. Se convierten en un verdadero laberinto, ya que algunos fueron absorbidos por otros o se modificó la integración de sus recursos y otros directamente desaparecieron. En ambos casos, el argumento de las autoridades, que pretende dar sustento a estas galimatías, es la asignación específica de los fondos recaudados con esos instrumentos. En el caso de la tasa vial, esa explicación carece totalmente de sustancia, porque se contradice con la expresa reserva de la Ley Nº 23.548 y con fallos de la máxima autoridad judicial nacional. En los “fondos” la inconsistencia se da de bruces con cualquier tratado elemental de Finanzas Públicas. Los “fondos” que por sus características son tributarios (provienen de un impuesto) no dejan de serlo porque tengan algún destino o asignación específica.

O en todo caso, si dejaran de serlo por eso, no sería razonable que provengan de un impuesto. Además, como se puede observar en el Recuadro I, la relación entre ellos genera una verdadera confusión propia de quienes quieren “maquillar” determinadas imposiciones y ocultarlas dentro de un detalle y apertura de recursos muy poco transparente. 3.e. Rentas de la propiedad: registra los montos generados en concepto de ingresos derivados de las inversiones reales y financieras, tales como arrendamientos, intereses, dividendos y derechos derivados de la propiedad de activos fijos, intangibles y financieros de las entidades públicas. 3. f. Venta de bienes y servicios: incluye los montos de los recursos provenientes de la prestación de servicios y de la venta de bienes de uso exclusivo de entidades que se encuentren dentro del presupuesto público. 3. g. Transferencias corrientes: Son las que implican una distribución de recursos para ser utilizadas en la financiación de operaciones corrientes al sector público (municipios y comunas) o privado (empresas y personas). En los recursos de capital, la apertura se compone de: 3. h. Recursos propios de capital: provienen de la venta de activos fijos tales como tierras y terrenos, edificios e instalaciones, maquinarias y equipos, intangibles, que forman parte del patrimonio público. 3. i. Transferencias de capital: son recursos que, orientados a financiar erogaciones de capital, se perciben por transacciones efectuadas con el sector privado, público y externo sin recibir, estos últimos, contraprestación alguna de bienes y servicios por parte de las entidades receptoras. En general este rubro constituye el de mayor peso dentro del total de recursos de capital. En Argentina, un salto cuali-cuantitativo en la relación fiscal federal, se dio en marzo de 2009 (luego del conflicto entre el Estado y las patronales agropecuarias), cuando el Poder Ejecutivo Nacional puso en marcha a través del Decreto Nº 209/2009 la creación del Fondo Federal Solidario (FFS). 3. j. Disminución de la inversión financiera: lo constituyen la venta de títulos y valores, acciones y participaciones de capital y reembolso de préstamos. Ahora si, después de esta sintética descripción, observemos lo que ha ocurrido con la evolución de los recursos públicos cordobeses entre 2003 y 2015.

Cuadro Nº 2 Evolución de los recursos totales Años 2003 a 2015

CLASIFICACION

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

DE ORIGEN PROVINCIAL

27,8% 25,0% 23,3% 23,5% 22,5% 21,5% 24,0% 22,1% 25,1% 24,7% 26,7% 27,4% 26,3%

DE ORIGEN NACIONAL

43,4% 48,0% 46,4% 46,0% 46,9% 44,3% 40,8% 37,4% 41,8% 42,3% 41,1% 41,0% 42,3%

CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL 19,5% 15,0% 14,1% 15,1% 15,6% 18,4% 19,5% 17,6% 20,0% 20,1% 19,5% 19,4% 19,9% NO TRIBUTARIOS

3,0%

3,4%

3,2%

3,8%

2,7%

3,2%

3,8%

3,6%

4,0%

5,7%

6,8%

6,6%

6,2%

VENTA DE BIENES Y SERVICIOS

0,2%

0,3%

0,4%

0,2%

0,5%

0,3%

0,4%

0,2%

RENTA DE LA PROPIEDAD

0,0%

0,1%

0,0%

0,1%

0,0%

0,2%

0,0%

0,1%

0,0%

TRANSFERENCIAS

2,9%

7,0% 10,4%

7,4%

7,6%

7,3%

7,2% 14,1%

4,5%

4,1%

3,2%

3,0%

3,3%

SUBTOTAL DE RECURSOS CORRIENTES DE CAPITAL (1) TOTAL

96,9% 98,7% 97,7% 96,1% 95,8% 95,0% 95,8% 95,3% 95,9% 97,4% 97,5% 97,6% 98,2% 3,1%

1,3%

2,3%

3,9%

4,2%

5,0%

4,2%

4,7%

4,1%

2,6%

2,5%

2,4%

1,8%

100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Fuente: elaboración propia en base a datos del MECON y Ministerio de Finanzas de Córdoba. (1) Incluye el Fondo Federal Solidario (FFS)

Sólo un poco más de un cuarto de los recursos totales (incluso entre 2005 y 2010 fue levemente inferior) se originan en el sistema impositivo provincial. Las contribuciones que sustentan el sistema de seguridad social son menos de uno de cada cinco pesos y los recursos de origen nacional son los que asumen una faceta determinante. Las rentas de la propiedad y la venta de bienes y servicios ocupan un lugar insignificante. Llaman la atención tres cosas: a) el peso en el total de los “no tributarios” y su crecimiento a lo largo de la serie, donde en 2015 más que duplico la participación inicial, en parte, por lo explicado en el punto 3.d y que tiene un tratamiento particular más detallado posteriormente; b) la oscilante participación de las transferencias, en donde en algunos años intermedios de la serie alcanzo valores superiores al 10% del total, para ubicarse en 2015 en cifras similares al inicio de la serie y c) la escasa relevancia de los recursos de capital que promedian poco más del 3%. Luego de esta primera foto, corresponde desmenuzar cada uno de los principales componentes de la estructura de recursos públicos. 3.1.

Los recursos corrientes propios

Componen este agrupamiento los ingresos tributarios de origen provincial, los “no tributarios”, las contribuciones a la seguridad social, la venta de bienes y servicios y las rentas de la propiedad. El principal componente está formado por los impuestos que forman los ingresos tributarios propios y son: el impuesto a los Ingresos Brutos, el Inmobiliario (urbano y rural), Propiedad Automotor, Sellos y Otros. Por su escasa significatividad en el total, no se analizara en detalle la venta de bienes y servicios y las rentas de la propiedad.

De Origen Provincial Ingresos Brutos Impuesto Inmobiliario Urbano Rural Propiedad Automotor Sellos Otros TOTAL

Cuadro Nº 3 Recaudación de recursos tributarios de origen provincial (en millones de pesos) Años 2003-2015 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 623 780 1.048 1.359 1.747 2.245 3.119 4.172 5.676 6.909 278 296 263 288 289 351 360 416 465 665 207 238 221 257 239 294 307 364 403 588 71 58 42 31 50 57 53 52 62 77 58 84 98 125 173 210 277 380 56 71 93 116 144 191 200 404 607 759 81 106 8 2 2 2 3 2 4 2 1.038 1.253 1.470 1.849 2.280 2.914 3.855 5.204 7.029 8.715

Fuente: elaboración propia en base a datos del MECON y Ministerio de Finanzas de Córdoba.

De Origen Provincial Ingresos Brutos Impuesto Inmobiliario Urbano Rural Propiedad Automotor Sellos Otros TOTAL

2003 60,0% 26,8% 19,9% 6,8% 0,0% 5,4% 7,8% 100%

2013 10.141 841 758 83 479 1.185 1 12.647

Cuadro Nº 4 Participación porcentual de los recursos tributarios de origen provincial Años 2003-2015 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 62,3% 71,3% 73,5% 76,6% 77,0% 80,9% 80,2% 80,8% 79,3% 23,6% 17,9% 15,6% 12,7% 12,0% 9,3% 8,0% 6,6% 7,6% 19,0% 15,0% 13,9% 10,5% 10,1% 8,0% 7,0% 5,7% 6,7% 4,6% 2,9% 1,7% 2,2% 2,0% 1,4% 1,0% 0,9% 0,9% 0,0% 3,9% 4,5% 4,3% 4,3% 4,5% 4,0% 3,9% 4,4% 5,7% 6,3% 6,3% 6,3% 6,6% 5,2% 7,8% 8,6% 8,7% 8,5% 0,5% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,0% 0,1% 0,0% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Fuente: elaboración propia en base a datos del MECON y Ministerio de Finanzas de Córdoba.

2014 14.503 1.189 1.101 88 596 1.597 2 17.887

2013 80,2% 6,6% 6,0% 0,7% 3,8% 9,4% 0,0% 100%

2014 81,1% 6,6% 6,2% 0,5% 3,3% 8,9% 0,0% 100%

2015 18.224 1.595 1.514 81 812 2.372 1 23.004

2015 79,2% 6,9% 6,6% 0,4% 3,5% 10,3% 0,0% 100%

3.1.1. Ingresos Brutos El impuesto a los Ingresos Brutos es un tributo que grava las actividades, actos u operaciones, comprendidas por el ejercicio habitual, del comercio, industria, profesión, oficio, negocio, locaciones de bienes, obras o servicios o de cualquier otra actividad a título oneroso (lucrativo o no) cualquiera sea la naturaleza del sujeto que la preste y el lugar dónde se realice, por el cual se pagará un impuesto de acuerdo con las normas que se establecen en el Código Fiscal o Ley Impositiva anual. Consiste en la aplicación de un porcentaje sobre la facturación (ventas brutas) independientemente de su ganancia. De la definición se desprende que este impuesto debe pagarse aun cuando la actividad no resulte rentable. En general, el período fiscal utilizado es mensual y puede generar “retenciones-percepciones a cuenta” por parte de clientes. El peso de este impuesto ocupa el centro total de la escena y es el que determina el sesgo del sistema tributario provincial. Desde 2009, recauda cuatro de cada cinco pesos del total. Al inicio de la serie estaba en el orden del 60%-62% por lo que su evolución en la participación porcentual ha crecido en desmedro de los impuestos patrimoniales (inmobiliario). Este nivel elevadísimo no es exclusivo del fisco cordobés, las provincias de Buenos Aires y Santa Fe presentan guarismos similares (en el orden del 72%-75%). Teniendo en cuenta que Ingresos Brutos se trata de un impuesto provincial, el hecho “territorial” toma gran relevancia, a tal punto que da nacimiento a la caracterización de un “impuesto territorial”, que se relaciona, ni más ni menos, con los montos de ventas logrados por actividades desarrolladas dentro de una determinada jurisdicción. Profundizando a nivel teórico en el tema, podemos destacar las siguientes características: -

Plurifásico: se aplica en todas las etapas de la actividad económica (producción y distribución de bienes y servicios), asumiendo el carácter de impuesto acumulativo o “en cascada”, en tanto grava el ingreso bruto sin deducción del impuesto ya pagado y acumulado sobre las compras. Actúa hasta la venta final al consumidor y tiende a gravar relativamente más a los sectores de bajos recursos.

Regresivo: No tiene en cuenta la capacidad contributiva del sujeto. Se determina indirectamente a través del consumo. La alícuota del impuesto es igualitaria para sujetos con distintos niveles de ventas.

Proporcional: al ser la alícuota de una actividad única y en consecuencia constante para todas las operaciones, determina montos proporcionales de impuestos en función del volumen operado.

Indirecto: El sujeto que lleva acabo las operaciones gravadas y por lo tanto es responsable de la liquidación y pago del tributo, no es en definitiva quién lo soporta, sino que los traslada con sus costos al precio que termina pagando el contribuyente de hecho.

Además, es un impuesto que altera la neutralidad, pues fuerza la integración vertical de las empresas y discrimina en favor de las importaciones (que no arrastran impuestos sobre insumos). Del análisis de las leyes impositivas anuales, se observa que desde 2003 a 2008 la alícuota general fue del 3,5% y desde 2009 se incrementa al 4% que se mantiene hasta 2015. Durante todo el período bajo estudio, la actividad “primaria” posee una alícuota de l% y las industrias del 1,5%. En el caso de los comercios, arrancan con el 2,5% y desde 2009 pasan al 3,5%. La alícuota máxima (10%) la soportan las actividades de bingos, casinos, bares, discotecas y hoteles alojamiento (en 2009 se incrementa al 10,5%). En algunas actividades, se combina un monto fijo mínimo, con la alícuota general o particular de la actividad. Desde el año 2013, los grandes contribuyentes (son los que superan un monto determinado por la ley impositiva anual en su actividad o conjunto de actividades) tributan una alícuota incrementada que su máximo llega al 12,5%. Conviene detenerse un poco en este punto. Puede parecer, a priori, que gravar en mayor medida a los contribuyentes de mayores ventas, suponiendo que las mismas reflejen, en alguna medida, su nivel de ingresos, podría resultar progresivo, en el sentido de que paguen más quienes más ingresos tienen. Sin embargo, dado la posibilidad de que se traslade a los precios el valor del impuesto (chance muy factible en caso de detentar una posición dominante, como las que suelen tener las empresas de mayor tamaño, en sus respectivos mercados) en realidad, el efecto podría ser regresivo más que progresivo, sobre todo si se trata de bienes o servicios de consumo masivo (propios de empresas de gran facturación). En definitiva, el incremento observado desde el año 2005 (cuando el impuesto pasa a representar más de 70%) se debe principalmente al carácter pro-cíclico de Ingresos Brutos. Es decir, sigue la tendencia alcista del incremento del PBG y los precios. A partir del 2009, el salto que lo sitúa en el 80% del total, se debe al mismo factor anterior, al que se adiciona el aumento de las alícuotas. Un reclamo sostenido desde hace años por el sector cooperativo y mutual refiere a la necesidad de un adecuado tratamiento tributario en la provincia de Córdoba para estas entidades. A tal efecto, el fisco mediterráneo desconoce que el acto cooperativo no implica operación de mercado, ni contrato de compraventa, y entonces grava a esas entidades con el Impuesto a los Ingresos Brutos, razón por la cual, correspondería aplicar la exención como ocurre en otras provincias, tal el caso de Buenos Aires. Similarmente, la ley de promoción industrial, a la que tiene alcance el estrato PyME, posee una ínfima cantidad de empresas beneficiadas. En contrapartida, el gobierno cordobés ha mantenido durante el período bajo estudio, un nivel significativo de gasto tributario, propio de su orientación pro-mercado y de su discurso orientado a la “atractividad” de localizaciones de grandes empresas en el territorio provincial. En muchos casos, esto ha ido acompañado de leyes especiales de desgravaciones y otros beneficios, a medida de empresas en particular, destacándose los casos de las terminales automotrices y las empresas extranjeras de software, entre otras.

Por caso, los gastos tributarios cordobeses, han representado, en el período 2009-2013, una renuncia fiscal del orden de los $ 2.194 millones, monto asimilable a un 0,33% del PBG cordobés en esos años y que más que duplica el gasto público provincial en las funciones ciencia y técnica y en trabajo en el mencionado quinquenio. En definitiva, presentar una dependencia tan fuerte de un impuesto pro cíclico, en escenarios como el actual, de fase descendente del ciclo económico e incluso perspectivas de depresión, implica un elevado riesgo sistémico para las finanzas públicas cordobesas. 3.1.2. Impuesto inmobiliario El impuesto inmobiliario tiene por objeto gravar a la propiedad inmueble, rural y urbana, existente en cada jurisdicción, con la particularidad de que es el nivel provincial de gobierno quien determina el valor fiscal de cada propiedad sobre la que se ha de aplicar el tributo y que opera como un valor de referencia para otras imposiciones sobre este valor realizadas por los demás niveles de gobierno, tales como las tasas municipales de alumbrado, barrido y limpieza (o servicios generales), o el impuesto nacional a los Bienes Personales. La literatura sobre federalismo fiscal3 sugiere que el impuesto a la propiedad inmueble esté a cargo de los niveles subnacionales de gobierno. Algunos de los argumentos más destacados para ello son: a) la base imponible no es móvil, b) los costos de administración son más bajos que otros impuestos progresivos, y c) la recaudación impositiva es relativamente fácil de estimar. El impuesto inmobiliario contempla tres componentes: a) el valor fiscal de las propiedades; b) la base imponible, que es la proporción del valor fiscal sobre la que se determina el impuesto, y c) las escalas y alícuotas. Su caída es espeluznante, representaba en 2003 un cuarto de los recursos corrientes propios y trece años después, menos del 7%. En el componente urbano, la caída en la participación de la recaudación, punta a punta, fue del 67%, en el tramo rural del 94%. El derrotero de las leyes impositivas anuales muestra, en el caso de la planta urbana, que el impuesto cuenta con una estructura de monto fijo por escala al que se adiciona un porcentaje sobre el excedente, lo que se denomina “progresión continua”. En el inmobiliario urbano, la base imponible es la valuación de cada inmueble multiplicada por los coeficientes de actualización que fija la Ley Impositiva. En los primeros años de la serie se contaba con una escala de alícuotas de seis tramos cuyo excedente iba del 0,91% (mínimo) a una alícuota máxima de 1,91% de la base imponible. Entre 2006 y 2008, se mantuvo la misma cantidad de tramos, pero se aumentaron las alícuotas de 1,30% a 1,70%. Desde 2010 se pasó a una escala de 8 tramos, reduciendo la alícuota mínima de forma significativa (desde 0,48% en 2010 para llegar a 0,285% en 2015) y la alícuota máxima a 1,04%. A su vez, a partir del año

Ver Norregaard, (1997).

2010, se modifican anualmente los coeficientes de actualización. Asimismo, todos los años se modifican las escalas y los montos fijos aplicables para determinar el impuesto. En la planta rural, existe una alícuota fija y única, hasta 2005 era del 8,4 por mil, desde 2006 a 2013 se mantuvo en 12 por mil y recién en 2014 se la aumento a 14,28 por mil. Antes de seguir, interesa destacar algunos aspectos: -

El impuesto inmobiliario puede tener no solamente un objetivo recaudatorio, sino que también puede satisfacer objetivos más amplios, tales como incidir en el mercado del suelo o en el mercado inmobiliario, tanto a nivel urbano como rural, favoreciendo, por ejemplo, una posesión menos concentrada de la tierra o facilitando el derecho constitucional al acceso a una vivienda digna.

Con respecto a la base imponible (determinada en base a la Ley de Catastro provincial), consiste en la determinación del valor de las unidades (parcelas y edificaciones). En esta determinación, un primer aspecto para considerar es el establecimiento de un valor original, que puede producirse en el momento de efectuarse la mejora (edificación) o de adquirirse el terreno y/o campo. En el primer caso, es habitual que se tome como referencia algún índice de costo de la construcción para valuar, mientras que para el segundo, directamente suele tomarse el valor que figura en la respectiva escritura traslativa de dominio.

El principal problema parece surgir entonces en los revalúos. Es claro que los valores fiscales desde la salida de la Convertibilidad no guardan relación con los valores reales actuales dado el fenomenal crecimiento económico registrado desde entonces, sumado a la variación de precios relativos (y de la propiedad rural en la zona núcleo agropecuaria) acumulada en el período.

Es evidente, entonces, que los revalúos tienen un papel fundamental a la hora de gravar adecuadamente la propiedad inmueble. Al respecto, vale diferenciar un revalúo de un mero incremento o actualización de la base imponible. El revalúo implica la determinación del valor fiscal de cada partida, que se supone guarda relación con su valor real. A la vez que la actualización puede consistir en un incremento más o menos generalizado, segmentado por zona o tipo de inmueble y habitualmente aplicado dentro de un rango, determinado por variaciones mínimas y/o máximas preestablecidas.

En general, suelen primar las actualizaciones porque resultan menos complejas y costosas en términos administrativos y políticos, aunque es aconsejable realizar revalúos con cierta periodicidad (cada cinco o diez años). La necesidad de introducir actualizaciones anuales se asocia a que los valores del hecho imponible varían continuamente.

De todas formas, deberían efectuarse revalúos periódicos de modo tal de gravar, en cada caso, adecuadamente el patrimonio, dado que la mera actualización, por su carácter general y por su efecto acumulativo en el tiempo, puede llevar a situaciones de inequidad en las que inmuebles con valores de mercado similares presenten valuaciones fiscales muy diferentes.

En el sentido de la progresividad del impuesto, no es lo mismo que tenga alícuotas crecientes a medida que es mayor el valor fiscal o la base imponible de la propiedad, o tenga alícuotas planas (flat tax), porque esto último conspira y reduce tal progresividad, aunque la misma sigue existiendo, en tanto solo los propietarios son alcanzados por el impuesto.

Es obvio, que la pérdida de participación del impuesto se debió al menos a dos factores combinados: a) una valuación fiscal y base imponible desfasada y alejada totalmente de los valores de mercado, más palmaria en la planta rural, y b) una reducción de alícuotas en la planta urbana. Un aspecto positivo del caso cordobés, es la existencia de un impuesto inmobiliario “adicional”, que grava a los multipropietarios de parcelas rurales. Opera de igual forma que el rural básico, con una técnica de progresión continua (monto fijo por escala al que se adiciona un porcentaje sobre el excedente). Entre 2003 y 2005 el tramo inferior tributaba el 2% del excedente de 750 mil pesos y el mayor el 6,3% de lo que excedía los 5 millones de pesos. En 2006 se cambió la alícuota máxima del tramo mayor al 9% sobre el excedente de 5 millones de pesos. Se mantuvo en esos valores hasta el año 2014 y en el año 2015 sufrió una nueva modificación, muy significativa, pasando el tramo inferior a contribuir el 8% del excedente de 750 mil pesos y el tramo superior a un 36% cuando la suma de propiedades rurales excede los 5 millones de pesos. Es el momento de introducir un aspecto que se vincula directamente con el impuesto inmobiliario rural, tal como fue adelantado en el apartado 3.d, los llamados “fondos no tributarios” cuyas características principales se destacan en el Recuadro I. Recuadro I A partir de 2004, pero de forma más acentuada desde 2008, se han creado una serie de fondos con asignación específica (en general obras de infraestructura), cuya integración se genera a través del impuesto inmobiliario rural, del impuesto inmobiliario adicional y de otras formas determinadas en la ley de creación de cada uno de ellos y/o en la ley impositiva anual. Las características principales de tales fondos son: Fondo para Desarrollo Agropecuario: se crea en 2008 a través de la Ley Nº 9.456 y por el término de cuatro años. Está destinado al financiamiento total o parcial de obras de infraestructura, tendientes a la promoción, fomento e impulso del sector agrícolaganadero. Su integración se conforma por: a) lo recaudado en concepto de aporte adicional a realizar por los contribuyentes del Impuesto Inmobiliario Rural, en la forma, plazos y montos previstos la ley de creación, b) las sumas que se depositen voluntariamente en dicho Fondo, c) los recursos que por otras leyes se destinen específicamente al mismo, d) los recursos que el Estado Nacional pudiere aportar, e) la asignación anual que el Estado Provincial efectúe, cuyo importe será equivalente a la recaudación prevista en el punto a) y f) los intereses, recargos y multas por la falta de pago en tiempo y forma del aporte adicional sobre el Impuesto Inmobiliario Rural.

La administración está a cargo del Ministerio de Obras y Servicios Públicos. El Fondo será afectado a las siguientes obras de infraestructura: a) pavimentación de caminos, b) construcción de gasoductos troncales, c) tendido de redes de energía eléctrica y d) obras para el manejo de aguas superficiales y sistematización de suelos. Además, podrá destinarse un importe equivalente hasta el 5% de dicho Fondo para la concreción de políticas activas del sector agropecuario. Además, la norma estableció con carácter transitorio y hasta el 31 de diciembre de 2011, un aporte adicional a realizar por los contribuyentes del Impuesto Inmobiliario Rural, destinado a integrar el Fondo para Desarrollo Agropecuario, que se determina así: Para la anualidad 2008: el sesenta y ocho por ciento (68%) del Impuesto Inmobiliario Básico Rural determinado para dicha anualidad, excluidas la Tasa Vial prevista en el artículo 100 de la Ley Impositiva Nº 9443 y el Fondo de Infraestructura Vial (FIV) creado por Ley Nº 9138. Para las anualidades 2009 y siguientes: a) el cuarenta y ocho por ciento (48%) del Impuesto Inmobiliario Básico Rural determinado para cada una de dichas anualidades, excluidas la Tasa Vial prevista en la Ley Impositiva Anual y el Fondo de Infraestructura Vial (FIV) creado por Ley Nº 9138 y b) un importe fijo por hectárea que determine la Ley Impositiva para cada anualidad, de acuerdo con la ubicación zonal del inmueble rural, el relevamiento y la valuación de la Dirección de Catastro. Fondo para el Mantenimiento de la Red Firme Natural: a partir de la Ley Nº 9.703 del año 2009, que introduce modificaciones al Código Tributario Provincial, en el Titulo II se crea el citado Fondo por el término de dos años. Está destinado a la ampliación y mantenimiento de la red firme natural. Se integra con los recursos provenientes de: a) el aporte obligatorio que deberán efectuar los contribuyentes del Impuesto Inmobiliario básico correspondiente a propiedades rurales de acuerdo a lo que establezca la Ley Impositiva Anual, b) el aporte obligatorio que deberán realizar los contribuyentes del Impuesto Inmobiliario Rural, por un importe equivalente al cero coma ochocientos cincuenta y seis por ciento (0,856%) de la base imponible de dicho impuesto, no pudiendo sufrir descuentos especiales, c) el treinta y cinco por ciento (35%) del Fondo Rural para Infraestructura y Gasoductos, d) los recursos que por otras leyes se destinen específicamente al mismo, e) los recursos que el Estado Nacional, Provincial y/o Municipal pudieren aportar y f) los intereses, recargos y multas por la falta de pago en tiempo y forma del aporte que por la ley se establecen. En la misma ley, en el Titulo III, se modifica la denominación del Fondo para Desarrollo Agropecuario y se le da el nombre de Fondo Rural para Infraestructura y Gasoductos. A su vez, se modifica la afectación del Fondo Rural, para que su destino sea: a) el treinta y cinco por ciento (35%) para integrar el Fondo para el Mantenimiento de la Red Firme Natural, b) el sesenta y dos coma cincuenta por ciento (62,50%) de acuerdo a la asignación y/o adecuación que fije anualmente la Ley de Presupuesto, para la construcción de gasoductos troncales y demás obras de infraestructura tendientes a la promoción, fomento e impulso del sector y c) el dos coma cincuenta por ciento (2,50%) para políticas activas del sector agropecuario. Fondo Rural para Infraestructura y Gasoductos: en diciembre de 2011, a punto de vencer el plazo de vigencia del Fondo para Desarrollo Agropecuario, la Legislatura provincial modifica la Ley Nº 9.456, dándole continuidad desde el 1º de enero de 2012 18

hasta diciembre de 2019, y modificando el destino de los recursos. En cómo se integran los recursos del fondo, lo único que se deroga es el punto e) que dice: “la asignación anual que el Estado Provincial efectúe, cuyo importe será equivalente a la recaudación prevista en el punto a)”. En relación al destino, el Fondo: “se afectará a la construcción de gasoductos y demás obras de infraestructura que directa o indirectamente se encuentren vinculadas con las mismas, conforme lo establezca la Ley de Presupuesto. El Poder Ejecutivo Provincial dispondrá que los recursos integrantes del Fondo sean afectados a un Fondo Fiduciario especialmente creado para ejecutar y/o desarrollar las mismas, incluyendo la financiación y/o garantías de las referidas obras.” En relación al aporte adicional, las principales modificaciones fueron: - Para la anualidad 2012: a) el ciento diez por ciento (110%) del Impuesto Inmobiliario Básico Rural, determinado para cada anualidad, excluidos los aportes previstos en los incisos a) y b) del artículo que define los recursos que integran el Fondo para el Mantenimiento de la Red Firme Natural y b) un importe fijo por hectárea que determine la Ley Impositiva para cada anualidad, de acuerdo con la ubicación zonal del inmueble rural, el relevamiento y la valuación de la Dirección de Catastro. - Para las anualidades 2013 y 2014: a) el ciento setenta coma cincuenta por ciento (170,50%) del Impuesto Inmobiliario Básico Rural, determinado para cada anualidad, excluidos los aportes previstos en los incisos a) y b) del artículo que define los recursos que integran el Fondo para el Mantenimiento de la Red Firme Natural y b) un importe fijo por hectárea que determine la Ley Impositiva para cada anualidad, de acuerdo con la ubicación zonal del inmueble rural, el relevamiento y la valuación de la Dirección de Catastro. - Para la anualidad 2015: a) el ciento setenta y cinco coma cero seis por ciento (175,06%) del Impuesto Inmobiliario Básico Rural, determinado para cada anualidad, excluidos los aportes previstos en los incisos a) y b) del artículo que define los recursos que integran el Fondo para el Mantenimiento de la Red Firme Natural y b) un importe fijo por hectárea que determine la Ley Impositiva para cada anualidad, de acuerdo con la ubicación zonal del inmueble rural, el relevamiento y la valuación de la Dirección General de Catastro. - Para las anualidades 2016 y siguientes: el porcentaje del Impuesto Inmobiliario Básico Rural, determinado para cada anualidad, excluidos los aportes previstos en los incisos a) y b) del artículo que define los recursos que integran el Fondo para el Mantenimiento de la Red Firme Natural que se detalla a continuación, en función de la cantidad de hectáreas del inmueble: a) hasta 50 hectáreas, el ciento cincuenta y siete coma noventa y seis por ciento (157,96%) del Impuesto Inmobiliario Básico Rural y b) Mas de 50 hectáreas, el ciento cuarenta y cuatro coma cincuenta y uno por Ciento (144,51%) del Impuesto Inmobiliario Básico Rural. Fondo Canalero: estos recursos surgen a partir de la Ley Nº 9.750 del año 2010 donde se crean y organizan los consorcios canaleros o de desagües o para saneamiento de cuencas rurales o urbanas. La norma prevé la forma, organización y métodos de elección de los integrantes del consorcio, quienes podrán ser: personas físicas mayores de edad y personas jurídicas legalmente constituidas y reconocidas, siempre que 19

acrediten derecho de propiedad y/o constituyan domicilio real o legal en el ámbito territorial de competencia del consorcio canalero, con una antigüedad no menor a un año a la fecha de la asociación. Además, se prevé que los consorcios los integren otras personas de representación obligatoria, tales como aquellas designadas a propuesta de los municipios y comunas u otros organismos públicos que tengan interés legítimo dentro de la competencia territorial del consorcio canalero, como usuarios o beneficiarios. El objeto del consorcio, dentro del ámbito territorial de su competencia, es la realización de obras y trabajos de construcción, conservación, mejoramiento, mantenimiento, rehabilitación y limpieza de canales de la red principal y secundaria de desagües o drenajes de cuencas rurales o urbanas, de conformidad a las autorizaciones y adjudicaciones que al efecto disponga la Autoridad de Aplicación. Subsidiariamente podrán contratar la ejecución de trabajos complementarios de obras de drenaje o desagüe con reparticiones oficiales, instituciones públicas o privadas o con particulares. La autoridad de aplicación es la Subsecretaría de Recursos Hídricos dependiente del Ministerio de Obras y Servicios Públicos. El capítulo VI, en el artículo 39 de la norma, se establece los recursos para el funcionamiento, que son: a) las cuotas normales o extraordinarias que realicen los consorcistas y adherentes que fijen las asambleas, b) el producido de toda obra o trabajo que realice en su calidad de consorcio canalero, c) los subsidios, legados y donaciones en efectivo, equipos y materiales que reciba de personas físicas o instituciones públicas o privadas, d) los fondos que le asignen los municipios, usuarios o beneficiarios del ámbito de competencia territorial del consorcio, e) los fondos que le asigne el gobierno nacional para el cumplimiento específico de los fines de los consorcios y los que presupuestariamente a nivel provincial le asigne el Ministerio de Obras y Servicios Públicos o el organismo que en el futuro lo sustituyere, en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley Nº 5589 -Código de Aguas para la Provincia de Córdoba-, en procura de fomentar el funcionamiento y crecimiento de obras de riego, de desagüe o saneamientos rurales o urbanos, f) los recursos extraordinarios que dentro de medios lícitos y sin desvirtuar los fines del consorcio, arbitre la Comisión Directiva a efectos de allegar fondos o capitalizar la entidad y, g) el porcentaje del Impuesto Inmobiliario que el Poder Ejecutivo Provincial establezca sobre la liquidación del referido gravamen. Fondo de Infraestructura para Municipios y/o Comunas: se crea por la Ley Nº 10.117 en diciembre de 2012 por el plazo de cuatro años, para ser destinado a obras que contribuyan a la mejora de la infraestructura de agua y saneamiento, educativa, de salud, de vivienda, vial u otras alternativas conforme lo prevea expresamente la reglamentación, en ámbitos urbanos o rurales. Se integra con: a) el aporte obligatorio que deberán realizar los contribuyentes del Impuesto Inmobiliario Rural, por un importe equivalente al dos coma setenta y siete por ciento (2,77 %) de la base imponible de dicho impuesto, no pudiendo sufrir descuentos especiales, b) los recursos que por otras leyes se destinen específicamente al mismo, c) los recursos que el Estado Nacional, Provincial y/o Municipal pudieren aportar y d) los intereses, recargos y multas por la falta de pago en tiempo y forma del aporte que por la ley se establecen. La novedad que introduce respecto al resto de los fondos, es que los importes que ingresan al mismo, serán afectados a municipios y/o comunas.

Ahora bien, como claramente los recursos que forman parte de los fondos, provienen casi íntegramente del impuesto inmobiliario rural, hay que considerar cual es la verdadera intervención fiscal total que posee ese tributo. Porque si bien, a los fines contables, las autoridades cordobesas consideran esos recursos “no tributarios”, en términos económicos para los propietarios rurales opera como un gravamen a la propiedad.

Cuadro Nº 5 Recaudación del inmobiliario rural y fondos Participación porcentual sobre el total de imposición rural Años 2003-2015 En millones de pesos Impuesto / Fondo

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Impuesto Inmobiliario Rural

Subtotal Inmobiliario Rural

Fondo para Infraestructura Vial

Fondo para Desarrollo Agropecuario

108

101

114

291

Fondo Mant. de Red Firme Natural

115

140

177

267

333

436

Fondo Consorcios Canaleros Fondo de Infraest. para Municipios y Comunas Fondo Rural p/ Infraest. y Gasoductos

101

110

138

438

642

758

Subtotal Fondos

160

216

266

484

831

1.117

1.373

102

213

268

328

561

914

1.205

1.454

100%

78%

64%

41%

52%

56%

25%

19%

14%

22%

36%

59%

48%

44%

75%

81%

86%

91%

93%

94%

Total Porcentaje de participación Inm. Rural / Total Porcentaje de participación Fondos / Total

Fuente: elaboración propia en base a datos del MECON y Ministerio de Finanzas de Córdoba.

Cuadro Nº 6 Recaudación del inmobiliario rural y fondos como participación porcentual sobre el total de imposición provincial Años 2003-2015 En millones de pesos

2003 Recaudación Total de Impuestos Provinciales Recaudación de Impuesto Inmobiliario Rural

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

1.038 1.253 1.470 1.849 2.280 2.914 3.855 5.204 7.029 8.715 12.647 17.887 23.004 71

160

216

266

484

831

1.117

1.373

% de participación Inm. Rural / Total Recaudación

6,84% 4,63% 2,86% 1,68% 2,19% 1,96% 1,37% 1,00% 0,88% 0,88%

0,66%

0,49%

0,35%

% de participación Fondos / Total Recaudación

0,00% 1,28% 1,63% 2,38% 2,06% 1,54% 4,15% 4,15% 3,78% 5,55%

6,57%

6,24%

5,97%

% de participación de imposición rural sobre Total Recaudación 6,84% 5,91% 4,49% 4,06% 4,25% 3,50% 5,53% 5,15% 4,67% 6,44%

7,23%

6,74%

6,32%

Recaudación de Fondos con base en Inmobiliario Rural

Fuente: elaboración propia en base a datos del MECON y Ministerio de Finanzas de Córdoba.

Como queda en evidencia en los cuadros anteriores, la evolución de la recaudación del impuesto inmobiliario rural “puro” en la participación de los impuestos provinciales sufrió grandes alteraciones a la baja en toda la serie, y en contrapartida los “fondos” asumieron un rol preponderante en la imposición patrimonial para los terratenientes cordobeses. Partiendo en 2003 de un peso cercano al 7% que tenía el inmobiliario rural sobre el total de impuestos provinciales, en los últimos años de la serie se alcanza un guarismo similar por la participación determinante de los diversos “fondos”. Sin embargo, tal situación enmascara el hecho de que el valor de la tierra rural cordobesa ha crecido fuertemente en el período bajo análisis. Así, según datos publicados en López Accotto, Martinez y Mangas (2014), tal valor era en 2011, un 707% superior al observado en 2003, mientras que en dicho período la recaudación del impuesto inmobiliario rural (y fondos conexos) había crecido solamente un 362%, por lo que la brecha entre la valorización real de la base imponible y la presión fiscal efectiva, se había duplicado. Algo similar ocurrió con la propiedad urbana. Entre 2001 y 2011 el valor de mercado urbano se incrementó en casi 800% y la recaudación de ese tramo tan sólo en 300%. En definitiva, puede inferirse que los incrementos en los valores de la propiedad urbana son explicados fundamentalmente por: el crecimiento general de la actividad económica; el aumento de la demanda de la propiedad urbana, concomitante con la escasez de oferta, a su vez explicada por el déficit habitacional en las ciudades grandes y medianas y la especulación inmobiliaria, especialmente en relación con la colocación de los excedentes producidos por la actividad primaria (que en buena medida dan cuenta del crecimiento en los valores de las propiedades rurales) como inversión inmobiliaria. En el caso de la propiedad rural, el crecimiento de su valor se relacionaría con: un estancamiento de la oferta, producto de que la superficie de tierra es la misma o menor por los procesos de ampliación de las ciudades; una ampliación de la capacidad de producción agropecuaria, por el uso de nuevas tecnologías y la productividad del suelo, sumada a un contexto muy favorable de precios internacionales que han otorgado niveles de rentabilidad altísimos y la especulación inmobiliaria, en relación con la potencial urbanización de zonas rurales en el marco del crecimiento de las ciudades y el déficit habitacional. Claramente, esta proliferación de fondos ha generado dos consecuencias muy negativas. El impuesto inmobiliario rural forma parte de los recursos que se coparticipan a municipios y comunas, y los “fondos” no (salvo el Fondo de Infraestructura para Municipios y Comunas). Con este mecanismo se han visto perjudicados esos niveles inferiores de gobierno que no han recibido el volumen de recursos que les hubiera correspondido si toda la imposición se hacía a través del impuesto inmobiliario rural. El segundo, es que la imposición al “campo” parece que sólo se ha podido sostener en valores similares a los de 2003 afectando esos recursos a beneficios directos para el sector rural, como lo demuestra el destino que poseen los “fondos”, en desmedro del financiamiento de “rentas generales”. Es decir, con esta decisión se perjudico al conjunto del pueblo cordobés de tener mayores recursos para financiar las políticas

públicas necesarias, para favorecer de manera directa a los contribuyentes que aportaron a los “fondos”. Entonces, daría la impresión que la única forma que encontraran las autoridades cordobeses de sostener la imposición patrimonial rural es garantizándole a los propietarios rurales que la mayor parte de los recursos recaudados por esa vía iban a ser volcados para su propio beneficio. 3.1.3. Propiedad automotor El impuesto a las patentes, también conocido como “impuesto automotor”, grava la tenencia de bienes muebles registrables tales como automóviles, motocicletas, camiones, utilitarios y embarcaciones, y se aplican, en general, exenciones a los vehículos de mayor antigüedad. El artículo 264 del Código Tributario Provincial expresa que: “Las municipalidades y comunas de la Provincia podrán establecer tributos sobre vehículos automotores y acoplados radicados en su jurisdicción, a cuyo efecto aplicarán las tablas de valores que anualmente se fijen para la liquidación del impuesto legislado en este título y las escalas, importes mínimos y alícuotas establecidas por la Ley Impositiva N° 8655 para el mismo tributo, con la debida adecuación al año en cuestión en lo referente a períodos involucrados”. Por cierto, la ley a la que se refiere el citado artículo, como todas las que siguieron en el período 2003-2015, establece la descentralización tributaria del impuesto a municipios y comunas para aquellos vehículos de más de doce años de antigüedad. Entonces, tenemos un impuesto automotor dual: los automotores (y otras categorías de vehículos tales como camiones, acoplados de carga, colectivos, motocicletas, ciclomotores) que recauda la provincia son los más nuevos y queda en manos de los municipios y comunas aquellos más antiguos. Para determinar la base imponible se utiliza el valor, modelo, peso, origen, cilindrada y/o carga transportable de los vehículos. Todo ello, constituye los índices utilizables para determinar la base imponible y fijar las escalas del impuesto. En toda la serie (2003-2015), la alícuota del impuesto para los autos, a cargo de la provincia, se mantuvo en el 1,50%. En el caso de los camiones en los años 2003 y 2004, la alícuota era del 0,75%, en 2005 aumentó a 1,07% y se mantuvo en ese valor hasta 2015. En el caso de las motos, acoplados y otros vehículos de carga, no hay una alícuota, sino que se fija un valor por modelo/año, para las primeras, en base a la cilindrada, y para el resto, en función del peso. Su participación en el total de la recaudación provincial se ha mantenido constante, en torno al 3,5%-4%, producto de una renovación del parque automotor y de valuaciones fiscales que se actualizan anualmente.

3.1.4. Sellos El impuesto a los sellos grava determinadas operaciones de compra-venta y alquileres de inmuebles y/o automotores, contratos de concesiones y las operaciones financieras. Opera para algunas operaciones como un impuesto proporcional, con alícuotas diferenciadas según el tipo de asunto de que se trate. Son ejemplo de ello los contratos de compra-venta y/o alquiler de inmuebles, de obras y concesiones públicas, transferencias de fondos, transferencias de comercios, entre otros. En los primeros años, la alícuota mínima se ha mantenido en el 2 por mil y la máxima en el 18 por mil del monto de la operación. En el caso de las operaciones de compra-venta de vehículos 0 km. en 2015 la alícuota alcanzo el 30 por mil. En 2010 se introdujo una alícuota (la menor que existe en el impuesto) del 1,2 por mil para los contratos, liquidaciones, facturas y/o documentos equivalentes para la compra-venta de granos. Para otro conjunto de operaciones (solicitudes de crédito, mandatos, pagares, contradocumentos), la ley impositiva anual fija un monto por operación. Entre 2003 y 2009 represento en promedio el 6% de los recursos tributarios propios. En 2010 experimenta un salto de casi 2 puntos porcentuales, promediando entre 2010-2015 el 9% del total (el pico máximo fue en 20015 con el 10,3% de participación sobre el total). En parte, el fenómeno alcista se explica por el “boom” de renovación del parque automotor y de operaciones de compra-venta de inmuebles, dos actividades que por sus características no pueden eludir ni evadir el pago de este tributo. 3.1.5. Otros En las estadísticas aparece, adicionalmente, este rubro, que está compuesto por el cobro de deudas de los impuestos y otros tributos, que exhiben una muy baja relevancia cuantitativa respecto a la recaudación total de los impuestos provinciales4. En los años 2003 y 2004 el alto nivel de recaudación de este grupo provenía del “arrastre” del Decreto Nº 1539/99 de Régimen de Regularización Impositiva y Facilidades de Pago, que si bien originalmente tenía previsto un plazo máximo de 48 meses, se fue extendiendo hasta el año 2004. En él se incluyó la posibilidad de regularizar las deudas contraídas por el Impuesto a los Ingresos Brutos, Inmobiliario e Infraestructura Social (antecesor de Propiedad Automotor). Los otros impuestos que integran esta clasificación son: a) a la actividad de turf, donde se ha gravado entre 2003-2015 con una alícuota del 30% la inscripción de caballos, de lo que cobre el hipódromo y otras apuestas y b) el impuesto a la a las loterías, rifas y otros sorteos que sostuvo en todo el período una alícuota del 20%. Vale la pena realizar una aclaración. Parte de la gestión se encuentra tercerizada en la empresa Kolektor que opera en Córdoba desde enero de 2005, luego de ganar la licitación pública nacional e internacional que promovió el Ministerio de Finanzas de la provincia para reformar y fortalecer la Dirección General de Rentas. Se dedica al recupero de acreencias fiscales y desde entonces están involucrados en la gestión 4

Planes de Regularización Decreto Nº 1539/99, Impuesto a las actividades de turf, impuesto a las Loterías, entre otros.

cotidiana de la administración tributaria, desarrollando sistemas informáticos específicos para la gestión impositiva. 3.1.6. No tributarios Aquí están los fondos, donde los de mayor relevancia ya fueron analizados previamente, y componen ese agrupamiento una cantidad muy diversa de tasas retributivas de servicios: la de justicia, multas y recargos, la ya mencionada Tasa Vial (que era la de mayor volumen de recaudación), y otros fondos con afectación específica entre los que se destacan: para ablación e implantes, prevención y lucha contra el fuego, utilización de aguas, canon de riego, asistencia e inclusión social y prevención de la violencia familiar. Un tercio de la recaudación lo explican los “´fondos” asociados al impuesto inmobiliario rural y con afectación específica a obras para el sector agropecuario. En el tiempo que estuvo vigente (ya que actualmente se encuentra derogada) alrededor de un 20% es producto de la Tasa Vial (se le cobraba a los consumidores de combustibles – nafta y gasoil- y gas natural comprimido). Por ende, el resto de las más de treinta tasas y “fondos” tienen individualmente una escasa relevancia y muy alta dispersión en la recaudación. 3.1.7. Contribuciones a la seguridad social En materia de contribuciones a la seguridad social, se trata de los aportes personales y las contribuciones patronales de los trabajadores y las trabajadoras bajo el régimen de la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba. Ello incluye a sus distintos subsistemas, tales como los correspondientes al general, al del personal docente, al de la policía y el servicio penitenciario, al de quienes prestan servicios de dirección superior y en el Poder Judicial, en bancos oficiales, en la Empresa Provincial de Energía de Córdoba, en la Municipalidad de Córdoba y en los municipios y comunas del interior provincial. Al respecto, si bien los ingresos de esta fuente no han presentado una variación demasiado pronunciada durante el período bajo estudio, cabe destacar que, en virtud de la reciente sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que establece la devolución, al gobierno cordobés, de los recursos correspondientes del 15% de la masa coparticipable que se detrae para el financiamiento de la Administración Nacional de la Seguridad Social, en los últimos meses se han reducido fuertemente las alícuotas de aportes personas y contribuciones patronales a la Caja de Córdoba. Por dar un ejemplo, en Martinez (2014) se consigna que las alícuotas de contribuciones patronales en Córdoba, a principios de la presente década, eran de un 20% para el escalafón general y docente y de 23% para el personal policial y penitenciario. Actualmente son del 16% para civiles y del 17% para las fuerzas de seguridad, en ambos casos por el Decreto N° 1.492/16, de octubre de 2016. En la misma línea, al aporte personal del escalafón general bajó del 18% al 16% y el de la policía y el servicio penitenciario del 22% al 20%, por el Decreto N° 817/16, de julio de 2016, mientras que para los docentes permanece en el 18%. A su vez, el Decreto N° 964/16, de agosto de

2016, redujo en 3 puntos las contribuciones patronales correspondientes a los trabajadores de los municipios del interior cordobés. De este modo, para el escalafón general se registra una caída de 6 puntos en la cotización general, que resulta entonces en una disminución del orden del 15%. En la misma línea, para el personal de seguridad la merma es de 8 puntos del salario, esto es, un 18% menos. Para los docentes el decremento es menor, de apenas 4 puntos, lo que implica una caída en la alícuota global del 11%. Aunque sin dudas es auspicioso el incremento del salario de bolsillo de los trabajadores públicos cordobeses (del que se ha excluido a los docentes), el mismo siembra dudas en torno a la sustentabilidad financiera del sistema, en tanto la baja en los recursos contributivos se ha compensado con ingresos por recaudación impositiva nacional, cuando la misma es fuertemente pro-cíclica y se encuentra en franca disminución real. 3.2.

Las transferencias del Estado Nacional

Las transferencias provenientes del Estado Nacional constituyen el principal rubro del total de ingresos públicos de la provincia. En promedio en el período 2003-2015 alcanzó el 43,2%, con picos de entre el 46%-48% entre 2004-2007 (mayor dependencia de la Nación) y con el valor más bajo de la serie en 2010 (37,4%). En los últimos años, represento poco más de cuarenta pesos de cada cien. El principal recurso de esas transferencias lo explica la “coparticipación federal de impuestos”. Conviene explicar algunos asuntos centrales de estos mecanismos de transferencias y revisar algunos antecedentes históricos sobre el punto. En los regímenes de coparticipación, son tres las cuestiones a considerar: 1) La masa coparticipable: es decir, qué recursos (impuestos, tasas, contribuciones, regalías, entre otros) serán incluidos y cuáles no de los recaudados centralizadamente. En un extremo, el gobierno central puede constituir un pozo común con todo lo que recauda, hasta la posibilidad de realizar una coparticipación recurso por recurso, donde algunos forman parte de la masa y otros no, así como también que porcentaje de la recaudación de ciertos tributos sean excluidos del total a coparticipar. 2) La distribución primaria: o sea, el reparto entre el gobierno nacional (de mayor nivel) y el conjunto de los gobiernos provinciales. Desde una mirada puramente técnica, el porcentaje de distribución primaria debería corresponderse con el tamaño de la brecha vertical que el gobierno de mayor nivel intenta cubrir con transferencias. Sin embargo, resulta difícil medir esa brecha, por lo que la proporción se resuelve de manera subjetiva, como consecuencia de una negociación entre los intereses de los distintos gobiernos de menor nivel y la percepción que posee el gobierno de mayor nivel (central) respecto de su disponibilidad de recursos. Otra forma, es determinar cuáles funciones de gasto le corresponderán a cada nivel de gobierno (nación y provincias) y en base a ello realizar la asignación de los recursos.

3) La distribución secundaria: refiere al reparto entre los gobiernos provinciales de la porción que les corresponde definida en la distribución primaria. Los posibles criterios de adjudicación utilizados aquí son: a) devolutivo: este criterio establece que cada jurisdicción debería recibir transferencias de forma proporcional a lo que en ella se recauda. Es decir, utilizando alguna variable que pueda funcionar como proxy, se transfiere a cada jurisdicción en función de lo que sus contribuyentes aportaron en concepto de impuestos de los niveles superiores de gobierno, siendo la más frecuente la distribución geográfica de la recaudación provincial (o su devengamiento). Uno de los fundamentos en los que se basa este criterio es la minimización de los costos de recaudación; b) compensatorio: los coeficientes establecidos a partir de este criterio intentan incrementar la masa de recursos disponible para los municipios que, por sus propias características o estructura, deberán afrontar un mayor nivel de gasto. Es decir, buscan compensar al gobierno local por tener que afrontar un mayor nivel de gasto para una determinada provisión de servicios. Por ejemplo, el criterio poblacional está más relacionado con un incremento de costos por atender una población mayor, razón por la cual el criterio poblacional es considerado compensatorio y no devolutivo; c) solidario o distributivo: en este caso, el objetivo general es la convergencia de las condiciones de vida de los habitantes de distintas jurisdicciones, intentando alcanzar un grado similar de desarrollo y asegurar el acceso al mismo nivel de provisión de servicios públicos para todos los ciudadanos. Para definir los coeficientes relacionados a este criterio suelen utilizarse indicadores relativos a las condiciones de vida, exhibiéndose en algunos casos la intención de reducir situaciones críticas de pobreza, siendo el caso ejemplar el de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). En otros casos se busca incrementar los recursos de aquellas jurisdicciones con baja capacidad de recaudación y generación de recursos propios. Esas dificultades suelen estar asociadas a la escasa superficie y/o población, por lo que el coeficiente más frecuentemente utilizado a estos fines es el que reparte de manera inversamente proporcional a la población; d) eficiencia: tiene como finalidad incentivar conductas que mejoren la eficiencia entendida en términos “clásicos”, es decir, el logro de resultados similares con costos menores. En este contexto, en la literatura se encuentran parámetros relacionados con la eficiencia en tres aspectos: en la recaudación, en el gasto y con el nivel de endeudamiento. Los más habituales tienen que ver con la evolución de la recaudación o la participación de los recursos propios en el total y por último, e) fijo: se entiende que un criterio de distribución es fijo cuando en la normativa que le da origen no está explicitado en qué se basa el coeficiente de distribución y no posee actualización automática. En cualquier caso, la distribución secundaria se trata de un juego de suma cero ya que una mayor participación para una jurisdicción implica necesariamente una menor participación para otras. Nuestro país exhibe, por un lado, una brecha vertical que se ha ido ampliando con el tiempo, en la medida que el gobierno nacional centralizó la recaudación de las principales fuentes tributarias, y, por el otro, una tendencia a la descentralización del gasto, especialmente el destinado a la finalidad social.

Así, mientras en el año 1961 la Nación percibía el 69% de los tributos, las provincias el 25% y los municipios el restante 6%, frente a un gasto respectivo del 72%, 21% y 7% para cada nivel de gobierno. Hacia el año 2013 se observaba un desequilibrio fiscal vertical que implicaba que mientras la Nación había centralizado la recaudación, de modo que la distribución resultaba del 80%, 16% y 4% para los tres niveles, el gasto se hallaba descentralizado a los niveles inferiores de gobierno, siendo las participaciones del 59%, 33% y 9% respectivamente . A su vez, existe una brecha horizontal que tiene una raíz histórica y que puede ser ilustrada por la enorme dispersión de la riqueza que implica que sólo dos jurisdicciones, la Ciudad de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires suman el 56% del PBI del país. Si a ellas agregamos las provincias de Córdoba, Santa Fe y Mendoza alcanzan el 76% del PBI. Del otro lado, nueve provincias apenas contribuyen, en conjunto, con un 7% del producto del país. Otra medida de las disparidades productivas regionales la ilustra la brecha en materia de Producto Bruto Geográfico (PBG) per cápita, que alcanzaba, en el año 2005 a ser de 7,7 a 1 entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Formosa5. A su vez, dicha brecha ha cambiado muy poco en las últimas cuatro décadas. En 1968 la proporción era de 8,1 a 1 entre Santa Cruz y Santiago del Estero6. La desigual distribución de la riqueza en Argentina contrasta con lo que sucede en otros países federales del continente. En Canadá, la brecha en el PBG per cápita es de 1,7 a 1. En México esa relación es de 6,2 a 1 y en Brasil, 7,2 a 17. El actual régimen de coparticipación, es considerado “transitorio”, producto de la Ley Nº 23.548 (que con muchas reformas se encuentra vigente actualmente), sancionada en 1987 dentro de un realineamiento de fuerzas opositoras (peronismo) en el Parlamento, que hicieron frente al gobierno nacional que conducía el radical Raúl Alfonsín, quien había perdido la elección parlamentaria de renovación parcial. Comenzó a regir a partir del 1º de enero de 1988 y pese a que la reforma de la Constitución Nacional en 1994 le dio jerarquía constitucional al régimen federal de coparticipación de impuestos, la obligación de dictar una nueva ley de reparto antes de finalizar el año 1996 no ha sido cumplida por el exigente requisito que requiere la sanción de una nueva ley-convenio (mayoría especial del Parlamento Nacional y adhesión de todas las legislaturas provinciales). La Ley Nº 23.548 elevó la participación provincial en la distribución primaria al máximo histórico de 56,66%. Estableció también que el monto a distribuir a las provincias no pudiera ser inferior al 34% de la recaudación de impuestos nacionales, tengan o no el carácter de coparticipables. Asimismo, se conformó un fondo del 1% para Aportes del Tesoro Nacional, con el fin de atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros provinciales. La norma no estableció ningún criterio explícito para la distribución secundaria, estableciendo un porcentaje fijo para cada provincia que cristalizó los posicionamientos logrados en los últimos años previos a su sanción por los diferentes gobiernos provinciales. 5

Estimación propia en base a datos de la CEPAL y del INDEC. Según datos publicados en CEPAL (1981). 7 Según datos publicados en Oscar Cetrángolo y Juan Pablo Jiménez (2004). 6

En la ley, el artículo 4º establece porcentajes fijos para cada provincia, y a Córdoba le corresponde el 9,22% de la distribución secundaria. Antes de seguir con lo que paso en los últimos veinticinco años, conviene mencionar que el último intento de un régimen de coparticipación completo fue la Ley Nº 20.221 de 1973. En el Recuadro II se desarrolla un ejercicio de comparación entre esa norma y la vigente. Recuadro II En la Ley Nº 20.221 se fijó una distribución de recursos igual entre Nación y provincias de la masa coparticipable (de la cual están excluidos por decisión constitucional los impuestos al comercio exterior): 48,5% para cada uno de los dos niveles y el 3% restante para un Fondo de Desarrollo Regional. La distribución entre las provincias (secundaria) respondía a una fórmula en la que cobraban importancia los criterios “solidarios o distributivos” (tratando de achicar las brechas de desigualdad entre las provincias). La norma establecía tres criterios de distribución a partir de los cuales debía calcularse el porcentaje de cada provincia: el 65% directamente proporcional, el 10% para las provincias que no tengan densidad de población superior al promedio del conjunto de provincias, y en proporción a la diferencia entre la densidad de población de cada provincia y ese promedio y el 25% en proporción per cápita a la brecha de desarrollo entre cada provincia y el área más desarrollada del país. Para la dispersión se usaba como variable de cálculo la densidad media de habitantes por km2 y para la brecha de desarrollo tres indicadores: a) número de automóviles por habitante, b) nivel educativo de la población y c) calidad de la vivienda de cada provincia. Más allá de algunas imperfecciones metodológicas y su uso en la actualidad para distribuir recursos a las provincias, se trataba de criterios distributivos consensuados. A tal efecto, realizamos un ejercicio de aplicación actualizada de la fórmula de distribución definida en la Ley Nº 20.221 con el objeto de comparar ese resultado con la distribución efectivamente realizada en 2014 por la Ley Nº 23.548 para la provincia de Córdoba. Aunque el ejercicio requirió adaptaciones menores de la metodología definida en la ley, no se invalida sus resultados que son, por demás, ilustrativos. En la segunda columna se presenta la distribución en millones de pesos que efectivamente se realizó en el año 2014 con la norma vigente. A partir de ese valor se calcularon los coeficientes de reparto reales (tercera columna). Los mismos tienen pequeñas diferencias con lo establecido en la ley original cuya explicación omitimos por formar parte del derrotero laberíntico de la coparticipación a lo largo de los últimos 29 años. En la cuarta columna se presentan los coeficientes de reparto que surgen de la aplicación de los criterios señalados en la Ley Nº 20.221 aplicados a los datos del Censo Nacional de 2010. No se ha querido avanzar en la discusión de la metodología para llegar a los coeficientes ni en la pertinencia o no de las variables señaladas. En la quinta columna se presenta el monto que hubiera recibido aplicando la metodología definida en la Ley Nº 20.221. 31

Finalmente en la última columna aparece el monto de diferencia entre la aplicación de los coeficientes. Cop. Coefi. de Federal de Cop. Coef. de Distrib. Impuestos Alternativa Diferencia Distribuc. Secundaria 2014 (*) en en Millones Provincia Secundaria de la Cop. en Millones de pesos de la Cop. según Ley millones de pesos (3=1 - 2) Actual Nº 20221 de pesos (2) (1973) (1) Córdoba $ 18.559 8,72% 6,30% $ 13.422 $ 5.137,00 (*) Incluye sólo la distribución de la Ley Nº 23.548 Fuente: Elaboración propia en base a datos de MECON y del INDEC.

La provincia de Córdoba se favoreció en 2014, con el actual régimen de coeficientes fijos, en $ 5.317 millones de pesos, un 28% más de recursos recibidos de la Nación que si se utilizara la metodología distributiva de la Ley Nº 20.221. La simulación presentada es a fines meramente ilustrativos, tiene un resultado que en base a lo fijado por la Ley Nº 20.221 está sesgado por el peso poblacional y por indicadores para medir la brecha de desarrollo que en la actualidad no son los más aptos para establecer la brecha horizontal. Sin embargo, nos parece un buen elemento a considerar para observar que el régimen vigente de transferencias financieras intergubernamentales no sigue ningún parámetro lógico. Luego, en los noventa, aparecen con mucha fuerza las llamadas “pre-coparticipaciones”, que son detracciones antes de la distribución primaria, algunas de tales modificaciones fueron: a) la transferencia de los servicios educativos secundarios y superiores no universitarios a las provincias, iniciada en 1992 sin su contrapartida financiera; b) las pre-coparticipaciones incluidas en el Pacto Fiscal del año 1992 que autorizaron apartar un 15% para financiar el sistema previsional y “otros gastos operativos” y c) la negociación de restricciones a los gobiernos subnacionales en el uso de su potencial tributario, de modo de armonizarlo con las reformas impositivas encaradas por el gobierno federal, a cambio de la posibilidad de transferir a este último las cajas jubilatorias deficitarias de las provincias (Pacto Fiscal de 1993). El objetivo de todos esos “parches”, y otros pactos y acuerdos, fue para controlar el déficit fiscal ante el escenario recesivo previo a la crisis de finales del año 2001. Entonces lo que ocurrió fue la aparición de un verdadero “laberinto de la coparticipación”, en el que prácticamente no hubo tributo que no tuviera, al menos en parte, algún tipo de detracción o afectación específica. Como resultado de las múltiples enmiendas también se alteraron (de hecho) los coeficientes fijos definidos en la Ley Nº 23.548. En términos numéricos, se estima que las provincias recibieron en concepto de distribución primaria del régimen de coparticipación entre 1992-2001 un 45% menos (en promedio) de lo que teóricamente hubieran recibido de acuerdo a la ley Nº 23.548. 32

Esa merma no implicó que las provincias hayan recibido menos recursos en general, sino que han crecido en importancia otros mecanismos alternativos como leyes especiales y las transferencias no automáticas desde el gobierno nacional. En definitiva, se verificó una disminución en la proporción de recursos que se transfieren de la Nación a las provincias. Esta proporción era del 79% del total de recursos transferidos en el año 1990 y disminuyó al 70% en el año 2013. En el siglo XXI hubo una nueva modificación de la masa de recursos coparticipables con la introducción de dos nuevos tributos: a) el impuesto a los débitos y créditos en cuenta corriente (impuesto al cheque) del año 2001 que fue coparticipado sólo en un 30% al año siguiente; y b) la reaparición en el año 2002 de las retenciones a las exportaciones (derechos), de cuyo producido recién en 2009 se apartó un 30% del correspondiente al percibido por los derechos de exportación de la soja, en todas sus variedades y derivados, para conformar el llamado “Fondo Federal Solidario” que se distribuye a las provincias de manera similar al régimen general de coparticipación (Ley Nº 23.548), pero que posee las condicionalidades de no poder financiar gastos corrientes y exigir una distribución de no menos del 30% de lo recibido a sus respectivos municipios. En este nuevo escenario, entre 2002-2007 la disminución en la distribución primaria para las provincias respecto de la teórica llegó a un promedio del 55%. De hecho, a la coparticipación de la Ley Nº 23.548, se le adunan una serie de regímenes conexos, que en Córdoba dan el siguiente resultado:

Cuadro Nº 8 Composición de las transferencias de origen nacional y participación sobre el total Años 2003 a 2015 En millones de pesos 2003 1.621 1.126

2004 2.331 1.744

2005 2.931 2.183

2006 3.617 2.671

2007 4.757 3.537

2008 5.997 4.357

2009 6.542 4.555

2010 2011 2012 2013 2014 2015 8.821 11.725 14.902 19.449 26.757 36.908 6.062 9.122 10.263 13.467 18.559 23.673

De Origen Nacional Distribución Secundaria Neta (Ley Nº 23.548) Financiamiento Educativo (Ley 72 141 287 513 794 Nº 26.075) Subtotal - 2.183 2.742 3.678 4.644 5.069 6.856 Otros de Origen Nacional (1) 495 587 747 874 1.079 1.353 1.474 1.965 % participación Distrib. Sec. 69% 75% 75% 74% 74% 73% 70% 69% sobre Total % participación Financ. 0% 0% 0% 2% 3% 5% 8% 9% Educativo sobre Total % participación Otros sobre 31% 25% 25% 24% 23% 23% 23% 22% Total Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

1.317

1.610

2.055

4.914

9.122 11.580 15.077 20.614 28.588 2.603 3.322 4.372 6.143 8.321 78% 69% 69% 69% 64% 0%

13%

22%

23%

100%

Fuente: elaboración propia en base a datos del MECON y Ministerio de Finanzas de Córdoba. (1) Incluye: Transferencias de Servicios (Ley 24.049), Impuestos a las Ganancias (Ley 24.699), Impuestos sobre los Bienes Personales (Ley 24.699 y Art. 30 Ley 23.966), Impuesto sobre los Activos (Ley 23.906), Impuesto al Valor Agregado (Art. 5, Punto 2, Ley 23.966), Impuesto a los Co mbustibles Líquidos (Ley 23.966 y 24699 y 24.464), Energía Eléctrica (Ley 24.065), Fondo Compensador y Régimen Simplificado de Pequeños Contribuyentes (Artículo 59, inciso a), Ley 24.977)

En toda la serie el promedio de la coparticipación “neta” explica poco más de dos pesos de cada tres que recibe Córdoba del Estado Nacional, aunque sin embargo, los otros regímenes tienen un peso nada desdeñable porque representan aproximadamente un cuarto de los fondos transferidos por la Nación. La particularidad que se observa en el año 2001 (más porcentaje de participación de la coparticipación y nulos recursos por el Fondo de Financiamiento Educativo), se explica porque la vigencia de la Ley Nº 26.075 finalizo en 2010 y no se prorrogó. Durante el año 2011, los fondos de los recursos que retornaron a la masa de transferencias del sistema de coparticipación argentino actual, al volver a formar parte de la masa global (y por tanto sin asignación condicionada) podían seguir siendo usados para la función educación, pero también para cualquiera de las otras múltiples funciones de los Estados provinciales: salud, seguridad o servicios de la deuda. De este modo, al no haber detracciones específicas, se incrementó el monto de la coparticipación propiamente dicha. En el año 2012, con la aplicación de los artículos 61 y 73 de la Ley 26.728 de Presupuesto Nacional, vuelven a implementarse las disposiciones de las Leyes Nº 26.206 (de Educación Nacional) y Nº 26.075 (de Financiamiento Educativo), con la modificación de que el 6% del PIB será gastado solamente en la finalidad Educación (antes se incluía también Ciencia y Tecnología). De este modo, en comparación con la situación que se dio en 2011, claramente disminuye el monto global de la coparticipación “de libre disponibilidad”. Si bien, todos estos recursos son de carácter “automático”, es decir no están condicionados a acuerdos o negociaciones específicas, cuando una parte significativa de ellos están tiene asignación específica, esto reduce el margen de maniobra del gobierno provincial para destinar todo o una parte de esos fondos a otras prioridades de política pública. En noviembre de 2015, se produjo un hecho muy disruptivo en esta materia. La Corte Suprema de Justicia de la Nación dicto un fallo a favor de tres provincias (Córdoba, San Luis y Santa Fe) que les devolvía los fondos retenidos desde el año 2006 para financiar la seguridad social nacional (15% para financiar el sistema previsional). La ex presidenta Cristina Fernández de Kirchner, a través del Decreto Nº 2.635 del 1º de diciembre de 2015, determino la devolución del 15% de la pre-coparticipación de impuestos que sumaban en el año 2015 unos $90.000 millones para todas las provincias desde el 1º de enero del año 2016. El fallo de la Corte sostiene que el 15% de detracción de la masa de impuestos coparticipables acordado en el Pacto Federal del 12 de agosto de 1992, entre la Nación y las provincias, tuvo validez hasta el 31 de diciembre de 2005, por ende, la deuda de la Nación con las provincias corría desde el 1 de enero de 2006. El nuevo gobierno nacional del presidente Mauricio Macri, apenas asumido, adoptó dos decisiones sobre este tema: a) en el Decreto Nº 73/16 del 11 enero de 2016, derogó la norma dictada por la ex presidenta Cristina Fernández de Kirchner, y sólo reconoce el fallo a las tres provincias que hicieron el reclamo judicial (las citadas Córdoba, San Luis 35

y Santa Fe), y b) acordó con el resto de las veinte provincias un esquema (entre 2016 y 2019), que contempla una transferencia gradual del Estado Nacional, siempre a valores corrientes, en una escala creciente, que arranca en el 3% de la coparticipación el primer año (en 2016, 11.800 millones de pesos), 6% en 2017 (27.022 millones de pesos), 9% en 2018 (44.587 millones de pesos), 12% en 2019 (62.422 millones de pesos) y el 15% pleno de la coparticipación recién en 2020 (81.928 millones de pesos). A esas sumas, se le agrega la erogación que en cada año hará el Tesoro Nacional en favor de Córdoba, San Luis y Santa Fe estimada en 14.213 millones de pesos para el año 2016, 16.274 millones de pesos para 2017, 17.901 millones de pesos para 2018, 18.796 millones para 2019 y 19.736 millones de pesos en 2020. En el caso particular de Córdoba, el monto a valores actuales, representa un total de $ 39.446 millones, cifra que es equivalente a aproximadamente un tercio del presupuesto anual cordobés para 2017. Este acuerdo fue aprobado por el Parlamento Nacional en la Ley Nº 27.260 en junio de 2016, donde entre otras cosas se aprobó el régimen de reparación para jubilados y pensionados, un blanqueo y moratoria fiscal y una serie de modificaciones regresivas en algunos impuestos (Ganancias y Bienes Personales). Una primera conclusión de este recorrido, demuestra que el sistema de transferencias intergubernamentales lejos de ser un mecanismo útil para acortar la brecha existente y racional para la distribución de recursos federales hacia los gobiernos provinciales, se ha convertido en un verdadero y complejo “nudo gordiano” muy difícil de desatar, que para ser destrabado requiere de un debate técnico y político, ya que la solución política debe ser técnicamente viable. No obstante lo cual, para las provincias beneficiadas con el fallo cortesano (y también para el resto incluidas en el decreto presidencial) estos fondos mejoran la ecuación fiscal. 3.3 Los recursos de capital Los recursos de capital en toda la serie han sido en promedio el 3,3% de los recursos totales. Desde el año 2011 vienen decreciendo a un ritmo muy fuerte, llegando en 2015 a representar menos de dos pesos de cada cien de los recursos totales provinciales. Dentro de este rubro, el mismo se compone de recursos propios de capital (venta de activos), transferencias y disminución de la inversión financiera. En todos ellos, se cuenta con información sistematizada y abierta por cada rubro, tanto de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias del Ministerio de Hacienda de la Nación como del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba, desde el año 2005 en adelante. Su comparación con los ingresos totales y la composición dentro del total de recursos de capital es la siguiente:

Cuadro Nº 10 Ingresos de capital como porcentaje de ingresos totales Participación de los rubros que integran los ingresos de capital como porcentaje del total de los recursos de capital Años 2005 a 2015 En millones de pesos 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 INGRESOS TOTALES 6.321 7.863 10.136 13.521 16.042 23.574 28.022 35.252 47.378 65.240 87.314 INGRESOS DE CAPITAL 146 309 426 674 670 1.103 1.162 927 1.196 1.561 1.607 Recursos Propios de Capital 24 53 64 23 21 51 23 5 1 0 Transferencias de Capital 44 193 276 244 25 914 902 760 1.079 1.411 1.438 Fondo Federal Solidario 252 639 621 628 827 1.261 1.348 Otros 44 193 276 244 273 275 281 132 252 150 90 Disminución de la Inversión 102 91 97 366 122 169 209 143 112 149 169 Financiera % de Ingresos de Capital / 2,3% 3,9% 4,2% 5,0% 4,2% 4,7% 4,1% 2,6% 2,5% 2,4% 1,8% Ingresos Totales % de Recursos propios de 0,0% 7,8% 12,4% 9,6% 3,5% 1,9% 4,4% 2,5% 0,4% 0,1% 0,0% Capital / Recursos de Capital % de Fondo Federal 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 37,6% 57,9% 53,4% 67,7% 69,1% 80,8% 83,9% Solidario / Recursos de Capital % de Otros / Rec. Capital 30,0% 62,7% 64,9% 36,2% 40,7% 24,9% 24,2% 14,2% 21,1% 9,6% 5,6% % de Disminuc. Inv. Financ. / 70,0% 29,6% 22,8% 54,2% 18,2% 15,3% 18,0% 15,5% 9,4% 9,5% 10,5% Recursos de Capital Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: elaboración propia en base a datos del MECON y Ministerio de Finanzas de Córdoba.

Los recursos propios de capital (venta de activos) tienen en todo el período una participación marginal. El recupero de préstamos (principal componente de la disminución de la inversión financiera), si bien fue muy decisivo en los primeros años, fue perdiendo peso para ubicarse en torno al 10% entre 2013-2015. El más gravitante, desde el año 2009 en adelante, son las transferencias de capital, en particular el Fondo Federal Solidario, que en los últimos cuatro años (2012-2015) representó entre el 75% al 90% de las transferencias totales y más de dos tercios de los recursos de capital total. El fondo destina a todas las provincias (y obliga a estas hacerlo en igual proporción, como mínimo a sus municipios) el 30% de las sumas que el Estado Nacional recauda en concepto de derechos de exportación a la soja y sus derivados. La distribución se hace en forma automática, no discrecional, y en base a los porcentajes establecidos en la Ley Nº 23.548 y sus modificatorias. Los fondos cuentan con destino específico (obras que contribuyan a la mejora de la infraestructura sanitaria, educativa, hospitalaria, de vivienda o vial en ámbitos urbanos o rurales), con expresa prohibición de utilizarlos para el financiamiento de gastos corrientes. Su implementación fue un salto institucional muy importante, porque según la Constitución Nacional los derechos aduaneros son potestad exclusiva y permanente de la Nación, y la decisión del gobierno de la ex presidenta Cristina Fernández de Kirchner de convertir una parte de esos recursos en coparticipable permitió al conjunto de provincias y municipios de todos el país contar todos estos años con rentas muy cuantiosas para afrontar las obras de infraestructura necesarias para el desarrollo regional sin depender de la voluntad política o “gracia” del poder central. Con la decisión el 17 de diciembre de 2015 del presidente Mauricio Macri, a través del Decreto Nº 133/15, de reducir la alícuota del 35% al 30% para las exportaciones de soja, los recursos por esta vía que reciben el conjunto de las provincias y municipios se han menguado, no recibiendo hasta ahora compensación alguna por tal efecto. 3.4 La presión fiscal y la progresividad tributaria La presión fiscal es el resultado del total de impuestos que recauda el sector público en relación con la actividad económica anual del mismo, medida con el Producto Interno Bruto (PIB). Es un elemento clave para valorar el peso de los impuestos y también para hacer un análisis comparativo por países o entre niveles de gobierno de un mismo país. Por la estructura federal de Argentina, el análisis debe contemplar los tres niveles de gobierno, tal como se observa en el siguiente cuadro. Cuadro Nº 9. Presión fiscal por nivel de gobierno en porcentaje del PBI Años seleccionados

Nivel de Gobierno Nacional Provincial Municipal Total

1993 17,9% 3,7% 1,2% 22,8%

1998 17,1% 3,9% 1,3% 22,3%

2003 19,6% 3,8% 1,2% 24,6%

Fuente: elaboración propia a partir de datos del MECON.

2008 26,3% 4,4% 1,0% 31,7%

2013 32,1% 6,5% 1,4% 40,0%

Mientras que la recaudación de impuestos nacionales, en relación al producto, creció un 79,3% entre 1993 y 2013, los recursos correspondientes al conjunto de provincias lo hicieron en un 75,7%. En los municipios, el incremento fue tan sólo del 16,7%. En el año 1993 el Estado Nacional tenía una presión fiscal equivalente a 4,8 veces la ejercida por el total de provincias, para el año 2013 la brecha se amplió a 4,9. En otros palabras, para que la recaudación propia provincial recupere un peso similar, en el conjunto de recursos del sector público argentino, al exhibido hace dos décadas, la presión fiscal provincial debería ubicarse en la actualidad en magnitudes del orden del 6,7% del PBI. En Córdoba, la presión tributaria entre 2003-2015 fue la siguiente: Cuadro Nº 10. Presión fiscal como % del PBG Años 2003-2015 2003 28.904

2004 2005 2006 2007 2008 2009 31.807 38.835 46.056 60.241 78.566 84.616

TRIBUT.

3,59%

3,82%

3,79%

4,01%

3,78%

3,71%

4,56%

PRESION TRIBUT. (PROVINC. + FONDOS)

3,59%

3,87%

3,85%

4,11%

3,86%

3,77%

4,74%

PBG (EN MILES DE PESOS) PRESION (PROVINC.)

2010 104.686

2011 132.534

TRIBUT.

4,97%

5,30%

5,78%

PRESION TRIBUT. (PROVINC. + FONDOS)

5,18%

5,50%

6,10%

PBG (EN MILES DE PESOS) PRESION (PROVINC.)

2012 2013 150.735 191.612

2014 249.217

2015 299.837

6,60%

7,18%

7,67%

7,03%

7,63%

8,13%

Fuente: elaboración propia en base a datos del MECON y Ministerio de Finanzas de Córdoba.

En 2003 era del 3,59%, algo menor al promedio del conjunto de provincias, y en 2013 alcanzó el 6,60%, mostrando un crecimiento del 113,6%. Ese guarismo de presión tributaria mediterránea del 2013 estaba una décima por encima del promedio provincial. Por lo tanto, partiendo de un porcentaje menor al promedio, en diez años se ubica algo por encima, con lo que a priori, el esfuerzo fiscal en Córdoba ha sido mayor que en la media nacional. En 2015, la presión tributaria alcanzo el 7,67%. Por lo expuesto en el apartado 3.2, la presión fiscal efectiva y total debe hacerse contemplando además de los impuestos de origen provincial los fondos vinculados a la imposición patrimonial del inmobiliario rural. Con ese agregado, en el año 2015 se llega a un valor de presión tributaria del 8,13%, siendo una de las más altas del conjunto de jurisdicciones provinciales. Sin embargo, esta primera lectura, se debe complementar con el sesgo de la estructura tributaria. Para ello, se desarrolló un índice de progresividad tributaria en donde en el numerador se consignan los impuestos progresivos. Consideramos a tal efecto tres: el impuesto inmobiliario (en un caso se incluyen los “fondos no tributarios” asociados al inmobiliario rural y en otro no), el de propiedad automotor y sellos, porque si bien opera como un tributo que grava operaciones relacionados con los otros dos citados impuestos, funciona como base o “punta” de información de los impuestos patrimoniales. En el denominador, se incluye la recaudación tributaria neta de contribuciones a la seguridad social. Gráfico Nº 1 Índice de progresividad tributaria Años 2003 a 2015 Con Fondos

35% 32% 30%

Sin Fondos

31% 29% 30%

25%

28% 25%

25%

28%

24%

26%

22%

23%

25% 24% 25%

22%

21%

23%

20%

23% 19%

20%

19%

21%

20%

19%

15% 10% 5% 0% 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Fuente: elaboración propia en base a datos del MECON y Ministerio de Finanzas de Córdoba.

Como se puede apreciar, la caída en todo el período es significativa, los impuestos progresivos (y patrimoniales), desde hace casi una década, pesan en la estructura tributaria (si se incluyen los fondos) menos del 25% del total (en caso de no incluirlos es del orden del 21%). Esto pone a Córdoba a la retaguardia en materia de progresividad de su estructura tributaria, tanto por el excesivo peso del Impuesto a los Ingresos Brutos que tiene un carácter regresivo8, como por la baja imposición patrimonial-progresiva. En el año 2011, en materia de progresividad tributaria, Córdoba se encontraba por debajo de otras provincias de menor desarrollo relativo como Corrientes, Entre Ríos, La Pampa y Mendoza.9

El gasto público

Sobre la base de los recursos captados y la distribución resultante de la aplicación del sistema tributario, el Estado asume la responsabilidad de proveer bienes y servicios a la población sobre una base diferente a la del mercado y redistribuye el ingreso y la riqueza mediante transferencias que pueden ser monetarias o en especie. Esto es lo que constituye el gasto público. Desde una óptica descriptiva puede afirmarse que el gasto público es el conjunto de las transacciones financieras que realizan las instituciones públicas para adquirir los bienes y servicios que requiere la producción pública, o para transferir los recursos recaudados a los diferentes agentes económicos. 4.1.

Los gastos corrientes y de capital

Con el gasto público, también se utiliza muy comúnmente la clasificación por carácter económico que distingue el mismo entre “corriente” y “de capital”. Esta taxonomía permite identificar la naturaleza económica de las transacciones que realiza el sector público, con el propósito de evaluar el impacto y las repercusiones que generan las acciones fiscales. El gasto corriente permite conocer cuánto cuestan los diferentes elementos, insumos y factores que intervienen en la producción de los bienes y servicios que produce el Estado y, en consecuencia, determinar la demanda (consumo) y el valor agregado por el sector público. Incluye, aparte del pago de salarios y gastos de funcionamiento, los pagos de jubilaciones y pensiones (prestaciones de la seguridad social), los intereses de la deuda pública (rentas de la propiedad) y los subsidios (transferencias). El gasto de capital muestra la inversión que realiza el sector público y su contribución al incremento de la capacidad instalada de producción. Ejemplo de ellos son la inversión real directa (obras públicas / construcciones) y las transferencias de capital (a otros organismos del sector público, al sector privado u externo). La evolución en Córdoba entre 2003 y 2015 ha sido:

Ver Juan J. Santiere, Juan Carlos Gómez Sabaini y Darío Rossignolo (2000). “Impacto de los impuestos sobre la distribución del ingreso en la Argentina en 1997”. Secretaría de Programación Económica y Regional en el marco del Proyecto 3958 AR -FOSIP-Banco Mundial. Buenos Aires. 9 Ver López Accotto Alejandro, Martínez Carlos y Mangas Martín (2014). “Finanzas provinciales e impuesto inmobiliario en la Argentina. Últimos treinta años: más regresividad, menos equidad”. Universidad Nacional de General Sarmiento. Buenos Aires.

Cuadro Nº 11 Evolución del gasto público en porcentaje del gasto total Años 2003 a 2015 En porcentaje del total GASTOS TOTALES GASTOS CORRIENTES Gastos de Consumo Personal Bienes de Consumo Servicios Rentas de la Propiedad Prestaciones de la Seg. Social Transferencias Corrientes Al Sector Privado Al Sector Público Al Sector Externo GASTOS DE CAPITAL Inversión Real Directa Transferencias de Capital Al Sector Privado Al Sector Público Al Sector Externo Inversión Financiera

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 96,4% 94,4% 88,8% 88,2% 88,7% 91,4% 90,0% 89,0% 87,1% 94,6% 92,7% 92,6% 90,8% 43,8% 40,5% 43,4% 42,6% 43,7% 45,9% 46,3% 44,9% 45,2% 48,8% 48,7% 48,8% 49,5% 34,2% 31,1% 33,5% 33,7% 34,5% 37,7% 38,1% 36,3% 37,3% 40,1% 40,1% 40,7% 40,3% 3,2% 3,3% 2,7% 2,4% 2,4% 2,6% 2,4% 2,7% 2,1% 2,5% 2,5% 2,4% 2,7% 6,4% 6,0% 7,1% 6,4% 6,7% 5,6% 5,8% 6,0% 5,8% 6,2% 6,1% 5,8% 6,6% 3,9% 5,8% 2,9% 2,7% 2,5% 2,0% 1,9% 1,6% 1,6% 1,4% 1,9% 2,2% 1,6% 24,9% 23,8% s/d s/d s/d 3,6% 2,9% 0,2% s/d s/d s/d 0,5%

22,5% 21,8% 22,4% 22,9% 25,6% 20,8% 20,5% 19,6% s/d 6,7% 7,4% 7,2% s/d 14,0% 13,2% 13,1% s/d 0,0% 0,0% -0,7% 5,6% 11,2% 11,8% 11,3% 3,5% 9,7% 7,8% 9,4% 1,7% s/d s/d s/d 0,4%

1,1% 0,2% 0,9% 0,0% 0,4%

3,6% 0,3% 3,3% 0,0% 0,3%

1,6% 0,5% 1,0% 0,0% 0,4%

24,8% 24,3% 22,9% 23,0% 18,6% 17,4% 19,5% 17,2% 7,0% 7,0% 9,0% 6,7% 11,6% 10,4% 10,5% 10,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 8,6% 10,0% 11,0% 12,9% 7,7% 7,4% 7,9% 10,0% 0,7% 0,2% 0,5% 0,0% 0,3%

Fuente: elaboración propia en base a datos del MECON y Ministerio de Finanzas de Córdoba.

1,7% 0,3% 1,4% 0,0% 0,9%

1,9% 0,6% 1,3% 0,0% 1,2%

2,2% 0,9% 1,4% 0,0% 0,7%

23,8% 20,5% 7,1% 13,4% 0,0% 5,4% 4,1%

21,7% 20,4% 7,1% 13,3% 0,0% 7,3% 5,7%

20,9% 20,7% 7,3% 13,4% 0,0% 7,4% 5,6%

20,0% 19,6% 7,4% 12,2% 0,0% 9,2% 7,6%

1,0% 0,2% 0,8% 0,0% 0,2%

1,4% 0,3% 1,1% 0,0% 0,2%

1,7% 0,2% 1,4% 0,0% 0,1%

1,5% 0,5% 1,0% 0,0% 0,1%

El gasto de funcionamiento propio del Estado (consumo) ocupa en promedio entre 2003-2015 el 50% del gasto corriente total. Con un crecimiento en los últimos años de la serie, donde alcanzó su pico máximo del 55% en 2015. Dentro de este rubro, el componente de gasto en salarios (personal) es el de mayor peso, que analizado en proporción al total del gasto, representa entre el 35% y 40%. En definitiva, por su magnitud e incremento, es el que ha traccionado al alza la participación del gasto de consumo en el total. Eso se verifica además, por la caída en la participación de los bienes de consumo (aproximadamente 2 puntos porcentuales entre los primeros y los últimos años de la serie) y en gasto en servicios que también cae en la misma proporción que el anterior. Un dato interesante es complementar esta información con la planta de personal ocupado del Sector Publico No Financiero cordobés, la que demuestra la siguiente evolución: Cuadro Nº 12 Plantas de personal ocupado Años 2006 a 2015 Sector Justicia Seguridad Salud Vial General Legislativo Autoridades Superiores Docente Resto Total

2006 4.922 14.937 3.309 216 12.520 587 105 37.584 2.415 76.595

2007 5.117 17.265 7.916 283 17.911 533 157 38.435 2.887 90.504

2008 5.233 19.610 7.930 280 17.032 522 168 39.043 2.798 92.616

2009 5.266 21.792 7.663 274 16.782 518 170 39.628 2.730 94.823

2010 5.857 23.171 7.583 311 16.414 497 171 41.012 2.696 97.712

2011 6.089 22.936 7.821 348 15.851 537 162 42.868 2.701 99.313

2012 6.597 23.379 7.969 342 15.035 458 165 44.426 2.925 101.296

2013 6.661 22.820 7.937 334 14.241 455 179 45.619 2.883 101.129

2014 7.077 22.856 7.784 323 13.543 458 177 46.894 2.883 101.995

2015 7.087 22.914 7.465 349 13.621 682 169 48.896 2.770 103.953

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de la provincia de Córdoba

Los gastos (e incremento del personal) asociado a la seguridad pública (policías y fuerzas represivas) también cuentan con un peso importante, en general creciente, por las demandas ciudadanas insatisfechas en esta materia, situación que se verifica asimismo en otras provincias10. Tres sectores (educación, seguridad y salud) explican entre el 70%-75% del empleo público provincial. El incremento de personal (punta a punta) es del 35%. Muy por encima de ese guarismo se encuentra la ya citada seguridad, salud, vial y las autoridades superiores. Sin embargo, cuando se compara la cantidad de agentes públicos cada 1000 habitantes, la provincia mediterránea aparece con el menor guarismo del conjunto de provincias argentinas, tal como se demuestra con el siguiente cuadro: Cuadro Nº 13 Gastos salariales provinciales Año 2015

Ver López Accotto, Martínez, Mangas y Paparas (2016), para el caso de la Provincia de Buenos Aires.

GASTO EN GASTO MEDIO EMPLEADOS HABITANTES JURISDICCIONES PERSONAL MENSUAL CADA MIL (*) - en miles de $ - en $ HABITANTES

CORDOBA SANTA FE (****) BUENOS AIRES SAN JUAN MENDOZA (*****) SAN LUIS(***) MISIONES TUCUMAN MEDIA SALTA CORRIENTES ENTRE RIOS S. DEL ESTERO G.C.B.A. (**) FORMOSA LA PAMPA(***) CHACO CHUBUT RIO NEGRO JUJUY NEUQUEN LA RIOJA CATAMARCA SANTA CRUZ T. DEL FUEGO

36.073.637 37.090.573 147.571.250 8.196.345 23.527.670 4.295.510 12.463.483 18.650.880 287.869.348 14.562.200 11.382.690 18.933.280 7.347.255 41.042.111 8.833.483 6.211.705 16.091.362 12.966.986 12.960.006 11.661.345 18.148.998 5.835.085 7.931.900 11.532.777 7.263.625

21.947 21.534 16.759 17.731 19.321 13.835 15.946 17.701 17.995 15.740 15.223 18.763 10.200 15.585 17.213 20.060 14.807 22.457 17.911 13.850 22.813 11.735 14.672 25.163 30.297

3.567.654 3.397.532 16.659.931 738.959 1.885.551 476.351 1.189.446 1.592.878 29.508.302 1.333.365 1.070.283 1.321.415 928.097 3.054.267 579.250 343.056 1.143.201 566.922 698.874 727.780 619.745 367.728 396.895 320.469 152.317

35 39 41 48 50 50 51 51 42 53 54 59 60 66 68 69 73 78 80 89 99 104 105 110 121

Fuente: elaboración en base a la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias del Ministerio de Economía de la Nación. (*) Proyección del INDEC en base al Censo 2010. (**) La información de la planta ocupada corresponde al dato de la Cuenta de Inversión de la Jurisdicción. (***) La información de la planta ocupada corresponde al dato del Presupuesto de la Provincia. (****) La información de planta ocupada corresponde al dato publicado en la pagina web de la Provincia. (*****) Estimación propia.

Los otros dos rubros considerables, dentro del gasto corriente, son las prestaciones de la seguridad social (gasto en jubilaciones y pensiones) que tiene una tendencia decreciente, con picos de 27% sobre el total en 2008-2009 para caer en 2015 al 22%. El otro, lo constituyen las transferencias corrientes11. Estas también decrecen en su participación dentro del total (aunque con oscilaciones diferentes a la seguridad social), donde su máximo se registró en 2004, cayó a un piso en 2008-2009 del orden del 19%-20%, para luego estabilizarse en torno al 22% en los últimos cuatro años.

Vale la aclarar no se cuenta con la información desagregada para los años 2003 y 2004.

Dentro de este último agrupamiento, el componente principal lo constituyen las transferencias al sector público que se explican, en parte, por el reparto de fondos vía la coparticipación provincial a los municipios y comunas. En promedio ha sido del 63% del total de transferencias, con un mínimo en 2010 del 54% y una máximo del 68% en 2005. Las transferencias al sector privado (subsidios) representan poco más de un tercio del total del agrupamiento. En relación al gasto de capital, cuyo componente principal y más dinámico es la inversión real directa (implica obras y construcciones públicas), como se observa en el Gráfico Nº 2, pese a que debería operar como un verdadero motor de la transformación del territorio local y provincial y de las condiciones de vida de la población, ya que en gran medida son esas inversiones las que generan el desarrollo de la infraestructura física, ha tenido una participación muy oscilante en el total de los gastos públicos. Las proporciones en la composición del gasto (corriente y de capital) en los años 2012 a 2015 son superiores a las verificadas en otras jurisdicciones provinciales. Como ejemplo se toma la comparación con la provincia de Santa Fe y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En Córdoba el nivel del gasto de capital se ubicó en esos años en un promedio del 7,3%, cuando en CABA fue del 5,6% y en Santa Fe del 4,8%. La inversión real directa en el período bajo estudio represento del total de gastos de capital lo siguiente: Gráfico Nº 2 Peso de la inversión real directa en el total de gastos de capital Años 2003 a 2015 100%

87%

90%

89%

80%

78%

74%

80%

78%

76%

2013

2014

83%

83% 77%

70%

71% 60%

67%

63%

50% 40% 30% 20% 10% 0% 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2015

Fuente: elaboración propia en base a datos del MECON y Ministerio de Finanzas de Córdoba.

Así, la inversión real directa, presentó valores del orden del 10% en tres años de la serie (2005, 2007 y 2011), en otros siete mostro guarismos del 5%-8% e incluso en otros tres se ubicó por debajo del 5% (2003, 2004 y 2012). En base a ello, podríamos decir que es de un nivel “intermedio bajo” si tenemos en cuenta que en el año 2013 en Santiago del Estero, San Luis y Formosa, fue cerca de un 30% de los gastos totales, en Misiones un 25% y en La Pampa aproximadamente un 20%, en Tierra del Fuego, Neuquén, Santa Fe y Mendoza apenas era del orden del 5% y en la provincia de Buenos Aires representaba nada más que un 2% del gasto total. Un cruce interesante es analizar el rol del Fondo Federal Solidario (FFS) en el sostenimiento del nivel de inversión transformadora en el ámbito territorial. Vale recordar que el FFS comenzó en 2009 a distribuir entre todas las provincias argentinas el 30% de la recaudación de las retenciones a las exportaciones de soja. Dado que son recursos provenientes del comercio exterior no forman parte de la masa que integra la Coparticipación Federal de Impuestos, que es de total potestad de la Nación, por lo cual tal distribución nace de la voluntad gubernamental antes que de un mandato legal, y ello constituye un hecho central. Gráfico Nº 3 Fondo Federal Solidario como porcentaje de la inversión real directa Años 2003 a 2015 45%

43%

40%

36%

35%

35% 30%

31%

25% 20% 15%

20%

21%

20%

10% 5% 0% 2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Fuente: elaboración propia en base a datos del MECON y Ministerio de Finanzas de Córdoba.

Si bien la oscilación es muy significativa, en promedio entre 2009-20015 el FFS colaboro en financiar el 29% de la obra pública provincial. Nunca lo hizo en menos del 20% y llego a picos de más del 40% en 2012. Todo lo cual, permite concluir que esos recursos transferidos por la Nación han tenido un peso muy relevante para apalancar un gasto transformador. La suma entre 2003 y 2015 de los gastos de capital es de $ 30.815 millones, de ello, un 32% se financio con recursos de capital ($ 9.963 millones, de los que $ 5.576 millones, 46

un 56% del total son del FFS, por lo que el FFS financio un 18% de la inversión pública cordobesa, los recursos propios de capital un 1%, la disminución de la inversión financiera un 6% y las transferencias no automáticas de capital del estado nacional un 7%). A su vez, la suma de los resultados financieros da un déficit total de 873 millones, por lo que la parte de la inversión pública financiada con deuda (más allá de que puede que, en parte, se haya financiado con disminución de reservas) sería un 3% del total, por lo que el 65% restante se ha financiado con recursos corrientes. 4.2.

La clasificación por finalidad y función

La clasificación del gasto público por finalidad y función, es otra forma de analizarlo, según la naturaleza de los servicios que las instituciones públicas brindan a la comunidad. Los gastos clasificados de esa forma permiten determinar los objetivos generales y cuáles son las acciones a través de las cuales se estima alcanzarlos. En estos términos, esta taxonomía constituye un instrumento fundamental para la toma de decisiones de las autoridades gubernamentales y para conocer las prioridades de política pública, como así también el sesgo y la orientación del gasto. Las diferentes categorías son: Administración gubernamental: comprende las acciones propias al Estado destinadas al cumplimiento de funciones tales como la legislativa, justicia, relaciones interiores y exteriores, administración fiscal, control de la gestión pública e información estadística básica. Servicios de seguridad: incluye las acciones inherentes al mantenimiento del orden público interno y acciones relacionadas con el sistema penal. Servicios Sociales: contiene las acciones inherentes a la prestación de servicios de salud, promoción y asistencia social, seguridad social, educación, cultura, ciencia y técnica, trabajo, vivienda, agua potable, alcantarillado y otros servicios urbanos. Servicios Económicos: comprende las acciones de apoyo a la producción de bienes y servicios significativos para el desarrollo económico. Incluye energía, combustibles, minería, comunicaciones, transporte, ecología y medio ambiente, agricultura, industria, comercio y turismo. Esta clasificación involucra tanto acciones de fomento, como de regulación y control del sector público y privado. Servicios de la deuda pública: comprende los gastos destinados a atender los gastos e intereses de la deuda interna y externa. Se cuenta con información sistematizada y abierta por cada rubro de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias del Ministerio de Hacienda de la Nación desde el año 2005 en adelante. La evolución entre 2005 y 2015 fue:

Cuadro Nº 14 Gasto por finalidad y función en porcentaje del gasto total Años 2005 a 2015 FINALIDAD Y FUNCION 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Administración Gubernamental 23,2% 21,8% 22,8% 20,9% 20,8% 22,1% 22,3% 21,9% 22,6% 22,3% 21,8% Servicios de seguridad 7,3% 7,9% 7,9% 8,3% 8,9% 9,0% 9,3% 9,8% 9,6% 10,4% 9,7% Servicios sociales 60,8% 63,0% 61,0% 63,2% 61,2% 60,2% 60,3% 61,5% 59,4% 58,6% 57,9% Salud 7,1% 7,1% 6,7% 7,1% 7,2% 7,3% 8,1% 7,1% 7,5% 7,7% 8,0% Promoción y asistencia social 6,5% 6,8% 5,3% 5,0% 3,7% 5,8% 2,1% 1,9% 1,8% 1,6% 1,5% Seguridad social 22,8% 23,0% 23,3% 25,1% 24,6% 23,3% 23,3% 24,1% 22,0% 20,9% 20,3% Educación y cultura 22,4% 24,0% 23,9% 23,6% 23,5% 22,0% 24,5% 26,9% 26,3% 27,3% 26,7% Ciencia y técnica 0,3% 0,3% 0,2% 0,1% 0,1% 0,4% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% Trabajo 0,8% 0,7% 0,6% 0,4% 0,5% 0,2% 0,3% 0,3% 0,7% 0,1% 0,1% Vivienda y urbanismo 1,0% 1,0% 1,1% 1,7% 1,4% 1,2% 1,9% 1,1% 1,1% 1,0% 0,9% Agua potable y alcantarillado 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% Otros servicios urbanos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Servicios económicos 5,7% 4,6% 5,7% 5,6% 7,1% 7,1% 6,5% 5,4% 6,5% 6,5% 8,9% Deuda pública 2,9% 2,7% 2,5% 2,0% 1,9% 1,6% 1,6% 1,4% 1,9% 2,2% 1,6% TOTAL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias del Ministerio de Hacienda de la Nación.

Los gastos de la administración casi no hay sufrido alteraciones a lo largo de los once años estudiados. Hay tres funciones del gasto social (salud, seguridad social y educación y cultura) que en el promedio de la serie abarcan aproximadamente el 55% del gasto total. En definitiva, eso tiene correlato con los principales asuntos que tiene a su cargo el gobierno provincial cordobés (algo similar ocurre en el resto de las provincias argentinas). La descentralización de la salud y, en mayor medida del sistema educativo primario y secundario, llevo a que ambos gastos tengan un peso por encima del 30%. En el caso de salud, su participación se ha mantenido relativamente estable. En cambio, educación y cultura ha tenido un leve incremento. En el caso de aquellas provincias como Córdoba que mantiene la caja previsional a su cargo, las erogaciones de la seguridad social representan de manera individual una de los gastos más importantes, aunque ha decrecido levemente en los últimos tres años. Dentro de la función social es notorio el descenso de la participación del gasto en “promoción y asistencia social”, en los últimos tres años de la serie representa apenas un cuarto de lo que lo hacía en 2005-2006. La función “ciencia y técnica” también tuvo un importante descenso, aunque siempre represento una actividad marginal para las autoridades provinciales, como queda demostrado por su insignificante guarismo en todo el período. Algo similar ocurre con la función “trabajo. En cambio “vivienda y urbanismo” mantuvo el nivel de participación porcentual, aunque también luce extremadamente baja en casi toda la serie. La inversión en agua y alcantarillado ha sido prácticamente nula, cuando las principales ciudades de la provincia no cuentan con el 100% de cobertura de red cloacal o plantas de tratamiento. Los servicios económicos presentan variaciones en su participación sobre el total, pero todas ellas dentro de un rango del orden del 5%-7%. En 2015 si se presenta un salto cuantitativo que comparado con los primeros años de la serie casi duplica el valor de origen. Por último, los servicios de la deuda, que en estos años nunca tuvieron una participación significativa, o que condicionara a otros gastos prioritarios o de carácter social. En tal sentido, vale destacar el fuerte proceso de desendeudamiento entre 2003-2011 gracias a distintas políticas del gobierno nacional, tales como el Canje de la Deuda Provincial de 2002, el Programa de Unificación Monetaria de 2003, los Programas de Financiamiento Ordenado y de Asistencia Financiera de 2003-2011 y el Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas de 2010. De todos ellos se vio beneficiado el gobierno cordobés. No así del Programa Federal de Desendeudamiento del año 2013, del que participaron otras diecisiete provincias, pero

al que Córdoba declinó incorporarse, aduciendo que no estaba dispuesta a cumplir con el requisito de renunciar a sus juicios contra el Estado Nacional. Como colorario, la inversión real directa (en rigor el gasto de capital) es de un valor muy bajo, no llega al 10% la mayoría de los años y nunca supera el 13%. El gasto social cae de 2012 a 2015 desde un valor similar al de todo el periodo previo (61,5%) en 3,5 puntos porcentuales, equivalente al aumento en el gasto en servicios económicos. La deuda, como se analiza más adelante, presenta un problema de composición antes que de tamaño, y el gasto en servicios de la deuda no sufre variaciones significativas, lo que sí es cuestionable es que los mayores recursos propios no se vuelcan a inversión pública ni a gasto social. 4.3

El gasto en previsión social

La importante caída registrada en el gasto en previsión social, dentro del total de erogaciones del gobierno de Córdoba se debe, fundamentalmente, a la disminución en la tasa de sustitución del salario efectiva que el sistema cordobés abona a sus beneficiarios. La prueba de ello puede hallarse en el hecho de que, mientras que la cantidad de beneficios al pago se incrementó en más de un 20% de 2003 a 2015 (pasando de 79.323 a 95.953) la relación entre el haber medio bruto que paga la Caja y el salario medio bruto de quienes a ella aportan, se ajustó en un 10% (al pasar del 97% al 87%). Cuadro Nº 15 Principales indicadores del sistema previsional de la Provincia de Córdoba Años 2003 a 2015 Año

Aportantes

Beneficios

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

140.682 144.760 148.303 153.951 158.000 166.024 169.036 174.224 181.434 184.220 183.931 186.591 192.548

79.323 84.781 87.955 89.364 89.052 89.200 90.061 90.560 91.543 92.172 93.391 94.615 95.953

Salario real* $9.640 $9.259 $10.998 $12.459 $13.741 $15.245 $14.935 $16.276 $17.994 $18.120 $17.873 $17.267 $18.646

Haber real*

* Valores a pesos constantes de diciembre de 2015. Fuente: elaboración propia en base a datos de la Caja de Córdoba.

$9.359 $9.343 $10.839 $11.956 $14.028 $15.243 $15.156 $15.934 $17.109 $16.137 $15.991 $15.541 $16.266

Tasa de Sustitución del Salario 97% 101% 99% 96% 102% 100% 101% 98% 95% 89% 89% 90% 87%

Vale destacar que, en todos los casos, se trata de datos oficiales, publicados por la Caja, que muestran asimismo que de 2011 a 2015 el haber medio disminuyó un 5%, cuando los salarios crecieron un 4%. 50

A su vez, es importante dar cuenta de la profunda heterogeneidad reinante en lo concerniente a la cuantía de las prestaciones otorgadas por los distintos subsistemas vigentes en la provincia. Tal fenómeno, obedece, al menos parcialmente, a la elevada dispersión salarial que presentan en el territorio mediterráneo los distintos estamentos del empleo público subnacional. De este modo, la mayor distancia se aprecia entre el haber medio de los trabajadores jubilados de la empresa provincial y energía eléctrica, y el percibido por quienes prestaron servicios en los diferentes gobiernos municipales y comunales ubicados en todo el interior cordobés. Al respecto, mientras que en el primer caso, a diciembre de 2015, accedían a un beneficio bruto promedio del orden de los $31.713, en los municipios del interior, dicho haber medio era de solamente $10.206. De igual forma, también resultaban sensiblemente superiores a la media del sistema ($16.266) los haberes correspondientes a los bancarios ($26.955) y a los trabajadores de la Municipalidad de Córdoba ($26.942). Similarmente, regímenes menores en cuanto a su cantidad de beneficiarios, presentaban a su vez, prestaciones de un monto medio muy elevado, tal el caso de las autoridades de los poderes ejecutivo y legislativo y de los legisladores ($38.009) y de las autoridades del poder judicial y del tribunal de cuentas ($59.457). Cuadro Nº 16 Principales indicadores de los subsistemas de la Caja de Córdoba Años 2015 Subsistema Aportantes Beneficios Salario* Haber* Tasa de Tasa de Sustitución Sostenimiento del Salario (Aportantes / Beneficios)** Docente 79.596 31.404 $15.077 $14.532 96% 2,53 Policial 22.807 16.411 $18.172 $13.080 72% 1,39 Bancarios 3.557 5.431 $32.368 $26.955 83% 0,65 EPEC 4.014 3.349 $53.648 $31.713 59% 1,20 Mun. 11.048 5.301 $35.321 $26.942 76% 2,08 Córdoba Mun. 28.616 9.332 $12.326 $10.206 86% 3,07 Interior Resto*** 42.910 24.725 $21.028 $16.141 77% 1,74 Total 192.548 95.953 $18.646 $16.266 87% 2,01 * Valores promedios brutos a diciembre de 2015. ** Relación entre cantidad de Aportantes y Beneficios puestos al pago. *** Incluye autoridades de los tres poderes, legisladores, régimen general y otros. Fuente: elaboración propia en base a datos de la Caja de Córdoba.

Realizando un muy sencillo ejercicio de autofinanciamiento, es posible reconocer la capacidad presente del sistema cordobés, en su conjunto, para soportar únicamente con 51

aportes personales y contribuciones patronales el peso de las erogaciones en concepto de jubilaciones, retiros y pensiones. Para ello, se puede empezar señalando que la tasa de sostenimiento (proporción de aportantes por beneficio puesto al pago) es de aproximadamente 2, es decir que por cada dos personas que cotizan todos los meses se está pagando una prestación de tipo previsional. Dicha tasa global de sostenimiento abarca situaciones muy disimiles para los distintos subsistemas. Así, mientras que refleja en forma bastante fiel la situación de la municipalidad de Córdoba, y resulta similar a lo observado en el régimen general, es mucho más desfavorable que la del régimen docente, donde hay unos 2,5 aportantes por cada beneficio al pago, o que lo exhibido por las municipalidades del interior, donde cada prestación es sostenida por el aporte de más de tres trabajadores. Inversamente, entre el personal policial y de la empresa pública de electricidad, la cantidad de activos por beneficio se ubica entre 1 y 1,5 mientras que en el sector de la banca pública, directamente, hay menos aportantes que beneficios, al punto de que por cada tres prestaciones al pago, apenas hay dos aportantes. Volviendo al ejercicio orientado a establecer la capacidad de autofinanciamiento del sistema previsional cordobés en su conjunto, en segundo término, vale recordar que actualmente las tasas globales de cotización (aporte personal más contribución patronal) se ubican en el 32% para el sistema general, en el 34% para el escalafón docente y en el 37% para las fuerzas de seguridad. Ello implica una media ponderada cercana a 33,5%. De tales datos se desprende que la Caja de Córdoba se encuentra actualmente en condiciones de abonar beneficios que representen un 67% del salario (es decir el doble de 33,5%). En tanto y en cuanto, a 2015 tales prestaciones, como media, representaban un 87% del salario de los aportantes, ello implica que aproximadamente un 23% del gasto prestacional no puede ser financiado en forma contributiva. A tales problemas del sistema, se suman distintos conflictos sociales y políticos en torno al mismo, tales como la agenda de reivindicaciones de la Coordinadora de Gremios Aportantes a la Caja, que viene realizando movilizaciones contra la última reforma del cálculo de haberes y en defensa de la existencia de la Caja de Córdoba, ante una eventual desaparición de la misma en el marco de la armonización previsional y eventual transferencia o absorción por parte del sistema nacional. La precitada reforma en el cálculo de haberes, pretendió superar la deficiencia pre-existente, centrado en otra ley, que difería en 6 meses la movilidad de los haberes cuando se daban variaciones de los salarios de los trabajadores activos. Otro de los conflictos con resonancia es el que vienen planteando los municipios a partir de la aplicación del fallo de la Corte, en reclamo de que se les transfiera, tal como indica la legislación provincial, un 20% de lo que la provincia recibe (del 15% de la Coparticipación Federal de Impuestos, hasta dicho fallo destinada a la Administración Nacional de la Seguridad Social), mientras que el gobierno provincial pretende supeditar dicha transferencia (del orden de los $1.280 millones) a un eventual acuerdo con el gobierno nacional, por el que el mismo financiaría la mitad del déficit estructural de la Caja de Córdoba. 52

La coparticipación a los gobiernos locales

Antes de comenzar el desarrollo del tema en cuestión, conviene comentar los principales aspectos del régimen de organización de los gobiernos locales cordobeses. La provincia de Córdoba posee 427 gobiernos locales compuesto por 267 municipios y 160 comunas. Es la provincia con mayor cantidad de gobiernos de ese nivel y esta configuración determina un acentuado problema de “inframunicipalismo”12. El artículo 180 de la Constitución Provincial reconoce: “la existencia del municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional”. Una ley provincial, denominada Orgánica de Municipios y Comunas (Nº 8.102), establece los parámetros para distinguir a un municipio de una comuna. Este se basa principalmente en el criterio poblacional. Los municipios serán aquellos con poblaciones estables de más de dos mil habitantes, y en los casos que tengan más de diez mil habitantes serán ciudades. La Constitución de Córdoba prescribe que en las poblaciones estables de menos de 2 mil habitantes se “establecen” comunas13. Esta fórmula es reiterada por la citada ley, aunque reemplazando el vocablo “establecer” por “constituir” y añadiendo un nuevo requisito: que esa población no se encuentre comprendida en ningún radio municipal. De esta manera, la noción de comuna en el sistema normativo se integra por tres elementos: a) un componente cualitativo (debe tratarse de una población estable), b) un componente cuantitativo (debe tratarse de una población de menos de dos mil habitantes) y c) un componente negativo (debe tratarse de una población no incluida en un radio municipal). La Legislatura provincial se reserva el reconocimiento de los municipios y comunas y demarca el radio municipal. El radio de los municipios y comunas comprende la zona en que se presten total o parcialmente los servicios públicos municipales y la zona aledaña reservada para las futuras prestaciones de servicios. En Córdoba se da una particularidad: no necesariamente todo el territorio provincial está cubierto por municipios o comunas. Los municipios cuentan con la facultad constitucional14 de dictar sus propias Cartas Orgánicas, las que deben ser sancionadas por convenciones convocadas a tal efecto por la autoridad ejecutiva local. La Convención municipal se integra por el doble del número de Concejales, elegidos por voto directo. 12

Para una mayor comprensión del concepto ver Mónica Iturburu (2003): “Nuevos acuerdos institucionales para afrontar el inframunicipalismo argentino”. Universidad Nacional de Quilmes. 13 Artículo 194 de la Constitución Provincial. 14 Artículo 182 de la Constitución Provincial.

Respecto de la forma de gobierno, los municipios pueden optar por un Concejo Deliberante y un Departamento Ejecutivo (a cargo del Intendente) o un sistema de Comisión. En ambos casos, los integrantes serán electos en forma directa por el pueblo. Cuando se reconoce a un municipio, su primera forma de gobierno será la que contiene un poder legislativo y un ejecutivo. En caso que un municipio pretenda cambiar la forma de gobierno por una comisión, deberá hacerlo vía referéndum. Además, en los municipios, existe un Tribunal de Cuentas formado por tres miembros elegidos en forma directa, junto a la renovación del resto de las autoridades municipales. En el caso de la Comisión, esta se integrará: a) en caso de que la población no exceda los dos mil habitantes, por tres miembros, b) por cinco miembros, cuando la población supere los dos mil habitantes, sin llegar a cinco mil, y c) por siete integrantes cuando la población supere los cinco mil habitantes. A su vez, tanto en los municipios como en las comunas, existe una Junta Electoral Municipal que se compone de tres miembros y organiza y controla el proceso electoral. Respecto, a los recursos municipales, estos serán los provenientes de impuestos, precios públicos, tasas, derechos, patentes, contribuciones por mejoras, multas; ingresos de capital originados por actos de disposición, administración o explotación de su patrimonio, coparticipación provincial y federal, donaciones, legados, uso de créditos y contratación de empréstitos. En el caso de las comunas, sus recursos serán similares, con la única salvedad que no se incluyen a los impuestos. Por otro lado, la Ley Orgánica establece formas de democracia semidirecta, tales como la iniciativa popular, el referéndum y la revocatoria de mandatos. Por último, prevé la posibilidad de crear organismos intermunicipales bajo la forma de asociaciones, organismos descentralizados autárquicos, empresas o sociedades de economía mixta u otros regímenes especiales. En definitiva, tanto por lo previsto en la Carta Magna cordobesa, como por le Ley Orgánica, como se puede observar con esta brevísima descripción del andamiaje institucional de los gobiernos locales, la provincia mediterránea es una de las que más garantizan la autonomía municipal consagrada en los artículos 5 y 123 de la Constitución Nacional. Volviendo al tema del inframunicipalismo, una forma de observar ese fenómeno en Córdoba es comparar el tamaño medio de los gobiernos locales, según su cantidad de habitantes, como se aprecia en el siguiente cuadro: Cuadro Nº 16. Cantidad de gobiernos locales y habitantes promedio, por provincia Año 2010 Provincia Buenos Aires Mendoza

Cantidad de gobiernos locales 134

Habitantes promedio por gobierno local 116.605

96.607 54

Tierra del Fuego

42.006

San Juan

35.845

Salta

20.584

La Rioja

18.536

Chaco

15.519

Misiones

14.688

Corrientes

14.573

Tucumán

112

12.888

Jujuy

11.038

Chubut

10.694

Catamarca

10.217

Santa Cruz

9.942

Neuquén

9.294

Santa Fe

370

8.634

Rio Negro

8.349

Formosa

8.195

Córdoba

427

7.503

San Luis

6.013

Santiago del Estero

119

5.605

Entre Ríos

247

4.919

La Pampa

129

2.472

Fuente: elaboración propia según datos del Censo Nacional 2010.

Córdoba es la segunda provincia más poblada del país, sin embargo se encuentra en la posición Nº 19 del ranking de habitantes promedio por gobierno local, por la enorme cantidad de municipios y comunas que la componen. Además, dentro de una misma provincia y entre gobiernos locales de idéntico status, las diferencias de escala son de tal magnitud que, por ejemplo, el municipio más poblado (Córdoba, Capital) tenía en 2010 una población que era más de seiscientas veces la del municipio menos habitado (Nono). Esa notoria diferencia, también se manifiesta en materia presupuestaria y fiscal: la Capitales y las grandes ciudades (Rio Cuarto, Villa Maria, San Francisco, Carlos Paz, por citar algunas), cuentan con presupuestos importantes y una alta capacidad de gestión institucional, administrativa y financiera, y por otro lado se encuentran las pequeñas localidades (más de cien que tienen menos de diez mil habitantes), que pueden tener, desde un punto de vista institucional, grados de parentesco con aquellas grandes ciudades, pero cuentan con una dotación de recursos notablemente menor, y por lo tanto atraviesan problemáticas bien diferentes. 55

A esta particular situación, en 2004, la Legislatura provincial le sumo una novedad adicional. La aprobación de la Ley Orgánica de Regionalización (Nº 9.206) que crea tantas regiones como Departamentos (26), dando lugar a una comunidad regional, no obstante lo cual prevé la excepción, fundada en las características geográficas, económicas y de desarrollo de una zona determinada, que a solicitud de los municipios y/o Comunas, el Poder Ejecutivo puede: a) autorizar y reconocer más de una comunidad regional en un mismo Departamento, b) autorizar que se integren a una comunidad regional, municipios o comunas de otro Departamento (con el consentimiento de la comunidad de la que se pretenda formar parte), y c) autorizar a un municipio o comuna a que se integre a más de una comunidad regional. Por lo dicho en párrafos precedentes, la competencia territorial de la comunidad será todo el territorio de la región, menos las zonas que correspondan a los radios urbanos donde los municipios y comunas prestan efectivamente los servicios permanentes a la población. El objetivo de las comunidades regionales es contribuir a hacer más efectiva la gestión de la provincia y los municipios y/o comunas que la componen, facilitar la descentralización de funciones y la transferencia de competencias. Tienen un amplio campo de competencias y funciones, entre las que se destacan: a) que pueden absorber las funciones de competencia municipal o comunal que éstos le transfieran voluntariamente mediante convenios, b) las funciones de competencia de la Provincia que le transfiera y/o delegue el gobierno provincial y c) el poder de policía de la provincia dentro de su territorio. Además, tienen a su cargo la planificación y generación del desarrollo de la región, la ejecución de planes y proyectos, el control del territorio, el control del mantenimiento de las vías de comunicación, el control del manejo de las aguas, el control de la protección del medio ambiente, la ejecución de obras y la prestación de servicios que trasciendan los límites de un municipio o comuna. El gobierno de las “comunidades” lo integran todos los intendentes y presidentes comunales y el legislador provincial por el Departamento que corresponde a la Región. Por último, los recursos con los que cuentan son: a) las tasas, precios públicos, derechos, patentes, multas, contribuciones por mejoras y cualquier otro ingreso por la administración o disposición de su patrimonio; b) la coparticipación en las rentas que recauda la provincia y los demás recursos que el gobierno provincial le asigne, sin afectar la coparticipación de los municipios y comunas. El constitucionalista cordobés, de filiación radical, Jose Maria Hernández, ha sido muy crítico de esta norma y ha considerado que viola la autonomía municipal indicando que: “…la Constitución no autoriza la instauración de un nuevo nivel de gobierno entre la Provincia y las Municipalidades y Comunas ni de manera expresa ni implícita. En consecuencia la Legislatura no pudo haber sancionado esta ley de creación de estas Comunidades, a las que se pretende otorgar funciones y competencias que corresponden sólo a la Provincia y a las Municipalidades y Comunas”. Incluso, Hernández sugiere: “…en consecuencia, estimamos pertinente la derogación de esta ley 56

por las razones aducidas e insistimos en la pronta implementación de un proceso de regionalización acorde a los principios constitucionales”.15 Ahora sí, después de esta introducción del plano político, jurídico e institucional de los Estados locales mediterráneos, corresponde analizar el régimen de transferencias intergubernamentales (coparticipación) entre la provincia y sus gobiernos locales. La Ley N° 8.663 constituye el marco legal para repartir a los municipios y comunas una porción de los recursos que percibe el Estado Provincial, tanto por lo que recibe de la Coparticipación Federal de Impuestos, como por aquellos fondos que provienen de impuestos provinciales. La masa coparticipable se integra con los recursos que provienen de la Coparticipación Federal de Impuestos, el Impuesto a los Ingresos Brutos y el Impuesto Inmobiliario (no se incluyen Propiedad Automotor y Sellos). El régimen establece una distribución primaria (el 80% le corresponde a la provincia y el 20% restante al conjunto de gobiernos locales) y una distribución secundaria (como se distribuyen los fondos entre todos los municipios y comunas) tal como se grafica a continuación: Gráfico Nº 4 Distribución del régimen de coparticipación

Jose Maria Hernández (2005). “El régimen municipal cordobés”. Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. Córdoba.

Impuestos que conforman la masa coparticipable Ingresos Brutos Inmobiliario Coparticipación Federal de Impuestos

80% Provincia

20% Municipios y Comunas

Municipios

80,50%

Comunas

3,00%

Fondo Des. Territ.

1,50%

FASAMU

3,00%

FOFINDES

12,00%

Fuente: elaboración propia en base a la Ley Nº 8.663

El artículo 5º de la ley establece que para los municipios la distribución se realiza el 21% en partes iguales y el 79 % restante en función directamente proporcional al número de habitantes del municipio. El artículo 6º fija el porcentaje de distribución para las comunas: el 50% en partes iguales y el otro 50% directamente en proporción al número de habitantes de la comuna. Además, en forma complementaria a esa distribución, operan tres fondos: -

Fondo de Desequilibrios Temporales: tiene por objeto atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros temporarios de los municipios o comunas. Su distribución se encuentra reglamentada por el Decreto Nº 1.973/99, en el que se establecen los mecanismos de solicitud de fondos y los requisitos a cumplimentar por los gobiernos locales. A su vez, se establece que los fondos acumulados durante un ejercicio fiscal deben ser distribuidos en su totalidad dentro de cada ejercicio presupuestario, no pudiendo quedar remanentes pendientes de distribución.

Fondo Anticrisis y Saneamiento Ambiental (FASAMU): está destinado al rescate de los títulos de apoyo municipal (TITAM) y al sostenimiento del Pacto de Saneamiento. La ley Nº 9.079 de 2002 (Convenio Marco de Refinanciación y Compensación de Obligaciones Recíprocas entre Provincia y Municipios y Comunas), prevé en su apartado II.d.2., que la Provincia percibirá para sí, el

FASAMU por un plazo de 25 años contados a partir de la aprobación por Ley del Acuerdo Económico, Financiero y Fiscal entre la Provincia, los Municipios y las Comunas, como resultado de la refinanciación al mismo plazo del saldo de las deudas consolidadas que tenían los Estados locales al 31 de enero de 2000. Sin embargo, en la actualidad, luego del "Acuerdo de Cooperación Institucional, Fiscal y Financiero entre la provincia y los municipios y comunas", suscripto en agosto de 2012, se estableció el cese de su operatividad retroactivo al día 1° de enero de 2012. Por lo que a partir del mes de agosto de 2012 se lo distribuye a los Estados locales quincenalmente y utilizando los índices del régimen general de coparticipación. -

Fondo de Financiamiento de Descentralización Provincial (FOFINDES): a través de Ley N° 7.850 se creó este fondo, cuya finalidad es atender las erogaciones que resulten de las transferencias de obras, servicios y funciones del Estado provincial a los municipios y comunas. Hasta el año 2011 inclusive, el fondo tenía un solo destino, ser afectado exclusivamente a la prestación de servicios de salud que brindan los gobiernos locales del interior de la provincia. Los fondos eran liquidados mensualmente a través de índices de participación fijados en función de los servicios prestados. En el año 2012 se realizaron modificaciones, dejando a la vista la necesidad de establecer nuevos mecanismos para afectar parte de estos fondos a otros servicios. Estos fondos con destino a otros servicios, a diferencia de los fondos afectados a servicios de salud, no son distribuidos automáticamente y pueden ser afectados al sostenimiento de obras, servicios o funciones del Estado provincial a los municipios y comunas.

La evolución de los fondos transferidos a municipios y comunas fue:

Cuadro Nº 18 Evolución del total de los recursos transferidos a municipios y comunas Años 2003 a 2015 En millones de pesos

Copart. Bruta

Año 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

345.252 476.862 579.099 717.004 932.318 1.181.701 1.321.624 1.768.313 2.397.641 2.962.338 4.060.866 5.679.419 7.156.824

Fdo. FOFINDES Emerg. y FASAMU Des.

48.544 67.547 81.171 101.014 131.348 165.163 183.054 237.525 307.495 330.858 475.575 670.513 844.935

5.877 8.004 10.325 12.954 15.789 20.638 23.374 28.847 35.596 44.350 61.083 62.931 119.182

138.331 194.562 246.290

FFS

Otros

Total

% Evolución anual

Peso de la Copart. Bruta sobre el Total

75.699 191.896 186.535 188.505 248.159 378.360 404.573

15.777 14.024 12.431 9.653 25.287 20.795 34.967 18.629 26.745 33.248 29.132 19.835 14.887

415.450 566.437 683.026 840.625 1.104.741 1.388.297 1.638.718 2.245.209 2.954.013 3.559.300 4.874.815 6.811.059 8.540.401

0% 36% 21% 23% 31% 26% 18% 37% 32% 20% 37% 40% 25%

83,1% 84,2% 84,8% 85,3% 84,4% 85,1% 80,6% 78,8% 81,2% 83,2% 81,0% 81,1% 81,5%

Fuente: elaboración propia según datos del Ministerio de Finanzas de Córdoba.

Transf. totales Peso del (corrientes Peso de la FFS y de Copart. Total sobre el capital) sobre Total provinciales Transferencias al sector totales de la publico provincia 0,0% s/d s/d 0,0% s/d s/d 0,0% 923.960 73,92% 0,0% 1.288.729 65,23% 0,0% 1.430.550 77,22% 0,0% 1.680.334 82,62% 4,6% 2.022.285 81,03% 8,5% 2.642.023 84,98% 6,3% 3.566.960 82,82% 5,3% 5.026.196 70,81% 5,1% 6.667.859 73,11% 5,6% 9.493.957 71,74% 4,7% 11.966.514 71,37%

La coparticipación bruta (sin los fondos) explica en promedio el 83% de los recursos totales transferidos a los municipios y comunas cordobesas. Del resto de los fondos, tiene cierto protagonismo el FOFINDES, y a partir del año 2009 el Fondo Federal Solidario (FFS) que explica en esos años casi el 6% de los recursos totales por transferencias. Las transferencias a los Estados locales represento entre el 65% y 85% de las transferencias totales (corrientes y de capital) al sector público realizadas por la provincia. Es interesante analizar algunos indicadores de la gestión fiscal municipal, entre ellas la coparticipación y su sesgo, sólo en algunos municipios. La decisión de realizar una muestra parcial de municipios se debe a dos motivos: a) en un libro16 publicado por la UNGS, donde los autores de este documento participaron, se accedió a la información presupuestaria y fiscal del año 2013 (cuenta de cierre) de un grupo de municipios17 y b) excedería el objeto de este estudio realizar este análisis para el conjunto de municipios y comunas de la provincia, por la cantidad que son y por la dificultad en la accesibilidad de la información. Sólo se trata de municipios (no se incluyen comunas), y aunque todos ellos superaban el umbral mínimo de 2.000 habitantes, la muestra es lo suficientemente heterogénea ya sé que encuentra la capital de Córdoba y Estados locales de diverso tamaño de los Departamentos de Colón, General San Martín, Juárez Celman, Marcos Juárez, Punilla, Río Cuarto, Tercero Arriba y Totoral. No hay casos relevados de la zona centro-este, norte, noroeste y sur de la provincia. Aunque ello no resta el sentido a la observación para visualizar, cuatro indicadores: a) El nivel de dependencia económica de los gobiernos locales, lo que dicho de otro modo equivale a cuánto pesan las transferencias por coparticipación provincial (incluyendo el Fondo Federal Solidario) en el total de sus recursos. b) La recaudación de recursos propios corrientes per cápita permite conocer el esfuerzo fiscal realizado por la población para sostener las actividades del Estado local. c) La incidencia del gasto de capital en el gasto total, como forma de observar el peso de la inversión pública en las finanzas municipales, y el aporte en participación del Fondo Federal Solidario para apalancar el gasto de capital. La coparticipación per cápita para evaluar si hay algún patrón distributivo en la d) asignación. El primero de ellos, da el siguiente resultado: 16

López Accotto Alejandro, Adaro Cristian, Argonz Ignacio, Gomez Juan Francisco, Macchioli, Mariano, Mangalo Matías, Mangas Martín, Martínez Carlos y Martinez Cynthia (2015). “La estructura de la recaudación municipal en Argentina: alcances, limitaciones y desafíos”. Universidad Nacional de General Sarmiento y Secretaria de Asuntos Municipales de la Nación. Buenos Aires. 17 Córdoba (Capital), Unquillo, Villa Allende, Rio Cuarto, Villa Carlos Paz, Villa Maria, Jesús Maria, Rio Tercero, Bell Ville, Almafuerte, Leones, Oliva, Villa Nueva, Corral de Bustos, Cosquín, Alejandro Roca, Etruria, Noetinger, Tancacha, Tanti y Villa del Totoral.

Cuadro Nº 19 Ranking de dependencia económica Peso de las transferencias (nacionales y provinciales) por coparticipación sobre el total de recursos Año 2013

Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Municipio Unquillo Almafuerte Villa del Totoral Alejandro Roca Oliva Corral de Bustos Noetinger Colonia Caroya Leones Jesús Maria Bell Ville Villa Allende La Falda Tanti Rio Tercero Córdoba Rio Cuarto Villa Nueva Villa Carlos Paz Villa Maria Cosquín

Departamento Colón Tercero Arriba Totoral Juárez Celman Tercero Arriba Marcos Juárez Unión Colón Marcos Juárez Colón Unión Colón Punilla Punilla Tercero Arriba Capital Rio Cuarto Gral. San Martin Punilla Gral. San Martin Punilla

Peso de las Transferencias (Nac. y Prov.) sobre el total de recursos municipales 53% 51% 48% 47% 46% 45% 44% 40% 39% 38% 37% 37% 37% 37% 35% 33% 33% 31% 30% 28% 24%

Fuente: elaboración propia según datos aportados por los municipios e información del Ministerio de Finanzas de Córdoba.

El nivel de dependencia económica medido por el peso de las transferencias de la coparticipación (incluyendo el Fondo Federal Solidario) en general era elevado, dando un promedio del 39%. En los primeros cinco del ranking ese guarismo se exacerba. Entre cuatro y medio y cinco de cada diez pesos que forman parte de sus recursos provienen de las jurisdicciones superiores, lo que los hace absolutamente dependientes del régimen de coparticipación. Incluso explica un tercio en las ciudades más grandes en población y con una importante estructura económica, como son la Capital, Río Cuarto y Villa Maria. Lo que da a pensar que el espacio de intervención fiscal de los gravámenes locales (impuestos, tasas y derechos) podría ser mayor.

Para poder confirmar esa hipótesis, un indicador útil es la recaudación de recursos corrientes propios per cápita. De esa forma se observa el esfuerzo fiscal de la población para sostener al Estado local. Cuadro Nº 20 Ranking con más alta presión fiscal de recursos propios per cápita, año 2013 Recursos propios per Población cápita Ranking Municipio Departamento Año 2010 anuales 1 Cosquín Punilla 19.815 $ 4.807 2 Villa Maria Gral. San Martin 80.006 $ 2.905 3 Corral de Bustos Marcos Juárez 10.426 $ 2.781 4 Villa Carlos Paz Punilla 62.750 $ 2.731 5 Leones Marcos Juárez 10.529 $ 2.547 6 Tanti Punilla 6.841 $ 2.487 7 Córdoba Capital 1.329.604 $ 2.486 8 Rio Cuarto Rio Cuarto 158.298 $ 2.450 9 Noetinger Unión 4.923 $ 2.428 10 Villa Nueva Gral. San Martin 19.362 $ 2.363 11 Rio Tercero Tercero Arriba 46.800 $ 2.332 12 Villa Allende Colon 28.374 $ 2.196 13 Bell Ville Unión 34.439 $ 2.166 14 Colonia Caroya Colon 20.821 $ 2.112 15 Oliva Tercero Arriba 11.809 $ 2.030 16 Villa del Totoral Totoral 8.439 $ 1.988 17 Alejandro Roca Juárez Celman 5.394 $ 1.964 18 Jesús Maria Colon 31.864 $ 1.954 19 La Falda Punilla 16.379 $ 1.717 20 Almafuerte Tercero Arriba 11.845 $ 1.537 21 Unquillo Colon 18.483 $ 1.123

Fuente: elaboración propia según datos aportados por los municipios e información del Ministerio de Finanzas de Córdoba.

No era particularmente alta la presión fiscal de impuestos, tasas y derechos municipales, en promedio da un poco más de seis pesos diarios (incluso en los tres ciudades más importantes es apenas levemente superior). Por lo cual, se podría perfectamente mejorar el nivel de dependencia económica municipal con una presión fiscal local mayor. La inversión pública es la que efectivamente transforma la realidad de los municipios, por esa razón, el indicador de gasto de capital sobre el gasto total sirve para analizar el nivel de prioridad de política pública en esa materia. Además, evaluar cuál fue la colaboración del FFS ayuda a comprender el aporte real de recursos destinados específicamente al gasto de capital.

Cuadro Nº 21 Ranking con más alto gasto de capital sobre gasto total Año 2013

Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Municipio Tanti Leones Villa Maria Bell Ville Colonia Caroya Alejandro Roca La Falda Jesús Maria Corral de Bustos Noetinger Villa del Totoral Villa Nueva Oliva Villa Allende Almafuerte Villa Carlos Paz Rio Cuarto Rio Tercero Cosquín Unquillo Córdoba

Gasto de capital sobre Gasto Departamento Total Punilla 33% Marcos Juárez 29% Gral. San Martin 25% Unión 22% Colon 22% Juárez Celman 21% Punilla 20% Colon 18% Marcos Juárez 18% Unión 18% Totoral 18% Gral. San Martin 17% Tercero Arriba 14% Colon 14% Tercero Arriba 13% Punilla 11% Rio Cuarto 10% Tercero Arriba 7% Punilla 6% Colon 5% Capital 5%

Cuadro Nº 22 Ranking con más alta incidencia del FFS sobre gasto de capital Año 2013

Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Municipio Unquillo Córdoba Rio Tercero Cosquín Almafuerte Rio Cuarto Oliva Villa Carlos Paz Corral de Bustos Villa Allende Villa del Totoral Noetinger Alejandro Roca Jesús Maria La Falda Colonia Caroya Villa Nueva Bell Ville Leones Villa Maria Tanti

Departamento Colon Capital Tercero Arriba Punilla Tercero Arriba Rio Cuarto Tercero Arriba Punilla Marcos Juárez Colon Totoral Unión Juárez Celman Colon Punilla Colon Gral. San Martin Unión Marcos Juárez Gral. San Martin Punilla

Peso del FFS sobre Gasto de Capital 53% 33% 27% 20% 19% 19% 16% 14% 14% 13% 13% 12% 12% 10% 9% 9% 9% 8% 6% 6% 5%

Fuente: elaboración propia según datos aportados por los municipios e información del Ministerio de Finanzas de Córdoba.

Es notable la dispersión en ambos casos. Mientras que en materia de inversión pública la distancia es de 6 a 1 entre el municipio que más invirtió (Tanti), respecto del último (Córdoba, Capital), la brecha se amplía en más de 10 a 1 en la incidencia del FFS para financiar el gasto de capital. Es obvio que Tanti, financia gran parte de la misma con fondos propios u otras fuentes, porque la incidencia del FFS es muy baja. A la inversa sucede con la capital mediterránea: si no hubiera existido el FFS el gasto de capital probablemente sería totalmente insignificante. No quedan dudas, que salvo escasas excepciones, el FFS ha servido para apalancar la obra pública local. Así, en promedio, en los municipios de esta muestra, el 16% del gasto de capital se explica por el FFS, un guarismo en consonancia al del conjunto de municipios relevados en el libro citado.18 Por último, evaluar el impacto de la coparticipación provincial (excluido el Fondo Federal Solidario) per cápita permite analizar la existencia o no de un patrón distributivo y como opera ese sesgo. Cuadro Nº 23 Ranking de coparticipación provincial per cápita, año 2013 Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Municipio Corral de Bustos Noetinger Alejandro Roca Villa del Totoral Leones Oliva Tanti Almafuerte Cosquín Villa Nueva Villa Allende Colonia Caroya Bell Ville Unquillo Rio Tercero Rio Cuarto Villa Maria Jesús Maria Córdoba Villa Carlos Paz La Falda

Departamento Marcos Juárez Unión Juárez Celman Totoral Marcos Juárez Tercero Arriba Punilla Tercero Arriba Punilla Gral. San Martin Colon Colon Unión Colon Tercero Arriba Rio Cuarto Gral. San Martin Colon Capital Punilla Punilla

Población Año 2010 10.426 4.923 5.394 8.439 10.529 11.809 6.841 11.845 19.815 19.362 28.374 20.821 34.439 18.483 46.800 158.298 80.006 31.864 1.329.604 62.750 16.379

Coparticipación per cápita $ 2.086 $ 2.030 $ 1.885 $ 1.786 $ 1.542 $ 1.508 $ 1.479 $ 1.435 $ 1.347 $ 1.321 $ 1.275 $ 1.241 $ 1.236 $ 1.225 $ 1.179 $ 1.161 $ 1.139 $ 1.127 $ 1.107 $ 1.103 $ 948

Ver páginas 76 a 80 del libro “La estructura de la recaudación municipal en Argentina: alcances, limitaciones y desafíos”.

Fuente: elaboración propia según datos aportados por los municipios e información del Ministerio de Finanzas de Córdoba.

La brecha es sólo de 2 a 1 entre aquellos municipios que más reciben (en el orden de los $ 2.000.- pesos anuales per cápita) versus los que menos reciben. Según un estudio de la provincia de Córdoba publicado por la Dirección Nacional de Relaciones Económicas con las Provincias (DINREP) del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación en el año 2012, demuestra que en los departamentos donde contamos con información de los municipios, los hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) según surge del Censo Nacional 2010 era de: Cuadro Nº 24 Ranking de porcentaje de hogares con NBI departamentos seleccionados Año 2010 % de Hogares con Ranking Departamento NBI Totoral 9,80% 1 Colon 7,80% 2 Capital 5,80% 3 Punilla 5,70% 4 Juárez Celman 5,10% 5 Unión 4,70% 6 General San Martín 4,60% 7 Rio Cuarto 4,50% 8 Tercero Arriba 3,30% 9 Marcos Juárez 3,10% 10

Fuente: elaboración propia según datos de la Dirección Nacional de Relaciones Económicas con las Provincias del Ministerio de Hacienda de la Nación

El estudio indica que los departamentos con mayor proporción de hogares con NBI se encuentran en el noroeste de la provincia. En Pocho casi una cuarta parte de los hogares tenían necesidades básicas insatisfechas; en Minas el indicador llegaba al 22,4%, en tanto que en Cruz del Eje, Río Seco, Tulumba, Sobremonte y San Alberto presentaban valores de entre el 14% y el 15%. Si bien no contamos con municipios y comunas en esa región, con los que tenemos podemos arribar a algunas breves conclusiones. El patrón distributivo de la coparticipación demuestra que Corral de Bustos, ubicado en un departamento con mejor NBI de la muestra (Marcos Juárez), recibe un monto mayor de coparticipación que el municipio de Villa del Totoral donde los hogares con NBI en su departamento son el triple que Marcos Juárez. A su vez, municipios tales como Leones, Oliva y Tanti, de departamentos con un indicador de NBI que es la mitad de Totoral reciben casi los mismos recursos de coparticipación provincial per cápita que Villa del Totoral. Incluso municipios (Villa Allende, Colonia Caroya y Unquillo) del departamento de Colon (el segundo con hogares NBI de la muestra) reciben una cantidad de recursos de coparticipación provincial per cápita similar (en el orden de los $ 1.100-$ 1.200 66

anuales) que otros municipios (Río Tercero y Río Cuarto) que se ubican en departamentos (Tercero Arriba y Río Cuarto) con la mitad de proporción de hogares con NBI. En definitiva, la totalidad de la distribución secundaria de Córdoba se realiza de acuerdo al criterio “compensatorio”, dado que el 21% se reparte en partes iguales y el 79% en proporción directa a la población. Esto no da lugar a ningún mecanismo “solidario o redistributivo” y consolida y cristaliza la brecha de desarrollo existente entre los gobiernos locales cordobeses. Es decir, el régimen de coparticipación provincial no sirve para cumplir con tres premisas básicas: a) garantizar una provisión uniforme de servicios públicos en todo el territorio provincial, b) financiar políticas sociales compensatorias y c) atender a los desequilibrios productivos y regionales. La coparticipación debería lograr con el financiamiento provincial una provisión pública local de bienes y servicios, con un piso de homogeneidad en términos de calidad, cantidad y accesibilidad, en todo el territorio. Cambiar los criterios de reparto incorporando aquellos de sesgo redistributivo podría permitir alcanzar ese objetivo.

Indicadores fiscales y deuda pública

El presente capítulo tiene por fin dar cuenta de la evolución, en el período bajo análisis, de dos importantes indicadores fiscales, como son la autonomía financiera y el resultado financiero y de los avatares de la deuda pública cordobesa, en cuanto a su importancia y composición, por tipo de instrumento y moneda. 6.1.

Autonomía financiera

En referencia a la autonomía financiera, en el marco del presente estudio, la misma refiere al peso de los recursos de recaudación propia del gobierno provincial en el total de los recursos con los que cuenta para sostener el desarrollo de sus diversas funciones y actividades. Así, entre dichos recursos propios, se destacan los impuestos provinciales (ingresos brutos, inmobiliario, automotores, sellos y otros) y las contribuciones a la seguridad social (recaudación de aportes personales y contribuciones patronales de los trabajadores provinciales y municipales). Del mismo modo, pertenecen a este grupo los recursos no tributarios, de importante crecimiento en los últimos años. Así como el producido por venta de bienes y servicios y por rentas de la propiedad, los recursos propios de capital y el dinero del que se dispone por disminución de la inversión financiera. El resto de los recursos, que no recauda la propia provincia, incluyen tanto transferencias automáticas (en general de libre, o, al menos, muy amplia disponibilidad) correspondientes a la coparticipación federal de impuestos y regímenes conexos y al Fondo Federal Solidario, como así también transferencias no automáticas (y usualmente de destino específico) corrientes y de capital. 67

En tal sentido, los recursos de libre disponibilidad (propios o por transferencias automáticas19) han representado entre un 90% y un 97% de los recursos totales todo a lo largo del período bajo estudio, con la sola excepción de los años 2005 (89%) y 2010 (85%). Todo ello implica un condicionamiento, de tipo político, apalancado por la necesidad de fondos no automáticos, muy bajo para la provincia de Córdoba en relación con el gobierno nacional. Sin perder de vista tal matiz, veamos ahora la evolución de la autonomía financiera del gobierno cordobés. Gráfico Nº 5 Autonomía Financiera (recursos propios en % de los recursos totales) 2003-2015 55% 53%

54%

54% 53%

53% 51%

52% 51%

50% 51%

50% 49% 48% 49%

47%

46% 45% 44% 43% 42%

45% 44% 43% 44%

43%

41% 40% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: elaboración propia en base a MECON y Ministerio de Finanzas de Córdoba.

Puede apreciarse que la autonomía financiera cordobesa ha tendido a permanecer bastante constante a lo largo del período bajo estudio, en valores cercanos al 50%, más allá de una baja en 2004-2007 y en el año 2010, con valores en torno a un 45% y de una mejor situación en los últimos tres años, en que el indicador tiende a acercarse a un 55%. 19

Se incluye al Fondo Federal Solidario en este grupo ya que, si bien, su uso se restringe a gastos de capital, el gobierno provincial define en total libertad a qué tipo de inversión pública destinarlos, a diferencia de lo que ocurre con las transferencias de capital no automáticas realizadas por el Estado Nacional para financiar obras públicas predeterminadas.

Si bien excede el período bajo estudio, cabe destacar que los recientes cambios, dados por la devolución de la parte del 15% de la masa coparticipable correspondiente a Córdoba, antes detraída en favor de la Administración Nacional de Seguridad Social, y por la decisión del gobierno cordobés, por ello ocasionada, de disminuir las alícuotas de aportes personales y contribuciones patronales, sin duda ocasionaran una caída en el valor del indicador de autonomía financiera. Nuevamente, la misma debe interpretarse en un sentido amplio, contemplando la idea de recursos de libre disponibilidad, ya que en tanto implica un cambio de recursos, desde recaudación propia (contribuciones) a transferencias automáticas sin destino preestablecido (coparticipación) no afecta negativamente la autonomía política, aunque se expone en forma más directa a las finanzas provinciales a los vaivenes del ciclo económico. Justamente, para dar cuenta de las implicancias de tal tipo de exposición, interesa especialmente analizar el comportamiento de los niveles de déficit o superávit financiero que ha presentado la provincia en 2003-2015 y la relación con uno de sus principales factores explicativos. 6.2.

Resultado financiero

La medición del resultado financiero nos permite entonces dar cuenta del nivel de penuria u holgura fiscal que el gobierno cordobés en los últimos trece años. Vale aclarar que los datos que a continuación se presentan corresponden, en virtud de la disponibilidad de información para el período de referencia, a la Administración Provincial No Financiera cordobesa, y por ende no contempla la situación ni de diversas agencias y empresas públicas no financieras que no la integran, aunque sí forman parte del Sector Público No Financiero cordobés, ni del Banco de Córdoba y empresas financieras asociadas al mismo, que no pertenecen a dicho sector, aunque sí al Sector Público mediterráneo. Dado ello, es importante relativizar los resultados financieros obtenidos, en tanto subsisten fuertes controversias públicas respecto a la existencia de importantes déficits a nivel de las “Agencias” creadas desde el Estado provincial, así como también correspondientes a las empresas del estado provincial y del Banco de Córdoba y en cuanto a la utilización deliberada de dichos entes para distorsionar la información financiera correspondiente a la Administración Provincial No Financiera cordobesa. Gráfico Nº 6 Resultado Financiero (en % de los gastos totales) 2003-2015

5% 4% 3%

0% -1%

-1%

-2% -3%

-3%

-3% -3%

-4% -5% -6% -7%

-6%

-7%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: elaboración propia en base a MECON y Ministerio de Finanzas de Córdoba.

Tal como puede apreciarse, más allá de algunos años puntuales con fuertes superávits, como 2004 y 2010, y otros con déficits relevantes, tal lo sucedido en 2009 y 2011 20, la situación fiscal de la provincia ha sido bastante cercana al equilibrio financiero, con tres años que reflejan cabalmente tal situación (2006, 2007 y 2012), otros tres con pequeños superávits, de entre el 1% y el 2% del gasto total (2005, 2013 y 2014) y tres más con déficits moderados, cercanos al 3% del total de erogaciones (2003, 2008 y 2015). Dicho panorama de tendencia al equilibrio fiscal se verifica asimismo al comparar el resultado financiero con el PBG. Ya que el excedente o quebranto solamente llega a representar (poco) más del 1% del producto en 2009-2011. No obstante lo destacado ut supra, resulta imprescindible reconocer la presión del sistema previsional sobre los recursos del Estado cordobés. Para ello, y atento a que el pago de jubilaciones y pensiones da cuenta de la casi totalidad de las erogaciones de la Caja, resulta especialmente relevante comparar la recaudación de aportes y contribuciones con el gasto en prestaciones de la seguridad social. De tal análisis surge que el resultado estrictamente previsional de la Caja de Córdoba ha sido marcadamente deficitario en todos los ejercicios del período bajo estudio, lo que ha impactado muy fuertemente sobre el conjunto de las finanzas públicas del gobierno provincial.

En los cuatro casos mencionados se trata de resultados financieros (positivos o negativos) superiores al 5% del gasto total.

Así, de no contarse entre los recursos los aportes y contribuciones, ni entre los gastos las jubilaciones y pensiones, la administración pública no financiera del gobierno cordobés habría presentado importantes superávits, del orden del 3% de los gastos totales o más, en todos los ejercicios del período 2003-2015 con excepción de 2009 (situación cercana al equilibrio financiero), 2011 y 2015 (ambos años con pequeños déficits cercanos al 2% del gasto). Incluso en 2004, 2005 y 2010 se habrían registrado superávits de un 10% de los gastos totales o más. En términos de PBG, en 2004 y 2010 el monto superavitario habría resultado cercano a dos puntos del producto y los quebrantos de 2011 y 2015 se habrían mantenido en el orden de medio punto del PBG. Resulta claro que, con los recientes cambios implementados, en la línea de una reducción de los aportes personales y, muy especialmente, las contribuciones patronales, el gobierno cordobés profundizará la carga del déficit previsional sobre las finanzas provinciales. A su vez, antes de profundizar en el estudio de la evolución de la deuda pública cordobesa, resulta ilustrativo señalar el descalce entre su crecimiento y los resultados financieros registrados, en el sentido de que, en teoría, dicho resultado financiero debería ser análogo a la diferencia entre aplicaciones y fuentes financieras. Dicho de otro modo, el déficit, más allá de la variación de reservas, se financia con deuda. Es claro igual que, incluso con superávit, el stock de deuda se puede incrementar si dichos recursos sobrantes no son suficientes para afrontar los vencimientos, en cuyo caso se vuelve necesario, o bien renegociar la deuda (con un esperable incremento en su cuantía) o bien tomar nueva deuda para afrontar las amortizaciones en ciernes, resultando, en ambos casos, en un incremento en el stock de los pasivos provinciales. La evidencia indica que algo de todo ello debe haber ocurrido en el caso de Córdoba en 2003-2015. Así, en el 2005-2007 se registraron superávits acumulados del orden de los $160 millones, el stock de deuda creció en unos $960 millones. En 2008-2009, con déficits acumulados por unos $1.500 millones, la deuda creció en $2.000 millones. En 2010-2012 el déficit acumulado fue de $1.000 millones, pero la deuda aumentó en $2.100 millones. Finalmente, en 2013-2014, se registraron superávits por unos $1.850 millones, pese a lo cual la deuda creció en $2.000 millones más. Por su parte, el otro indicador de endeudamiento que se relaciona fuertemente con el resultado financiero es la llamada deuda flotante, esto es, el devengado no pagado, es decir las obligaciones reconocidas (por ejemplo con proveedores, trabajadores o jubilados) pero no abonadas todavía al finalizar el año respectivo. Dicha deuda flotante supera el valor del resultado financiero (positivo o negativo) en todos los años del período para los que se cuenta con datos (2007-2010 y 2013). A la vez que su valor, respecto al del stock de deuda (que no la considera), se ubicó en torno a un 3%-4% en 2005-2007, para trepar a un 7% en 2008, a un 12%-15% en 2009-2010 y a un 25% en 2013.

Tales datos muestran a las claras que se trata de un mecanismo de financiamiento de corto plazo para el que, de contar con mayor información, correspondería un análisis de mayor profundidad. Vale solamente agregar que, en líneas generales, dichos pagos atrasados corresponden en partes similares a proveedores, al personal provincial y a los destinatarios de diversas transferencias financieras, tales como los beneficiarios de prestaciones previsionales y subsidios sociales. 6.3.

La deuda pública

Si bien, como ya se ha señalado en el Capítulo 4, el servicio de la deuda tiene un peso marginal en el conjunto de erogaciones del estado cordobés, la importancia de dichos desembolsos crece si se los compara con los recursos propios (sin contar contribuciones a la seguridad social). Así, en 2003 representaban cerca de un 15% de los ingresos propios, en 2004 un 20%, en 2005-2007 ya habían bajado a un 10% y siguieron reduciéndose en 2008-2009 (7%), hasta representar, en 2010-2015 apenas un 5%. Dicho proceso de desendeudamiento, que ha implicado una presión cada vez menor de la deuda pública sobre las finanzas provinciales, puede apreciarse asimismo en relación al stock de deuda. Corresponde aquí introducir ciertas salvedades respecto a los datos que a continuación se presentan. En primer lugar porque cabe considerar la posibilidad de que los datos oficiales sub-registren los montos de endeudamiento, por omisión de deudas tomadas a través de las agencias y de las empresas del estado. Por ejemplo, tomando por caso el año 2013, y siguiendo a Rinaldi (2014), corresponde agregar a los $ 13.425 millones de la Administración Central y a la Agencia Córdoba Inversión y Financiamiento, $ 8.946 millones de otras Agencias y Organismos Descentralizados y $ 1.168 millones del Banco de Córdoba, arribando así a una deuda consolidada del orden de los $23.539, esto es, un 75% mayor a la informada por el gobierno cordobés. En segundo término, y esto supera la discusión sobre el peso de la deuda, pero abre el debate correspondiente a su adecuada aplicación, es necesario consignar que no es clara la aplicación que ha ido teniendo el endeudamiento tomado. Para ello, un primer indicador relevante viene dado por el peso de la deuda pública sobre el total de la economía cordobesa, cuestión que puede mensurarse al comparar el stock de deuda con el Producto Bruto Geográfico. Gráfico Nº 7 Stock de deuda pública (en % del PBG) 2005-2015

20%

19% 18%

18%

17% 16%

16% 15% 14%

13%

13% 12%

11%

11% 10%

10% 9% 8%

8% 7%

5% 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

6% 2015

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de Córdoba.

Puede apreciarse claramente una caída sostenida del peso del endeudamiento, que se ha contraído a un tercio de su valor original en apenas una década. Tal disminución es prácticamente monótona, con la sola excepción de lo ocurrido en 2009 (por la caída del producto) y en 2015, año este último, cuya situación se aborda en profundidad más adelante. Verificada ya entonces la cada vez menor presión de la deuda pública provincial sobre el conjunto de la actividad económica, veamos ahora su influencia específica sobre las finanzas provinciales, según surge de comparar la importancia del stock de deuda en relación al conjunto de erogaciones que lleva adelante el gobierno de la provincia de Córdoba. Como puede apreciarse en el siguiente gráfico, el stock de deuda superaba al conjunto del gasto público provincial cordobés en el año 2005, resultando asimismo, muy cercano a él en el ejercicio 2006. Gráfico Nº 8 Stock de deuda pública (en % del Gasto Total) 2005-2015

120%

113%

110% 100%

96%

90% 79% 80% 70%

61%

60%

56%

50% 47%

40%

37%

30%

36% 29%

20%

23% 21% 10% 0% 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de Córdoba.

En 2010 ya el peso de la deuda era de menos de la mitad del PBG, para ubicarse, a 2015, en valores cercanos a aproximadamente una quinta parte del mismo, registrando en una década una reducción de más del 80%. En este caso, la principal diferencia con el gráfico anterior radica en que, acorde al aumento de la presión fiscal precitado, el peso del stock de deuda sobre el total de gastos de la provincia, desciende año a año, a lo largo de la década. Finalmente, en lo que atañe al stock de la deuda total, y como paso previo al análisis de su composición por tipo de instrumento financiero y moneda, corresponde comparar su valor con el de los ingresos propios de recaudación provincial, netos de contribuciones a la seguridad social21, como una suerte de indicador de solvencia, que permita representar una idea aproximada de la capacidad del gobierno provincial para enfrentar, con los recursos que de sí mismo dependen, al conjunto de los pasivos que ha contraído a lo largo del tiempo. En tal sentido, es para destacar, en primer lugar, al año 2005 la deuda cordobesa prácticamente cuadriplicaba al monto obtenido por cuenta propia. Gráfico Nº 9 Stock de deuda pública (en % de los Recursos Propios) 2005-2015

No se consideran las contribuciones a la seguridad social, por tratarse de recursos propios pero de uso específico, ya que se pueden destinar únicamente al pago de las correspondientes jubilaciones y pensiones.

400% 380% 360% 340% 320% 300% 280% 260% 240% 220% 200% 180% 160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%

390%

331% 289%

222% 205% 167% 130% 115% 83%

66%

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

64%

2015

Nota: En los recursos propios no se incluyen las contribuciones a la seguridad social. Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de Córdoba.

Nuevamente, se observa una caída, año a año, del indicador a lo largo del período analizado. De este modo, ya en 2007 la deuda era menos que el triple de los recursos propios, en 2009 apenas poco más del doble y en 2013 el total de lo que se debía era menos que lo que se recaudaba. En 2014-2015, por cada dos pesos que se debían, se recaudaban tres. A estas alturas, es menester analizar los cambios en la composición de la deuda cordobesa, para dar cuenta de la reducción de su importancia y valor en moneda constante22. Atento a ello, en primer lugar, se consideran tres grandes grupos, por un lado la deuda con el Estado Nacional, que en tanto deuda intra sector público, puede concebirse como de mejores condiciones y mayor flexibilidad. En segundo término, se tiene en cuenta la deuda de tipo bilateral (agencias de cooperación internacionales y similares) y con organismos internacionales de crédito (tales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo), deuda que también suele ofrecer condiciones más favorables para el deudor y renegociable. Finalmente, bajo la categoría general de “resto de la deuda” se agrupa el resto de la deuda, que más allá de pequeñas deudas consolidadas con proveedores y otros acreedores, contiene, fundamentalmente, préstamos del sector bancario y, especialmente, deuda por emisión de títulos públicos. 22

En valores corrientes la deuda cordobesa creció un 164% de 2005 a 2015, pasando de $7.004 millones a $18.506 millones, aunque en términos reales se redujo a menos de la mitad del valor de 2005.

Gráfico Nº 10 Composición de la deuda pública por tipo de acreedor 2005-2015 100%

27%

25%

24%

27%

90%

80%

28%

28% 35%

33%

22%

24%

26%

38%

41%

70% 60%

25%

24%

50%

25%

40% 71%

72%

73%

71%

30%

25%

66% 47%

48%

20%

43%

43% 36%

35%

2014

2015

10%

0% 2005

2006

2007

2008

2009

DEUDA CON EL SECTOR PÚBLICO NACIONAL

2010

2011

2012

2013

DEUDA BILATERAL Y CON OIC

RESTO DE LA DEUDA

Nota: Datos a diciembre, excepto en 2015, que corresponden a noviembre. Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de Córdoba.

Para el presente análisis vale aclarar que se consideraron los datos correspondientes al mes de noviembre de 2015, en vez de los del mes de diciembre, dado que, si bien excede el marco temporal de nuestro trabajo, es necesario conceptualizar lo ocurrido en diciembre de 2015, en materia de deuda pública, con lo acaecido durante 2016 (ejercicio del que se cuenta con datos de sus nueve primeros meses), tal como se realiza más adelante en un recuadro respectivo. Aclarado ello, en el período diciembre 2005 – noviembre 2015, el peso de la deuda Bilateral y con Organismos Internacionales de Crédito ha permanecido bastante constante representando a lo largo de la serie aproximadamente un cuarto de la deuda total. De este modo, el principal cambio registrado corresponde a una reducción (a menos de la mitad de su valor original) de la deuda con el gobierno nacional, en el marco de los programas de desendeudamiento de provincias por él implementados y detallados en el capítulo 4. Así, la deuda con el Estado Nacional ha permanecido prácticamente constante, en valores corrientes, a lo largo de la última década.

Respecto al “resto de la deuda” la misma tenía un peso en el total del endeudamiento cordobés, en noviembre de 2015 que era 21,5 veces el detentado en diciembre de 2008. Interesa entonces conocer el peso de los principales componentes de este grupo. A diciembre de 2005, dentro del rubro resto de la deuda (que apenas representaba un 3% de la deuda total), el 94% correspondía a préstamos bancarios, y apenas un 5% (cerca de un 0,1% de la deuda total) a títulos públicos. A noviembre de 2015, dentro del rubro “resto de la deuda” (que representaba un 41% del stock de deuda), apenas un 1% eran préstamos bancarios y el 99% títulos públicos (un 40% de la deuda total de la provincia). De allí se desprende la necesidad de conocer más sobre la deuda cordobesa en bonos y otras emisiones negociables en el mercado secundario por parte de sus tenedores originales. La deuda cordobesa en títulos públicos se limitaba, al mes de septiembre de 2009, a una deuda residual en Certificados para Cancelación de Obligaciones de la Provincia de Córdoba (CECOR) utilizados para consolidar la deuda flotante una década atrás, en pesos. En el último trimestre de 2009 se realiza una primer colocación de BONCOR 2017, títulos garantizados por la coparticipación que recibe la provincia, en dólares y bajo legislación local. En el tercer trimestre de 2010 se coloca una segunda serie de este mismo bono, y en el cuarto trimestre de 2010 una tercera. Ello nos lleva a la necesidad de analizar otro aspecto clave de la deuda pública cordobesa: la moneda en que se encuentra denominada. En la actualidad23 Córdoba tiene la totalidad de su deuda denominada en dos monedas: pesos argentinos y dólares estadounidenses. Es claro que un mayor peso de la deuda en moneda extranjera trae aparejado un mayor riesgo, en caso de variaciones abruptas y considerables en el valor del tipo de cambio (como las que se han dado, dos veces, en los últimos tres años), de allí entonces que el crecimiento de la deuda en dólares sea un factor a considerar. De este modo, acorde a lo detallado en cuanto a las colocaciones de títulos públicos en el mercado financiero, la deuda cordobesa denominada en moneda extranjera pasó de representar aproximadamente un cuarto de los pasivos totales de la provincia en 20052008, a ser un tercio en 2009, más de la mitad en 2010-2013 y cerca de dos tercios en 2014 y los primeros once meses del año 2015. Gráfico Nº 11 Peso de la deuda pública en dólares en la deuda total Años 2005-2015 23

En algunos años del período bajo estudio tuvo una pequeña parte de su deuda bilateral denominada en euros.

70% 65%

63%

65%

2014

2015

57%

60% 53%

55%

56%

52%

50% 45% 40% 35% 33%

30%

25%

28%

20%

26%

25%

27%

15% 10% 5% 0% 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Nota: Datos a diciembre, excepto en 2015, que corresponden a noviembre. Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de Córdoba.

Es claro entonces que los perfiles de la deuda pública cordobesa ya marcaban una tendencia, a noviembre de 2015, hacia un mayor peso de los títulos públicos, en especial en dólares, lo que implicaba un mayor riesgo financiero y cambiario, respecto a otros tipos de acreencias, como las que se tienen con el Estado Nacional, con gobiernos extranjeros o con Organismos Internacionales de Crédito. Sin embargo, el cambio más importante registrado en el período corresponde al último mes del mismo, diciembre de 2015, cuya centralidad a su vez se realza a la luz de lo acaecido en los meses sucesivos, por eso, la necesidad de poner en contexto tal situación, excediendo el marco temporal del presente estudio, relatando lo sucedido en los primeros tres trimestres de 2016. Recuadro III La deuda pública de Córdoba creció, en solamente un mes, esto es de noviembre de 2015 a diciembre de 2015, unos $3.400 millones, lo que representa un aumento del 22%, mayor al acumulado registrado en los treinta y cinco meses anteriores. Tal situación se debió, fundamentalmente, a la devaluación del 40% en el valor del peso, registrada dicho mes, en un contexto en que un 41% de la deuda cordobesa se encontraba denominada en dólares. Sin embargo, esta situación, que obedecería a un shock cambiario, con efecto de única vez, ha sido el preludio de un cambio muy significativo en el valor y la composición de la deuda pública del gobierno de Córdoba. 78

Así, en los nueve meses siguientes, la deuda cordobesa aumento en otro 53%, resultando ello en un incremento del 87% en menos de un año (noviembre 2015 – septiembre 2016), similar al acumulado de los ocho años anteriores juntos. Además del aumento en su valor, tampoco los cambios en su estructura resultan alentadores. Así, de noviembre de 2015 a septiembre de 2016, el peso de la deuda con el Estado Nacional, se redujo del 35% al 19%, la bilateral y con OIC del 25% al 19% y la correspondiente a colocaciones de títulos públicos (impulsada por la nueva emisión realizada a mediados de año) aumentó del 40% al 62%. En la misma línea, la deuda denominada en dólares estadounidenses subió del 65% al 81%, incrementando fuertemente la exposición frente a eventuales shocks cambiarios y financieros.

Conclusiones

El presente estudio ha buscado dar cuenta de los cuatro aspectos clave de las finanzas públicas cordobesas, en el período 2003-2015: los ingresos provinciales, los gastos a cargo de la provincia, el federalismo fiscal (relaciones financieras y funcionales entre niveles de gobierno) y la evolución de la deuda pública. Todo ello, a su vez, se combina en distintos indicadores sintéticos, tales como el de autonomía financiera provincial o el de resultado financiero. Del mismo modo, se ha procurado, en la medida de lo posible, brindar pistas en torno a las perspectivas de las finanzas públicas cordobesas con posterioridad al año 2015, para las distintas dimensiones relevadas. En tal sentido, conviene entonces, sistematizar los principales hallazgos realizados a lo largo del presente trabajo. En cuanto a los ingresos provinciales, una primera cuestión que se destaca es el nivel relativamente estable de autonomía financiera que muestra la provincia, dado por el hecho de que sus recursos propios le han bastado para financiar, aproximadamente, la mitad de sus funciones, a lo largo del período bajo estudio. A ello debe sumarse, la muy baja dependencia que muestra la provincia respecto a las transferencias no automáticas provenientes del gobierno nacional, lo que da cuenta de un rol hegemónico (o al menos muy amplia) de los recursos de libre disponibilidad (propios y por transferencias automáticas de disponibilidad libre), que, en buena medida, permite explicar el elevado grado de autonomía política que la provincia ha exhibido a lo largo de estos trece años. En materia de perspectivas al respecto se destaca: la disminución de aportes y contribuciones recientemente implementada reducirá la autonomía financiera en sentido estricto, pero no el peso de los recursos de libre disponibilidad, en tanto se compensa con una mayor coparticipación, ocasionada por el fallo favorable de la Corte Suprema de Justicia de la Nación a la demanda cordobesa sobre el 15% de la masa coparticipable, hasta hace poco destinada a la ANSES. 79

Sin perjuicio de ello, cabe destacar que subsisten otras fuentes de vulnerabilidad para la autonomía financiera provincial. Al respecto, un primer problema surge de la estructura misma de los recursos propios provinciales. Los mismos, en lo que atañe a sus componentes tributarios, presentan además de una muy elevada regresividad, una fuerte dependencia respecto a la evolución del ciclo económico, fenómenos ambos producidos por el peso desproporcionado del impuesto a los ingresos Brutos en la estructura recaudatoria. Según la ejecución informada por el Ministerio de Finanzas provincial, a septiembre de 2016, la composición de la recaudación tributaria no había variado significativamente respecto a lo señalado en los años del estudio. El impuesto a los Ingresos Brutos representaba hasta esa fecha el 76,7% de los recursos de origen tributario provincial, el Inmobiliario el 7,4%, Sellos el 11,6% y Automotor el 4,2%. Como factores de menor peso, en la misma línea, surgen la precitada reducción de aportes y contribuciones y la proliferación de fondos paralelos al impuesto inmobiliario rural, que en tanto de asignación específica, también limitan el margen de maniobra del gobierno provincial ante eventuales estrecheces fiscales dadas por el actual contexto de caída sostenida de la actividad. En el mensaje de elevación del Presupuesto y Ley Impositiva para el año 2017, las autoridades cordobesas indican: “no se proyectan grandes cambios normativos en materia de legislación impositiva”. Sin embargo, se observan algunos cambios en la materia (los que a priori no parecen ser menores), los que se señalan a continuación: -

En Ingresos Brutos: exención a oficios cuyos montos de facturación sean inferiores a $ 16 mil mensuales, actualización del monto a partir del cual se aplica el impuesto a las industrias radicadas en la provincia, entre otros.

En el Inmobiliario, para la planta urbana, se actualizan las valuaciones fiscales. En la Capital se tomó el 50% del valor de la tierra. En el interior, sólo el 20%. Otro cambio es la eliminación del Fondo para el Financiamiento del Sistema Educativo (FOFISE). Es decir que todo lo recaudado será considerado impuestos y, por lo tanto, se integra a la masa de coparticipación de los municipios. Por último, en la planta rural, también se lleva a cabo una actualización, tomando como referencia el valor de la hectárea de la zona más productiva, y aplicando un índice de productividad ponderado para el resto de las zonas. Para determinar el monto de la imposición total se aplica sobre la base imponible una alícuota uniforme del 0,7%, sin diferenciar por tamaño del predio. Se congelan los valores de los fondos específicos a los mismos montos del ejercicio 2016, por ende, todo el incremento de la imposición implica aumento del impuesto y eso redundara en mayores fondos de coparticipación provincial para los municipios.

Sellos: las órdenes de compra con el Estado pagarán la alícuota general del 12 por mil sólo si las mismas superan los $90.000; se disminuye la alícuota del gravamen para las inscripciones de maquinarias agrícolas (0 km), pasando éstas a tributar una alícuota del 15 por mil, que representa la mitad de la alícuota aplicada en el año 2016 y los contratos de locación de bienes inmuebles quedan exentos cuando el destino del bien sea casa-habitación y hasta un monto de alquiler de $7.000 mensuales, entre otras.

Automotor: Se aplica una escala de alícuotas progresivas entre 1,35% y 2,45% en función del valor del automotor, en el caso de las motos el impuesto se determinará en función de los valores informados por ACARA, abandonando el esquema de pago en función de la cilindrada; se incorpora la aplicación del impuesto sobre las embarcaciones y los autos de 10 años o más de antigüedad y las motos de 5 años o más de antigüedad quedan exentas sin necesidad de estar al día con el impuesto.

En la estimación de recursos propios prevista en el Presupuesto 2017, el Impuesto a los Ingresos Brutos representa el 73,6%, el Inmobiliario el 9,4%, Sellos el 12,7% y Automotor el 4,1%. Habrá que realizar un seguimiento sistemático para evaluar en el transcurso del año si estas previsiones se cumplen y si los cambios en efecto tienen ese resultado. En cuanto al gasto, la rigidez del mismo, dado el elevado peso de los salarios y las prestaciones previsionales, y el rol menor de la inversión real directa (la erogación con mayor capacidad para transformar el territorio) también siembra dudas en relación a la sostenibilidad fiscal en el marco de un marco macroeconómico adverso, como el actual. En tal sentido, se destaca especialmente el rol de la Caja de Jubilaciones, Retiros y Pensiones, en el desequilibrio de las finanzas provinciales, ya que entre un cuarto y un tercio de su gasto prestacional no cuenta con financiamiento contributivo, forzando al resto de la administración a un esfuerzo extra. Ello no implica negar la importancia de sostener una seguridad social adecuada para todos los trabajadores provinciales y municipales cordobeses, sino de procurar para ello de los medios necesarios, contributivos y por impuestos progresivos (como el inmobiliario) reduciendo, asimismo, las enormes asimetrías, en materia prestacional, entre los distintos subsistemas. La principal muestra de tal heterogeneidad, viene dada por el nivel, relativamente muy bajo, de las jubilaciones de los trabajadores de los municipios del interior cordobés, reflejo de remuneraciones al borde del salario mínimo, correlato a su vez de la penuria fiscal que muchos de dichos distritos históricamente vienen atravesando (y que amenaza con recrudecer) en el marco de un sistema de coparticipación provincial que carece por completo de criterios distributivos que garanticen a todos los cordobeses un nivel de servicios públicos locales homogéneo independientemente de la zona de la provincia en que residan, a la vez que retacea recursos a los gobierno locales, por ejemplo, por medio de la creación de fondos, no coparticipables, paralelos al impuesto inmobiliario rural. Finalmente, en lo que corresponde a la deuda pública cordobesa, es donde la situación presenta un mayor grado de descomposición y donde las perspectivas pueden resultar más explosivas. 81

Ello obedece al tremendo incremento en el nivel de endeudamiento provincial, en un período muy corto de tiempo (noviembre 2015 – septiembre 2016) con una composición cada vez más basada en tipos de endeudamiento de elevada volatilidad (títulos públicos, en dólares, con jurisdicción extranjera) y menos en formas de crédito de condiciones más previsibles y favorables (Estado Nacional, bilaterales y OIC). Es claro que la combinación de una tendencia al endeudamiento en condiciones de creciente volatilidad, aunada a una probable caída en los recursos, presenta un escenario complejo, de ajuste fiscal, tanto por la necesidad de limitar el déficit, como de incrementar el resultado primario, ante crecientes pagos de servicios de la deuda.

Bibliografía y fuentes documentales

Bibliografía Alfieri, Ana Claudia, Bovino Ana, Castro, Lucio y Díaz Frers, Luciana (2014): “Desafíos y potencial del impuesto inmobiliario en la Argentina”. Documento De Trabajo N°120. CIPECC. Buenos Aires. Agüero Heredia, Amanda y Jan Casaño, Rosana (2009): “Los regímenes de coparticipación provincial de impuestos a los gobiernos subnacionales”. Ponencia presentada en el X Seminario Red Muni: “Nuevo rol del Estado, nuevo rol de los Municipios”. Salta Agüero Heredia., Amanda y Casaño, Rosana (2009a): “La autonomía económicafinanciera legal versus la real en los gobiernos subnacionales”. Trimestre Fiscal Nº91. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. México, DF. CEPAL (1981): “Distribución regional del producto interno bruto sectorial en los países de América Latina”. Cuadernos Estadísticos N° 6. Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Santiago de Chile. Cetrángolo, Oscar y Jiménez, Juan Pablo (2004): “Las relaciones entre niveles de gobierno en Argentina. Raíces históricas, instituciones y conflictos persistentes”. Serie Gestión Pública Nº 47. CEPAL. Santiago de Chile. CJRPC (2016): “Informe Anual 2015”. Caja de Jubilaciones, Retiros y Pensiones de la Provincia de Córdoba. Córdoba. De Cesare, Claudia y Lazo Marín, José (2008): Impuestos a los patrimonios en América Latina. Serie Macroeconomía del Desarrollo N° 66. CEPAL. Santiago de Chile. Díaz Frers, Luciana (2013): “Debajo del laberinto: los sistema de coparticipación de provincias a municipios”. Documento de trabajo. CIPPEC. Buenos Aires. Dirección de Análisis de Endeudamiento Provincial y Finanzas Municipales (2014): “Regímenes provinciales de coparticipación de recursos a los gobiernos locales en Argentina”. 47º Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas. Córdoba. 82

Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, Subsecretaría de Relaciones con las Provincias, Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación (2013): “Política tributaria provincial: avances en el Impuesto Inmobiliario”. Buenos Aires. Dirección Nacional de Planificación Regional y Dirección Nacional de Planificación Sectorial, Subsecretaría de Planificación Económica, Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación (2015): “Ficha Provincial de Córdoba”. Buenos Aires. Gaggero, Jorge (2008): La progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravío (y los desafíos del presente). Documento de Trabajo N° 23. CEFID-AR. Buenos Aires. Hernández, Jose Maria (2005). “El régimen municipal cordobés”. Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. Córdoba. IARAF (2015): Las provincias frente a la recuperación de la pre-coparticipación. Informe Económico Nº 341. Cordoba. Iturburu, Mónica (2000): Municipios Argentinos: Fortalezas y debilidades de su diseño institucional. Instituto Nacional de la Administración Pública. Buenos Aires. Iturburu, Mónica (2003): “Nuevos acuerdos institucionales para afrontar el inframunicipalismo argentino”. Universidad Nacional de Quilmes. Quilmes. Lincon, Yéssica Nadina y Calderón, Maximiliano Rafael (2009): “Las comunas en el derecho público provincial cordobés”. Universidad Católica de Córdoba. Córdoba. López Accotto, Alejandro; Martínez, Carlos y Mangas, Martín (2014): Finanzas provinciales e impuesto inmobiliario en la Argentina. Últimos treinta años: más regresividad, menos equidad. Universidad Nacional de General Sarmiento. Buenos Aires. López Accotto Alejandro, Adaro Cristian, Argonz Ignacio, Gomez Juan Francisco, Macchioli, Mariano, Mangalo Matías, Mangas Martín, Martínez Carlos y Martinez Cynthia (2015): “La estructura de la recaudación municipal en Argentina: alcances, limitaciones y desafíos”. Universidad Nacional de General Sarmiento y Secretaria de Asuntos Municipales de la Nación. Buenos Aires. López Accotto Alejandro, Martínez, Carlos, Mangas Martín y Paparas Ricardo (2016): “Finanzas públicas y política fiscal. Conceptos e interpretaciones desde una visión argentina”. Universidad Nacional de General Sarmiento. Buenos Aires. López Accotto Alejandro, Martínez, Carlos, Mangas Martín y Paparas Ricardo (2016): “Las finanzas públicas bonaerenses en 2003-2015”. Ponencia presentada al Iº Congreso de Economía Política para la Argentina. Los Polvorines.

López Accotto Alejandro, Martínez, Carlos y Mangas Martín (2016): “Notas de economía plebeya”. Universidad Nacional de General Sarmiento. Los Polvorines. Martinez, Carlos (2014): “Evolución y situación actual de las Cajas Previsionales provinciales”. Ponencia presentada en las 47 Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas. Universidad Nacional de Córdoba. Córdoba. Mesa de Responsables de Asuntos Municipales de la República Argentina (2013): “Regímenes de coparticipación a municipios”. Ministerio de Economía de la Nación. Buenos Aires. Norregaard, John (1997): “Tax Assignment”, en Ter-Minassian, Teresa (1997): Fiscal federalism in theory and practice. International Monetary Fund. Washington. Rinaldi, José (2014): “Las finanzas del “cordobesismo” en el contexto nacional”. Voces en el Fénix. Año 5 N° 35. Universidad de Buenos Aires. Buenos Aires. Sanguinetti, Pablo, Sanguinetti, Juan y Tommasi, Mariano (2001): “La conducta fiscal de los gobiernos municipales en Argentina: los determinantes económicos, institucionales y políticos”. Universidad Nacional de La Plata. La Plata. Santiere, Juan Jose, Gómez Sabaini, Juan Carlos y Rossignolo, Darío (2000): “Impacto de los impuestos sobre la distribución del ingreso en la Argentina”. Secretaría de Programación Económica y Regional. Proyecto Nº 3.958 AR-FOSIP. Banco Mundial. Buenos Aires. Treber, Salvador (2014): “El presupuesto 2014 de la Provincia de Córdoba reitera viejas falencias”. Revista Comercio y Justicia. Córdoba. Treber, Salvador (2012): “La rendición del tercer trimestre acentúa el desequilibrio de las finanzas provinciales”. Revista Comercio y Justicia. Córdoba. Treber, Salvador (2012): “El gobierno de Córdoba patea el tablero”. Revista Comercio y Justicia. Córdoba. Fuentes documentales Serie de Esquemas de Ahorro-Inversión-Financiamiento. Años 2003 a 2015. Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación. Serie de Gasto Público por Finalidad y Función. Años 2005 a 2015. Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación. Serie de Cuentas de Inversión. Años 2003 a 2015. Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba.

Serie de Producto Bruto Geográfico. Años 2003-2015. Dirección de General de Estadísticas y Censos de la provincia de Córdoba. Serie de Stock de Deuda de la Administración Pública no Financiera. Años 2005-2016. Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba. Normas nacionales Constitución de la Nación Argentina. Ley Nº 20.221. Coparticipación Federal de Impuestos Ley Nº 23.906. Impuesto a los Activos Ley Nº 23.966. Impuesto a los Bienes Personales. Ley Nº 23.966. Impuesto al Valor Agregado Ley Nº 24.049. Transferencias de Servicios. Ley Nº 24.065. Régimen de Energía Eléctrica. Ley Nº 24.464. Impuesto a los Combustibles Líquidos. Ley Nº 24.699. Impuesto a las Ganancias: Obras de Infraestructura Básica Social y Excedente del Fondo del Conurbano. Ley Nº 24.977. Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes Ley Nº 26.075. Financiamiento Educativo Ley Nº 26.206. Educación Nacional Ley Nº 26.728. Presupuesto de la Administración Nacional de año 2012 Ley Nº 27.260. Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados. Decreto Nº 209/2009. Creación del Fondo Federal Solidario. Decreto Nº 2.635/15. Cese del 15% de deducción del fondo de impuestos coparticipables para todas las provincias. Decreto Nº 133/15. Derecho de exportación. Alícuota. Decreto Nº 73/16. Coparticipación federal. Impuestos coparticipables. Dto. 2.635/15. Su derogación. Normas provinciales Constitución de la Provincia de Córdoba. Ley Nº 5.057. Catastro Territorial de la Provincia de Córdoba. Ley Nº 5.589. Código de Aguas para la Provincia de Córdoba. Ley N° 7.850. Creación del Fondo de Financiamiento de Descentralización Provincial. Ley N° 8.024. Régimen General de Jubilaciones, Pensiones y Retiros. Ley Nº 8.102. Orgánica de Municipios y Comunas. Ley N° 8.663. Régimen de coparticipación de impuestos entre la Provincia y sus municipalidades y comunas. Ley N° 8.655. Impositiva Anual 1998. Ley Nº 9.067. Impositiva Anual 2003. Ley Nº 9.079. Convenio Marco de Refinanciación y Compensación de Obligaciones Recíprocas entre Provincia y Municipios y Comunas. Ley Nº 9.138. Creación del Fondo de Infraestructura Vial. Ley Nº 9.139. Impositiva Anual 2004 Ley Nº 9.202. Impositiva Anual 2005. Ley Nº 9.206. Orgánica de Regionalización. Ley Nº 9.269. Impositiva Anual 2006. 85

Ley Nº 9.350. Impositiva Anual 2006. Ley Nº 9.443. Impositiva Anual 2008. Ley Nº 9.456. Creación del Fondo para Desarrollo Agropecuario. Ley Nº 9.577. Impositiva Anual 2009. Ley Nº 9.703. Creación del Fondo para el Mantenimiento de la Red Firme Natural. Ley Nº 9.704. Impositiva Anual 2010. Ley Nº 9.750. Creación del Fondo Canalero. Ley Nº 9.875. Impositiva Anual 2011. Ley Nº 10.013. Impositiva Anual 2012. Ley Nº 10.117. Creación del Fondo de Infraestructura para Municipios y/o Comunas. Ley Nº 10.118. Impositiva Anual 2013. Ley Nº 10.178. Impositiva Anual 2014. Ley Nº 10.250. Impositiva Anual 2015. Decreto Nº 1539/99. Régimen de Regularización Impositiva y Facilidades de Pago. Decreto Nº 1973/99. Creación del Fondo de Desequilibrios Temporales. Decreto N° 817/16. Modificación de alícuotas de aportes personales. Decreto N° 1.492/16. Modificación de alícuotas de contribuciones patronales.

Anexos

Esquema Ahorro – Inversión de la Administración Pública no Financiera de la Provincia de Córdoba, 2003-2015, en millones de pesos.

CONCEPTO 2003

I. INGRESOS CORRIENTES . Tributarios - De Orígen Provincial - Impuesto sobre los Ingresos Brutos - Impuesto Inmobiliario - Urbano - Rural - Impuesto Automotor - Reg. Regularización Dec. 1539/99 - Sellos - Otros - De Orígen Nacional - Distribución Secundaria Neta de la Ley 26075 - Ley de Financiamiento Educativo Nº 26075 - Sub - Total - Otros de Origen Nacional . Contribuciones a la Seguridad Social . No Tributarios - Regalías - Otros No Tributarios Fondo para Infraestructura Vial Fondo para el Desarrollo Agropecuario Fondo Mantenimiento de la Red Firme Natural Fondo Consorcios Canaleros Fondo de Infraestructura para Municipios y Comunas Fondo Rural para Infraestructura y Gasoductos Otros . Vta.Bienes y Serv.de la Adm.Publ. . Rentas de la Propiedad . Transferencias Corrientes II. GASTOS CORRIENTES . Gastos de Consumo - Personal - Bienes de Consumo - Servicios . Rentas de la Propiedad . Prestaciones de la Seguridad Social . Transferencias Corrientes - Al Sector Privado - Al Sector Público - Al Sector Externo III. RESULTADO ECONOMICO

3.616 2.659 1.038 623 278 207 71 0 42 56 39 1.621 1.126 0 0 495 729 112 0 112 0 0 0 0 0 0 112 8 2 107 3.697 1.681 1.313 124 244 151 954 911 0 0 0 -81

2004

4.791 3.547 1.216 780 296 238 58 0 67 71 2 2.331 1.744 0 0 587 727 166 0 166 16 0 0 0 0 0 150 8 3 339 4.314 1.849 1.422 152 275 266 1.029 1.170 0 0 0 477

2005

6.174 4.401 1.470 1.048 263 221 42 58 0 93 8 2.931 2.183 0 2.183 747 891 205 0 205 24 0 0 0 0 0 181 14 5 659 5.496 2.683 2.073 170 440 182 1.347 1.284 416 868 0 678

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

7.554 5.465 1.849 1.359 288 257 31 84

9.710 7.037 2.280 1.747 289 239 50 98

12.847 8.910 2.914 2.245 351 294 57 125

15.372 10.397 3.855 3.119 360 307 53 173

22.471 14.025 5.204 4.172 416 364 52 210

26.860 18.754 7.029 5.676 465 403 62 277

34.325 23.617 8.715 6.909 665 588 77 380

46.182 32.096 12.647 10.141 841 758 83 479

63.679 44.644 17.887 14.503 1.189 1.101 88 596

85.707 59.913 23.005 18.224 1.595 1.514 81 812

116 2 3.617 2.671 72 2.742 874 1.189 296 0 296 44 0 0 0 0 0 252 20 0 584 6.925 3.340 2.646 192 502 213 1.761 1.610 578 1.032 0 630

144 2 4.757 3.537 141 3.678 1.079 1.582 274 0 274 47 0 0 0 0 0 227 42 8 767 8.982 4.421 3.499 240 681 255 2.323 1.984 726 1.325 -67 728

191 2 5.997 4.357 287 4.644 1.353 2.481 435 0 435 45 0 0 0 0 0 390 28 6 987 12.741 6.402 5.259 356 787 277 3.464 2.599 982 1.617 0 106

200 3 6.542 4.555 513 5.069 1.474 3.134 602 0 602 52 108 0 0 0 0 442 82 2 1.155 15.425 7.940 6.536 409 994 333 4.171 2.981 1.203 1.779 0 -53

404 2 8.821 6.062 794 6.856 1.965 4.149 851 0 851 0 101 115 0 0 0 635 72 55 3.318 19.896 10.051 8.120 596 1.335 356 5.125 4.363 2.021 2.342 0 2.575

607 4 11.725 9.122 0 9.122 2.603 5.608 1.132 0 1.132 0 114 140 12 0 0 866 105 14 1.247 26.164 13.593 11.220 622 1.752 473 6.920 5.178 2.020 3.158 0 696

759 2 14.902 10.263 1.317 11.580 3.322 7.069 2.014 0 2.014 0 291 177 16 0 0 1.530 152 37 1.436 33.539 17.316 14.228 897 2.192 513 8.450 7.259 2.514 4.745 0 786

1.185 1 19.449 13.467 1.610 15.077 4.372 9.221 3.225 0 3.225 0 0 267 25 101 438 2.394 97 7 1.536 43.079 22.645 18.639 1.162 2.844 888 10.074 9.472 3.304 6.168 0 3.103

1.597 2 26.757 18.559 2.055 20.614 6.143 12.654 4.277 0 4.277 0 0 333 32 110 642 3.160 124 3 1.976 59.533 31.394 26.169 1.515 3.710 1.424 13.425 13.289 4.700 8.589 0 4.146

2.372 1 36.908 23.673 4.914 28.588 8.321 17.412 5.379 0 5.379 0 0 436 41 138 758 4.006 145 11 2.846 81.716 44.609 36.255 2.423 5.932 1.467 17.986 17.654 6.626 11.028 0 3.990

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de Córdoba.

CONCEPTO 2003

IV. INGRESOS DE CAPITAL . Recursos Propios de Capital . Transferencias de Capital - Fondo Federal Solidario - Otros . Disminución de la Inversión Financiera V. GASTOS DE CAPITAL . Inversión Real Directa . Transferencias de Capital - Al Sector Privado - Al Sector Público - Al Sector Externo . Inversión Financiera VI. INGRESOS TOTALES (I+IV) VII. GASTOS TOTALES (II+V) VIII. RESULTADO FINANCIERO PREVIO A FIGURATIVA (VI-VII) IX. CONTRIBUCIONES FIGURATIVAS X. GASTOS FIGURATIVOS XI. RESULTADO FINANCIERO (VIII+IX-X) XII. GASTOS PRIMARIOS (VII - Rentas de la Propiedad) XIII. RESULTADO PRIMARIO (VI-XII)

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

117 0 0 0 0 0 137 110 6 0 0 0 21 3.733 3.834 -101

65 0 0 0 0 0 254 159 79 0 0 0 16 4.856 4.568 288

146 0 44 0 44 102 690 600 68 12 56 0 22 6.321 6.186 135

309 24 193 0 193 91 922 614 281 24 257 0 27 7.863 7.847 16

426 53 276 0 276 97 1.146 950 160 55 105 0 36 10.136 10.128 8

674 64 244 0 244 366 1.205 1.075 93 29 63 0 37 13.521 13.946 -425

670 23 525 252 273 122 1.716 1.272 296 52 244 0 148 16.042 17.141 -1.099

1.103 21 914 639 275 169 2.466 1.757 430 130 300 0 279 23.574 22.362 1.213

1.162 51 902 621 281 209 3.891 3.018 674 266 409 0 199 28.022 30.055 -2.033

927 23 760 628 132 143 1.911 1.466 361 79 282 0 84 35.252 35.451 -198

1.196 5 1.079 827 252 112 3.409 2.662 660 161 500 0 86 47.378 46.487 891

0 0 -101

0 0 288

774 774 135

783 783 16

8 8 8

1.032 1.032 -425

1.156 1.156 -1.099

1.401 1.401 1.213

1.683 1.683 -2.033

2.557 2.557 -198

2.322 2.322 891

3.683 50

4.302 554

6.004 317

7.633 230

9.873 262

13.670 -148

16.808 -765

22.005 1.569

29.582 -1.560

34.937 315

45.600 1.779

2014

1.561 1 1.411 1.261 150 149 4.749 3.631 1.063 158 905 0 54 65.240 64.281 958

2015

1.607 0 1.438 1.348 90 169 8.319 6.872 1.377 438 939 0 71 87.314 90.035 -2.722

3.621 4.582.879 3.621 4.582.879 958 -2.722 62.857 2.382

88.569 -1.255

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de Córdoba.

Indicadores fiscales de la Provincia de Córdoba 2003-2015 CONCEPTO 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

INDICADORES AUTONOMÍA FINANCIERA (RECURSOS PROPIOS COMO PORCENTAJE DE LOS RECURSOS TOTALES) RESULTADO FINANCIERO (COMO PORCENTAJE DE LOS GASTOS TOTALES) INGRESOS DE LIBRE DISPONIBILIDAD / INGRESOS TOTALES PESO DE INGRESOS BRUTOS EN EL TOTAL DE RECURSOS DE JURISDICCION PROVINCIAL PESO DEL INMOBILIARIO URBANO EN EL TOTAL DE RECURSOS DE JURISDICCION PROVINCIAL PESO DEL INMOBILIARIO RURAL EN EL TOTAL DE RECURSOS DE JURISDICCION PROVINCIAL PESO DE SELLOS EN EL TOTAL DE RECURSOS DE JURISDICCION PROVINCIAL PESO DE AUTOMOTORES EN EL TOTAL DE RECURSOS DE JURISDICCION PROVINCIAL PESO DE LOS INGRESOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL TOTAL DE RECURSOS CORRIENTES PESO DEL IMPUESTO INMOBILIARIO Y FONDOS ESPECIFICOS SOBRE RECURSOS DE JURISDICCION PROVINCIAL

51% -3% 97% 60% 20% 7% 5% 0% 20% 7%

44% 6% 93% 64% 20% 5% 6% 0% 15% 6%

43% 2% 89% 71% 15% 3% 6% 4% 14% 4%

44% 0% 90% 74% 14% 2% 6% 5% 16% 4%

43% 0% 90% 77% 10% 2% 6% 4% 16% 4%

47% -3% 91% 77% 10% 2% 7% 4% 19% 4%

49% -6% 91% 81% 8% 1% 5% 4% 20% 6%

45% 5% 85% 80% 7% 1% 8% 4% 18% 5%

50% -7% 95% 81% 6% 1% 9% 4% 21% 5%

51% -1% 96% 79% 7% 1% 9% 4% 21% 6%

53% 2% 96% 80% 6% 1% 9% 4% 20% 7%

54% 1% 97% 81% 6% 0% 9% 3% 20% 7%

53% -3% 97% 79% 7% 0% 10% 4% 20% 6%

PESO DE LAS TRANSFERENCIAS NACIONALES EN EL TOTAL DE RECURSOS CORRIENTES PESO DE LA COPART. FEDERAL EN EL TOTAL DE RECURSOS CORRIENTES PESO DE LA COPART. FEDERAL EN EL TOTAL DE TRANSFERENCIAS NACIONALES

45% 31% 69%

49% 36% 75%

47% 35% 75%

48% 35% 74%

49% 36% 74%

47% 34% 73%

43% 30% 70%

39% 27% 69%

44% 34% 78%

43% 30% 69%

42% 29% 69%

43% 28% 64%

PESO DEL GASTO EN PERSONAL EN EL GASTO CORRIENTE PESO DEL GASTO EN BS. DE CONSUMO EN EL GASTO CORRIENTE PESO DEL GASTO EN SERV. NO PERSONALES EN EL GASTO CORRIENTE PESO DEL GASTO EN SEGURIDAD SOCIAL EN EL GASTO CORRIENTE PESO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA (GASTOS DE CAPITAL COMO PORCENTAJE DE LOS GASTOS TOTALES) PESO DE LA INVERSION REAL DIRECTA (OBRAS) EN EL GASTO DE CAPITAL PESO DEL FONDO FEDERAL SOLIDARIO EN EL TOTAL DE GASTOS DE CAPITAL PESO DEL FONDO FEDERAL SOLIDARIO EN LA INVERSION REAL DIRECTA (GASTOS DE CAPITAL)

36% 3% 7% 26% 4% 80% 0% 0

33% 4% 6% 24% 6% 63% 0% 0

38% 3% 8% 25% 11% 87% 0% 0

38% 3% 7% 25% 12% 67% 0% 0

39% 3% 8% 26% 11% 83% 0% 0

41% 3% 6% 27% 9% 89% 0% 0

42% 3% 6% 27% 10% 74% 15% 20%

41% 3% 7% 26% 11% 71% 26% 36%

43% 2% 7% 26% 13% 78% 16% 21%

42% 3% 7% 25% 5% 77% 33% 43%

43% 3% 7% 23% 7% 78% 24% 31%

44% 3% 6% 23% 7% 76% 27% 35%

44% 3% 7% 22% 9% 83% 16% 20%

-225 -6% 223%

-302 -6% -105%

-456 -572 -740 -7% -7% -7% -339% -3477% -9710%

-982 -7% 231%

-1.037 -6% 94%

-976 -4% -81%

-1.313 -5% 65%

-1.381 -4% 697%

-853 -2% -96%

-771 -1% -80%

-574 -1% 21%

124 3%

590 13%

557 4%

-62 0%

2.189 10%

-720 -2%

1.183 3%

1.744 4%

1.730 3%

-2.148 -2%

RESULTADO PREVISIONAL RESULTADO PREVISIONAL / GASTOS TOTALES RESULTADO PREVISIONAL / RESULTADO FINANCIERO RESULTADO NO PREVISIONAL RESULTADO NO PREVISIONAL / GASTOS TOTALES

591 10%

589 8%

748 7%

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de Córdoba.

PRODUCTO BRUTO GEOGRÁFICO PRESION TRIBUTARIA (IMPUESTOS PROVINCIALES) PRESION TRIBUTARIA (IMPUESTOS PROVINCIALES + FONDOS VINCULADOS A IMPOSICION RURAL) RESULTADO FINANCIERO RESULTADO PREVISIONAL RESULTADO NO PREVISIONAL GASTO EN RENTAS DE LA PROPIEDAD (INTERESES DE LA DEUDA) / RECURSOS PROPIOS (SIN SS) GASTO EN RENTAS DE LA PROPIEDAD (INTERESES DE LA DEUDA) / RECURSOS PROPIOS (CON SS)

28.904 3,59% 3,59% -0,35% -0,78% 0,43%

31.807 3,82% 3,87% 0,90% -0,95% 1,85%

38.835 3,79% 3,85% 0,35% -1,17% 1,52%

46.056 4,01% 4,11% 0,04% -1,24% 1,28%

60.241 3,78% 3,86% 0,01% -1,23% 1,24%

78.566 3,71% 3,77% -0,54% -1,25% 0,71%

84.616 4,56% 4,74% -1,30% -1,23% -0,07%

104.686 4,97% 5,18% 1,16% -0,93% 2,09%

132.534 5,30% 5,50% -1,53% -0,99% -0,54%

150.735 5,78% 6,10% -0,13% -0,92% 0,78%

191.612 6,60% 7,03% 0,46% -0,45% 0,91%

249.217 7,18% 7,63% 0,38% -0,31% 0,69%

299.837 7,67% 8,13% -0,91% -0,19% -0,72%

13% 4%

19% 6%

10% 3%

9% 3%

7% 2%

6% 2%

5% 1%

6% 2%

5% 2%

7.004 5.076 1.928 4.958 1.867 180 169 9

7.542 5.582 1.960 5.444 1.893 204

7.966 5.952 2.014 5.847 1.946 173

8.474 6.158 2.316 6.055 2.258 160

9.618 6.466 3.151 6.379 2.537 701

10.612 5.036 5.576 5.032 2.615 2.964

11.099 5.312 5.787 5.277 2.679 3.144

12.720 5.535 7.185 5.533 2.772 4.416

13.425 5.785 7.640 5.794 3.226 4.405

14.746 5.442 9.304 5.378 3.693 5.675

18.506 5.200 13.306 5.226 5.020 8.260

214

228

300

588

1.412

1.308

3.371

18% 113% 390%

16% 96% 331%

13% 79% 289%

11% 61% 222%

11% 56% 205%

10% 47% 167%

8% 37% 130%

8% 36% 115%

7% 29% 83%

6% 23% 66%

6% 21% 64%

72% 28% 71% 27% 3% 3%

74% 26% 72% 25% 3% 3%

75% 25% 73% 24% 2% 4%

73% 27% 71% 27% 2% 7%

67% 33% 66% 26% 7% 15%

47% 53% 47% 25% 28% 12%

48% 52% 48% 24% 28% 0%

44% 56% 43% 22% 35% 0%

43% 57% 43% 24% 33% 25%

37% 63% 36% 25% 38% 0%

28% 72% 28% 27% 45% 0%

STOCK DE DEUDA PÚBLICA DEUDA PÚBLICA EN $ DEUDA PÚBLICA EN U$S DEUDA CON EL SECTOR PÚBLICO NACIONAL DEUDA BILATERAL Y CON OIC RESTO DE LA DEUDA PRÉSTAMOS BANCARIOS TÍTULOS PÚBLICOS DEUDA FLOTANTE DEUDA /PBG DEUDA / GASTO TOTAL DEUDA / RECURSOS PROPIOS PESO DE LA DEUDA EN $ PESO DE LA DEUDA EN U$S PESO DE LA DEUDA CON EL SECTOR PÚBLICO NACIONAL PESO DE LA DEUDA BILATERAL Y CON OIC PESO DEL RESTO DE LA DEUDA PESO DE LA DEUDA FLOTANTE

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Finanzas de Córdoba.