Forord
I 2023 skrev jeg en lærebok som het Hvordan forstå internasjonale relasjoner.1 Den var et forsøk på å destillere hva jeg har lært om verdensorden, statssystem og utenrikspolitikk gjennom femti år. Et av poengene der var at det gjerne kommer et merkbart skifte i verdensordenen en gang per generasjon eller så. 1989 var et slikt skifte. Nå er vi der igjen. Da Pax-sjef Marianne Bjørndal spurte om jeg ville skrive en bok om hva dette innebærer, opplevet jeg det som en borgerplikt å si ja. Logikken jeg følger, er dypt innskrevet i den akademiske tradisjon. Når akademikere har skrevet en doktorgrad, må den, i den germanske tradisjonen som også Norge står i, forsvares offentlig. Grunntanken
1 Iver B. Neumann (2023) Hvordan forstå internasjonale relasjoner: Statssystemets nøkkelbegreper. Oslo: Fagbokforlaget.
er at det er samfunnet som har betalt for gildet, og at samfunnet derfor har rett til å få høre hva som ble resultatet. Tanken er riktignok utopisk – avanserte forutsetninger og fagsprog gjør de fleste doktorgrader utilgjengelige for de fleste borgere – men den er grunnleggende sosial. En gave krever en gjengave.
Norske skattebetalere har i tredve år betalt for at jeg har kunnet sitte og lese og skrive. I denne gjengaven reduserer jeg forutsetninger og fagsprog til et minimum, og jeg forsøker å introdusere og forklare der jeg opplever at det er på sin plass å faktisk bruke fagsprog. Fotnotene er også holdt på et minimum, og peker mot videre lesning.
Kortversjonen av boken går som følger: For Europa og Norge kaller dagens sikkerhetssituasjon på statsmann- eller statskvinnekunst. Vi har mistet den sikkerhetsgarantien som lå i kraftig amerikansk nærvær i Europa. Den kommer ikke igjen. Selv om demokratene mot formodning skulle reise seg igjen og finne en leder, selv om et presidentvalg i 2028 skulle vise seg å bli fritt og rettferdig, og selv om demokratene skulle vinne, har oppløsningstendensene i amerikansk innen- og utenrikspolitikk blitt så sterke at ting ikke vil bli de samme igjen. Dessuten ville man aldri vite når unilaterale republikanere – amerikanere som handler på egen hånd heller enn sammen med andre – nok en gang ville ta over. Europa og Norge må klare seg selv.
Men gitt at vi ser på en periode på flere år der europeisk forsvar ikke vil være omforent nok til uten videre å stå imot et aggressivt Russland, enn si Kina, vil vi være avhengige av USA på en rekke felter på mellomlang sikt. Det er altså ingenting å vinne, og mye å tape, på å konfrontere USA direkte.
For Norge blir dette ekstra merkbart, all den tid det er et overordnet hensyn i sikkerhetspolitikken å ikke bli alene med russerne i nord. Norge samler inn efterretningsdata om Russland fra luft, sjø og land. Noe av dette blir sendt usortert til USA. Gitt at vi ikke lenger vet hva USA kan finne på å dele med Russland, er det ikke lenger trygt for oss å dele disse dataene, for vi vil jo ikke at Russland skal finne ut hva vi vet og ikke vet. Men om vi skulle slutte å dele data, eller for den saks skyld nekte USA adgang til de basene de allerede har adgang til, blir forholdet dårligere. Et dårligere forhold til USA svekker den amerikanske sikkerhetsgarantien ytterligere.
Et lignende dilemma gjelder på det utenriksøkonomiske området. Alt vi vet om forhandlinger, tilsier at man skal svare på angrep med samme mynt, «tit for tat », som det heter på engelsk. Såkalt appeasement – å gi en aggressiv motpart litt i håp om at den ikke skal ta mer – har historisk sett ikke lønnet seg. Saken er imidlertid den at Europa selger mer til USA enn omvendt. Når Trump byr opp til handelskrig, kommer
11
dermed Europa i skvis, for Europa vil tape relativt mer på handelskrig enn USA.
Igjen er Norge ekstra utsatt. Norge eier gjennom Pensjon Utland, altså Oljefondet, noe slikt som 1,5 prosent av verdens aksjer. Omkring halvparten av dette er investert i USA. Begynner vi å selge oss ned, får vi for det første et forklaringsproblem overfor USA. Fondet holder seg med en idé og en retorikk om at dets investeringer utelukkende fattes på økonomisk grunnlag, ikke politisk. Det blir en interessant øvelse å forklare for Trump-regimet at det kun er økonomiske, og ikke politiske, grunner til nedsalg.
Det virkelige problemet blir imidlertid å få solgt seg ned uten at USA kobler nedsalget til sikkerhetsgarantien. Under Trump er USA blitt mer lik Kina og Russland på flere områder, blant annet ved at Trumpregimet knytter politikk og sikkerhetspolitikk mye nærmere til økonomi enn USA tidligere har gjort. Både i innenrikspolitikken og utenrikspolitikken ser vi at Trump med vitende og vilje bruker politiske taktikker for å vinne fordeler, ikke bare for USA, men faktisk også for Trump selv og for hans kumpaner. Begynner Oljefondet å trekke seg ut av det amerikanske markedet, vil Trump måtte forventes å true med mindre nærvær og mindre ressursbruk i nord, der Norge trenger det.
For Norge vil EU-medlemskap løse en del av de sikkerhetspolitiske utfordringene. Også her støter vi
imidlertid umiddelbart på et dilemma. Norge har tradisjonelt hatt stor grad av konsensus om utenriks- og sikkerhetspolitikken. For en mindre stat som Norge er konsensus et gode i seg selv. Konsensus skaper handlingsrom og er en garanti mot at eksterne makter klarer å splitte og herske. Er det noe som rokker ved den utenrikspolitiske konsensusen, så er det EU-relaterte saker, og ganske særlig spørsmålet om medlemskap. Utfordringen er altså å føre en saklig EU-debatt som ikke ødelegger den utenrikspolitiske konsensusen. Det gikk ikke spesielt godt hverken i 1972 eller i 1994. Nå når vi står uten sikkerhetsgaranti, er det mer som står på spill, men dét er ingen garanti for at debatten blir saklig. Hele situasjonen blir desto verre fordi våre politikere siden 1994 konsekvent har vært unnfallende overfor sin informasjonsplikt til det norske samfunn om hvor dynamisk EU-samarbeidet har vært, og hvor mye det betyr for Norge. Det ser vi med all mulig tydelighet i skrivende stund. Tyskland satser tungt
økonomisk på europeisk forsvar. Frankrike åpner for å slå opp sin atomparaply over hele EU. Polen høyner sine forsvarsbudsjetter til fem prosent av brutto nasjonalinntekt. Storbritannia kommer løpende til Brussel for å veksle inn sin ikke ubetydelige militære makt i mer politisk innflytelse. Europa møter altså utfordringene fra Russland, Kina og USA med mer integrasjon på det sikkerhetspolitiske området. Om
13
vi går et nivå opp og abstraherer til verdensordenen som sådan, står Europa og Norge overfor et lignende dilemma på det overordnede plan. Russland er imot den liberale verdensordenen. Kina synes ikke de får bestemme nok. Under Trump går også USA løs på den liberale verdensordenen. For Europa, og igjen særlig for Norge, er derimot den liberale verdensordenen noe som skal forsvares. Hva gjør vi da, når USA bytter ut frihandel med handel som er bundet til militære garantier? Om vi svarer med samme mynt og kobler handel til politikk og sikkerhetsgarantier, undergraver vi selv frihandel og liberal verdensorden. Men om vi ikke gjør det, kan vi tape i den økonomiske konkurransen med USA og Kina.
Den liberale verdensordenen, med sin vekt på frihandel, multilateralisme og demokrati, har tjent Europa og Norge godt. Det vil komme til å koste å forsvare disse prinsippene fremover. Gitt at alternativet er stormaktkonsert, altså en verdensorden som primært blir ivaretatt ved at stormakter gjør avtaler seg imellom, skulle imidlertid valget være lett. Vi trenger fortsatt en liberal verdensorden.
Takk til Marianne for initiativet. Takk til Erik Egeberg, Snorre Grøndal, Alf Håkon Hoel, Christian Fredrik Michelet, Cecilie Basberg Neumann, Sverre Rustad, Martin Sandbu, Arnfinn Vonen, Petter Ølberg og Bjørn Frode Østern for diskusjoner, råd og
vink. Takk til Andreas Gaarder, Gørild Heggelund, Cecilie Basberg Neumann, Iver Jakob Basberg Neumann, Rolf Erik Rolfsen, Henrik Seip, Jarle Trondal og Johan Vibe, som kommenterte på hele manuset.
Boken er skrevet med støtte fra prosjekt Norges Forskningsråd nr. 343154, Arctic 3D og nr. 345131, Senter for geopolitikk.
Oslo, 16. juni 2025
Iver B. Neumann
Innledning
2025 ser ut til å bli et år der en ny verdensorden begynner å vokse frem. Vi snakker om begynnelsen på et avgjørende vendepunkt, på linje med 1815 og Wienerkongressen, som definerte europeisk politikk i et århundre, 1919 og Paris-avtalene, som definerte mellomkrigstiden, opprettelsen av NATO i 1949, som konsoliderte den kalde krigens fronter, og 1989, som demonterte dem. Slike endringer har altså det siste århundret skjedd én gang per generasjon. Nå står vi overfor en ny.
Valget av Donald Trump til USAs 47. president viser med all tydelighet at den amerikanske hangen til å gjøre ting alene, unilateralt, blir sterkere og sterkere samtidig som splittelsen mellom landets to styringspartier blir mer og mer uttalt. Kina har etablert seg som USAs viktigste strategiske utfordrer og er i ferd
med å bli en supermakt. Landet får betinget støtte fra regionale stormakter som Brasil, India og SørAfrika. Den europeiske union er økonomisk sterk, men militært svak, ikke fordi den mangler militærmakt, men fordi den ikke er skikkelig organisert på europeisk nivå. Russland fremstår som en tiltagende militarisert, imperialistisk makt. Stadig sterkere amerikansk interesse for Asia og avtagende interesse for Europa svekker NATO, samtidig som organisasjonen nå rommer et samlet Norden. Sett under ett betyr dette at Norge nå står overfor en ganske ny strategisk situasjon.
USAs dreining mot det ekstreme høyre er kritisk for Europa og prekær for Norge. Fra 1949 av hadde vi en amerikansk-ledet liberal verdensorden. I 1989 mistet Sovjetunionen, USAs utfordrer, sin status som supermakt. USA styrket seg, men det oppsto også ganske raskt en diskusjon de to amerikanske politiske partiene imellom, der demokratene ville beholde den liberale ordenen og USAs allianser, mens republikanerne ville kaste om på det hele og ikke være så bundet til allianser. Republikanerne ville heller stå alene og være fri til å danne det de kalte koalisjoner av villige, fra sak til sak.
Siden den gang har det skjedd tre grunnleggende ting. Kina er vokst frem som USAs hovedutfordrer. Det demokratiske partiet har, spesielt siden president Obamas tid, vendt sin oppmerksomhet bort fra
Europa, mot Kina.2 Det republikanske partiet er blitt radikalisert. Med Trumps annen periode kommer et begynnende brudd med Europa og et enda sterkere fokus på Kina, pluss en aggressiv handelskrig med et stort antall land. USA er i ferd med å ta skrittet bort fra demokrati, i retning autokrati, bort fra å jobbe med andre, altså multilateralt, i retning av å gjøre ting på egen hånd, altså unilateralt.
Sett fra Europa er USAs fremfusne utenrikspolitikk unødig aggressiv. USA har de siste hundre årene reddet Europa fra autoritære trusler to ganger og betalt en svært god slump for europeisk sikkerhet siden 1989. Trump og alle tidligere amerikanske presidenter har krevet at europeerne må betale mer for egen sikkerhet. Det er et betimelig krav. USA kan ikke betale for oss i all evighet. Styrking av europeisk sikkerhet er dessuten i Europas egen interesse. Det unødige ved USAs aggresjon gjelder dens intensitet og måten det hele blir gjort på: trusler om overtagelse av territorium og naturressurser snarere enn dialog, proteksjonisme snarere enn frihandel, direkte snarere enn indirekte innblanding i europeisk politikk.
Europa og Norge har dermed kniven på strupen. På den ene siden trues vi av et aggressivt Russland med kinesisk støtte. På den annen side trues vi av et USA
2 Uttrykket amerikanere bruker om dette, er «pivot to Asia ».
som trekker seg bort fra Europa, mot konfrontasjon med Kina. Hvordan skal vi møte denne trusselen?
Problemstillingen er ikke ny. Den har vært klinkende klar i alle fall siden 1970-tallet, og er blitt diskutert verden over. Den er imidlertid ikke blitt diskutert i Norge. Hver eneste gang noen har foreslått at vi skal diskutere Norges forhold til USA siden den kalde krigens slutt, har eliten sittet stille, med de mange NATO-tilhengerne i ett hjørne og de få NATO-motstanderne i et annet. Ingen av dem har villet rokke ved tanken om at det å være på høyresiden eller i sentrum av norsk politikk betød NATO-støtte, mens det å være ute på venstre fløy betød NATO-motstand. Mens man i Den europeiske union diskuterte europeiske alternativer, var det tyst i Norge.
Slik skal det ikke være. Enhver stat trenger løpende debatt om forutsetningene for at den kan eksistere, og grunnlaget den hviler på. Her er verdensordenen sentral og styresettet sentralt. Forandrer verden seg, forandrer forutsetningen for vårt demokrati og vår utenrikspolitikk seg også. Det gir simpelthen ikke mening å si «vår utenrikspolitikk ligger fast» når verden forandrer seg, for utenrikspolitikk skal nettopp være et løpende svar på endringer i den omkringliggende verden. Vi har to grupper som faktisk har som jobb å ta seg av denne debatten. Den ene er politikere. Den andre er intellektuelle. Et helt sentralt trekk ved all
intellektuell virksomhet er evnen til å kunne gjøre seg opp og fremsette sin egen mening. Et av kjennetegnene ved et demokratisk samfunn er at de forskjellige samtalene som foregår, ikke blir støtt vekk, slik samtalen om Norges forhold til NATO er blitt de siste tiårene. I et demokrati burde det ha vært respektert at denne debatten hadde en egenverdi og måtte tas, snarere enn å bli undertrykket av bedagelighetsgrunner. Det finnes regler for offentlig samtale.3 En av dem er at man ikke bevisst fremsetter usanne påstander. Det å gjøre seg opp sin egen mening innebærer imidlertid mer enn ikke å fremsi usannheter. Det kan også være et spørsmål om å tale den almene mening stikk imot. De gamle grekere kalte det å snakke sin egen sannhet til makten ‒ det å utfordre en folkemengde eller en leder ‒ for parrhesia. Parrhesia kan oversettes med «frimodighet», mer spesifikt såpass frimodighet i å snakke sannhet til makten at det medfører en viss personlig risiko. Parrhesia skulle være informert kritikk snarere enn sure oppstøt. Derfor måtte den som var frimodig, ha kunnskap. I Athen var frimodighet i utgangspunktet en uproblematisk konsekvens av ytringsfriheten for frie menn. Den ble regnet ikke bare som en rett, men også som en plikt. Der ble det regnet
3 Se Iver B. Neumann (2022) «Russlands-forskere som kommentatorer», Internasjonal Politikk 80 (4): 441–451, doi. org/10.23865/intpol.v80.5115.
som helt nødvendig at noen fortalte makten sannheten, selv om – eller snarere spesielt siden – makten helst ikke ville høre den.
Enhver historisk epoke og enhver stat vil by på spesifikke forutsetninger for å kunne snakke frimodig, både angående hva som kan sies, og hva straffen for å si det kan være. For forskere som meg er det spesielt presserende å skille mellom hva man gjør i sin forskerrolle, og hva man gjør som offentlig debattant, altså i situasjoner som å skrive denne boken. Når man er med i samtalen, trer man ut av sitt valgte kontemplative liv og inn i kommentatorrollen, som jo er del av det aktive liv.4 Når jeg skriver denne boken, som er kunnskapsbasert, må jeg også handle på en slik måte at jeg fanger og bidrar til hva som rører seg, og foreslå hvordan man kan handle effektivt i henhold til det. Den første lakmustesten på hvor gode kommentatorer er, handler altså om kunnskap og evnen til å formidle bakgrunnskunnskap slik at mottagerne forstår mer og eventuelt kan handle mer adekvat. Her lener kommentatoren seg på kunnskapsreserver og forsøker å treffe mottageren mest mulig hjemme. Grunnspørsmålet er analytisk: Hvorfor skjer dette? Den andre lakmustesten dreier seg om det de gamle grekere kalte phronesis, den praktiske
4 Hannah Arendt ([1958] 2012) Vita activa. Det virksomme liv, oversettelse Christian Janss. Oslo: Pax.
sans. Det dreier seg om evnen til å gjette (noen bruker heller verbet predikere, eller snakker om å føle på seg) hvordan ting vil utvikle seg, og eventuelt foreslå hva man kan gjøre for å øke sjansene for ønsket handling og minske faren for uønsket handling. Grunnspørsmålet er strategisk: Hva skjer nå og hva skal vi gjøre?
Analytisk tenkning og strategisk tenkning henger sammen, i den forstand at den første kan informere den andre – vi er her, og vi vil dit – men det dreier seg om to svært forskjellige ting. Den tyske nittenhundretallsfilosofen Martin Heidegger snakket endog om dette som to forskjellige tenkemåter: Nachdenken (eftertenkning, eftertenksomhet) og Denken (tenkning). Det er viktig å holde disse to måtene å være i verden på fra hverandre. Denne boken er bygget på kunnskap som jeg har ervervet meg over flere år ved å lese og skrive om verdensbegivenheter. Den er en meningsytring i en situasjon der vi alle forsøker å orientere oss. Jeg har to hensikter, en politisk og en terapeutisk. Den første er å tenke frimodig om det som skjer og hva vi skal gjøre. Den andre er å bidra til å spesifisere hva vi står overfor. Psykoanalytikere skiller mellom angst, som er redsel for det ukjente, og frykt, som er redsel for det kjente. Nå skjer det så mye på en og samme tid på en rekke forskjellige steder at informasjonsstrømmen lett blir overveldende. Det kan utløse angst for dype historiske endringer man ikke forstår. Om disse endringene
kan brytes ned og konkretiseres, slik jeg forsøker å gjøre nedenfor, er tanken at utfordringene skal bli forståelige. Da vil leseren fortsatt kunne reagere på dem med redsel, men den redselen vil da være av typen frykt, ikke angst, og dermed lettere å leve med. Det er i alle fall mitt håp.
