Política fiscal con enfoque de derechos humanos en la región de América Latina.
Experiencias y buenas prácticas
Esta colaboración busca evaluar la relación actual entre la política fiscal y los derechos humanos en América Latina. A partir de ello, se identifican buenas prácticas y desafíos; asimismo, se plantean recomendaciones para avanzar hacia una política fiscal que sea palanca de equidad, desarrollo sostenible y garantía de derechos para todas y todos
Dr. Marcelo
Flores Serna, Socio Director de Flores Serna & Asociados
INTRODUCCIÓN
¿A qué nos referimos cuando hablamos de política fiscal con enfoque de derechos humanos?
¿Cómo caracterizar cada una de estas categorías y su relación entre sí? ¿Qué instrumentos jurídicos a nivel internacional la fundamentan? ¿Cuál es su importancia en América Latina? ¿Qué experiencias, buenas prácticas y recomendaciones se tienen? ¿Qué acciones se están tomando en México al respecto? Estos y otros cuestionamientos serán vertidos en este texto, que tiene por objetivo analizar la relación entre la política fiscal y los derechos humanos en América Latina, evaluar la situación actual de la región en esta materia, identificar buenas prácticas y desafíos, y plantear recomendaciones para avanzar hacia una política fiscal más garante de derechos.
Desde el marco teórico en torno a los conceptos y la interrelación entre ellos, se tiene que, por un lado, la política fiscal puede ser definida como el uso del gasto público y la recaudación de impuestos por parte del Estado para influir en la economía y lograr objetivos socioeconómicos; mientras el enfoque puede concebirse como una herramienta teórica y metodológica que busca incorporar una serie de normas, principios, obligaciones, deberes y elementos esenciales de los derechos humanos en las políticas públicas. De esta forma, la política fiscal con enfoque de derechos humanos podría ser caracterizada como la aplicación de
1
2 3 4
principios y normas de derechos humanos en el diseño, implementación y evaluación de políticas fiscales y presupuestarias, lo que implica partir del hecho de que la política fiscal es un instrumento fundamental para la garantía o no de tales derechos.
ANÁLISIS
Los Principios de Derechos
Humanos en la Política Fiscal
En mayo de 2021, basados en un análisis riguroso de diferentes fuentes legales y normativas, fueron publicados los Principios de Derechos Humanos en la Política Fiscal; una iniciativa colectiva por parte de destacadas organizaciones de la sociedad civil que trabajan en América Latina y el Caribe, así como de especialistas en políticas fiscales y derechos humanos (entre ellas, la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia, el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, el Instituto de Estudios Socioeconómicos, la Red de Justicia Fiscal para América Latina y el Caribe y el Center for Economic and Social Rights). Como tal, se trata de una herramienta innovadora, diseñada para guiar la transformación de la política fiscal y promover la dignidad, la igualdad y la justicia para todas las personas, tomando precisamente una serie de principios de derechos humanos clave para las políticas tributarias y presupuestarias, y traduciéndolos en las siguientes 15 directrices o principios para el diseño, implementación y evaluación de las políticas fiscales:
La realización de los derechos humanos debe ser una finalidad fundamental de la política fiscal
Las obligaciones de respetar, proteger y garantizar los derechos exigen un rol activo y un fortalecimiento del Estado, y limitan la discrecionalidad estatal en materia de política fiscal
Los Estados deben asegurar que su política fiscal sea socialmente justa
Los Estados deben asegurar que su política fiscal sea ambientalmente sostenible
Los Estados deben eliminar las discriminaciones estructurales y promover la igualdad sustantiva a través de su política fiscal, incorporando de forma transversal las perspectivas de las poblaciones discriminadas en su diseño e implementación, y adoptando acciones afirmativas cuando sea necesario
Los Estados deben promover la igualdad sustantiva de género mediante su política fiscal con una perspectiva de interseccionalidad
Los Estados deben adoptar todas las medidas financieras y fiscales necesarias para dar efectividad a los derechos humanos, dentro de un marco fiscal sostenible
Los Estados deben garantizar de manera prioritaria los niveles esenciales de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales en su política fiscal
Los Estados deben movilizar el máximo de los recursos disponibles para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales
Los Estados deben asegurar que su política fiscal no genere retrocesos respecto de los niveles de protección alcanzados en relación con los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, ni siquiera en contextos de crisis económica
Los Estados están facultados, y en ocasiones obligados, a incentivar o desincentivar conductas y corregir externalidades mediante instrumentos específicos de política fiscal, y a adoptar medidas fiscales prioritarias para garantizar los derechos humanos
Los Estados y las instituciones internacionales de las que hacen parte deben brindar asistencia y cooperación internacional en temas fiscales, y crear un entorno de gobernanza global adecuado para lograr la plena realización de los derechos humanos
Los actores no estatales, incluidas las empresas y los intermediarios, tienen responsabilidades en materia de derechos humanos en relación con su comportamiento fiscal La política fiscal debe ser transparente, participativa y sujeta a rendición de cuentas. Las personas tienen derecho a la información fiscal
Los Estados deben prevenir y reparar adecuadamente las vulneraciones a los derechos humanos, sean estos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales o ambientales, relacionadas con la política fiscal
Fuente: elaboración propia con base en los Principios de Derechos Humanos en la Política Fiscal.
Como se observa, la política fiscal puede tener un impacto directo en la garantía de los derechos humanos, especialmente de los derechos económicos, sociales y culturales. Ello, a través de dos rutas: primero, mediante la recaudación y el gasto público, asignando recursos necesarios para avanzar progresivamente en derechos como salud, educación, vivienda y seguridad social; segundo, por medio de los estándares de igualdad y no discriminación, maximización y transparencia de derechos humanos, los cuales deben orientar el diseño e implementación de la política fiscal.
Normatividad internacional
Respecto a la normatividad internacional, entre tratados y compromisos internacionales de derechos humanos, relevante para la política fiscal se encuentran los siguientes, de manera enunciativa mas no limitativa:
• Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece la obligación de los Estados de adoptar medidas hasta el máximo de recursos disponibles para lograr progresivamente la plena efectividad de derechos económicos, sociales y culturales;
• Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que establece normas claras para la cooperación entre los Estados en materia de protección de derechos humanos;
• Convención Americana sobre Derechos Humanos y Protocolo de San Salvador, mismos que consagran los derechos económicos, sociales y culturales y las obligaciones para con ellos de los Estados;
• Observaciones Generales de Comités (Comité de los Derechos del Niño, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial y Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad), como interpretaciones autorizadas que desarrollan el contenido de los derechos y las obligaciones estatales;
• Informe sobre política fiscal de la Relatora Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU),
que subraya el gran potencial de la política fiscal para abordar la pobreza y la desigualdad, así como la importancia de principios como la igualdad y la no discriminación como guías de la política fiscal;
• Principios rectores relativos a las evaluaciones de los efectos de las reformas económicas en los derechos humanos de la ONU, mismos que establecen normas y principios como la compatibilidad con los derechos humanos, el fin de la realización de derechos de la política fiscal, la evaluación sistemática de las medidas económicas en derechos, sobre todo, en grupos vulnerados, así como las obligaciones de los Estados y de las instituciones financieras internacionales en cuanto al respeto de derechos humanos;
• Informe sobre los parámetros de un criterio basado en los derechos humanos de la recuperación de las crisis económicas y financieras mundiales; y
• Principios de Derechos Humanos en la Política Fiscal, que busca traducir los estándares de derechos humanos en directrices concretas para la política fiscal en las Américas.
América Latina
Sobre la importancia de una política fiscal con enfoque de derechos humanos en América Latina, cabe comenzar diciendo que adoptar una postura tal es urgente e imperativo en el contexto latinoamericano, marcado por profundas desigualdades en el acceso a derechos básicos como salud, educación, vivienda y seguridad social y por debilidades en los sistemas de protección social, caracterizados por la baja recaudación, la regresividad tributaria, la alta evasión y el gasto público insuficientes; condiciones que se vieron agravadas y exacerbadas por la pandemia de coronavirus disease (Covid19) que empujó a millones de personas a la pobreza, evidenciando las debilidades de los sistemas de protección social.
En este escenario, una política fiscal con enfoque de derechos humanos como parte de una reforma estructural y un nuevo pacto fiscal podría contribuir a enfrentar estos desafíos, al promover una recaudación más justa y progresiva, y una asignación del gasto público orientada a garantizar niveles esenciales
Es hora de que los Estados asuman plenamente sus obligaciones en esta materia y que las sociedades latinoamericanas demanden una nueva fiscalidad, que sea palanca de equidad, desarrollo sostenible y garantía de derechos para todas y todos.
de derechos para toda la población; a favor de un futuro de mayor dignidad y justicia social.
Por un lado, la desigualdad en el acceso a derechos es un problema grave en América Latina, la región más desigual del mundo, a pesar de que el gasto social público ha aumentado en la región en los últimos años –del 11.3% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2010 al 14.1% en 2021–. Piénsese, por ejemplo, en la estadística que revela que el 50% más pobre de la población en América Latina y el Caribe se lleva solo el 10% de los ingresos, mientras que el 10% más rico recibe el 55%, datos que se agravan aún más en términos de riqueza, donde la concentración es incluso mayor (el 10% más rico acumula el 77% y el 50% más pobre solo el 1%). Casos como los de Brasil, Chile y Uruguay son significativos, pues, en estos países, el 1% más rico concentra entre el 22 y el 27% del ingreso total. En términos generales, los sectores que suelen salir más afectados de esto son los grupos de mayor vulnerabilidad como niñas y niños, mujeres, pueblos originarios, afrodescendientes, residentes rurales y desempleados.
Por otro lado, están la baja recaudación fiscal, la regresividad tributaria y la alta elusión y evasión fiscal. Sobre la primera, la recaudación tributaria promedio en América Latina se ubica en torno al 22.4% del PIB, muy por debajo del 34.3% de los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, situación que limita los
recursos disponibles para financiar políticas sociales y garantizar derechos. Por país, los hay de alta presión fiscal como Brasil, Barbados y Uruguay (entre el 29 y 34% del PIB) y otros de baja como Guatemala, República Dominicana, Paraguay y México (entre el 12 y 16% del PIB).
Respecto a la regresividad de los sistemas tributarios latinoamericanos, el mayor peso de impuestos está en el impuesto al valor agregado (IVA) que grava el consumo, en comparación con los impuestos directos a la renta y la propiedad, resultando en una carga tributaria desproporcionada hacia los sectores de menores ingresos. Finalmente, la evasión y elusión fiscal alcanzan niveles muy elevados en América Latina. Según estimaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, la evasión tributaria ascendió a 325 mil millones de dólares en 2018, equivalente al 6.1% del PIB regional. Esto representa una enorme pérdida de recursos que podrían destinarse a financiar políticas de desarrollo e inclusión social. La baja recaudación, regresividad y alta evasión, a su vez, limitan los recursos para financiar servicios públicos esenciales como salud, educación y vivienda, afectando especialmente a los sectores de mayor vulnerabilidad, por lo que el impacto regresivo en términos de desigualdad y acceso a derechos que, como se recordará, eran la primera dimensión contextual de América Latina y el Caribe, genera un círculo vicioso estructural. Ejemplo de lo anterior es el gasto público social en salud y educación en América Latina que, en 2018, promedió apenas el 2.3 y 3.9% del PIB, respectivamente, muy por debajo de los niveles de países desarrollados, lo que se traduce en sistemas fragmentados, brechas de cobertura y altos gastos de bolsillo para acceder a estos derechos.
Sin duda, superar estos desafíos requiere de reformas que fortalezcan la recaudación, progresividad y eficiencia del gasto público, como parte de un nuevo pacto fiscal para la región. Aunque todavía persisten grandes desafíos, afortunadamente, en los últimos años han sucedido experiencias de reformas fiscales con enfoque de derechos en países como Uruguay, Bolivia, Colombia y México, que muestran avances en ese sentido.
Uno de los casos más destacados es el de Uruguay que, a partir de 2007, inició una serie de reformas
tributarias orientadas a aumentar la progresividad del sistema y fortalecer el financiamiento de las políticas sociales. Entre otras medidas adoptadas, se encuentra la introducción del impuesto a la renta de las personas físicas con tasas progresivas, la reducción del IVA para alimentos básicos y la creación del impuesto a la concentración de inmuebles rurales para gravar la riqueza. Como resultado, Uruguay logró aumentar significativamente la presión tributaria (de 17 a 27% del PIB entre 2004 y 2019) y reducir la desigualdad (el índice de Gini pasó de 0.46 a 0.38 en el mismo periodo).
Otro ejemplo interesante es el de Bolivia, que en su Constitución Política de 2009 estableció que la política fiscal se basa en los principios de capacidad económica, igualdad, progresividad, proporcionalidad, transparencia, universalidad, control, sencillez administrativa y capacidad recaudatoria. En línea con estos principios, en 2015 creó el impuesto directo a los hidrocarburos, que grava las ganancias extraordinarias de las empresas petroleras y gasíferas, cuyos recursos se destinan a financiar el pago de la Renta dignidad (pensión universal no contributiva) y bonos sociales. Aunque persisten desafíos en cuanto a la sostenibilidad fiscal y la dependencia de los ingresos de recursos naturales, esto ha permitido ampliar la cobertura de protección social.
Para el caso de Colombia, en 2012, aprobó una reforma tributaria que incluyó medidas para aumentar la progresividad, como la creación del impuesto mínimo alternativo nacional para asegurar un piso de tributación a las personas de altos ingresos. Además, en 2019, se estableció la Ley de Crecimiento Económico, que incorporó elementos de transparencia fiscal, como la obligación de presentar informes anuales sobre los beneficios tributarios y su costo fiscal.
Algunas recomendaciones
Sin duda, estas experiencias muestran que es posible avanzar hacia políticas fiscales con enfoque de derechos humanos en América Latina. Aun cuando evidencian la complejidad de estos procesos y los desafíos que persisten en términos de desigualdad, evasión y dependencia de ingresos volátiles, los aprendizajes sobre la progresividad tributaria, el fortalecimiento de la protección social, la transparencia
fiscal y la evaluación de las políticas son importantes sendas de las cuales habrá que aprender para seguir avanzando en esta agenda en la región.
Entre las recomendaciones, pueden resaltarse las siguientes:
1. Fortalecer los impuestos directos y progresivos, como el impuesto sobre la renta (ISR) personal y a la propiedad, lo que implica revisar y eliminar exenciones, deducciones y tratamientos preferenciales que benefician desproporcionadamente a los sectores de mayores ingresos, así como combatir la evasión y elusión fiscal. Lo anterior permitirá aumentar la recaudación y mejorar la progresividad de la estructura tributaria;
2. Revisar y racionalizar los generosos incentivos y exenciones tributarios que prevalecen en la región, evaluando rigurosamente su costo fiscal, efectividad y progresividad. Muchos de estos tratamientos erosionan la base tributaria sin cumplir sus objetivos, por lo que eliminarlos liberaría recursos para el financiamiento de derechos;
3. Mejorar la calidad y eficiencia del gasto público, priorizando las inversiones en servicios esenciales como salud, educación y protección social. Esto requiere fortalecer los sistemas de evaluación, monitoreo y rendición de cuentas del gasto, así como los presupuestos con enfoque de derechos que asignen recursos adecuados para garantizar niveles esenciales de prestaciones sociales a toda la población;
4. Implementar pisos de protección social universales, que aseguren un ingreso básico y acceso a servicios esenciales para todos como un derecho, lo que puede lograrse combinando transferencias monetarias y en especie, priorizando a los grupos más vulnerados; y
5. Fortalecer la transparencia fiscal y la participación ciudadana en todo el ciclo presupuestario, desde la formulación hasta la evaluación; produciendo y difundiendo ampliamente la información fiscal, y creando mecanismos institucionalizados de diálogo y rendición de cuentas con la sociedad civil.
México
Finalmente, en cuanto a México, en los últimos años se han implementado varias medidas para
impulsar una política fiscal con enfoque de derechos humanos, entre ellas: la reforma de 2011 en materia de derechos humanos, desde la cual se incorporaron a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos principios, obligaciones y deberes para todas las autoridades públicas y todos los sectores gubernamentales respecto a los derechos humanos de todas y todos; el cauce reciente de la política fiscal hacia el bienestar de la población de mayor vulnerabilidad (programas de bienestar como la pensión para adultos mayores, para personas con discapacidad, el apoyo para madres solteras, los programas Sembrando Vida, Jóvenes Construyendo el Futuro, las becas Benito Juárez, el programa La Escuela es Nuestra, entre otros, a los cuales se ha destinado más de tres mil millones de pesos), lo que ha sido posible a partir de un aumento importante de la base de contribuyentes (de 28 millones de contribuyentes en enero de 2010 a 84 millones en noviembre de 2023) en armonía con una menor dependencia de los ingresos petroleros (del 44.3% del total de ingresos totales en 2008 al 17.2% en 2019), así como de una diversificación de riesgos y sostenibilidad de la deuda pública, un déficit presupuestario moderado (del 4.4% del PIB en 2014 al 3.8% en 2021) y un superávit primario presupuestario.
CONCLUSIONES
En síntesis, avanzar en esta agenda requerirá de reformas estructurales y de un nuevo pacto fiscal en la región, que permita aumentar de manera sostenida la recaudación tributaria y mejorar su progresividad, al tiempo que fortalezca el rol redistributivo del gasto público. Esto demanda construir amplias coaliciones sociales y políticas en favor de la equidad y los derechos, así como aprovechar las ventanas de oportunidad que ofrecen los periodos de crecimiento económico para implementar reformas redistributivas. Un pacto fiscal con enfoque de derechos debe poner en el centro la garantía de niveles dignos de bienestar para toda la población y no solo consideraciones de eficiencia económica.
Incorporar plenamente este enfoque en la política fiscal no es una tarea fácil ni de corto plazo, pero es un imperativo ético y jurídico para la región latinoamericana en vista de sus contextos. Los beneficios potenciales son enormes: sistemas tributarios más
justos y legítimos, políticas sociales más robustas y efectivas, así como sociedades más cohesionadas y democráticas.
Para lograrlo, se necesita construir una amplia voluntad política y social en torno a la necesidad de estas reformas. El papel de la sociedad civil, la academia, los medios de comunicación y los organismos internacionales son clave para visibilizar los impactos de la política fiscal en los derechos humanos, exigir rendición de cuentas a los gobiernos y articular propuestas técnicamente sólidas y políticamente viables. También se requiere un trabajo coordinado entre distintos actores y sectores, que permita alinear la política fiscal con las estrategias nacionales de desarrollo y con los compromisos internacionales de derechos humanos.
En definitiva, transitar hacia una política fiscal con enfoque de derechos humanos en América Latina es un desafío complejo, pero impostergable. Es hora de que los Estados asuman plenamente sus obligaciones en esta materia y que las sociedades latinoamericanas demanden una nueva fiscalidad, que sea palanca de equidad, desarrollo sostenible y garantía de derechos para todas y todos. Solo así será posible construir un futuro de dignidad y justicia social para la región. •
