Til forsvar av landet

Page 1

SIGMUND SIMONSEN

Hensikten med boken er på generelt grunnlag å klargjøre forsvarsmaktens rett slige handlingsrom og handleplikt i fred, krise og krig: Når og på hvilke vilkår kan militær makt brukes? Mange av spørsmålene har i liten grad vært analysert tidligere. Funnene gir grunn til å stille flere spørsmål ved myndighetenes og Forsvarets handlemåte 22. juli samt 22. juli-kommisjonens vurderinger. SIGMUND SIMONSEN (1972) er professor i rett svitenskap ved Høgskulen på Vestlandet. Han har Befalsskolen for infanteriet (1992), er cand.jur. fra UiO (1998), og har mastergrad (LL.M) i menneskerettigheter og krigens folkerett fra University of Essex (2004) og juridisk doktorgrad (dr.philos.) fra NTNU (2010). Han har tidligere arbeidet som advokat og lovutvalgssekretær. Fra 2012 til 2018 arbeidet han ved Luftkrigsskolen, hvor han fikk opprykk til professor i 2017.

ISBN 978-82-450-2436-4

,!7II2E5-acedge!

TIL FORSVAR AV LANDET

Forsvaret har rett og plikt til å forsvare landet. Det fremgår av Grunnloven, og er grunnen til at vi har et forsvar og alminnelig verneplikt. Men hva ligger egentlig i den retten og plikten? Hva hadde Regjeringen og Forsvaret eksempelvis lov til å gjøre i aprildagene i 1940 og 22. juli 2011? Hva skal til for at Norge må anses for å være utsatt for et «væpnet angrep»? Kan hybridkrigføring, cyberangrep og krenkelser av Norges suverenitet møtes med militær makt? Hva med omfattende terrorangrep, statskupp eller opprør i Norge? Hvilke rett sregler gjelder for maktbruken? Kan militær makt bare brukes mot «ytre» trusler, eller kan forsvarsmakten også brukes mot «indre» trusler? Hva er ansvars- og rollefordelingen mellom politi og forsvar i «gråsonen» mellom krig og fred? Og kan deltakelse i militære operasjoner i utlandet, som Libyaoperasjonen (2011), anses for å være «til forsvar av landet» i Grunnlovens forstand?

SIGMUND SIMONSEN

TIL FORSVAR AV LANDET Rettslige rammer og gråsoner i fred, krise og krig



TIL FORSVAR AV LANDET

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 1

2019-04-03 16:28:06


_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 2

2019-04-03 16:28:08


SIGMUND SIMONSEN

TIL FORSVAR AV LANDET Rettslige rammer og gråsoner i fred, krise og krig

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 3

2019-04-03 16:28:08


Copyright © 2019 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 1. utgave / 1. opplag 2019 ISBN: 978-82-450-2436-4 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Omslagsfoto: Didrik Linnerud/Forsvaret

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 4

2019-04-03 16:28:08


Aldri mer? De gjorde så godt som de kunne. Deri ligger deres forsvar. Deri ligger deres dom. Stortingspresident C.J. Hambro, 19481

De gjorde så godt de kunne – men det var for dårlig! Det er historiens dom, og det er en konklusjon som har stått seg gjennom tidene. […] [S]elv om aktørene etter hvert har møtt større forståelse for den vanskelige situasjonen de befant seg i, er hovedbildet det samme som den gang Undersøkelseskommisjonen behandlet dem og deres gjerninger: Norge møtte et nederlag i 1940. Landets myndigheter var ikke på høyden med situasjonen. Professor emeritus i historie Hans Fredrik Dahl, 20102

Angrepet på regjeringskvartalet 22/7 kunne ha vært forhindret gjennom effektiv iverksettelse av allerede vedtatte sikringstiltak. Myndighetenes evne til å beskytte menneskene på Utøya sviktet. En raskere politiaksjon var reelt mulig. Gjerningsmannen kunne ha vært stanset tidligere 22/7. 22. juli-kommisjonen, 20123

1 2 3

Sitert av Hans Fredrik Dahl i innledningen til nyutgivelsen av Innstilling fra undersøkelseskommisjonen av 1945, Familieforlaget 2010, s. iv. Ibid., s. iv og v. NOU 2012: 14, Rapport fra 22. juli-kommisjonen, Avsluttende observasjoner og anbefalinger, s. 449.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 5

2019-04-03 16:28:08


_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 6

2019-04-03 16:28:08


Forord Militærvesenet er borgerskapets redskap for undertrykkelse av arbeiderklassen – slik var holdningen til Forsvaret i vide kretser hvis vi går noen få generasjoner tilbake i tiden. Enkelte hendelser i inn- og utland der militære styrker ble satt inn i forbindelse med arbeidskonflikter, hadde gitt næring til slike oppfatninger. Mest kjent er kanskje det såkalte Menstadslaget i 1931, der politi og demonstrerende arbeidere støtte sammen. Daværende forsvarsminister Vidkun Quisling hadde beordret militære enheter til stedet, uten at de rent faktisk ble brukt. Disse hendelsene ligger som bakteppe for en oppgavedeling mellom politiet og Forsvaret, der politiet tar seg av interne problemer mens Forsvaret tar seg av eksterne trusler mot statens selvstendighet og sikkerhet. Denne oppgavedelingen kan også ses som en del av en «samfunnskontrakt» om verneplikten. De vernepliktige skal forsvare landet og ikke gjøres til aktør i politiske konflikter innenlands. Slik tok man også brodden av visse former for politisk militærnekting. Vi har aldri hatt noen lov som definerer Forsvarets oppgaver. Denne oppgavedelingen er med andre ord aldri blitt direkte lovfestet, men kan ses på som en uuttalt forutsetning i politilovens regler om militær bistand til politiet. Den passer også godt sammen med Grunnlovens restriksjoner på bruk av militær makt mot landets innbyggere. Men spørsmålet er om det er tilstrekkelig at et slikt grunnleggende spørsmål er henvist til en plass «mellom linjene». Og i dag kan man også reise spørsmålet om det faktisk står noe mellom linjene, eller om det som kanskje sto mellom linjene, har falmet bort. Det nærmer seg nitti år siden «Menstadslaget», og åtti år siden landet sist ble angrepet av en ytre fiende 9. april 1940. Mye har skjedd siden den gang, og blant de mest dramatiske begivenhetene er terrorangrepet med kaprede fly i USA 11. september 2001 og massedrapene på Utøya 22. juli 2011, samme dag som regjeringskvartalet ble ødelagt av en stor sprengladning. Lignende terrorangrep har funnet sted i blant annet Madrid, London og Paris. Slike hendelser sier oss at skillet mellom ytre og indre trusler mot statens selvstendighet og sikkerhet er i ferd med å bli utvisket. Terrorangrep skriver seg ikke nødvendigvis fra en fremmed stat, det kan være private aktører. Og disse kan like gjerne ha sin base innenlands som utenlands. Har slike momenter betydning for forståelsen av loven?

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 7

2019-04-03 16:28:08


8

til forsvar av landet

La meg nevne en annen utvikling som har skjedd mer i det stille. Det gjelder nærmest som et aksiom at militær makt er brutal, mens politiet opererer ut fra prinsippet om å bruke så lite makt som mulig og dødelig makt kun mot dødelige trusler. Hvis man sammenligner militære avdelingers handlemåte på slagmarken med politiets opptreden ved vanlig ordenshåndhevelse, er dette riktig. Men det man lett overser, er at Forsvaret i årtier har øvet og praktisert politimessige metoder. Dette har vært nedfelt i bestemmelser om militære vakters bruk av våpen og tvangsmidler i fredstid, i ROE (Rules of Engagement) for militære vakter ved kontrollposter i Libanon, Bosnia, Kosovo og Afghanistan, og i den treningen heimevernssoldater får bl.a. med tanke på oppdrag som gjelder objektsikring i krisesituasjoner. Faktum er at Forsvarets rutiner for maktbruk i fredstid er mer konservative og tilbakeholdende enn politiets våpeninstruks. Dette hører også med i bildet når fordelingen av oppgaver mellom Forsvaret og politiet skal vurderes og gjeldende lovverk fortolkes. I tiden etter terrorangrepet 22. juli 2011 ble det reist spørsmål om hvorvidt Forsvaret burde ha vært mer fremoverlent og aktivt, for eksempel med hensyn til å etablere militært vakthold rundt Stortinget. I engere fora ble det også diskutert om det ville vært riktig av Forsvarssjefen å ta kontroll over situasjonen – ja om det kanskje kunne ha vært en plikt å gjøre det. Mitt svar på det siste spørsmålet er kontrafaktisk. Et ikke helt urealistisk scenario kunne vært at Anders Behring Breivik hadde hatt medsammensvorne (slik han påsto var tilfellet), at disse hadde planlagt angrepet bedre og detonert sprengladninger ikke bare ved regjeringsbygningen, men også ved Politihuset på Grønland og Politidirektoratet i Oslo sentrum. Hva hadde da vært forventningen til Forsvaret? Å vente på anmodning om bistand fra et politi uten noe fungerende kommandoapparat? Eller å gripe tøylene og etablere kontroll over situasjonen i hovedstaden inntil politiet hadde samlet seg tilstrekkelig til å kunne overta? Jeg vil tro at svaret gir seg selv. Denne boken tar opp denne type spørsmål – ikke som et politisk innlegg, men som et faglig arbeid med bruk av etablert juridisk metode. Den skiller seg fra tidligere juridiske fremstillinger ikke bare ved å fokusere på spørsmål som har vært lite behandlet, men også ved å ta inn over seg at verden har forandret seg. God lesning! Arne Willy Dahl Generaladvokat (pensjonert)

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 8

2019-04-03 16:28:08


Forfatterens forord Bruk av militær makt er stadig aktuelt. Temaet er ekstremt og alvorlig, i moralsk og juridisk forstand, i så vel teori som praksis. Norske styrker kan bli beordret til å ta liv og ofre eget og andres liv. Det betyr at gjeldende rettsregler må være gjennomtenkte og klare. Jeg har skrevet denne boken fordi jeg har sett misoppfatninger, uklarheter og usikkerhet omkring lovligheten av militær maktbruk i mange ulike fora og nivå, fra topp til bunn. Videre fant jeg grunn til å sette spørsmålstegn ved enkelte rettsoppfatninger og spørre hvilke rettsregler gjelder egentlig, og hva rettsreglenes innhold er i dag. Siktemålet med boken ble dermed å analysere og klargjøre gjeldende rettslige rammer for norsk bruk av militær voldsmakt i fred, krise og krig i Norge og i utlandet. Uklare regler og usikkerhet om hvilke regler som gjelder, kan lede til forhastet bruk av militær makt. Men uklarhet og usikkerhet kan også lede til beslutningsvegring og handlingslammelse slik vi så den 9. april og den 22. juli. Begge deler kan få dramatiske konsekvenser for Norge og befolkningen. I boken anvendes angrepene 9. april og 22. juli som gjennomgående eksempler fordi de illustrerer rettsspørsmålene godt. Intervensjonene i Afghanistan i 2001 og i Libya i 2011 er andre sentrale eksempler. Jeg har hatt gleden av å arbeide i Forsvaret i syv år, først ved Befalsskolen for infanteriet i Sør-Norge og som OP-befal (USK) ved Panserbataljonen Nord fra 1991 til 1992. Deretter arbeidet jeg som rettsforsker og instruktør ved Luftkrigsskolen fra 2012 til 2018. Det var en god tid sammen med flotte folk. En stor takk går til Luftkrigsskolen som ga meg mulighet til å forske på disse emnene, og alle studenter (kadetter) og ansatte som med sin erfaring fra bruk av militær makt har utfordret meg og diskutert temaene med meg. Særlig spennende, også faglig, var det å få fly med Orion overvåkningsfly, F-16, Hercules og helikoptre, samt teste ut juridiske dilemmaer på studenter og andre på realistiske øvelser ute i felt eller i operasjonsrom på alle nivå i den militære kommandokjeden. Denne boken kunne ikke blitt den samme uten det tverrfaglige samvirket. Jeg har med andre ord stor respekt for kvinner og menn i Forsvaret og den kompetanse og kvalitet de har til å gjennomføre viktige samfunnsoppgaver i fred, krise og krig. Og ikke minst har jeg respekt for det alvorlige oppdraget de har, samt de dramatiske situasjoner og dilemmaer de vil kunne bli stilt overfor på våre vegne.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 9

2019-04-03 16:28:08


10

til forsvar av landet

Fra mitt perspektiv er det viktig å sørge for at de har klare handlingsregler som er trygt forankret i norsk lov og folkeviljen. Spesielt vil jeg takke generaladvokat (p) Arne Willy Dahl som har vært forlagets uavhengige fagkonsulent. Arne Willys klokskap, erfaring og raushet har jeg satt stor pris på. Videre vil jeg takke professor og oberstløytnant Dag Henriksen, førsteamanuensis Ole Jørgen Maaø, førstelektor Ann Karin Larssen og høgskolelektor Dag Digernes som har lest og kommentert utkast til boken på ulike stadier. Videre vil jeg takke min arbeidsgiver Høgskulen på Vestlandet som ga meg rom til å fullføre prosjektet. Takk også til min redaktør Marit Hatleskog for oppmuntring og støtte. Feil og mangler er naturligvis mitt ansvar alene. Sist, men ikke minst går det en varm takk til min kjære Kirsti, og våre barn, Filip, William og Simon, for nok en gang å ha utvist tålmodighet. Boken er basert på rettsvitenskapelig metode og vanlige ugraderte rettskilder. Selv om norske myndigheter og Forsvaret alltid er forpliktet til å operere innenfor gjeldende rett, er det ikke mulig å lese ut av denne boken hvordan Norge og Forsvaret vil handle i en konkret situasjon. Forsvarets handlemåte vil avhenge av mange konkrete rettslige og faktiske faktorer. Det må utvises sunt, situasjonsbestemt og godt skjønn – klokskap – ved bruk av militær makt. Jusen er med andre ord et rammeverk som angir Forsvarets handlingsrom. Rettsspørsmålenes viktighet og aktualitet tilsier imidlertid at rettsreglene – de ytre rammene – for bruk av militær makt må ha solid demokratisk forankring. Generelle rettsspørsmål hører derfor ikke hjemme i lukkede fora og engere kretser. Rettsspørsmålene må diskuteres, og det juridiske rammeverket må klargjøres og implementeres. Håpet er at boken kan bidra til det.4 Haugesund, 19. januar 2019 Sigmund Simonsen

4

Første utkastet til boken forelå 1. august 2018. Høsten 2018 kom en del nye publikasjoner, bl.a. Libya-rapporten. Fremstillingen er forsøkt holdt oppdartert til 19. januar 2019.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 10

2019-04-03 16:28:08


Innhold Kapittel 1

Introduksjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Bokens tema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bokens hovedspørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Metode – en rettsvitenskapelig analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Noen bemerkninger gitt bokens ømtålige tema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bokens oppbygning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17 21 22 27 28

Kapittel 2

Hva kan forsvares med bruk av norsk militær makt? . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.1 2.2 2.3 2.4

Norges suverenitet og «landets» geografiske grenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Er den norske «befolkningen» en del av «landet»? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Er Norges suverene rettigheter en del av «landet»? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30 36 37 40

Kapittel 3

Kommando og kontroll med norske militære styrker . . . . . . . . . . . . . . 42 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10

Problemstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Maktfordelingsprinsippet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kort om Kongen og Regjeringen som leder av den utøvende makt. . . . Forsvarsledelsen og Forsvarets operative ledelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regjeringen som øverste leder av politiet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stortingets rolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Domstolenes rolle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regjeringens og Forsvarets ansvar i lys av angrepet 9. april . . . . . . . . . . . . . . . . Regjeringens og Forsvarets ansvar i lys av angrepet 22. juli . . . . . . . . . . . . . . . . Er det bare «Kongen» som kan beslutte bruk av militær makt til forsvar av landet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.11 I hvilken grad bør den politiske ledelse involvere seg i militære operasjoner?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.12 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 11

42 43 44 48 49 50 52 52 57 72 76 80

2019-04-03 16:28:08


12

til forsvar av landet

Kapittel 4

Hjemmelskravet for norsk bruk av «militær makt» . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Problemstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Legalitetsprinsippet: Kreves materiell hjemmel ved militær maktbruk? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Om hjemmel «direkte» i folkeretten og dualismeprinsippet . . . . . . . . . . . . . . . Menneskerettighetenes hjemmelskrav . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Folkerettens hjemmelskrav . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hjemmelskravet og begrepet «militær makt» i Grunnloven § 101 . . . . .

81 82 86 91 92 93

Kapittel 5

Forholdet mellom Grunnloven §§ 26 og 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 5.1 5.2 5.3

Grunnloven § 26 – utgangspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Militær makt til forsvar av landet vs. mot innbyggerne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Kapittel 6

Straffansvar og konsekvenser av regelbrudd. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Kapittel 7

Grunnleggende verdier bak handlingsreglene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Kapittel 8

Om situasjonskravet og reglenes saklige anvendelsesområde. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 8.1 8.2

Problemstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Ulike situasjoner – ulike regler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

Kapittel 9

Krisebegrepet og nasjonal krisehåndtering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 9.1 9.2

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 12

Begrepene «krise» og «sikkerhetspolitiske krise» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Prinsippene for nasjonal krisehåndtering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

2019-04-03 16:28:08


innhold

13

Kapittel 10

Hovedregelen: «Væpnet angrep» og Norges selvforsvarsrett . . . . . 135 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7 10.8 10.9

Problemstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grunnlovens § 26 – forhistorie og utviklingstrekk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grunnloven § 26 første ledd og politiets oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hovedinnholdet i Grunnloven § 26 første ledd og forholdet til FN-pakten artikkel 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Norges selvforsvarsrett og situasjonskravet «væpnet angrep» . . . . . . . . . . . . Når starter angrepet? Lovligheten av forkjøpsangrep o.l. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rammene for selvforsvaret: Nødvendighet og proporsjonalitet . . . . . . . . Suverenitetshevdelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering – Norges selvforsvarsrett og rett til suverenitetshevdelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

135 136 138 139 141 161 170 176 186

Kapittel 11

Krig og væpnet konflikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5 11.6 11.7 11.8

Problemstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Væpnet konflikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forholdet mellom væpnet angrep og væpnet konflikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Når oppstår en «væpnet konflikt»? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Terskelen for «internasjonal væpnet konflikt». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Terskelen for «ikke-internasjonal væpnet konflikt» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kan et omfattende terrorangrep e.l. utløse en «ikke-internasjonal væpnet konflikt» i Norge?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.9 Krigens folkerett: Forsvarets handlingsrom i væpnet konflikt. . . . . . . . . . . 11.10 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

189 189 190 191 193 196 200 204 208 223

Kapittel 12

Gråsonen: Krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 12.1 12.2 12.3 12.4 12.5

Problemstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . «Unntakstilstand» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konstitusjonell nødrett. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. . . . . . . . . . . . . . Forholdet mellom «terrorhandling» og «rikets sikkerhet» i lys av angrepet 22. juli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.6 Forsvarets handlingsrom ved omfattende terrorangrep á la 22. juli . . . . . 12.7 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 13

225 225 226 228 241 254 278

2019-04-03 16:28:08


14

til forsvar av landet

Kapittel 13

Politiets ansvar og Forsvarets bistand til politiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 13.1 13.2 13.3 13.4 13.5 13.6

Hovedregelen og problemstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politiets oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politiloven § 27 a og Forsvarets bistand til politiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forsvarets bistand til politiet 22. juli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nærmere om bistandsinstruksen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Har politiets eller Forsvarets oppgave prioritet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

280 280 283 287 289 299

Kapittel 14

Andre «nødssituasjoner»: Kan bruk av militær voldsmakt hjemles nødretten? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 14.1 14.2 14.3 14.4

Problemstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hva kjennetegner en «nødssituasjon»?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kan etaten «Forsvaret» påberope seg nød- og nødvergeretten? . . . . . . . . . Særlig om typetilfellet luftbåret terrorangrep (renegade) og vilkårene for bruk av militær makt i nødssituasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

303 305 306 311

Kapittel 15

Forsvarets og militært personells lydighetsog handleplikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 15.1 15.2 15.3 15.4 15.5

Generelt om den militære lydighets- og handleplikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forsvarets handleplikt i medhold av Plakaten på veggen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I hvilken grad må militært personell utsette seg for fare? . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den alminnelige hjelpeplikten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Handleplikt og angrepene 9. april og 22. juli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

324 326 331 342 344

Kapittel 16

Rettslige utgangspunkter for når Norge kan bruke militær voldsmakt i eller mot en annen stat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 16.1 Problemstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 16.2 Forbudet mot angrepskrig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 16.3 Kort om beslutningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 Kapittel 17

Lovligheten av humanitære intervensjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 17.1 Problemstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 17.2 Beskyttelsesdoktrinens (R2P) innhold og rolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 14

2019-04-03 16:28:08


innhold

17.3 17.4 17.5 17.6

De folkerettslige vilkår for bruk av militær makt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forholdet til Grunnloven § 26 første ledd. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Operasjonens rettslige rammer (mandat) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Exit R2P? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15

364 378 380 382

Kapittel 18

Oppsummering og avsluttende bemerkninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 18.1 Generelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 18.2 Avsluttende bemerkninger til 22. juli-angrepet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 18.3 Rettspolitiske vurderinger – de lege ferenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 Kapittel 19

Betraktninger om militær maktbruk, jus, etikk og politikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 19.1 19.2 19.3 19.4 19.5 19.6

Generelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Om mot til å handle rettidig eller å holde igjen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rettslige vurderinger og forsvarlig skjønnsutøvelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jusens dynamikk og indre skjønnhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krigens krav og usikkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Klokskap og måtehold. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

397 397 398 400 401 402

Kilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405 Offentlige dokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rettsavgjørelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mediaoppslag, pressemeldinger, kronikker o.l. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

405 407 409 418

Stikkordregister. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 15

2019-04-03 16:28:08


Forsvaret av landet er en av statens viktigste oppgaver, og evnen til å håndtere krise og væpnet konflikt i egne og alliertes nærområder må gis høyere prioritet. Disse oppgavene er det bare Forsvaret som kan løse. Utenriks- og forsvarskomiteen, Innst. 62 S (2016–2017) s. 5.

[H]hvor rikets selvstendighet og sikkerhet står på spill - vil Regjeringen ha både rett og plikt til å sørge for den maksimale utnyttelse av landets forsvarskrefter, selv om det må skje utenom rammen for fredstidslovgivningen. Justis- og politidepartementet 1950, jf. Ot.prp. nr. 78 (1950) Lov om særlige rådegjerder under krig, krigsfare og lignende forhold, s. 4, gjentatt av beredskapslovutvalget i NOU 1995:31 Beredskapslovgivningen i lys av endrede forsvarsog sikkerhetspolitiske rammebetingelser, s. 51.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 16

2019-04-03 16:28:08


1

Introduksjon 1.1

Bokens tema

Aldri mer, var mantraet da Forsvaret rustet opp etter at Norge ble frigjort fra den tyske okkupasjonen under den andre verdenskrig. Aldri mer, var mantraet også etter 22. juli 2011. Ved begge hendelsene var myndighetene avventede og tilbakeholdne med å bruke militær makt. De etterfølgende granskingsrapportene konkluderte nådeløst med at myndighetene sviktet sin viktigste oppgave: å beskytte landet og befolkningen. Det er til forsvar av landet vi har Forsvaret. Forsvarets rasjonale er å avskrekke mulige angripere fra å angripe landet.5 Om nødvendig skal landet forsvares med bruk av militær makt. Regjeringen og Forsvaret har rett og plikt til å ivareta rikets sikkerhet og forsvare landet.6 Men hvilket rettslig handlingsrom har egentlig Regjeringen og Forsvaret? Og hva ligger i handleplikten? To lovbestemmelser om Regjeringens rett til å bruke militær makt står i Grunnloven og fremstår som sentrale. Grunnloven § 26 første ledd lyder: Kongen har rett til å […] begynne krig til forsvar av landet.

Bestemmelsen har flere sider. Grunnloven § 26 første ledd sier noe om hvem som har myndighet til å beslutte bruk av militær makt og hvordan: Det er i utgangspunktet Kongen alene (altså Regjeringen) som treffer beslutningen, og da fortrinnsvis i statsråd.7 Bestemmelsen har utvilsomt også en materielle side ved at den sier noe om hva Regjeringen har lov til å gjøre «til forsvar av landet», nemlig «å begynne krig».8 Den materielle siden har, særlig det siste året, vært drøftet i juridisk litteratur

5 6 7 8

Se Prop. 151 S (2015–2016) Kampkraft og bærekraft. Langtidsplan for forsvarssektoren, s. 5. Jf. bl.a. NOU 1993: 31 Beredskapslovgivningen i lys av endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser, s. 51. Jf. også Grunnloven § 25 som sier at Kongen har øverste befalingsmyndighet over landets militære styrker. Se nærmere om det i kapittel 3. Se Libya-rapporten s. 84. Se nærmere om dette i kapittel 8 flg.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 17

2019-04-03 16:28:08


18

til forsvar av landet

med hensyn til lovligheten av norsk deltakelse i utenlandsoperasjoner.9 Det er et interessant og legitimt rettsspørsmål, fordi det kan spørres om deltakelse i utenlandsoperasjoner overhodet kan sies å være til «forsvar av landet». Det spørsmålet drøftes mot slutten av boken. Kjerneområdet til § 26 er nemlig forsvar av landet Norge. Og det er bokens hovedfokus. Den siden av bestemmelsen har imidlertid i bemerkelsesverdig liten grad vært behandlet i norsk litteratur. Dermed fremstår rammene og rettsvilkårene for bruk av militær makt til forsvar av Norge som uavklarte i norsk rett: Når kan Forsvaret bruke militær makt til forsvar av Norge? Er det bare ved «krig»? Og hva menes med begrepet «krig» i grunnlovsbestemmelsen? Må Regjeringen «begynne krig», eller har Regjeringen lov til å treffe mindre inngripende tiltak? Hva om det «bare» foreligger «krigsfare» eller trusler mot rikets selvstendighet eller sikkerhet (statssikkerheten)? Grunnloven § 26 første ledd retter seg klart nok i første rekke mot «ytre trusler», altså fiendtlige stater. Men hva om landet Norge som sådant trues eller angripes av ikke-statlige aktører (enkeltpersoner) i form av væpnet opprør, statskupp eller et omfattende terrorangrep? Har Regjeringen og Forsvaret da lov til å bruke militær makt «til forsvar av landet»? Eller er det bare politiet som har lov til å håndtere slike trusler og angrep, eventuelt med bistand fra Forsvaret? Det siste spørsmålet må ses i sammenheng med den andre grunnlovsbestemmelsen som angår lovligheten av militær maktbruk, nemlig Grunnloven § 101 tredje ledd: Regjeringen har ikke rett til å bruke militær makt mot innbyggerne uten etter lov, med mindre en forsamling forstyrrer den offentlige ro og ikke øyeblikkelig oppløses etter at de lovbestemmelser som angår opprør, tre ganger høyt og tydelig er opplest for forsamlingen av den sivile øvrighet.

Den bestemmelsen har vært diskutert i juridisk litteratur i flere tiår, men da først og fremst med hensyn til bruk av militær makt mot sivile demonstranter og andre uromakere. Bruk av militær makt mot sivile uromakere har imidlertid lite å gjøre med «forsvar av landet». Grovt sett sier Grunnloven § 26 første ledd noe om når militær makt kan brukes, mens Grunnloven § 101 tredje ledd sier noe om når militær makt ikke kan brukes (uten særskilt lovhjemmel). Det fremstår derfor som viktig å drøfte og klargjøre forholdet mellom bestemmelsene. Videre gir ordlyden i Grunnloven § 101 tredje ledd grunn til å spørre om Regjeringen faktisk har hjemler i lov til å bruke militær makt mot innbyggerne – i tilfelle hvilke, og hva er innholdet i dem? 9

Et nylig tilskudd er Tor-Inge Harbo («Grunnlovens grense for anvendelse av den norske forsvarsmakten» i Nytt Norsk Tidsskrift 2018, s. 151–164), som har gjort samme observasjon. Se også Libya-utvalget, Evaluering av norsk deltakelse i Libyaoperasjonene, Oslo 2018 (heretter: Libya-rapporten), herunder særskilt vedlegg til rapporten: Christoffer Conrad Eriksen, «Utredning av konstitusjonelle rammer for norsk deltakelse i internasjonale operasjoner».

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 18

2019-04-03 16:28:08


introduksjon

19

Denne boken er ingen gransking eller historiebok. I boken brukes imidlertid angrepene 9. april 1940 og 22. juli 2011 for illustrere rettsspørsmålene. Angrepet 9. april er et klassisk eksempel på et væpnet angrep på Norge, hvor Grunnloven § 26 første ledd synes sentral. Men hva hadde norske styrker lov til å gjøre i tiden før og under angrepet? Når kunne, for eksempel, norske styrker tidligst brukt militær makt mot tyskerne? Er forkjøpsangrep lovlig etter norsk rett og folkeretten? Angrepet 22. juli er et særlig interessant grensetilfelle ved at angrepet forekom i det som gjerne betegnes som den uklare gråsonen mellom krig og fred. Det angrepet er derfor egnet til å belyse lovligheten av bruk av militær makt i Norge i en nasjonal nøds- og krisesituasjon. 22. juli-kommisjonen gikk i bemerkelsesverdig liten grad inn på disse rettsspørsmålene. Det er underlig, fordi angrepet ga grunn til å undersøke og klargjøre hva Forsvaret har rett og plikt til å gjøre i slike gråsonetilfeller.10 Rettstilstanden i gråsonetilfellene anses nemlig av mange som uklar og utfordrende. Ragnar Auglend skriver: Dynamikken og kompleksiteten i dagens trusselbilde kan potensielt gi opphav til flere «gråsonescenarioer» som utfordrer den tradisjonelle fordelingen av ansvar og myndighet mellom politiet og Forsvaret. Dette grunnleggende spørsmålet, som også må relateres til når Forsvaret i det hele har rettslig adgang til å utøve indre territoriell tvangsmakt, er blitt viet beskjeden rettslig oppmerksomhet hos oss. Slik også i motivene til pl. § 27 a, som underforstått bygger på at etatene har sine respektive primæransvarsområder uten å gå nærmere inn på eventuelle rettslige grensesnitt.11

I sin forklaring til 22. juli-kommisjonen uttalte daværende forsvarssjef at «grensen mellom sivil krise og sikkerhetspolitisk krise er krevende å definere, og at det er vanskelig å få en konstruktiv dialog med JD [Justisdepartementet] om disse spørsmålene».12 Militærforskerne Bjerga og Håkenstad bemerket til det: Dette reflekterer at det sektoriserte, dels fragmenterte, norske systemet er spesielt sårbart for denne typen gråsonetilfeller, nettopp fordi det knapt eksisterer noen omforent forståelse av hvor grensen går eller noen solide mekanismer for å vurdere og definere krisen som «sivil», «militær» eller «sikkerhetspolitisk» når den først har oppstått.13

Min gjennomgang av 22. juli-kommisjonens rapport ga opphav til flere rettslige spørsmål knyttet til «gråsonen». De spørsmålene har jeg forsøkt å finne svar på, siden 22. juli-kommisjonen verken identifiserte eller gikk inn på spørsmålene.

10

11 12 13

Kjell Inge Bjerga og Magnus Håkenstad, «Hvem eier krisen? Politi, forsvar og 22. juli», i Tormod Heier og Anders Kjølberg (red.), Mellom fred og krig – norsk militær krisehåndtering, Oslo 2013, s. 54–74, på s. 54 og 55; Kjetil Stormark, 22. juli-kommisjonens gransking av Forsvaret er ytterst mangelfull, kronikk Aftenposten 22.08.12. Ragnar Auglend, Handleplikt, kommandomyndighet og lydighetsplikt i operativt politiarbeid, Oslo 2016, s. 860. Forsvarssjef Harald Sunde, sitert i Bjerga og Håkenstad 2013, s. 72. Sitert i Bjerga og Håkenstad 2013, s. 72.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 19

2019-04-03 16:28:08


20

til forsvar av landet

Bokens tema berører følgelig ansvars- og rollefordelingen mellom politi og forsvar, hvor utgangspunktet ifølge myndighetene er at Forsvaret har primæransvaret for statssikkerheten, mens politiet har primæransvaret for samfunnssikkerheten i Norge.14 Det er et greit utgangspunkt, men det utgangspunktet løser ikke gråsonen. Tvert om indikerer delordet «primær» at det finnes unntak. Forsvarets bistand til politiet er et opplagt unntak. Slik bistand er hjemlet i politiloven § 27 a som ble vedtatt i 2015. I 2017 ble en ny og vesentlig forenklet bistandsinstruks vedtatt. Jeg har likevel funnet grunn til å spørre om bistand til politiet er det eneste rettslige grunnlaget Forsvaret har for bruk av militær makt i fredstid i Norge. Jeg har videre funnet grunn til å spørre om det er hensiktsmessig og overhodet mulig å skille klart mellom etatenes rettslige handlingsrom. Jeg har ikke funnet grunn til å utfordre politiets lovpålagte oppgaver og handleplikter. Politiets hjemler for maktbruk er godt forankret i norsk lov, og er godt klarlagt i juridisk litteratur.15 Jeg er også enig med 22. juli-kommisjonen i at politiet hadde primæransvaret for å håndtere angrepet og pågripe gjerningspersonen den 22. juli. Det spørsmålet jeg vil forfølge, er hvilket handlingsrom, og eventuelt hvilken handlingsplikt, Forsvaret har i slike ekstreme situasjoner. Videre vil jeg utfordre oppfatninger som går ut på at Forsvaret «mangler» lovhjemler i norsk rett og derfor må forankre sin maktutøvelse «direkte» i folkeretten. Jeg ønsker også å utfordre oppfatninger om at Forsvaret bare er egnet til utvortes bruk i krigsøyemed. Videre vil jeg vise at gjeldende norsk rett og folkeretten er mer nyansert og robust enn det som synes å være gjengs oppfatning. Bokens gjennomgangstema er at landet som sådant står overfor en akutt og ekstrem nødssituasjon, hvor det gjerne står om liv, vitale verdier og nasjonale interesser. Det er gjerne i den første akutte fasen, når det smeller, at lovligheten av bruk av militær makt settes på spissen og gråsoner oppstår. I dagens trusselbilde vil det kunne være uklart hvor trusselen og angrepet kommer fra. Like fullt kan øyeblikkelig handling være påkrevet, og det er ikke gitt at tiden tillater juridiske utgreiinger og avklaringer. Retten må være avklart på forhånd. Alt i alt tilsier dette at det er behov for en rettsvitenskapelig analyse av ovennevnte spørsmål. Boken omhandler følgelig jus i ekstreme situasjoner – jus in extremis. Selv om det heldigvis er svært sjelden at landet opplever slike situasjoner, er det som Sårbarhetsutvalget uttrykte det i 2001, «sannsynlig at noe usannsynlig vil skje».16

14

15

16

Jf. Forsvarsdepartementet (FD) og Justis- og beredskapsdepartementet (JBD), Støtte og samarbeid – En beskrivelse av totalforsvaret i dag, Oslo 2018, s. 13, jf. bl.a. Prop. 73 S (2011–2012) Et forsvar for vår tid, s. 21. Se blant annet Tor-Geir Myhrer, Som siste utvei – rettslige rammer for politiets bruk av skytevåpen, Oslo 2005; Auglend 2016; Ragnar L. Auglend og Henry John Mæland, Politirett (3. utg.), Oslo 2016. NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn, s. 5. Sitatet er fra filosofen Aristoteles. Dette ble også understreket av 22. juli-kommisjonen.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 20

2019-04-03 16:28:08


introduksjon

21

Forsvarets oppgave er da også å øve på og til enhver tid være klar til å «forsvare landet», og med det håndtere det andre kan tillate seg å omtale som det «verst tenkelige» eller endog «utenkelige». Man kan si at bokens tema hører til norsk beredskapsrett, som i korthet omhandler hvilke rettsregler som gjelder ved krig, krigsfare eller når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare.17 Rettsspørsmålene angår dessuten mer etablerte rettsområder som statsforfatningsrett, nasjonal og internasjonal strafferett, politirett og menneskerettighetene, samt folkeretten for øvrig, da særlig regelsettene som kalles jus ad bellum og jus in bello (krigens folkerett). Norsk militær makt brukes på Norges og våre vegne. Slik maktbruk berører derfor oss alle. Selv om jeg i boken går inn på enkelte spissfindige grensespørsmål – «finjus», er ikke rettsspørsmålene bare av akademisk interesse. Tvert imot kan selv små meningsforskjeller i praksis utgjøre forskjellen mellom handling og ikke-handling, mellom liv og død. Boken berører hele konfliktspekteret, fra fredstid, via krise og terror, til fare for og utbrudd væpnet konflikt og krig. Situasjonens art og rettslige karakteristikk er viktig for å kunne fastslå hvilke regler som gjelder i den aktuelle situasjonen. Men grensene mellom fred, krise og krig er flyktige og utfordrende å definere. Dessuten kan situasjonen være uklar og raskt endre karakter.

1.2

Bokens hovedspørsmål

Det overordnede rettsvitenskapelige spørsmålet i boken er: Når, og på hvilke vilkår, kan norske myndigheter og Forsvaret lovlig bruke militær makt? Hensikten er å analysere og klargjøre gjeldende norsk rett – de lege lata – i lys av gjeldende folkerett. Herunder drøftes hva som kan forsvares med militær makt, og hvem som kan beslutte det. Hoveddelen konsentreres om i hvilke situasjoner forsvarsmakten kan bruke militærmakt, og på hvilke rettslige vilkår – altså Regjeringens og Forsvarets rettslige handlingsrom. Forsvarets og militært personells rettslige handleplikt drøftes også. Avslutningsvis kommer jeg med enkelte mer rettspolitiske vurderinger og anbefalinger. Jeg har valgt å fokusere mest på bruk av «militær voldsmakt». Det er fordi bruk av voldsmakt fremstår som spesielt utfordrende. Begrepet «militær makt» og det noe snevrere begrepet «militær voldsmakt», drøftes og klargjøres senere. Innledningsvis er det tilstrekkelig å si at begrepene knytter seg til trusler om eller faktisk bruk av tvangs- og voldsmakt av militær art. I rettsvitenskapen behandles gjerne statsrettslige, strafferettslige og folkerettslige spørsmål hver for seg i egne bøker. Jeg har imidlertid valgt en annerledes

17

Jf. beredskapsloven § 3. Beredskapsrett er for øvrig i liten grad behandlet som et særegent rettsområde i norsk juridisk litteratur.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 21

2019-04-03 16:28:08


22

til forsvar av landet

tilnærming på tvers av tradisjonelle rettsdisipliner, noe bokens avgrensede hovedspørsmål muliggjør. Hensikten er å drøfte rettsspørsmål som springer ut av hovedspørsmålet, samt å klargjøre sammenhengen mellom ulike regelverk. Selv om boken ikke er en lærebok som sådan, har jeg hatt mine kollegers og studenters spørsmål i Forsvaret i tankene ved skrivingen. Det er også tradisjon for at rettsvitenskapelige bøker kan fungere som læremiddel. Videre har jeg hatt i tankene at lesere uten juridisk bakgrunn skal kunne lese og forstå boken. For det er et spennende og engasjerende tema. Alt i alt gir dette noen føringer for hvordan boken er skrevet og lagt opp. Jeg tillater meg å skissere rettsspørsmål som er godt behandlet i andre bøker, mens jeg går mer i dybden på utvalgte spørsmål som fremstår som særlig aktuelle, uavklarte og av den grunn interessante. Boken er følgelig ikke ment som en uttømmende fremstilling av verken det norske eller det folkerettslige rammeverket for bruk av militær makt som sådan, ei heller norsk beredskapsrett. Mange av temaene som behandles i norske lærebøker og håndbøker om for eksempel krigens folkerett, behandles ikke i det hele tatt. Eksisterende bøker om krigens folkerett er gode for sitt formål, og det vises til dem.18 I norsk statsrettslig og strafferettslig litteratur behandles i liten grad så ekstreme typetilfeller som militær voldsbruk.19 Slik sett supplerer denne boken annen norsk litteratur. Boken kretser rundt aktuelle situasjoner, og drøftelsene av ulike situasjoner bygger på hverandre og går til en viss grad over i hverandre. Det vil dermed forekomme enkelte gjentakelser. På den annen side er det i seg selv et sentralt funn at reglene og situasjonene går over i hverandre. Jeg har lagt inn kryssreferanser hvor det er særlig relevant.

1.3

Metode – en rettsvitenskapelig analyse

Å analysere, klargjøre og systematisere gjeldende rett er rettsvitenskapens sentrale oppgave. Hensikten med boken er da også å systematisere rettsreglene på en original måte og fremskaffe ny kunnskap om gjeldende rett. Funnene i boken er følgelig et resultat av rettsvitenskapelig forskning.

18

19

Gode norske bøker er Arne Willy Dahl, Håndbok i krigens folkerett, Oslo 2008; Sigrid Redse Johansen og Jacob Thomas Staib, Jus og militær makt, Oslo 2009; «Forsvarets folkerettsmanual», Oslo 2013. Nevnes kan også Morten Ruud, Innføring i krigens folkerett, Oslo 1980. Sentral unntak er Ståle Eskelands bok, De alvorligste forbrytelser, Oslo 2011. Elisabeth Bowman og Jo Stigen, Internasjonal strafferett – en innføring, Oslo 2018. Videre må her nevnes Erling Johannes Husabø, Terrorisme i norsk strafferett, Oslo 2018; Ragnar Auglend, Politiet i krig og ved okkupasjon, Oslo 2018. Det har de senere år også kommet flere militærfaglige bøker om dette.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 22

2019-04-03 16:28:08


introduksjon

23

Bokens hovedspørsmål besvares gjennom en rettsvitenskapelig analyse. Da må rettsvitenskapelig metode brukes, for å kunne gi rettslig holdbare svar.20 Norsk rettsvitenskapelig metode og folkerettslig metode kan i korthet defineres som den etablerte og anerkjente fremgangsmåten for hvordan henholdsvis norske og folkerettslige spørsmål skal besvares.21 Rettsvitenskapelig metode angir således hvilke kilder og argumenter som er gyldige, og hvordan man skal gå frem for å løse rettsspørsmål på en forutsigbar, etterrettelig og god måte. Norsk rettsvitenskapelig metode og folkerettslig metode er i utgangspunktet noe forskjellig, men sammenlignbare. Det er videre nyanseforskjeller mellom det som tradisjonelt kalles norsk rettskildelære (juridisk metode) som brukes i praksis (rettspleien), og det som kalles rettsvitenskapelig metode som brukes av rettsforskere ved såkalt rettsdogmatisk forskning.22 I det store og hele er metodene sammenlignbare. 23 I denne boken står Grunnloven og andre norske lover sentralt og vil være gjenstand for tradisjonell lovtolkning. Jeg skal derfor kort og upresist si noe om lovtolkning. Lover, og sedvanerett av tilsvarende rang, er primærkilden i norsk rett. I norsk rett har Grunnloven høyest rang og går foran vanlige lover ved konflikt, men for øvrig er tolkningsprinsippene nokså like.24 Videre må forskrifter ligge innenfor lovens rammer.

20

21

22 23

24

For beskrivelser av juridisk metode se bl.a. Torstein Eckhoff, Rettskildelære, Oslo 2001 (ved Jan E. Helgesen); Erik Boe, Grunnleggende juridisk metode, Oslo 2005; Hans Petter Graver, Rettsretorikk, Oslo 2007; Erik Monsen, Innføring i juridisk metode og oppgaveteknikk, Bergen 2012. I Norge har Høyesteretts praksis tradisjonelt vært normgivende for hvordan rettsspørsmål skal løses, fordi Høyesterett ifølge Grunnloven § 88 dømmer i siste instans og fastlegger innholdet i gjeldende rett. Jf. Jens Edvin A. Skoghøy, «Reelle hensyn som rettskilde», Lov og Rett 2013, s. 257–258. I noen tilfeller vil Høyesteretts rettsforståelse kunne «overprøves» av internasjonale domstoler, som f.eks. EU-domstolen og Menneskerettsdomstolen (EMD). Se Hans Petter Graver, «Dømmer Høyesterett i siste instans?», Jussens Venner 2002, s. 263–281. Se: Hans Petter Graver, «Vanlig juridisk metode? Om rettsdogmatikken som juridisk sjanger», i Tidsskrift for Rettsvitenskap 2008, s. 149–178. Jeg har i min doktorgradsavhandling fra 2010, s. 59–68, redegjort for mitt rettsteoretiske ståsted og mitt syn på gjeldende rettsvitenskapelig metode. Mitt syn er i det store og hele ment å være i overensstemmelse med det jeg anser som gjengs oppfatning i det rettsvitenskapelige miljøet i Norge, inkludert folkerettsmiljøet. Men hva rettsvitenskapelig metode nærmere er, er omdiskutert. Riktignok er det i norsk rettstradisjon vanlig å si at det gjelder visse spesielle regler for grunnlovstolkning sammenlignet med annen lovtolkning, jf. Arne Fliflet, «Noen tanker om grunnlovstolkning i en ny tid», Jussens Venner 2013, s. 141–154. Men jeg går ikke inn på disse forskjellene her. Se også: Alf Petter Høgberg og Benedikte Moltumyr Høgberg, «Noen ord om grunnlovstolkning», i Undring og erkjennelse: Festskrift til Jan Fridthjof Bernt, 2013, s. 249–265, og Fredrik Sejersted, «Det elastiske panser», i Eirik Holmøyvik (red.), Tolkningar av Grunnlova, Oslo 2013, s. 35–109.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 23

2019-04-03 16:28:08


24

til forsvar av landet

Rettsvitenskapelig metode / juridisk metode innebærer i korthet at man, for eksempel, ikke bare kan lese en lovbestemmelse og dermed slutte at rettsreglenes innhold er slik og slik. Lover må analyseres og tolkes for å finne frem til rettsreglenes egentlige meningsinnhold. Ved tolkningen av lover er det likevel naturlig å ta utgangspunkt i en naturlig forståelse av ordlyden.25 Poenget er at man kan ikke stoppe der. Andre relevante rettskilder (gyldige argumentkilder) må også tas i betraktning. Rettsregler er følgelig et abstrakt og dynamisk fenomen, til forskjell fra statiske lovtekster. Rettsreglenes innhold kan dermed endres over tid, i tråd med retts- og samfunnsutviklingen, til forskjell fra lovtekster som kan være likelydende i mange tiår, for ikke å si hundreår. I Grunnlovens § 26 første ledd står det, for eksempel, at «Kongen har rett til å […] begynne krig til landets forsvar». Bestemmelsen kan klart nok ikke tas på ordet – ord og uttrykk må tolkes, hvor målet er å finne bestemmelsens innhold i dag.26 Ved lovtolkning vil særlig lovens og lovbestemmelsens formål være sentrale, slik at tolkningen leder frem til et tilsiktet og fornuftig meningsinnhold. Når det gjelder nevnte grunnlovsbestemmelse, fremgår nokså uttrykkelig at forsvarsmakten skal brukes «til forsvar av landet». Det sier ikke bare noe om bestemmelsens formål, men også dens innhold. Kort sagt må lovbestemmelser tolkes slik at deres formål realiseres. Med tilsiktet innhold siktes det til lovgiverviljen – altså Stortingets (og folkets) vilje. Lovens forarbeider kan være en viktig kilde som gir utfyllende informasjon om hva man egentlig har ment med den korte lovteksten. Det gjelder især nyere lovgivning. Etterfølgende uttalelser – etterarbeider – har generelt noe mindre vekt. Rettspraksis (dommer) er en annen kilde med betydelig vekt i norsk rett og i folkeretten fordi domstolenes tolkning gir et autorativt uttrykk for hvordan lovbestemmelser er å forstå. Det gjelder særlig domstoler av høyere rang.27 Norsk rett er i tråd med dualismeprinsippet autonom i forhold til folkeretten.28 Folkeretten er relevant og i økende grad en sentral rettskilde i norsk rett – iallfall på dette området hvor norsk rett og folkeretten nærmest går hånd i hånd. I Norge forutsetter vi nemlig at norsk rett er i overensstemmelse med Norges folkerettslige forpliktelser – og de er omfattende. Det kommer bl.a. til uttrykk i det norske presumsjonsprinsippet som går ut på at norsk rett må fortolkes slik 25 26 27

28

Etter grunnlovsrevisjonen i 2014 foreligger nå Grunnloven både på bokmål og nynorsk. Det skal ikke være noen innholdsmessig forskjell mellom de to offisielle språklige versjonene. Jf. Sejersted 2013, s. 74f. Som for eksempel Høyesterett, EU-domstolen, Menneskerettsdomstolen (EMD), Den internasjonale domstolen i Haag (ICJ) og Den internasjonale straffedomstolen (ICC). Her nevnes også Den internasjonale domstolen for det tidligere Jugoslavia (ICTY) og Den internasjonale domstolen for Rwanda (ICTR). Jf. Rt. 2015 s. 93 (Maria), avsnitt 57. Se nærmere: Bjarte Askeland, «Nyere utviklingslinjer i norsk rettskildelære 1999–2018», Lov og Rett 2018, s. 519–536, på s. 530. Se nærmere om dette i kapittel 4.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 24

2019-04-03 16:28:08


introduksjon

25

at den harmonerer med Norges folkerettslige forpliktelser. Når folkerettslige spørsmål skal løses, må folkerettslig metode brukes, og folkerettens rettskilder må tas i betraktning.29 Det kompliserer tradisjonell norsk metode.30 Statspraksis og forvaltningspraksis, i korthet hvordan stater og forvaltningen anvender loven og opptrer, er to relevante rettskilder. Deres vekt vil variere siden den utøvende makt først og fremst skal forvalte og etterleve de lover Stortinget har vedtatt, jf. maktfordelingsprinsippet. Regjeringens instrukser og ordrer om militær maktbruk, herunder såkalte engasjementsregler (ROE31), er således ikke rettsregler. Tvert om. Instrukser og andre ordrer om maktbruk må ha hjemmel i lov.32 Juridisk litteratur er en relevant rettskilde, men regnes tradisjonelt som en mer sekundær eller indirekte rettskilde. I så vel rettsvitenskapen som i rettspleien er likevel litteraturen sentral. Ulike rettskilder vektes ulikt. I korthet kan man si at lovens ordlyd og formål, samt folkeretten hvor den er relevant, generelt har stor vekt. Vekten av øvrige kilder som lovforarbeider, rettspraksis, stats- og forvaltningspraksis og juridisk litteratur vil avhenge av hvor grundige, velbegrunnede og fornuftige de er. Det henger sammen med at man ved lovtolkning hele tiden søker å finne lovbestemmelsers egentlige innhold og den regel som de beste grunner for seg. I noen tilfeller er det vanskelig å påvise en uttrykt lovgivervilje, rett og slett fordi lovgiver ikke har tenkt over rettsspørsmålet og tatt stilling til det. Da må man så vidt mulig finne frem til hva lovgiver ville ment. Den siste rettskilden er det som i tradisjonell norsk rettskildelære kalles reelle hensyn. Reelle hensyn går mer direkte på hensynet til tolkningsresultatets godhet. Reelle hensyn er utvilsomt en sentral rettskilde i Høyesteretts praksis og dermed i norsk rett.33 Som Jens Edvind Skoghøy treffende skriver, gir reelle hensyn anvisningen på vurderinger tolkeren må gjøre, bl.a. virkningsbaserte vurderinger: Hvilket innhold bør regelen ha for at de formål som den tar sikte på å realisere, skal oppnås, og uønskede virkninger unngås? For det andre omfatter begrepet innholdsmessige vurderinger. Hvilket tolkingsalternativ gir regelen det beste materielle innhold? Denne vurderingen omfatter ikke bare godheten av resultatet, men også om det er forholdsmessighet mellom mål og midler, og hvordan hensynet til borgernes rettssikkerhet best kan

29 30

31

32 33

Om folkerettslig metode se Morten Ruud og Geir Ulfstein, Innføring i folkerett, 5. utg., Oslo 2018, s. 71–103. I min bok refereres også til 4. utg. fra 2011. Jf. Rt. 2000 s. 996 (Bøhler), på s. 1097, som omhandlet menneskerettighetene, jf. Rt. 2015 s. 93 (Maria) om forholdet mellom Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser og konvensjonsbestemmelser. Jf. Askeland 2018, s. 525 flg. Se også Tor Inge Harbo, «Grunnlovens autonomi: om forholdet mellom nasjonale og internasjonale menneskerettigheter», Lov og Rett 2018, s. 537–557, som er kritisk til utviklingen. ROE står for Rules of Engagement og er militære kommandodirektiver (ordrer); se nærmere om ROE i Forsvarets Manual i krigens folkerett, Oslo 2013, (Folkerettsmanualen), kapittel 15. Forholdsordre er ordre/instruks om å forholde seg på en bestemt måte. Se nærmere om dette i kapittel 4. Skoghøy 2013, s. 258. Se for eksempel Rt. 2012 s. 1985 og Rt. 2013 s. 565.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 25

2019-04-03 16:28:08


26

til forsvar av landet ivaretas. For det tredje omfatter «reelle hensyn» rettstekniske vurderinger: Hvordan bør regelen forstås for at den skal være praktikabel og ikke virke unødig prosesskapende? For det fjerde inngår systemorienterte vurderinger: Hvilket tolkingsalternativ vil gi regelen et innhold som er best tilpasset det regelsett den er en del av, og rettssystemet for øvrig?34

Reelle hensyn har imidlertid et vagt og noe uhåndgripelig innhold, og er derfor omdiskutert i rettsteorien.35 For bokens spørsmål har rettskilden reelle hensyn stor betydning. Det har sammenheng med at det finnes få lovbestemmelser, og de som finnes er gjerne gamle, korte og vage. Videre er det sparsommelig med informasjon i forarbeider og etterarbeider, og kvaliteten på dem varierer. Det finnes også relativt lite norsk rettspraksis og juridisk litteratur på dette området. Også temaets ekstreme karakter tilsier at reelle hensyn nødvendigvis må få en fremtredende rolle. Beredskapslovutvalget fant grunn til å fremheve at reelle hensyn har stor betydning innenfor beredskapsretten fordi «det nasjonale rettssystemet [må] tilpasses krisen».36 Det har sammenheng med at landet gjerne befinner seg i en ekstrem nødssituasjon, og at rikets og befolkningens sikkerhet kan være i umiddelbar fare.37 På generelt grunnlag taler reelle hensyn for at myndighetene må kunne treffe nødvendige og forholdsmessige (proporsjonale) tiltak til forsvar av landet. Det vil med andre ord kunne være rimelig at myndighetene tar i bruk ekstraordinære midler i ekstraordinære situasjoner. Når relevante rettskilder er identifisert og fortolket, må de veies mot hverandre slik at man finner svar på rettsspørsmålet: rettsregelens korrekte (mest sannsynlige) innhold og det tolkningsresultat som alt i alt «har de beste grunner for seg».38 Her vil rettskilden reelle hensyn kunne komme inn med full tyngde. Dermed har rettsvitenskapelig metode et ikke ubetydelig innslag av sunn fornuft. Det er imidlertid lite rom for fri synsing. Når det erkjennes, er man nær ved å ane «metodens mystikk»,39 eller det jeg litt uhøytidelig kaller jusens indre skjønnhet. Den avsluttende helhetsvurderingen, og rettskilden reelle hensyn, bidrar dermed til at juridisk drøfting og tolkning i en viss grad er dynamisk og pragmatisk. At retten er dynamisk og utviklingsdyktig, er naturlig. Hvor pragmatisk man kan tillate seg å være, er omdiskutert.

34 35

36 37 38

39

Skoghøy 2013 s. 257. Se bl.a. Sverre Blandhol, De beste grunner – reelle hensyn i juridisk argumentasjon, Oslo 2013; Alf Petter Høgberg, «Om rettsvitenskapens bruk av uttrykket ‘reelle hensyn’ – kommentar til Morten Kinanders artikkel ‘Trenger man egentlig reelle hensyn’», Lov og Rett 2002, s. 224–241. Jf. NOU 1995: 31, Beredskapslovgivningen i lys av endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser, s. 30. Begrepene «nødssituasjon» og «rikets sikkerhet» drøftes nærmere senere i boken. Svein Eng, Rettsfilosofi, Oslo 2007, s. 170. Jf. Rt. 2001 s. 382 (s. 390). Se nærmere om reelle hensyn i norsk og internasjonal rett i Sverre Blandhol, De beste grunner – reelle hensyn i juridisk argumentasjon, Oslo 2013. Blandhol 2013, s. 232.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 26

2019-04-03 16:28:08


introduksjon

27

Nasjonale og internasjonale domstoler, samt rettsforskere, strekker seg i enkelte tilfeller langt for å komme frem til en god og rimelig rettsregel.40 Dristige tolkningsresultater kan imidlertid bidra til uforutsigbarhet og en undergraving av lovgivers vilje og maktfordelingen i Norge. På den annen side kan dristige tolkninger ha gode grunner for seg, og således være rettslig forsvarlige og holdbare. Samfunnsutviklingen kan, for eksempel, ha løpt fra eldre rettsoppfatninger, eller man står overfor omstendigheter som lovgiver slett ikke har tenkt på og tatt høyde for ved utformingen av lovteksten.41 Dersom alle rettskilder trekker i samme retning, vil tolkningsresultatet (funnet) gjerne fremstå som sikkert. I andre tilfeller kan rettskildene trekke i forskjellige retninger. I slike tilfeller kan det være større rom for ulike oppfatninger om rettsreglenes innhold. Den rettsvitenskapelige metoden som kort og upresist er beskrevet ovenfor, vil fremgå av analysene og drøftelsene i boken. Når det er sagt, sier det seg selv at man innenfor rammene av en bok, og gitt rettsspørsmålenes kompleksitet, ikke kan redegjøre eksplisitt for alle relevante rettskilder, ei heller vekte og veie dem uttrykkelig slik man kan få inntrykk av at metoden krever. I tråd med norsk rettsvitenskapelig tradisjon vil jeg i boken trekke frem de mest relevante rettskildene, og vise til andre rettsforskeres avvikende eller støttende oppfatninger, hvor slike finnes.

1.4

Noen bemerkninger gitt bokens ømtålige tema

Å bruke militær voldsmakt er i seg selv dramatisk og ekstremt. I boken brukes i tillegg velkjente eksempler fra virkeligheten for å illustrere bokens rettsspørsmål, og da særlig angrepene på Norge 9. april og 22. juli samt intervensjonene i Afghanistan i 2001 og i Libya i 2011. Det gir nærhet og har en egenverdi å kunne bruke faktiske hendelser fremfor oppkonstruerte eksempler. Både temaet og eksemplene kan anses som ømtålig(e), og det finnes ulike oppfatninger av hva som faktisk skjedde og hva det var klokt å gjøre. Mitt anliggende er å klargjøre hvilket rettslig handlingsrom man hadde, ut fra det faktum jeg legger til grunn. Risikoen er at leseren henger seg opp i faktum, slik jeg har beskrevet det. Jeg finner derfor grunn til å understreke at denne boken er ingen granskingsrapport eller lignende, slik for eksempel 22. juli-kommisjonens rapport var. Ei heller er boken en dom, eller et forsøk på historieskriving, selv om enkelte vil kunne oppfatte fremstillingen slik. Spørsmålene som drøftes, er ikke bare omdiskuterte rettslig sett, det hersker gjerne langt større uenighet om de faktiske forhold. 40 41

Et klassisk og anerkjent eksempel i norsk rett er Sykejournaldommen i Rt. 1977 s. 1035. Et nyere eksempel er Rt. 2013 s. 565 (farskap). Rt 1977, s. 1035 (sykejournaldommen) og Rt 2013, s. 565 (farskap) er eksempler på dette.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 27

2019-04-03 16:28:08


28

til forsvar av landet

I den grad jeg illustrerer rettsspørsmålene med konkrete faktiske forhold, er det underforstått at jeg nødvendigvis ikke har klarlagt eller kjenner alle relevante fakta i saken. Det gjelder også hvor jeg går nokså detaljert inn på de rettslige aspektene av enkelte handlinger og beslutninger fra enkeltpersoner. Jeg har videre respekt for at det er knyttet sterke følelser til eksemplene jeg trekker frem. Det er mange i Norge som i dag er direkte berørt av krigens og terrorens lidelser, både blant sivile og militært personell på alle nivå. Det er bare åtte år siden Libya og Utøya, og noen konflikter (Afghanistan, Irak og Syria) pågår i skrivende stund. Jeg har respekt for dem som har «stått med skoene på» og tatt vanskelige beslutninger i løpet av kort tid, i en kompleks situasjon, kan hende mens skyting mot mennesker pågår. Det er naturligvis noe annet enn å sitte ved skrivebordet og være etterpåklok. Etterpåklokskap og analyser av hva som kunne og endog burde vært gjort, kan imidlertid være nyttig om man vil lære av det som har skjedd. Vi må derfor kunne tillate oss å diskutere faktiske handlinger og mulige handlingsalternativer.42 Hensikten er ikke å rippe opp i vanskelig ting som ligger tilbake i tid. Snarere er hensikten med boken å klargjøre gjeldende rett og spore til en informert og saklig debatt om når Forsvaret kan og bør bruke militær makt i fremtiden. Det kan bidra til et bedre beslutningsgrunnlag om hva som er lov og ikke lov, samt hva man bør eller endog skal gjøre når det bokstavelig talt smeller i Norge eller i utlandet. Det skylder vi norske soldater og offiserer som med fare for eget liv utøver militær makt på våre vegne, og fremtidige ofre for norsk militær makt.

1.5

Bokens oppbygning

Boken er inndelt i kapitler som bygger på hverandre. Kapitlene kan også leses hver for seg. I kapittel 2 drøftes begrepene «landet» og «riket», og i korthet hva norske myndigheter kan «gå til krig» for. I kapittel 3 drøftes hvem som har kommando og kontroll over Forsvaret i lys av angrepene 9. april og 22. juli. Her redegjøres det også for hendelsesforløpet 22. juli. Den redegjørelsen reiser en rekke rettsspørsmål som forfølges utover i boken. I kapittel 4 drøftes det om norske myndigheter står fritt med hensyn til å bruke militær voldsmakt, eller om Regjeringen og Forsvaret må ha såkalt materiell hjemmel i norsk lov og/eller i folkeretten. Her står Grunnlovens legalitetsprinsipp, menneskerettighetene og lovkravet i Grunnloven § 101 tredje ledd sentralt. I den forbindelse drøftes begrepet «militær makt». I kapittel 5 drøftes forholdet mellom Grunnloven § 101 og § 26. I kapittel 6 redegjøres det kort for det ansvar, herunder straffansvar, som påhviler dem som bruker militær makt. I kapittel 7 identifiseres og drøftes

42

Se NOU 2000: 24, Sårbarhetsutvalget, s. 5.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 28

2019-04-03 16:28:08


introduksjon

29

kort de verdier og grunnleggende hensyn som ligger til grunn for det norske og internasjonale rammeverket for bruk av militær makt. Kapittel 8 er en innledning til bokens hoveddel som omhandler Forsvarets rettslige handlingsrom. I kapittel 9 redegjøres det kort for norske myndigheters prinsipper for krisehåndtering. Dernest drøftes i kapittel 10 Norges statsrettslige selvforsvarsrett og retten til suverenitetshevdelse i Grunnloven § 26, i lys av folkerettens suverenitetsprinsipp og den folkerettslige selvforsvarsretten. I kapittel 11 drøftes adgangen til å bruke militær makt i «krig» og «væpnet konflikt». Både internasjonale og ikke-internasjonale væpnende konflikter behandles, og det drøftes bl.a. om et omfattende terrorangrep kan utløse en «væpnet konflikt». Herunder redegjøres det også for krigens folkerett og reglene for målutvelgelse og -bekjempelse i væpnende konflikter, da de reglene er av særlig interesse for bokens tema. I kapittel 12 drøftes selve gråsonen, herunder adgangen til å bruke militær makt ved krigsfare eller dersom rikets selvstendighet eller sikkerhet av andre grunner er i fare. Her kommer vi inn på bl.a. beredskapsloven og definisjonen av terrorangrep, og deres forhold til Grunnloven § 26. Videre kommer vi inn på rollefordelingen mellom politi og forsvar. I kapittel 13 redegjøres det kort for politiets oppgaver, før Forsvarets mer sekundære oppgave, nemlig bistand til politiet i henhold til politiloven § 27 a og bistandsinstruksen, behandles. I kapittel 14 drøftes Forsvarets og militært personells adgang til å bruke militær makt i «andre nødssituasjoner» med hjemmel i norsk nødrett og nødvergerett. Det er særlig aktuelt hvor Grunnloven § 26 første ledd ikke kommer til anvendelse, og hvor bistandsanmodning ikke foreligger, men hvor handling likevel fremstår som påkrevet. I kapittel 15 drøftes Forsvarets og militært personells handleplikt, bl.a. i lys av Plakaten på veggen og 22. juli-kommisjonens vurderinger av politiets handleplikt. Her er fokus på kravet til øyeblikkelig handling og spørsmålet om i hvilken grad militært personell må utsette seg for risiko ved forsvar av landet. I kapittel 16 vendes blikket utover, og hovedspørsmålet er når norske myndigheter kan beslutte bruk av norsk militær makt i utlandet, hvor maktbruken ikke like opplagt er «til forsvar av landet». For å belyse det temaet går jeg i kapittel 17 mer inngående inn på et aktuelt og omstridt rettsspørsmål, nemlig når stater lovlig kan bruke militær makt for å avhjelpe en humanitær katastrofe i en fremmed stat, såkalt humanitær intervensjon, og den nye beskyttelsesdoktrinen (R2P). I kapittel 18 oppsummeres funnene i boken, herunder mine avsluttende bemerkninger til 22. juli-kommisjonens rapport, siden den er viet relativt stor plass i boken. Her kommer jeg også med noen rettspolitiske vurderinger og gir uttrykk for hvordan retten burde vært – de lege ferenda. I kapittel 19 tillater jeg meg å komme med noen bemerkninger til forholdet mellom jus, militær maktbruk, politikk og etikk, samt viktigheten av kunnskap, mot og handlekraft. Militær maktbruk handler nemlig ikke bare om jus. Jusen gir ikke nødvendigvis svar på om det er klokt og hensiktsmessig å bruke militær makt. Det handler først og fremst om sunne og gode vurderinger – klokskap.

_TIL FORSVAR AV LANDET.indb 29

2019-04-03 16:28:08




SIGMUND SIMONSEN

Hensikten med boken er på generelt grunnlag å klargjøre forsvarsmaktens rett slige handlingsrom og handleplikt i fred, krise og krig: Når og på hvilke vilkår kan militær makt brukes? Mange av spørsmålene har i liten grad vært analysert tidligere. Funnene gir grunn til å stille flere spørsmål ved myndighetenes og Forsvarets handlemåte 22. juli samt 22. juli-kommisjonens vurderinger. SIGMUND SIMONSEN (1972) er professor i rett svitenskap ved Høgskulen på Vestlandet. Han har Befalsskolen for infanteriet (1992), er cand.jur. fra UiO (1998), og har mastergrad (LL.M) i menneskerettigheter og krigens folkerett fra University of Essex (2004) og juridisk doktorgrad (dr.philos.) fra NTNU (2010). Han har tidligere arbeidet som advokat og lovutvalgssekretær. Fra 2012 til 2018 arbeidet han ved Luftkrigsskolen, hvor han fikk opprykk til professor i 2017.

ISBN 978-82-450-2436-4

,!7II2E5-acedge!

TIL FORSVAR AV LANDET

Forsvaret har rett og plikt til å forsvare landet. Det fremgår av Grunnloven, og er grunnen til at vi har et forsvar og alminnelig verneplikt. Men hva ligger egentlig i den retten og plikten? Hva hadde Regjeringen og Forsvaret eksempelvis lov til å gjøre i aprildagene i 1940 og 22. juli 2011? Hva skal til for at Norge må anses for å være utsatt for et «væpnet angrep»? Kan hybridkrigføring, cyberangrep og krenkelser av Norges suverenitet møtes med militær makt? Hva med omfattende terrorangrep, statskupp eller opprør i Norge? Hvilke rett sregler gjelder for maktbruken? Kan militær makt bare brukes mot «ytre» trusler, eller kan forsvarsmakten også brukes mot «indre» trusler? Hva er ansvars- og rollefordelingen mellom politi og forsvar i «gråsonen» mellom krig og fred? Og kan deltakelse i militære operasjoner i utlandet, som Libyaoperasjonen (2011), anses for å være «til forsvar av landet» i Grunnlovens forstand?

SIGMUND SIMONSEN

TIL FORSVAR AV LANDET Rettslige rammer og gråsoner i fred, krise og krig