Prosjektbasert byutvikling by Fagbokforlaget

August E. Røsnes er tidligere professor ved samme sted, og driver nå egen virksomhet.

Boken presenterer tverrfaglige perspektiver på dagens byutvikling. Den beskriver hvordan en prosjektbasert byutvikling foregår og hvordan byplanleggingen kan møte utfordringene det fører med seg. Forfatternes metode i denne fremstillingen tar utgangspunkt i krefter og motkrefter som virker inn på byenes utvikling. Dette presenteres ved å drøfte: • byplanhistoriens ulike tradisjoner for å analysere og å planlegge byer • hvordan ulike markedskrefter påvirker byutviklingen • forholdet mellom byplanlegging og marked På dette grunnlaget diskuterer forfatterne hvordan byutviklingen kan styres gjennom en planlegging rettet mot gjennomføring av prosjekter samtidig som et helhetsperspektiv ivaretas. I dagens praksis er det behov for sterkere fokus på gjennomføringen av prosjekter, som ledd både i utbyggernes utvikling av prosjekter og myndighetenes planlegging og prosjektevaluering. Avslutningsvis diskuteres myndighetenes styringsmuligheter gjennom alternative former for regulering og bruk av fast eiendom. Boken er skrevet for studenter i byplanlegging og eiendomsfag og for praktikere på feltet.

ELIN BØRRUD | AUGUST E. RØSNES

PROSJEKTBASERT BYUTVIKLING

Mange vil mene at det er befolkningen, representert ved politikerne, som skal styre byenes utvikling og ikke private økonomiske interesser. Hvem bestemmer, når byutviklingen skjer prosjekt for prosjekt og prosjektene like gjerne kan være foreslått av private nærings- og grunneierinteresser som av offentlige planinteresser?

ELIN BØRRUD AUGUST E. RØSNES

Elin Børrud er arkitekt og professor i by- og regionplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet på Ås.

[start tittel]

MOT EN KVALITATIV, PROSJEKTRETTET BYPLANLEGGING

ISBN 978-82-450-1899-8

Omslag 2.indd 1

01.07.2016 10:04:46

PROSJEKTBASERT BYUTVIKLING

Bok Prosj byutvikling NY.indb 1

01.07.2016 10:41:47

Bok Prosj byutvikling NY.indb 2

01.07.2016 10:41:48

ELIN BØRRUD | AUGUST E. RØSNES

PROSJEKTBASERT BYUTVIKLING MOT EN KVALITATIV, PROSJEKTRETTET BYPLANLEGGING

Bok Prosj byutvikling NY.indb 3

01.07.2016 10:41:48

Copyright © 2016 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved ISBN: 978-82-450-1899-8 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Omslagsfoto forside: Forfatterne / © Kvasir, gjengitt med tillatelse Omslagsfoto bakside: Forfatterne

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 Faks: 55 38 88 01 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 4

01.07.2016 10:41:48

FORORD Dette bokprosjektet har pågått over flere år og har hentet næring fra vårt virke som professorer ansatt ved Institutt for landskapsplanlegging ved NMBU (Norges miljø- og biovitenskapelige universitet). Vi har i lang tid forsket i og undervist om byplanleggingens mange dilemmaer. Ett av de enkleste å forstå, men likevel av de vanskeligste å håndtere både pedagogisk og i praksis, er at byen utvikler seg spontant og fragmentert, prosjekt for prosjekt, mens den formelle planleggingen gir inntrykk av at byutviklingen bør foregå i tråd med en helhetlig offentlig planlegging og i forkant av prosjektutviklingen. Dette dilemmaet er særdeles tydelig når formålet med byplanleggingen er å oppnå en bærekraftig utvikling gjennom å fortette et allerede utbygd byområde. De spørsmål som vi tar opp i boken, er rettet mot motsetningen mellom byplanleggingen som formelt system og de faktiske forhold som er avgjørende for om planene lar seg realisere. En hensikt med boken har vært å vise hvordan eiendomsutvikling er med på å legge grunnlaget for en byutvikling som foregår spontant prosjekt for prosjekt, og hvordan denne utviklingen både legger premisser for gjennomføringen av planer og for kvaliteten på det fysiske resultatet. I boken forsøker vi å forklare hvordan byutviklingen kan styres gjennom prosjektutvikling, evalueringen av prosjektforslag og gjennomføringen av prosjekter. Vi har angrepet spørsmålene fra hvert vårt faglige ståsted, Røsnes fra eiendomsfaget og eiendomsjussen, Børrud fra arkitekturfaget og bymorfologien. Vårt felles ståsted er byplanleggingen, og vårt utgangspunkt for diskusjonen er at planleggingen må erkjenne at byutviklingen skjer «nedenfra» og hva det vil si at byplanleggingen både er avhengig av, og møter motstand fra, kreftene «nedenfra», spesielt gjennom markedene for utvikling, kjøp og salg av eiendom. Hvordan kan planleggingen da legges opp for å nå sine mål?

Bok Prosj byutvikling NY.indb 5

01.07.2016 10:41:48

6 |

FORORD

Er løsningen å endre måten å planlegge på? Eller må de formelle systemene for den offentlige planleggingen endres? Eller er det slik at motsetningene overvinnes primært ved aktørenes kløktige tillempninger av praksis? Innholdet i boken har blitt til gjennom ulike forskningsprosjekter, vår undervisning, samarbeid med fagfeller i inn- og utland, og ikke minst gjennom våre kontakter med praksisfeltet, med eiendoms- og prosjektutviklere, planleggere og planmyndigheter. Den er skrevet med henblikk på undervisning, og vil forhåpentligvis være til inspirasjon for praktikere innenfor dette fagkomplekset. Vår takk går i første rekke til studentene som vi har testet våre tanker på og som tatt imot de utfordringene vi har gitt dem, og våre kollegaer og venner som har deltatt i inspirerende diskusjoner om byplanleggingens mange dilemmaer. Vi takker også forlagets tålmodighet og vennlige påminnelser om frister og tilbakemeldinger fra iherdige konsulenter og korrekturlesere. Til slutt vil vi takke hverandre for en faglig inspirerende samtale om byutvikling og byplanlegging som startet allerede i 1992 da Røsnes som leder av byutviklingsavdelingen i PBE i Oslo kommune, ansatte Børrud som avdelingsarkitekt. Allerede da erfarte vi at planer og strategier ble laget og lagt ut fra de beste intensjoner, men at planfaglige anbefalinger ikke ble realisert som forventet, og at det var saksbehandlerne som behandlet innsendte planforslag som i realiteten hadde den direkte og oppdaterte innsikten i byens utvikling. Oslo, vinteren 2016 Elin Børrud August E. Røsnes

Bok Prosj byutvikling NY.indb 6

01.07.2016 10:41:48

INNHOLD INNLEDNING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 DEL I DRIVKREFTER I BYENES UTVIKLING HISTORISK ARV, MARKED OG PLANLEGGING . . . . . . . . . . . . . 23 1 HISTORISKE PERSPEKTIVER PÅ BYUTVIKLING . . . . . . . . . . 25 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Bybegrepene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anlagte, planlagte og selvgrodde byer . . . . . . . . . . . . Byplanlegging som faglig utfordring . . . . . . . . . . . . . . Byplanlegging som kritisk praksis . . . . . . . . . . . . . . . . Byplanhistoriens relevans for dagens byplanlegging

. . . . .

.25 .28 .35 .38 .47

2 MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 2.1 Markedet som generator. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 2.2 Markedet som fordelings- og styringsregime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 2.3 Tomte- og byggemarkedet – fast eiendom som markedsobjekt . . . . . . 75

3 BYPLANLEGGING SOM STYRINGSFELT . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 3.1 3.2 3.3 3.4

Maktgrunnlaget . . . . . . . . . . . . . . . . . Plansystemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styring gjennom planhierarkier – to Integrerte strategier . . . . . . . . . . . . .

Bok Prosj byutvikling NY.indb 7

..................... ..................... institusjonelle modeller .....................

. . . .

. 89 . 96 . 103 . 109

01.07.2016 10:41:48

8 |

INNHOLD

4 BYEN SOM MÅL OG MIDDEL FOR PROSJEKTUTVIKLING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123 4.1 Den kompakte byen som idé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 4.2 Bymorfologi som tverrfaglig tilnærming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 4.3 Byens form som forutsetning for bysamfunnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

DEL II BYUTVIKLINGENS MÅL OG METODER – PROSJEKTUTVIKLING, PROSJEKTEVALUERING, PROSJEKTGJENNOMFØRING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 5 PROSJEKTUTVIKLING – EN NY BIT I BYVEVEN . . . . . . . . . 161 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

Kontekstualisme som strategisk mellomposisjon Prosjektet som materialisert idé . . . . . . . . . . . . . . Oppstart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Å utforske prosjektidéer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Å bearbeide prosjektforslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bearbeidet idé – forslag til plan . . . . . . . . . . . . . . Usikkerhet og risiko under prosjektutviklingen. .

. . . . . . .

. 161 . 182 . 193 203 . 212 . 219 .232

6 PROSJEKTEVALUERING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241 6.1 Å redusere risiko gjennom ny praksis? . . . . . . . 6.2 Handlingsrommet for ny praksis . . . . . . . . . . . . 6.3 Koordinering prosjektutvikling–byplanlegging: fire forutsetninger for prosjektevaluering . . . . 6.4 Prosjektevalueringens innhold . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Prosjektevaluering som prosess . . . . . . . . . . . . 6.6 Kunnskapsgenererende aktivitet . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 . . . .

. . . .

.252 256 264 .267

7 PROSJEKTGJENNOMFØRING ETTER GODKJENT PLAN . .271 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5

Bok Prosj byutvikling NY.indb 8

Det prosjektgjennomføring handler om . . . . . . . . . . . . . . . . Med grunnareal som produksjonsfaktor og fast eiendom som produkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reguleringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prosjektgjennomføringens bindinger til fellesinnretninger Inkluderingens betydning i gjennomføring. . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . 271 . . . .

. . . .

. 277 .287 294 . 317

01.07.2016 10:41:48

INNHOLD

| 9

DEL III ALTERNATIVER MELLOM REGULERING OG EIENDOMSSTYRING . . . . . . . . . . . .331 8 BYUTVIKLINGENS TRIANGEL – PROSJEKT, PLAN, EIENDOM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 8.1 Prosjektenes forrang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .333 8.2 Hva gjør andre myndigheter når planmyndighetene regulerer? . . . . 336 8.3 Eiendomsregimets spilleregler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342

9 MULIGE KOMBINASJONER – REGULERINGSOG EIENDOMSREGIMET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 9.1 Myndigheter og sivilsamfunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .347 9.2 Avhengighetsforholdet mellom reguleringsog eiendomsregimet . . 348 9.3 Fire kombinasjoner av muligheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356

10 KVALITATIVE LØSNINGER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .371 10.1 Der det starter – nedenfra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 10.2 Kontekstavhengigheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .374 10.3 Hva det hele handler om . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380

AVSLUTNING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391 LITTERATUR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 STIKKORD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409 BILDELISTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417

Bok Prosj byutvikling NY.indb 9

01.07.2016 10:41:48

Bok Prosj byutvikling NY.indb 10

01.07.2016 10:41:48

INNLEDNING Det er en allmenn oppfatning at byutviklingen i Norge siden midten av 1980-tallet har blitt mer og mer prosjektbasert, blant annet som følge av privatinitierte byggeprosjekter. Eiendommer innenfor eksisterende bystruktur ønskes endret for å oppnå en bedre og mer tidsriktig arealutnyttelse. Etter hvert har fortetting innenfor eksisterende bebygd areal blitt en førende politisk utviklingsretning fordi det kan føre til redusert transportbehov og få slutt på arealekspansjonen. Begrunnelsen er at vi skal oppnå en mer bærekraftig utvikling ved å forbruke mindre areal, redusere lokale forurensninger og skadelige klimagassutslipp. Morgendagens by skal være kompakt rundt kollektivknutepunkt. Å fortette innenfor et avgrenset byareal, er ikke en ny idé. Før fremveksten av den moderne byplanleggingen (se kapittel 1.4) ble byens areal bygget på og bygd om inntil det ikke var mer plass innenfor bymurene eller innenfor det som de regulerte tomteinndelinger tillot. Det paradoksale med dagens fortettingsstrategi, er at løsningene skal finnes innenfor en styringsmodell som har utviklet sine institusjoner, metoder og praksiser med hensikt å tynne ut en by som over en lang periode hadde blitt fortettet til det helseskadelige. Industrialismens byer fikk høy tomteutnyttelse og ble trangbodd gjennom sterk befolkningsvekst og tilflytting til byens arbeidsplasser. Den moderne byplanleggingen vokste frem på grunn av behovet for å erstatte dette med modeller som skulle motvirke slike fortettingsprosesser ved større spredning av bebyggelse og folk. I den grad den moderne byplanleggingen utløste en offentlig norm for slik spredning av bybebyggelsen, så varte altså ikke denne mer enn godt og vel 100 år, jf. figur 1. Selv om vi nå tilsynelatende vender tilbake til tidligere byutviklingsstrategier, betyr ikke dette at resultatene av dagens planlegging vil kunne sidestilles med den byen som skulle forhindres.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 11

01.07.2016 10:41:48

12 |

Figur 1: Tidslinje for normerende byutviklingsstrategier basert på konsolidering og fortetting versus spredning av bybebyggelsen. Den moderne byplanleggingen startet opp med boligsak og folkehelse, men endte opp med bilisme og forurensning.

INNLEDNING

boligreformer forslumming/riving/sanering byutvidelse/drabantbyer byspredning

fortetting Ca. 1790

fortynning Ca. 1890

fortetting Ca. 1990

byfornyelse avindustrialisering transformasjon bærekraftig byutvikling

industrialisering befolkningsvekst boligspekulasjon

fremveksten av moderne planlegging boligen

bilen

Når byutviklingen i denne sammenheng omtales som prosjektbasert, kan det forstås som det motsatte av planstyrt byutvikling hvor man er avhengig av en overordnet plan som sikrer sammenhengen mellom prosjektene og utbygging av nødvendig infrastruktur før prosjektene utvikles. I dagens byplandebatt blir gjerne den planstyrte byutviklingen sett på som den ideelle strategien til tross for at byen allerede er bygd og det heller ikke foreligger politisk ønske om at disse omgivelsene skal erstattes av noe helt annet. Tvert om, det er stor konsensus om at vi både kan ta vare på det som finnes, og at det skal kunne skje en bitvis, og altså en prosjekt-for-prosjekt-basert og suksessiv fornyelse. Det blir samtidig hevdet at den prosjektbaserte byutviklingen, som ofte er markedstilpasset, fører til en dårligere by enn den planstyrte. Det hevdes at byen blir fragmentert fordi enkeltprosjektene ikke utvikles i sammenheng og at de blir av ringere kvalitet fordi de stort sett er privatinitiert, markedsstyrt og utviklet av profesjonelle eiendomsutviklere som kun tenker økonomisk profitt. Denne boken har til hensikt å nyansere slike oppfatninger. Bokens undertittel Mot en kvalitativ, prosjektrettet byplanlegging rommer en hypotese om at det er mulig å oppnå en god byutvikling gjennom

Bok Prosj byutvikling NY.indb 12

01.07.2016 10:41:48

INNLEDNING

| 13

planlegging av delene, altså enkeltprosjektene. Hypotesen snur på hodet den planteoretiske «sannhet» om at planen først skal definere det helhetlige målet og at bitene deretter gjennomføres for å oppfylle siktemålet om helhet. Grunnlaget for å diskutere hypotesen er for det første å akseptere at fysiske omgivelser har egenskaper som er kontinuerlig foranderlige, og for det andre at omgivelsene er objekt for ulike aktørers beslutning om å endre dette objektet. I boken søker vi å sette denne delen av det faglige bidraget i en historisk ramme, uten at boken må oppfattes som en byplanhistorisk fremstilling. Selv om det er et ubestridelig faktum at omgivelser er i kontinuerlig forandring, er det også en kjensgjerning at det er endringene som skaper mest strid i planleggingen. Mennesket har tilhørighet i bestemte fysiske omgivelser, og endres disse mot dets vilje eller forståelse, kan det der og da oppleves som et angrep på enkeltmenneskets tilværelse. Et av dilemmaene som byplanleggingen må håndtere, er hensynet til individets korte tidsperspektiv og sivilisasjonens lange. Et annet dilemma er at hensikten med planlegging er å bry seg om fremtiden, men man kun har kunnskap om fortiden. Spor av fortidens aktivitet er avdekket gjennom utgravninger av bosetninger og byggverk fra forskjellige epoker og kulturer. Studier av utgravningene forteller hvordan datidens teknologier la føringer på hva som kunne produseres og konstrueres, og at krav om romlig ordning og utforming var annerledes enn i dag. De romlige løsningene som ble valgt for å tilfredsstille menneskets behov i fortiden, kan nok virke både fremmedartede og lite meningsfylte i vår samtid. Like fullt kan kunnskap om måten omgivelsene ble ordnet og utformet på, berike forståelsen av hvordan omgivelsene brukes i dag slik at kunnskap om fortiden kan anvendes for å ta beslutninger om fremtiden. Enten det dreier seg om å forstå tidligere tiders bosetninger og byggverk eller å planlegge nye, trenger vi en terminologi, begrep og metoder til både å forklare fortiden og å forutsi virkninger av byutviklingen i fremtiden. Dagens diskusjoner av byens endringsprosesser og spesielt av hvordan nye byggverk kan innpasses i eksisterende omgivelser, kan hente støtte fra fagspråk om byenes utvikling og planlegging. Dette fagspråket kan forklare byggverkenes ordning og utforming på en slik måte at de direkte eller indirekte beskriver genskaper, både som objekter for menneskelig bruk og intersubjektiv meningsdannelse. Den fagterminologi vi legger til grunn for våre

Bok Prosj byutvikling NY.indb 13

01.07.2016 10:41:48

14 |

INNLEDNING

beskrivelser og analyser av fysiske omgivelser, tar utgangspunkt i en materiell strukturforståelse. Det betyr at resultatet av menneskenes handlinger ikke kun forstås som enkelthandlinger, men som sammensatt av ulike strukturer som kan strekkes ut i både tid og rom. Det er disse lagene av morfologi som knytter byens form (urbs) til byens samfunn (civitas). Det leder til den andre forutsetningen som vi legger til grunn for vår hypotese. Det er mulig å oppnå en «helhet» og sammenheng gjennom delene fordi byens omgivelser er resultat av ulike aktørers beslutninger. Dette vil for mange fremstå som en motsetning. Med beslutninger mener vi ikke bare formelle vedtak, men alle typer handlinger som er drevet av visjoner, intensjoner eller konvensjoner hos involverte aktører, og som på en eller annen måte påvirker hva som faktisk blir bygd. Mennesket har, i likhet med andre arter på kloden, evne til å skape omgivelser for egen overlevelse. Etablering av byer er det tydeligste tegnet på det. Men i motsetning til de fleste dyr, som gjør dette i tråd med naturens Byens historiske lag blir spesielt synlige ved arkeologiske utgravninger, som her fra El Born Centre Cultural i Barcelona. Et matmarked som ble lagt ned på 1970-tallet, gjorde det mulig å grave frem igjen rester av byen som ble sanert på 1700-tallet for å utvide festningsanlegget.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 14

01.07.2016 10:41:49

INNLEDNING

| 15

økosystem, kan menneskenes byggverk og annen omgivelsesproduksjon ha direkte og indirekte irreversible effekter på de naturlige omgivelsene. Globalt finnes det knapt noen naturområder i form av sammenhengende landskap som ikke har spor etter menneskelig virksomhet. Dersom slike virkninger er av uønsket karakter, kan de ofte bare motvirkes med tiltak som i seg selv krever fysisk inngripen eller byggevirksomhet, spesielt i byer. Byplanleggingens umiddelbare siktemål er å produsere omgivelser med egenskaper som tilfredsstiller både bruk og betraktning, individuelt som kollektivt. Selv om disse to hensynene ofte forankres i det individuelle, får omgivelsenes ordning og utforming implikasjoner for de involverte, individer som fellesskap. Både når det gjelder atferd og meninger får det kollektive aspektet spesiell relevans i tett befolkede områder og i deler av byområder med høy bruksintensitet. Hvor flere mennesker sammen skal realisere sine behov og interesser innenfor et definert område, blir det nødvendig å ta stilling til konteksten for deres atferd og ytringer. Byen er en arena hvor mange ulike mennesker befinner seg med sine gjøremål, samtidig som de må forholde seg til hverandre. Byen er også tilholdssted for individer som i gitte situasjoner opptrer på en slik måte at det krever avskjerming mot det kollektive eller til og med beskyttelse mot folkelivets uønskede virkninger. Med dette utgangspunktet blir begrepsparet offentlig versus privat viktige kategorier for å kunne karakterisere spenningsforholdet mellom det kollektive og det individuelle bylivet og dermed knytte omgivelsenes struktur og utforming til en sosial eller samfunnsmessig kontekst (Weintraub & Kumar, 1997). De fysiske omgivelsene legger romlige og funksjonelle rammer for sosial utfoldelse fordi all menneskelig erfaring har en stedlig forankring (Entrikin, 1989). Hvordan det individuelle så forholder seg til et større fellesskap og det kollektive, blir avgjørende for hvordan omgivelsene som sted fungerer i og for samfunnet som totalitet. Skillet mellom det individuelle og kollektive i relasjon til privat og offentlig har som konsekvens at det må reises spørsmål om hvordan planleggingen kan imøtekomme alle typer av hensyn fra det absolutt private til det allmenne offentlige. Dette representerer utfordringer som planleggingen tradisjonelt må forholde seg til ved fysisk ordning, utforming og regulering. Men i tillegg må planleggingen ta stilling til hvordan mennesker som enkeltindivider og samfunn kan forplikte seg til å bidra med de løsninger som planleggingen legger opp til. Forpliktelse i denne sammen-

Bok Prosj byutvikling NY.indb 15

01.07.2016 10:41:49

16 |

Skillet mellom det offentlige gaterommet og det private hagearealet er markant med gjerde og vegetasjon. Restauranten 1 et. har gjort arealet halv-privat ved å ta forhagen i bruk til uteservering. Den økte tilgjengeligheten er først og fremst vist ved skiltet som informerer om spisetilbudet.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 16

INNLEDNING

heng innebærer at det må foreligge en slags forståelse av hva slags goder forskjellige omgivelseselementer representerer for menneskelig bruk og betraktning, individuelt som kollektivt. Det innebærer også at man må kunne ta stilling til hvordan man organiserer økonomiske og andre ressursmessige forpliktelser ut fra den betraktning at noen av godene er individuelle, mens andre tilligger fellesskapet. Kan det være slik at den del av omgivelsene som oppfattes som privat, utelukkende blir et privat ansvar for bygging og drift, mens det omvendte skulle gjelde for delene som med god grunn kan defineres som offentlige? Denne økonomiske tankegangen tvinger planleggeren til å tenke over hvilke goder som produseres gjennom planlegging, enten det bare gjelder individets interesser og ansvar eller det gjelder fellesskapets interesser for felles bruk, men uten at brukerne nødvendigvis har ansvar for å produsere godene. Omgivelseselementene vil følgelig kunne kategoriseres ut fra hvilke sammenhenger de inngår i, som for eksempel individuelle goder, territorielle fellesgoder eller kollektive

01.07.2016 10:41:51

INNLEDNING

| 17

Mange nye boligprosjekter har utydelige overganger mellom private og offentlige arealer. Salgbare leiligheter kan bli viktigere enn å skape gode offentlige byrom.

goder, jf. Foldvary (1994). For planleggingen får dette skillet mellom omgivelsesgodenes individuelle versus kollektive brukskarakter stor betydning. Det berører en rekke forutsetninger for hvordan man kan forplikte frem-

Bok Prosj byutvikling NY.indb 17

01.07.2016 10:41:52

18 |

INNLEDNING

tidige brukere, direkte eller indirekte, til å skaffe til veie ressurser for det som skal utvikles, og for hvordan og til hvilken standard man vil kunne gjennomføre en utbygging. En vesentlig utfordring i forsøket på å danne enhetlige karakteristikker av omgivelsene ligger i territorielle nivåforskjeller. Territorielt er omgivelsene en sammenhengende fysisk kontinuitet, men kan i planlegging underlegges ulik kontekstuell forståelse (Agnew & Duncan, 1989). Detaljerte eller lokale fremstillinger kan eller kan ikke forstås som atskilt fra overordnede territorielle sammenhenger, eller omvendt, dynamikken i overordnede strukturer kan eller kan ikke ses på som avhengig eller uavhengig av endringer på detaljnivået. Planleggingens dilemma i denne sammenheng er at terminologien for beskrivelse og analyser av menneskers ønsker og behov gjerne har en konkret og hverdagslig forankring. Forsøkene på styring av omgivelsesutviklingen gjennom planlegging kan derimot bare realiseres i en større territoriell sammenheng hvor terminologien nødvendigvis må reflektere handlingsmål. I denne utvidede skalaen blir planleggingen avhengig av å beskrive og analysere omgivelsenes egenskaper ut fra andre og mer abstrakte krav før den kan angi løsninger for styring. Man kan altså ikke begrense termene til konkrete fysiske elementer og deres utforming. Terminologien må også ivareta andre og mer omfattende analytiske krav fra planleggingen slik at omgivelsenes egenskaper blir tydeliggjort i en større og gjerne mer abstrakt skala. Boken kan leses som en faglig argumentasjon om kursendring i byplanleggingen ved at den dels imøtegår, dels modifiserer fremstillingen av den prosjektbaserte byutviklingen kun forstått som en markedsstyrt og kortsiktig profittmaksimerende aktivitet uten arkitektoniske og byplanfaglige ambisjoner. Den prosjektbaserte byutviklingen betraktes ikke som en dårligere strategi enn den planstyrte, men man mangler det teoretiske og metodologiske grunnlaget for en praksis som kan håndtere den prosjektbaserte byutviklingen på en måte som ivaretar kvalitet og helhet. Mye av teorigrunnlaget som dagens planpraksis bygger på, er foreldet og uegnet. Samtidig finnes det relevant teorigrunnlag som er «glemt». Vi ønsker å bringe deler av dette frem fra skyggen. I denne boken søker vi å se de arkitektoniske og planprosessuelle problemstillingene i sammenheng. For planleggingens praksis er det en utfordring at diskusjoner om byggeprosjektets virkning gjerne kommer når planen er realisert og bygnin-

Bok Prosj byutvikling NY.indb 18

01.07.2016 10:41:53

INNLEDNING

| 19

gene kan oppleves i full skala. De som misliker bygningen, retter da gjerne kritikk mot planleggingen. De kan hevde at planleggerne ikke kan faget sitt, at de ikke har styrt godt nok, eller at de ikke har gitt gode nok rammer for prosjektutviklingen. I motsatt fall, dersom bygningen funksjonelt og estetisk faller i smak, er det mer sjelden at brukeren og betrakteren knytter resultatet til en god plan eller gode planprosesser. Et vellykket prosjekt for brukeren og betrakteren blir nesten utelukkende knyttet til prosjekterende arkitekt eller til eiendomsutvikler. Dette kan selvsagt oppleves som urettferdig og frustrerende for aktører i offentlig planlegging. Vår påstand er det motsatte. Et vellykket prosjekt i prosjektbasert byutvikling er ikke mulig å få til dersom det ikke har vært en god planprosess. Men en god planprosess gir ikke automatisk et godt prosjekt. Et godt, vellykket byutviklingsprosjekt forutsetter kunnskap om hvordan denne nye biten griper inn i den eksisterende byveven. Det forutsetter at de aktørene som til sammen skal beslutte hvordan dette skal skje, er i stand til å utvikle prosjektet i samarbeid. Det er med andre ord innholdet og fokuset i diskusjonen i planprosessen som er avgjørende. Typiske spørsmål er hvordan man skal tilpasse seg nabobebyggelse, hvor høyt man kan bygge, hvilke utnyttelsesgrader som er akseptable av nabolaget og hvordan tilgjengeligheten til eiendommen skal løses. Slike spørsmål kan ikke besvares tilfredsstillende uten kunnskap om byens form. I byplanleggingen og prosjektutviklingen vil man uunngåelig diskutere hvordan tradisjon ivaretas og hvordan opprinnelige sammenhenger oppfattes. Hvordan skal vi både sikre verdifulle kulturmiljøer og kulturarv samtidig som det nye skal bli vår tids arv til fremtiden? I en tid hvor byer fortettes vil eldre bygninger tilpasses ny bruk og andre funksjoner enn det som lå til grunn for oppførelsen av den opprinnelige bebyggelsen. I denne situasjonen vil spørsmål om hva man kan tillate av endring, bli sentralt. Boken kan og bør leses som en fagbok beregnet for praksisfeltet. Planlegging rettet mot styring av den prosjektbaserte byutviklingen vil uansett måtte forholde seg til teorier om byform og byliv, og planleggingens eget teorigrunnlag. Det teoretiske grunnlaget i boken er derfor bearbeidet til redskap for utvikling, evaluering og gjennomføring av prosjekter. Målgruppen er studenter og praktikere innenfor arkitekturprosjektering, byplanlegging og eiendomsutvikling. Dette er et trekløver som har felles ansvar for å samarbeide om å utvikle gode prosjekter som ikke bare løser

Bok Prosj byutvikling NY.indb 19

01.07.2016 10:41:53

20 |

INNLEDNING

prosjektutfordringer i selve byggeoppgaven, men som også bør løse, videreutvikle eller skape nye kvaliteter utover enkeltprosjektene. Boken har tre deler: Del I gir en teoretisk ramme for det spenningsfeltet som dagens prosjektbaserte byutvikling skjer innenfor: den historiske konteksten, markedet som byutvikler, planlegging som handlingstype og byen som kunnskapsgrunnlag. Den historiske konteksten er uunngåelig av spesielt to grunner. For det første fordi byen bokstavelig talt blir bygd på konstruksjoner og strukturer som eksisterer fra før, og som har blitt til ut fra arkitektoniske og byideologiske normer utviklet for andre tider. For det andre fordi vår samtids handlinger og beslutningsprosesser er bundet til tradisjoner som viderefører fortidens metoder og praksiser. I den historiske konteksten finner vi alle grader av motstand mot endring og forutsetning for endring. Det er denne elastisiteten markedskreftene utforsker og utnytter. I denne boken blir byplanlegging derfor diskutert som et redskap for å koordinere og balansere endringspotensialet i den eksisterende byen opp mot markedsmekanismenes endringskraft. Del II består av tre kapitler som gir konkrete retningslinjer for håndtering av ulike stadier i den prosjektbaserte byutviklingen. Disse tre kapitlene er praksisrettet og gir anvisninger om hvordan man kan forholde seg til ambisjoner om en kvalitativ prosjektbasert utvikling av byen. Denne delen skisserer ulike faser i prosessen og beskriver ulike metoder som kan anvendes ved henholdsvis prosjektutvikling, prosjektevaluering og prosjektgjennomføring. Prosjektutvikling beskriver hva som gjøres når en «bit» innenfor den eksisterende bystrukturen har markedspotensial for å endres og gi en verdiøkning til eiendommen/eier, som samtidig skal ta hensyn til eksisterende kvaliteter og legge til rette for en områdevis oppgradering av byen. Prosjektevaluering beskriver hvordan den offentlige planleggingen kan respondere på prosjektforslagene og dermed bidra til å sikre ønskede egenskaper ved de prosjektene som skal gjennomføres. Prosjektgjennomføring beskriver hvordan ulike prosesser, virkemidler og mekanismer må fungere for at det godkjente prosjektet kan bli gjennomført slik at man oppnår de mål som forventes. I den avsluttende del III diskuterer vi handlingsrommet mellom regulering og eiendomsstyring. Forutsetningen er fortsatt at byutviklingen foregår

Bok Prosj byutvikling NY.indb 20

01.07.2016 10:41:53

INNLEDNING

| 21

«bitvis», prosjekt for prosjekt. Fortsatt vil planleggingen måtte forholde seg til prosjektutviklingen gjennom sin prosjektevaluering, reguleringer og virkemidler for gjennomføring. Alternativene vil derfor bestemmes av hvordan markedsdriverne fungerer, og spesielt hvilken rolle fast eiendom (les eiendomsutviklingen) vil spille i styring av byutviklingen.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 21

01.07.2016 10:41:53

Bok Prosj byutvikling NY.indb 22

01.07.2016 10:41:53

DEL I DRIVKREFTER I BYENES UTVIKLING HISTORISK ARV, MARKED OG PLANLEGGING

Byer utvikles og endres kontinuerlig som svar på samfunnets skiftende behov . Byer har vokst frem som resultat av ulike sosiale, økonomiske, teknologiske og kulturelle drivkrefter . Byer har blitt anlagt og planlagt, eller bare anlagt for så å bli overlatt til samfunnets drivkrefter for videre utvikling . Hvis vi beveger vi oss fra makroperspektivet på byutvikling og dykker ned i byen som materie, kan vi ikke unngå å se at byutvikling dreier seg om forskjelligartede byggeprosjekter og tiltak som har blitt planlagt og gjennomført . Bokens del I innleder med et historisk tilbakeblikk på byplanhistorien for så å diskutere hva som kjennetegner de to dominerende hovedformene for byutvikling: den som skjer «spontant» og utløses av markeds- og eiendomsrelaterte drivkrefter, og den som oppstår som resultat av offentlig byplanlegging . Hensikten er å få lagt en faglig plattform for hva det vil si å planlegge eksisterende byers utvikling gjennom enkeltprosjekter, og hvilke føringer dette legger på utviklingen, evalueringen, planleggingen og gjennomføringen av byutviklingsprosjekter .

Bok Prosj byutvikling NY.indb 23

01.07.2016 10:41:53

KAPITTEL 1

Bok Prosj byutvikling NY.indb 24

01.07.2016 10:41:53

KAPITTEL 1

HISTORISKE PERSPEKTIVER PÅ BYUTVIKLING 1.1 BYBEGREPENE Byen er en forutsetning for moderne menneskers eksistens og et resultat av hvordan vi har valgt å innrette oss og samhandle innenfor det som vi til sammen har bygd opp. Byen er menneskets habitat, og det gjør oss menneskelige ifølge Glaeser (2011). Tosidigheten, den fysiske byen og de sosio-kulturelle aktivitetene som finner sted der, fremgår av de to latinske ordene urbs og civitas. Urbs referer til byen som fysisk enhet og form, og civitas til bysamfunnet med alle sine formelle og uformelle organisasjoner. Denne definisjonen av byen ble lagt til grunn da den spanske byplanleggeren Ildefons Cerdà (1815–1876) utviklet sin teori og metoder for byplanlegging som egen profesjon (Soria y Puig, 1999). Dette skillet mellom by og bysamfunn vil være en gjennomgående referanse i denne boken. Selv om byen som fenomen siden Cerdàs tid har vært gjenstand for en rekke andre og mer nyanserte betraktningsmåter, er det vanskelig å utelukke denne gjensidige tosidigheten han la til grunn for sin teori og praksis. Nåtidens formelle bydefinisjon er hovedsakelig basert på befolkningstetthet og folkemengde, og kan variere fra land til land. Den benyttes blant annet i landenes statistikkproduksjon slik at det er mulig å sammenligne byer og byområder med landområder som ikke defineres som byer eller byområder. I denne boken er by ikke avgrenset av et gitt folketall eller en demografisk tetthet. Vårt utgangspunkt er at det må være en viss folkemengde innenfor en fortettet form for bebyggelse før det gir noen mening å benytte termer som bydannelse, byutvikling, byplanlegging eller byform. «Byen»

Bok Prosj byutvikling NY.indb 25

01.07.2016 10:41:54

26 | KAPITTEL 1

i denne betydning kan være konsentrerte bosetninger med høy arealutnyttelse distinkt avgrenset mot et tilnærmet ubebygd omland. Den kan ha en utflytende avgrensning mot lavere arealutnyttelse eller fremstå som bebygde tepper eller korridorer med irregulære avgrensninger og med varierende grader av tetthet. Bosetningene bindes sammen av ferdselsårer som i det siste tilfellet gir inntrykk av at «byen» representerer nettverk av fortettede bosetninger. Bokens tematiske fokus er utviklingen av denne form for bosetning, hvorfor og hvordan den fortettes eller sprer seg utover landskapet, og hvordan samfunn og myndigheter er med på å styre denne utviklingen. Termen byutvikling brukes både for å karakterisere at byer oppstår og for at de faktisk endres over tid. Den kan uttrykke en intendert handling fra aktører som har til hensikt å gjøre noe aktivt for å påvirke byens fremtid. Dette kan være strategiske offentlige vedtak for å skape endringer i byen, altså en form for byplanlegging, det kan være endringer av enkelteiendommer iverksatt av eiendomsutviklere, eller resultat av beboerutløste aksjoner med sikte på forbedring av for eksempel bomiljøet. I begge betydninger knyttes byutvikling til et utviklingsforløp over tid, enten det er uttrykk for offentlig styring eller spontan iverksettelse. Byens utvikling kan altså forstås som interaksjon mellom dens fysiske forutsetninger for endring og menneskets muligheter for å iverksette løsninger for å dekke sine behov. Man kan ikke studere og arbeide med byutvikling uten å forstå byen som et historisk produkt. Byer finnes i alle aldre og har vært underlagt skiftende vilkår for utvikling. Den byen vi daglig forholder oss til, er bygd over lang tid, basert på ulike forutsetninger og ut fra forskjellige hensikter. Hva vi kan og ønsker å gjøre med byen i dag, blir uunngåelig påvirket av tidligere planlegging, av beslutninger om prosjekter som er blitt gjennomført, eller prosjekter som ikke ble gjennomført og dermed bare endte i et arkiv. Med bakgrunn i byens geografiske kontekst og forutsetninger for næringsvirksomhet kan dens historiske utviklingsforløp betraktes som vekselvirkninger mellom sosio-økonomiske forutsetninger og fysisk utforming. I tidligere tider hadde topografi og naturgitte landskap også mer å si for hva som var mulig å bygge og hvordan bebyggelsen ble formet og strukturert, enn i dag. Men også nå vil beliggenhet i landskapet og regional forankring gjenspeile ressursgrunnlaget som en viktig faktor for økonomisk vekst, produksjon og utveksling av varer og tjenester, og dermed bidra til både omfang og karakter på den fysiske utviklingen.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 26

01.07.2016 10:41:54

HISTORISKE PERSPEKTIVER PÅ BYUTVIKLING | 27

Byer er sosio-økonomiske og kulturelle fellesskap som har mange likhetstrekk, men regionale forskjeller gjør at de samme drivkreftene ikke nødvendigvis fører til samme endringer og utvikling overalt. Historiske studier vil også gi oss atskillige eksempler på enkeltpersoners innflytelse, enten som ledere i maktposisjoner eller som store grunneiere. Disse kan ha utnyttet byens muligheter både til fordel for egen velstand og for fellesskapet. Når vi studerer byutvikling, må vi ha i in mente at byens fysiske omgivelser skyldes en kombinasjon av myndighetsstyrte planlagte endringer og spontane løsninger. Innenfor disse vil det igjen kunne avdekkes beslutningsprosesser som omfatter planlegging og prosjektgjennomføring i hele spennet av styringsformer, fra sentralistisk diktatorisk makt til lokal folkelig handlingsutfoldelse. Det finnes ingen entydig forklaring på hvordan byer har utviklet seg. I tilbakeskuende perspektiv er det knapt mulig å avdekke den kompleksiteten som ligger i byens utvikling over tid. Historisk kunnskap er ikke kun nødvendig for å få innsikt i denne kompleksiteten og for best mulig å ta vare på verdier som vi allerede har skapt. Vel så viktig er det å anvende historisk kunnskap til å fatte best mulig beslutninger om fremtiden. Kunnskap om hvordan drivkrefter gjennom historien har utløst endringene i og av byen, er viktig for utvikling av fremtidens løsninger. Innsikt i historiske endringsprosesser påvirker hvordan man i samtiden forholder seg til dagens endringer, og i hvilken grad og hvordan man velger å styre byenes utvikling gjennom offentlig planlegging. Selv om det er mange likhetstrekk mellom byers fysiske strukturer og hvordan økonomien påvirker lokalisering av virksomhet, er ingen byer helt like. Drivkreftene er ikke konstante. Byer vil utvikle seg i spenningsfeltet mellom den historiske arven og drivkrefter som representerer påvirkende maktsfærer, som for eksempel ulike markeder, og som planleggingen må forholde seg til i forsøkene på styring av byutviklingen. Den fysiske byen i form av de rommene som bygges, det være seg planlagt eller ikke-planlagt, blir en arena for produksjon og utveksling av varer og tjenester, for sosialt samkvem og opplevelser, men også for myndighetsutøvelse over urbs og civitas, altså byen og de samfunn som byen selv kan være en del av. I dette kapittelet beskriver vi denne historiske arven, først i lys av bybygging i før-industriell tid, altså før byplanlegging ble etablert som egen fagprofesjon som skulle løse den overbefolkede byens helse- og sunnhets-

Bok Prosj byutvikling NY.indb 27

01.07.2016 10:41:54

28 | KAPITTEL 1

problem. Deretter kaster vi et tilbakeblikk på hvordan profesjonen utviklet seg som et forsøk på å styre byutviklingen ved hjelp av planlegging, for til slutt å avrunde med spørsmålet om hvilken relevans kunnskap om byplanhistorien kan ha for dagens byplanlegging.

1.2 ANLAGTE, PLANLAGTE OG SELVGRODDE BYER Byer kan være selvgrodde, anlagte, planlagte eller både anlagte og planlagte. Disse formene for byers opprinnelse og utvikling omtales gjerne som motsetninger slik Pierre Lavedan (1885–1982) gjorde i sin byplanhistorie (Darin, 1998). Hensikten kan også være å få frem svakheter ved modernismens planlagte by (Alexander, 1966a). Vi snakker da ikke om modernismen som arkitektonisk stil, som dominerte fra tidlig 1900-tall til innpå 1970-tallet. Med sine rene former og åpne planløsninger, flate tak og kasseaktige form inngår den i deler av det som karakteriserer den moderne byplanleggingen. Som resultat av 1800-tallsindustrialismen dekker imidlertid moderne byplanlegging et vesentlig lengre tidsspenn. Den fikk et normativt program som kom til å inkludere mer omfattende aspekter ved bysamfunnene og samfunnet for øvrig. I denne teksten brukes moderne byplanlegging om den planlegging som vokste frem på slutten av 1800-tallet. Den kulminerer i det vesentligste som følge av to forhold på slutten av 1900-tallet. Det ene gjelder profesjonaliseringen av eierskap til fast eiendom og eiendomsutvikling. Det andre gjelder den offentlige tilretteleggingen av innsatsfaktorer som byggegrunn og infrastruktur for bybygging som har tendert til å bli mer etterspørsels-(markeds-)drevet. Sammenlignet med realiserte funksjonalistiske byidealer kan middelalderbyen fremstå organisk og se ut til å ha «grodd» frem gjennom mange århundrer. Disse motsetningene brukes ofte av både lekmenn og fagpersoner for å generalisere byplanhistorien. Imidlertid kan de to kategoriene selvgrodd og planlagt neppe forstås som absolutter for mer enn et lite mindretall av verdens byer. Det planlagte og det selvgrodde kan opptre samtidig eller samordnet innen samme geografiske område. Når noen snakker om anlagte byer, kan dette både være byer som er anlagt politisk som resultat av (offentlig) planlegging, eller det kan være byer anlagt ut fra stedlige forutsetninger knyttet til for eksempel naturressursutnyt-

Bok Prosj byutvikling NY.indb 28

01.07.2016 10:41:54

HISTORISKE PERSPEKTIVER PÅ BYUTVIKLING | 29

telse, religionsutøvelse, forsvar eller handel, uten at det har foregått noen byplanlegging forut for anleggelsen. Mange av dagens europeiske byer er for eksempel anlagt som garnisonsbyer av militære hensyn (Morris, 1994). Disse var gjerne bygd etter en helhetlig, utarbeidet plan, mens stasjonsbyer kan være det motsatte. De er anlagt, men ofte bygd ut mer tilfeldig og fragmentert. Haugesund kan sies å være anlagt fordi myndighetene fant det nødvendig å anlegge en havn og kjøpstad mellom Bergen og Stavanger for å «mellomlagre» silda. Grunnlaget for valget av sted skulle være beliggenheten med tanke på fangst og transport av sild, og beliggenhet med hensyn til å forsyne resten av distriktet med bygoder. Med disse kriteriene ble Haugesund en av favorittene i konkurransen fordi stedet lå på fastlandet og derfor kunne få et omland med flest mennesker når et skikkelig veinett først var på plass. Men noen endelig avgjørelse ble ennå ikke tatt i Stortinget. Til slutt ble man enige om å gi både Haugesund og Kopervik handelsprivilegier og så se hvilket sted som over tid var verdig bystatus. Det satte fart på veksten i Haugesund. Folketallet steg fra 37 mennesker i 1835 til 149 i 1845 og videre til 1066 i 1855, og stedet vant konkurransen om bystatus (Østensjø, 1958, s. 53). Byer som har blitt til og vokst gradvis frem på grunn av gode forutsetninger for «naturgitte» eller menneskeskapte muligheter for primærnæringer, handel og transport, kan fremstå som selvgrodde og organiske fordi de gjennom tidene har tiltrukket seg mennesker og aktiviteter som har hatt gjensidig nytte av hverandre. Både anlagte og selvgrodde byer kan ha vært utviklet gjennom ulike former for planlegging. Det er også en feiloppfatning at spontant selvgrodde byer ikke har vært styrt av normer for fysisk ordning og utforming av bebyggelsen, det er heller tvert om: Det som kan synes å ha utviklet seg tilfeldig og uten plan, kan ha vært styrt av normer og regler som ulike samfunnsaktører i form av enkeltpersoner, organisasjoner og myndigheter har lagt til grunn for utvikling av omgivelsenes egenskaper (Rapoport, 1977, s. 15). I de organisk selvgrodde middelalderbyene har for eksempel eiendoms- og tomtestrukturen stor innvirkning på byens form. I første rekke gjelder dette innvirkningen på bebyggelsesmønster og bygningstypologi, jf. kapittel 4 om byen som mål og middel for prosjektutvikling. Men det gjelder også eierskapets betydning for hvor det blir bygd og hva man bygger for, altså arealbruken (Améen, 1961). Andre styrende faktorer, som ikke er planlegging, er lokalt

Bok Prosj byutvikling NY.indb 29

01.07.2016 10:41:54

30 | KAPITTEL 1

og kulturelt forankrede sosiale institusjoner i form av uformelle regler som er med på å påvirke hvor og hvordan man kan bygge, med andre ord det vi vil kalle byggeskikk (Helle et al., 2006). At planlagte byer har relevans for byplanfaget, er innlysende. Dette er byer som har blitt anlagt og planlagt av spesielle grunner, for eksempel for å ivareta visse samfunnsfunksjoner eller dekke spesifikke behov for innbyggere i en region. Planleggingens hensikt har vært å styre utviklingen for å ivareta idéer om byens rolle, funksjoner og miljø på best mulig måte. Realiseringen av slike idéer forutsetter at det fattes beslutninger om gjennomføring av byggevirksomhet og at byggingen skal skje etter prinsipper som er bestemt på forhånd. En planlagt by er gjerne bygd etter en tegnet plan, altså en abstrahert fremstilling av hvordan byen skal bygges med gater, andre åpne arealer og bebyggelse. Slike planer er ofte basert på geometriske former som følger en bestemt romlig logikk, dvs. en type design det kan være vanskelig å realisere dersom byggingen hadde skjedd uten formaliserte vurderinger i forkant. Eksempler på kjente (realiserte) byplaner som historisk kan fremstå som bestemte geometriske mønstre, er den romerske (garnisons-)byen, renessansebyen, eneveldets barokkby,

Bok Prosj byutvikling NY.indb 30

01.07.2016 10:41:55

HISTORISKE PERSPEKTIVER PÅ BYUTVIKLING | 31

hagebyen og den bilbaserte byen, jf. Mumford (1961) og Ward-Perkins (1974). Planlagte byer kan fortelle oss hvilke maktstrukturer og idealer som rådde for bysamfunnenes utvikling på den tid planleggingen foregikk, hvilken infrastruktur som var tilgjengelig, hvilken mobilitet den skulle tilpasses, hvilke behov som skulle dekkes osv. Likevel er det ofte mulig å finne direkte sammenhenger mellom maktutøvelse og enkelttiltak i bystrukturen. Den kanskje sterkest samordnende faktoren i bybyggingen, har vært behovet for beskyttelse. Istedenfor at hver og en husstand eller gård beskyttet seg selv, etablerte man allianser til forsvar, gjensidig hjelp eller avhengighetsforhold hvor for eksempel arbeid ble betalt for med beskyttelse, slik det europeiske føydalsamfunnet var organisert fra det 9. til det 15. århundre. Bymuren som gav den fysiske beskyttelsen, ble helt frem til 1600- og 1700-tallet kjennetegnet på den formelle avgrensningen av byen i de aller fleste europeiske land. Da bymuren forsvant, var det ikke kun et tegn på endret krigsteknologi og fredeligere tider, men også på større interesse for utvidet handelssamkvem med andre byer og stater (Pirenne, 1968). Endringen fra en introvert til en ekstrovert by endret den tradisjonelle måten å bygge byene på og førte etter hvert til endringer i organiseringen av bysamfunnene. Nye bygningstyper som lager og varehus oppstod. I handelsbyer som London og Amsterdam kunne disse danne dominerende bystrukturer. Gjennom hele historien finner vi lignende eksempler på at byens fysiske form har tilpasset seg til dels radikale økonomiske og teknologiske endringer. Det er ikke vanskelig å forestille seg at Versailles er planlagt. Vanskeligere er det å akseptere at et kaotisk motorveilandskap inngår i en planlagt by. I Versailles er alle gater og akser rettet mot ett punkt – om ikke helt bokstavelig, så billedlig til kongens stol på slottet. Her er samfunnsidealet og maktforholdene sammenfallende. Byen ble planlagt under enevoldskongens ledelse og bygd med kongen som byggherre for kongen som regent og person og hans hoff. Byggverkets monumentalitet kan i dag virke storslått og langt mer å foretrekke enn en motorvei med åtte filer i hver retning, selv om dette også kan være storslått. For ettertiden fremstår slike utslag av maktens byformidealer innenfor en gitt epoke mest som rendyrking av en gitt arkitektonisk form. Versailles regnes som det beste eksemplet på en barokk byplan hvor bymuren ikke lenger holdt

Bok Prosj byutvikling NY.indb 31

01.07.2016 10:41:55

b) 32 | KAPITTEL 1

c) Figur 1.2.1a-d: Eksempel på byplaner som helt eller delvis har blitt realisert.

a) Planen over oldtidsbyen Thamugas (Timgad i Nord-Afrika) viser den typiske byplanen for en anlagt, romersk by . Byen var primært bygget av forsvarshensyn . Forum, byens sentrale møteplass, lå alltid i krysset mellom de to hovedgatene cardo maximus og decumanus maximus som etablerte byens fire boligkvartaler . I dette tilfellet er det teateret som bidrar til inndelingen mot sør, og ikke den nordgående cardoen . b) På 1500–1600-tallet (renessansen) ble byplanene utformet av militære hensyn . Kanonen var funnet opp og førte til stadig bredere murer og voller . Gatene var rette og oversiktlige . Palasser til lokale herskere fikk ofte en fremtredende plassering . Illustrasjonen viser Kvadraturen i Oslo anlagt ca . 1624 i bakkant av Akershus festning .

Bok Prosj byutvikling NY.indb 32

01.07.2016 10:41:59

HISTORISKE PERSPEKTIVER PÅ BYUTVIKLING | 33

c) Barokken oppfattes som mer storslått enn renessansen, ikke minst på grunn av planen over Versailles . Da behovet for festningsverket ble borte, ble idéen om byens utstrekning ubegrenset . Lange siktlinjer, alléer og aksegater bandt sammen monumenter, monumentale bygg og landskapsformer . d) Levittown på Long Island i USA omtales gjerne som den arketypiske forstadsplanen . Planen har ingen kjerne eller avgrensning og er fullstendig bilbasert . Da eiendomsutviklerne Levitt & Sons utparsellerte store områder til rimelige, masseproduserte eneboliger etter annen verdenskrig, hadde det også rot i et sosial ideal om å gi alle muligheten til å realisere en boligdrøm og middelklassestatus .

byen sammen som en ytre grense mot omverden, en byplan som skulle gi inntrykk av planmyndighetens verdenssyn som var åpent og ubegrenset. Hvorfor byen ble planlagt og bygd slik, berører oss mindre i dag. I dagens folkestyrte Norge, hvor paradegater mest er forbundet med barnetog og gatemusikanter, blir det betraktelig vanskeligere å se noen ideologisk, for ikke å si logisk, sammenheng mellom storslåtte aksegater og en altomfattende statsmakt. I byplanhistorien går det en forbindelse i styringssystem fra 1600-tallets barokke storslagenhet til 2000-tallets diktatorer. Keiser Napoleon IIIs oppdrag til Baron Hausmann på midten av 1800-tallet om å omforme Paris fra en tett middelalderby til «verdens-hovedstad», skulle gjenspeiles i Versailles storslagne enhet. Hausmanns parcees eller gater som skar seg gjennom den tette byen, åpnet opp for lys og luft og skapte byrom for monumental iscenesettelse av absolutistisk statsmakt (Panerai et al., 2004). Stalin, Hitler og Mussolini forsøkte alle å bygge paradegater som kunne konkurrere med, og helst overskygge, Napoleon IIIs les Champs-Élysées. Monumentale og aksiale byplaner står i kontrast til den typiske nordamerikanske byen, som er privatbilens by. Dens «rotete» bebyggelsesmønster tilsynelatende spredt tilfeldig utover landskapet med alle sine uestetiske karakteristikker, kan med et europeisk byplanfaglig ståsted vanskelig oppfattes som planlagt. Hvordan er det mulig å planlegge noe som oppfattes så kaotisk? Hva forteller det i så fall om idealer for samfunnet eller om maktforhold?

Bok Prosj byutvikling NY.indb 33

01.07.2016 10:41:59

34 | KAPITTEL 1

Los Angeles med utsikt fra Hollywood Hills mot vest. Motorveien i forkant på bildet er Hollywood Freeway. Den er en av de travleste motorveiene i USA og den nest eldste i Los Angeles.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 34

Betrakter man bystrukturen i moderne planlagte byer, som for eksempel Los Angeles, vil kanskje noen konkludere med at dette er et spontant selvgrodd byområde. Endringer innenfor det overordnet planlagte området kan skje som enkeltvise utbygginger uavhengig av hverandre, men desto mer avhengig av den enkelte grunneiers eller byggherres behov og økonomi. Utbyggingen foregår ut fra en logikk og «byggeskikk» som allerede finnes innenfor området. På sett og vis kan denne form for byutvikling minne om den som foregikk i middelalderens byer, men ut fra helt andre teknologiske forutsetninger. Det visuelle bildet av en bystruktur fra 1200- og 1300-tallet minner lite om den suburbane strukturen i Los Angeles. En vesentlig forskjell er dimensjonene på byggverkene, i enkeltbygninger og infrastrukturanlegg. Ved nærmere studier av middelalderbyene finnes det likevel noen sammenfallende morfologiske utviklingstrekk som dreier seg om hvordan byen vokser innenfra og innenfor den strukturen som allerede er lagt i eierog bruksrettigheter.

01.07.2016 10:42:01

HISTORISKE PERSPEKTIVER PÅ BYUTVIKLING | 35

M.R.G. Conzen, tysk-britisk geograf, er en av de mest sentrale bidragsyterne til en systematisk forståelse av fremveksten og utviklingen av sentralog nord-europeiske middelalderbyer (Whitehand, 1981). Hans begreper «fringe belt», «urban fallow» og «building cycle» (Conzen, 1960) beskriver henholdsvis hvordan byer vokser utenfra som randsoner omkring kjernen og innenfra ved fortetting og omforming tomtevis som resultat av forfall i bygningsmassen med påfølgende behov for investering og nybygging. Dette er et mønster man gjenkjenner fra modernismens monofunksjonelle næringsområder. Den synlige og mest avgjørende forskjellen mellom en middelalderby og modernismens by ligger først og fremst i måten vi transporterer oss på. Privatbilen har gjort at vi kan reise friere og mer uavhengig. I prinsippet kan vi reise hvor vi vil og bosette oss hvor vi vil. Den moderne byens infrastruktur skulle blant annet løse behovet for raskere og mer effektiv transport ut og inn av byen og mellom steder. Men stedene man reiser til og fra, har etter hvert blitt liggende lenger fra hverandre. Biltrafikkens muligheter for en mobilitet som ikke er bundet til faste stoppesteder, har også utvidet forståelsen av hva som er interessant byggegrunn. Denne korte fremstillingen, hovedsakelig av byer i før-industriell tid, gir et lite innblikk i det store kunnskapsfeltet «historiske byer». Alle byer har en gang hatt en begynnelse. Den kan ha vært anlagt etter en plan eller som følge av behov. Den kan ha grodd frem bitvis over lang tid etter ulike situasjonsbetingede regler og skikker. Den kan ha avgrenset seg på grunn av topografien eller bymurer. Vi som arbeider med byutvikling, vet selvsagt at alle byer har en fortid og at det ligger lag på lag av tidligere generasjoners beslutninger i historien. I den fysiske byen finner vi spor etter disse beslutningene. En hensikt med dette avsnittet er å få poengtert skillet mellom byer utviklet gjennom bybygging i før-industriell tid og byer utviklet som resultat av byplanlegging som en fagspesifikk og mer moderne utfordring.

1.3 BYPLANLEGGING SOM FAGLIG UTFORDRING Byplanlegging som fag og byplanleggeren som fagperson slik vi kjenner det i dag, er langt yngre enn bybyggingen selv. Riktignok finnes det byplanteoretiske tekster fra antikken og renessansen fra henholdsvis arkitekten Hippo-

Bok Prosj byutvikling NY.indb 35

01.07.2016 10:42:01

36 | KAPITTEL 1

damos (498–408 f.Kr.), filosofen Aristoteles (384–322 f.Kr.), arkitekten, ingeniøren og forfatteren Vitruvius (ca. 75 til etter 15 f.Kr.) og arkitekten, kunstneren og kulturpersonligheten Leon Battista Alberti (1404–1472). Av forløperne til den moderne planleggingens grunnleggere kan nevnes franske utopister, og som enkeltperson spesielt den britiske politiske teoretikeren, designeren og lyrikeren William Morris (1834–1896). Det er imidlertid først i andre halvdel av 1800-tallet at byplanlegging blir egen fagpraksis hvor utøvernes ferdigheter blir tuftet på akademisk kunnskap, og altså ikke utelukkende på håndverksbasert erfaring, eller som festningsingeniørens svar på militære behov. Fremveksten av den moderne byplanleggingen er direkte knyttet til industrialismens byvekst og de sosiale og helsemessige problemene som kom av overbefolkning, fattigdom og usunt bymiljø. En forenklet fremstilling av denne historien er at byene fortettet seg gradvis innenfor og inntil bygrensene helt frem til midten av 1800-tallet. Da erkjente man at det måtte gjøres noe for å redusere befolkningstettheten og den fysiske tettheten og for å bedre boforholdene, den tekniske infrastrukturen og derigjennom det fysiske miljøet. Byplanteoretisk er 1867 et merkeår. Da utgav Ildefons Cerdà sin bok Teoria General de la Urbanizacion. Den regnes som det første byplanteoretiske verk som uttrykker forståelse for at byplanlegging også kan brukes til å legge rammebetingelser for befolkningens sosio-økonomiske muligheter. Cerdà var som byplanteoretiker og planlegger opptatt av å tydeliggjøre hvordan ulike aspekter ved byformen definerer vilkår for bybruk og hvordan byens mange ulike brukergrupper kan finne seg til rette i byen. Han var utdannet ingeniør og var gjennom flere år ansvarlig for planlegging av utvidelsen av Barcelona. I motsetning til Hausmanns plan for Paris som regulerte brede aksegater ved å sanere en tettpakket middelalder-bystruktur, regulerte Cerda et grovmasket gatenett mellom de eksisterende bosetningene. Den geometriske formen og kapasiteten i Barcelonas gatenett har vist seg å være svært robust i ettertid. I motsetning til Paris og for eksempel London har Barcelona ingen drabantbyer. I tillegg til denne planleggingen og dens betydning for planleggingen i andre spanske byer, er Cerdà som byplanteoretiker kjent for sine systemanlagte perspektiver i planleggingen av byenes utvikling, som består av fem hovedelementer: den tekniske, forankret i transportinfrastruktur og transportteknologi, den administrative, som regulerer byens ordning og

Bok Prosj byutvikling NY.indb 36

01.07.2016 10:42:01

HISTORISKE PERSPEKTIVER PÅ BYUTVIKLING | 37

form, den politiske, som tar avgjørelser, den juridiske, som danner grunnlag for utøvelse av administrasjon og politikk, og til slutt den økonomiske (Soria y Puig, 1999). Boken etablerte et fagspråk for byplanlegging som hadde vokst frem gjennom kritiske analyser av byform, byfunksjoner, hvordan menneskene samhandler og bruker byen slik det kommer til uttrykk gjennom bebyggelsesmønstre, transport og anvendelse av transportteknologi (Martín-Ramos, 2012). I tid falt dette sammen med planleggingen og byggingen av store infrastrukturprosjekter som Suez-kanalen og Central Pacific Railroad tvers over det amerikanske kontinent. Det vant gjenklang globalt og bidro til teknologisk optimisme i byplanleggingen. En annen viktig hendelse var fremveksten av City Beautiful-bevegelsen i USA som heller enn å bruke planlegging til å bedre de sosiale forholdene for befolkningen, vektla forskjønnelse og monumentalitet som virkemiddel og mål for økonomisk utvikling av byene. Dette var en bevegelse som var svært inspirert av Hausmanns grep for utviklingen av Paris (Hall, 1998). En slik måte å tenke byutvikling på kan vi kjenne igjen i dagens nyliberalistiske entreprenørstrategier, hvor blant annet visuell oppgradering av sentrale byområder blir brukt for å tiltrekke seg nye investorer og aktører. Av alle idéstrømningene i siste halvdel av 1800-tallet, er det nok Ebenezer Howard (1850–1928) og Hageby-bevegelsen som har satt de tydeligste sporene i Norge. Det skyldes ikke at det er bygd så mange hagebyer, men idealet om å kombinere egenskaper ved by og land som habitater. Utgangspunktet for spredningen av idéen om hagebyen som byutviklingsstrategi kom i 1898 med Howards bok To-morrow: A Peaceful Path to Real Reform. Den ble gjenutgitt i 1902 med tittelen Garden Cities of To-Morrow. Både Howards bok og senere Lewis Mumfords bidrag til å formidle Patric Geddes (1854–1932) teorier ut i verden, gav nye impulser til planleggingen. Med sitt sosio-biologiske perspektiv på byutviklingen stimulerte Geddes (1968) til mer helhetlige betraktninger om hvorfor og hvordan man bør planlegge, og bidro dermed til å styrke argumentene for en overordnet, «altomfattende» planlegging (Meller, 1981; Lorang & Myhre, 1991). På slutten av 1800-tallet oppstod også Chicago-skolen med verdens første sosiologiske institutt som base for forskning på storbyen som fenomen. Disse forskerne var opptatt av å samle inn gode empiriske data om hvordan befolkningen bodde og hadde det, ikke minst hvordan de utallige immigrantene

Bok Prosj byutvikling NY.indb 37

01.07.2016 10:42:01

38 | KAPITTEL 1

til USA klarte seg. Chicago-skolen har hatt stor innflytelse på utviklingen av bysosiologi som vitenskap, og har dermed hatt betydning for innholdet, retningen og legitimiteten i byplanleggingen (Hall, 1998, s. 366ff.).

1.4 BYPLANLEGGING SOM KRITISK PRAKSIS Planleggingens inspirasjon – visjoner eller historien? Francoise Choay har i sin bok The Modern City: Planning in the 19th Century omtalt 1800-tallet som kritisismens århundre. I tillegg til Cerdàs tekst viser Choay til Hausmanns tekster (Mémoires), Paxtas vitnesbyrd (The evidence) og Stübben (Der Städtebau) som hun mener viser at byplanleggingen tillegges en kritisk dimensjon (Choay, 1969). Hennes utgangspunkt kan forstås slik at det ikke lenger bare handlet om å planlegge for å bygge. Planlegging skulle også være styringsredskap for en villet politikk om forbedring av levekår. Hun mener byplanlegging kan forstås som en selvstendig profesjon som har vokst frem gjennom tre utviklingstrinn. Fra ca. 1850 og frem mot det forrige århundreskiftet startet denne prosessen med byregulering, dels for å skape regularitet og symmetri i den etablerte bystrukturen, dels for å gi rom for ny byvekst. Men Figur 1.4.1 a–c: Eksempler på byreguleringer som fra midten av 1800-tallet forbereder fremveksten av moderne planlegging. a) Reguleringen for omforming av det sentrale Paris . Kartet viser et utsnitt av sentrum i Paris og Baron Haussmanns parcees, aksegater skåret på tvers av den opprinnelige bystrukturen . Mange bygninger ble revet, men langt flere ble bygd for å omskape middelalderbyen Paris til en moderne verdensmetropol på 1800-tallet . b) Reguleringen på Manhattan . Gatenettet på Manhattan er blitt utformet i en av verdens mest kjente byplaner . Den første planen fra 1811 viser hvordan hele øya ble rutet opp for fremtidig utbygging . Central Park er ikke med i denne planen, men ble regulert inn senere . På planen vises tydelig hvordan kvartalene er dannet av de brede avenyene som følger øyas lengderetning (nord–sør), og de smalere gatene (streets) på tvers . Avstanden mellom gatene er tettere enn mellom avenyene, noe som gir den karakteristiske, smale utbyggingen uten innvendige gårdsrom . Innenfor denne reguleringen har Manhattan tatt opp i seg en enorm vekst . c) Ildefons Cerdàs plan for Barcelona . Den er som planen for Manhattan, utformet med svært regelmessige kvartaler . Også disse har over tid vist seg å kunne absorbere stor befolkningsvekst . Mens reguleringen av Manhattans gatenett først og fremst ble foretatt for utbygging innenfor kvartalet, er planen over Barcelona utformet med en ambisjon om helhetlig byplanlegging hvor gateutformingen ble tillagt stor vekt .

Bok Prosj byutvikling NY.indb 38

01.07.2016 10:42:01

HISTORISKE PERSPEKTIVER PÃ&#x2026; BYUTVIKLING | 39

Bok Prosj byutvikling NY.indb 39

01.07.2016 10:42:03

40 | KAPITTEL 1

primært handlet det eksplisitt om å ordne den uordnede byen, etablere en ren, skjematisk bystruktur (layout) frigjort fra bindinger og urenheter som måtte ligge i fortidens avleiringer og pågående feiltrinn som dels oppstod som følge av befolkningsveksten. Det kunne dreie seg om utleggelse av rutenett med tomteinndelinger slik det blant annet fremgår av reguleringene i Hamar og på Grünerløkka i Oslo eller som ledd i Baron Hausmanns metode: å skjære seg gjennom den tette middelalderstrukturen i Paris. Alternativt kunne man regulere parker til rekreasjonsformål slik Frederick Law Olmsted gjorde på Manhattan med etableringen av Central Park i 1858. Det er spesielt tre forhold som viser denne nye aktiviteten. Det ene er at byen nå blir forstått og behandlet som et objekt, både teoretisk og som ideal. Det skrives om byen, den blir objekt på utstillinger og diskuteres som noe verdifullt i seg selv. Dette århundrets generelle interesse for historie fikk også frem de historiske monumentene i byen. Bevaring og konservering av fortiden oppstod dermed som et produkt av og aspekt ved byinteressen. Det andre forholdet er utvikling av analytiske metoder for å studere byen, både som et hele og i utviklingen av prosjekter. Nøkkelord her er klassifisering og system. Det ble spesielt knyttet til et tredje viktig forhold, nemlig teknisk infrastruktur. Trafikk og hygiene ble viktige temaer som måtte håndteres med radikale grep, ikke minst for bedre å kunne forsyne hele bybefolkningen med rent drikkevann, bygge avløp for spillvann og kloakk, og etablere ordninger for renovasjon (Choay, 1969, s. 27). Denne måten å tenke på er ikke noe som inntrer uten videre i planleggingen og forblir en anvendt del av planleggingens tankegods. Choay påpeker tregheten, men også stabiliteten i praksis. Både festningsverk med seremoniplasser som ble etablert på 1600-tallet, og den engelske boligtypologien med rekkehus ble gjentatt som byggeskikk helt inn på 1800-tallet. Det gjelder også rutenettplanen. Den eksisterte allerede i antikken, men ble deretter særlig brukt på 1500- og 1600-tallet. Den preger fortsatt reguleringene. I denne første fasen hvor bymessig uorden ble forsøkt erstattet av en orden som griper inn i den gamle, oppstod det ifølge Choay også en flukt fra byen som førte til etableringer av boligområder utenfor byene. Dette var primært villastrøk, spesielt designet for middelklassen, men også arbeiderkolonier som Port Sunlight utenfor Liverpool. De to neste trinnene beskriver Choay som grunnleggende for all planlegging frem til vår tid. Hun omtaler dette som en pre-urbanisme (1880–1920)

Bok Prosj byutvikling NY.indb 40

01.07.2016 10:42:03

HISTORISKE PERSPEKTIVER PÅ BYUTVIKLING | 41

og en urbanisme (1910–1950). Dette er overlappende faser hvor det i den første fasen sås tenkning og idealer som utvikles til komplette teorier og praksis i den neste. Et hovedpoeng i Choays beskrivelse av denne perioden er utviklingen av to tradisjoner. Den ene kaller hun urbanisme progressive og den andre urbanisme culturelle. På norsk kan vi forstå dette som progressiv versus kultiverende byplanlegging basert på henholdsvis et fremtidsrettet og et tilbakeskuende perspektiv. Begge tradisjonene ville ha samfunnsreformer og forbedringer. Forskjellen var at førstnevnte mente de respektive løsninger måtte finnes opp ved å tenke nytt og lete etter helt nye løsninger istedenfor å videreforedle eksisterende løsninger som man hadde gode erfaringer med, og som var godt forankret i samfunnet.

Progressivistene som tradisjonsbyggere Modernisme, industrialismens fremskritt og forbedringer av byhygienen kjennetegner den progressive tradisjon. Den var inspirert av visjoner om forbedrede levekår. Til denne tradisjonen tilhører både utopister, som forestilte seg helt nye samfunn, og reformister, som var mer praktisk anlagt og søkte løsninger for å bedre levekår i eksisterende samfunn (Jensen, 1981). Visjonene hentet gjerne sine inspirasjoner fra teknikkens verden, fra maskiner og prototyper av nye modeller for ulike innretninger. Man ønsket blant annet å utvikle nye hustyper som modeller av standardboligen (likhetsideal), eller idealmodeller for hvordan skoler, butikker, rådhus osv. skulle utformes. Den progressive tradisjon har sine røtter hos tidligere samfunnsteoretikere og byutviklingsfilantroper som Charles Fourier (1782–1837) og Robert Owen (1771–1858). Fourier lanserte idéer om bygging av sosiale boligpalasser (phalanxes) som skulle kunne inneholde bosteder for mer enn 2000 mennesker hvor produksjon og distribusjon skulle være basert på kooperasjon og jobbrotasjon. Idealet var et sosialistisk, selvforsynt fellesskap basert på en samfunnsorganisering og en boform som kunne tilby noe helt annet enn de overbefolkede og helseskadelige byene. Fouriers visjonære program tok utgangspunkt i idéer om boformens betydning for utviklingen av samfunnet. Denne sammenhengen mellom boligplanlegging og samfunn fikk fornyet innhold med fremveksten av moderne byplanlegging og argumentene for sosial boligbygging (Mumford, 1970, s. 392ff.; Kostof, 1999a). Idéene var et resultat av opplysningstidens optimistiske holdning og fundamentale tro på at mennesket utvikler seg gjennom fornuft. Tenkningen

Bok Prosj byutvikling NY.indb 41

01.07.2016 10:42:03

42 | KAPITTEL 1

var preget av antakelser om en universell menneskelig arketype og at det var mulig på forhånd (a priori) å bestemme et rammeverk for menneskelig atferd. Troen på fornuft (at noe har sin forklaring eller årsak) mener Choay er det nye og utprøvende med denne tankegangen. Det skaper også dens begrensninger. De første progressive utviklet idéer om og modeller for idealsamfunn som også går under betegnelsen utopier og som var inspirert av juristen, statsmannen og forfatteren Thomas Mores (1478–1535) Utopia, utgitt 1516. More var spesielt påvirket av Platons (ca. 427–347 f.Kr.) Republikken i sine beskrivelser av et kommunistisk idealsamfunn styrt av fornuft som kontrast til datidens politikk og egoisme i det kristne og splittede Europa. I Utopia introduseres en tenkemåte om byen som stat hvor More kobler bymessig praksis til romlige løsninger. Mores inspirasjon fra gresk tenkning kommer også til uttrykk i hans valg av navnet «utopia». For ettertiden har uttrykket blitt assosiert med en beskrivelse av en optimal samfunnstilstand eller en samfunntilstand som bare kan eksistere i idéverdenen fordi den ikke lar seg realisere. More komponerte betegnelsen av to greske ord, nemlig nektelsesadverbet «ou» som tilsvarer ikke og substantivet «topos» som tilsvarer plass eller sted. Utopia skulle dermed bety «ikke-noe-sted» eller «ingen-steds». På slutten av 1800-tallet ble disse idéene omsatt til mer, om man vil, realistiske forslag. De to som gjerne trekkes frem, er spanske Arturo Soria y Matas (1844–1920) lineære by (Ciudad Lineal) og franske Tony Garniers (1869–1948) industriby (Cité industrielle). Soria y Mata var veiingeniør, politiker og journalist. Han var opptatt av at fremtidens bybygging burde ordnes med tanke på utviklingen av transportsystemer og kommunikasjon. Hans forslag til lineær bystruktur ble beskrevet som et differensiert transportsystem hvor arealbruken skulle soneres langsmed transportårene (vei og bane) slik at transportsystemet ble det ordnende element for hele bystrukturen. I ettertid kan denne måten å ordne byutviklingen på ses på som en forløper til dagens forsøk på styring av byutviklingen langs «transportkorridorer». Byggingen av en sporvei rundt Madrid startet opp 1894, men stoppet pga. kapitalmangel få år senere, i 1910. Tony Garniers industriby er kanskje den første modernistiske planen vi kjenner til. Une Cité Industrielle: Etude pour la Construction des Villes utkom i 1917 og var en beskrivelse av en by på 35 000 innbyggere. Han forestilte seg en funksjonell by bygd på prinsipper om sonering av områder for industri,

Bok Prosj byutvikling NY.indb 42

01.07.2016 10:42:03

HISTORISKE PERSPEKTIVER PÅ BYUTVIKLING | 43

bolig og sentrumsfunksjoner. Idéene om en teknologisk funksjonell by ble senere videreført i modernismens funksjonalistiske arkitektur med Le Corbusier (1887–1966) som fremste representant for den senere urbanisme. I Choays todelte kategorisering er hagebyen tvetydig. Hagebyen skulle være svaret på industrialismens byutfordringer (Howard, 1974). Intensjonen var å forene det beste fra byen og det beste fra landet i en byutviklingsmodell basert på «passe store» bybosetninger. Her kunne menneskene både bo og arbeide i mer landlige omgivelser enn i de eksisterende miljøbelastede og overbefolkede industribyene. Han presenterte en visjon basert på ny forståelse av byens forutsetninger når det gjaldt fysisk miljø, funksjonslokalisering og økonomisk utvikling. Hovedvekten ble lagt på å belyse hvordan denne byen kunne utformes med sikte på å oppnå gode bokvaliteter, og hvordan planer for byggingen av slike byer kunne realiseres gjennom lønnsomme investeringer. Utgangspunktet var at byen, slik den normalt hadde utviklet seg, skapte fremmedgjorte omgivelser og manglet landlige, attraktive egenskaper. Når Choay omtaler hagebyen som tvetydig med hensyn til de to byplantradisjonene, skyldes det at den har mange kjennetegn felles med den progressive retningen, som vektlegging av hygiene, sonert arealbruk og effektive transportkorridorer. Howards tenkning uttrykker sosial reformvilje og visjoner om utvikling av stedlige miljøkvaliteter, mens hagebyen i realisert form med eksemplene Welwyn og Letchworth Garden Cities har klare fellestrekk med den kulturelle retningen. Det kommer til syne i avgrensningen og ordningen av enheter basert på ønsket om variasjon i bebyggelsen, i byrommenes betydning for bysamfunnet og i deres utforming. Hagebyen som struktur av avgrensede enheter, ble i England videreutviklet som New Towns etter andre verdenskrig. Da forsvinner også den tilbakeskuende tendensen. Rimelige boliger ble da et enda viktigere planleggingskriterium. Sonering av arealbruk, differensiering av kommunikasjonssystemer og standardisering av boligbyggeriet ble videreført og forsterket som ideelle normer. Mens hagebyene var tenkt som selvregulerende enheter organisert innenfra, ble utbyggingen av New Towns i hovedsak et offentlig styrt anliggende. Storstilt behov for gjenoppbygging og håndtering av den befolkningsveksten som fulgte, nødvendiggjorde langt på vei koordinert offentlig innsats.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 43

01.07.2016 10:42:03

44 | KAPITTEL 1

Bok Prosj byutvikling NY.indb 44

Figur 1.4.2 a–c: Byplanlegging som svar på industrialiseringens utfordringer. a) Den lineære byen . Som et svar på fremveksten av trikk og jernbane oppstod idéen om den lineære byen . Den spanske byplanleggeren Arturo Soria y Mata (1882) erstattet idéen om sentrum og den konsentriske veksten utover mot periferien, med idéen om at veksten ble organisert langs en linje av infrastruktur som utbyggingen kunne hekte seg på . b) Den nye industribyen . Industrialiseringen av byene krevde nye løsninger . En av de tidligste idéene til funksjonalismen ble formulert av den franske byplanleggeren Tony Garnier som rundt 1900 utviklet Une cité industrielle, industribyen, og sonedelte byens ulike funksjoner . Den gang var det en utopisk idé at mennesker kunne bo ett sted og ha arbeidsplassene sine et annet . c) Byekstern koloni . Landsbyen Port Sunlight utenfor Liverpool i England ble bygd omkring 1900 av såpefabrikanten Lever Brothers som et boligtilbud til arbeiderne . Sunlightsåpen gav navn til landsbyen . I planen var det lagt inn store arealer til jordbruk, til hager og parker, samt til felleshus av ulike slag .

01.07.2016 10:42:04

HISTORISKE PERSPEKTIVER PÅ BYUTVIKLING | 45

Det er umulig å forstå byutviklingen i denne tradisjonen uten å trekke inn funksjonalismens betydning for arkitektur og byplanlegging. CIAM (Congrès International d’Architecture Moderne) var en internasjonal sammenslutning av ledende arkitekter og planleggere som ble etablert på slutten av 1920-tallet. Den fikk stor innflytelse verden over. Idéene om den moderne arkitekturen og den funksjonelle byen spredte seg raskt blant praktiserende arkitekter, ingeniører og planleggere, men også i utdanningen av disse profesjonene. Det gjaldt ikke minst for Le Corbusiers tekster om idealbyen «La Ville Contemporaine» og «La Ville Radieuse». Eksempler på hvordan funksjonalistiske idéer ble gjennomført i praksis fikk også betydning, slik de blant annet ble satt ut i livet av Ernst May som hadde ansvar for storstilt sosial boligbygging i Tyskland i mellomkrigstiden, og nederlenderen Cornelis van Eesteren (Somer, 2007). Det er en kjent sak at det funksjonalistiske formspråket og den teknologiske fremtidsoptimismen fikk stort gjennomslag både teoretisk og i praksis. Hvordan kritikken av modernismen og den funksjonalistiske planleggingen griper inn i dagens praksis, kommer vi tilbake til, likeledes tvetydigheten i hagebyen. Howard som utviklet idéen om hvordan hagebyen skulle «løse» byens problem, hadde radikale tanker om bysamfunnet. Raymond Unwin (1863–1940) som gav form til bymodellene, hentet heller inspirasjon fra mer tilbakeskuende og kulturbetingede regler for bybygging, og spesielt fra Camillo Sitte (Unwin, 1971; Fishman, 1977, s. 67). Det er også en kjent sak at de hagebyene som ble bygd, ikke oppfyller de forestillinger om samfunnsreformer som Howard forestilte seg. De endte heller opp som attraktive boligenklaver for den øvre middelklasse. Både hagebyen og spesielt drabantbyen har vært gjenstand for utallige studier om sammenhengen mellom den fysiske formen og det livet som blir levd der, med andre ord den gjensidige avhengigheten mellom urbs og civitas.

Den tilbakeskuende, kultiverende reaksjon Den kultiverende tradisjonen er en reaksjon som oppstår fordi man ikke ønsker en utvikling som kun ser fremover. Slik retningen utviklet seg i pre-urbanismen, var den en reaksjon på uønskede sider ved industrialismens by, men var også inspirert av samfunnsvisjoner basert på verdier man alt hadde erfart som gode. Argumentene for slike verdier blir til gjennom kritikk av de progressive løsningene. Her er det ingen samfunnsomfor-

Bok Prosj byutvikling NY.indb 45

01.07.2016 10:42:04

46 | KAPITTEL 1

mende eller revolusjonær tanke som ligger til grunn, men heller ønsket om å «holde igjen» industrialiseringen og den sosiale fremmedgjøringen. Ifølge Choay må ikke retningen misoppfattes som konservativ i politisk forstand. William Morris som var en sentral person i den tidlige fasen, var eksempelvis sosialist. Gjennom sitt forfatterskap og sine taler kritiserte han den moderne industriproduksjonen og de monotone boligforstedene som vokste frem i industribyene under den kapitalismen som fulgte med industrialiseringen. Han var pioner i fortidsminnevern og etablerte på midten av 1870-årene The Society for Protection of Ancient Buildings. Han var opptatt av det lokale, av å føre videre håndverkstradisjoner og å bevare natur. Kultivistene forfektet et retrospektivt byideal hvor den fysiske modellen var hentet fra middelalderens byform. Man søkte den sammenhengende og arkitektonisk sluttede byen, entydig avgrenset og uten tentakler som slynger seg ut til drabantbyer eller andre former for sekundærbebyggelse. Variasjon i fasader, gavler og åpninger samt private bygninger danner ofte kontraster til de større og mer overdådige offentlige bygningene. Kultivistenes estetikk og det de forstod som skjønnhet, var organisk og en frukt av menneskets tålmodige arbeid og manuelle slit (Choay, 1969). Choay mener de vektlegger håndverksproduksjon på tilsvarende måte som de progressive vurderer betydningen av hygiene. Bak kultivistenes tankegang lå håpet om frigjøring av menneskets personlighet fra fremmedgjorthet: at mennesket skulle gå fra å være enkle, rasjonelle og kollektivistisk sosialiseringsvillige vesener som i de progressives verden, til å fremstå som helstøpte, komplette individer. Som følge av at kultivistene ikke delte de progressives tro på at menneskenes behov er tilnærmet like og dermed kan løses på en ensartet måte, kom dermed deres byutviklingsmodell til å bli mer individualistisk. Ferdinand Tönnies’ (1855–1936) og Max Webers (1864–1920) begrepspar, henholdsvis «Gemeinschaft und Gesellschaft» og «Wirtschaft und Gesellschaft», ble viktige for den kulturbaserte tenkningen. Tönnies’ (1979) begrepspar motsvarer på norsk «samfunn» og «selskap». Som karakteristikker av menneskets ulike organisasjonsformer har de hatt vidtrekkende betydning for forståelsen av omgangsformer og sosial organisering. Å tilhøre Tönnies’ «Gemeinschaft» er ikke resultatet av noe bevisst valg, og relasjonene mellom menneskene er det man kan kalle naturlige eller obligatoriske for det å være menneske. For å bli med i «Gesellschaft» må man velge, og relasjonene her er det man kan kalle

Bok Prosj byutvikling NY.indb 46

01.07.2016 10:42:04

HISTORISKE PERSPEKTIVER PÅ BYUTVIKLING | 47

kontraktuelle eller avtalebasert. Som hos Weber (1972, s. 199ff.) blir forholdet mellom medlemmene eller deltakerne regulert av spilleregler for realisering av interesser, dvs. en form for målrasjonalitet. Spillereglene kan for eksempel være sosiale konvensjoner om deltakelse i byliv og atferd i offentlige rom, eller det kan være offentlige meninger, politiske så vel som sosiale, om hvordan man bør forholde seg i ulike valgsituasjoner, for eksempel når det gjelder anskaffelse av omgivelsesgoder og bruk av byen. Ifølge Choay er det arkitekten Camillo Sitte (1843–1903) som bringer denne modellen fra pre-urbanisme til urbanisme. Hans bok Der Städtebau nach seinen künstlerischen Grundsätzen er rettet mot praksis (Sitte, 1982). Sitte var opptatt av at planlegging skulle bli et redskap for å generere kultur, ved blant annet å utforme monumentale plasser og pittoreske byrom for å styrke befolkningens forståelse av og minner om fortiden. Lukkethet og avgrensbarhet er viktige for byens funksjoner og for at mennesket skal føle seg vel. Ordningen og utformingen av bygninger blir slik sett viktig for avgrensningen av parker og plasser, og for bykarakteren. Positive visuelle kvaliteter skulle oppnås ved asymmetri og irregularitet, ikke rette linjer, regularitet og symmetri. I denne tradisjonen finner vi arkitekten Gordon Cullen (1914–1994) og hans Townscape-bevegelse som fikk stor betydning for fremveksten av det moderne kulturminnefeltet i Storbritannia (Larkham, 1996). Camillo Sittes arbeid må også betraktes som en viktig byggestein i fundamentet for urban design som fagfelt mellom arealplanlegging og arkitektur.

1.5 BYPLANHISTORIENS RELEVANS FOR DAGENS BYPLANLEGGING Byutviklingens skiftende trender Flere erkjennelser eller lærdommer kan trekkes ut fra den historiske gjennomgangen. Én er at av de to byplanretningene er det den fremskrittsvennlige som har hatt størst innflytelse på byutviklingen, og til dels også på hvordan dagens by fremstår som fysisk form. Spesielt gjelder det byer som har vokst frem og som har vokst raskest etter modernismens gjennombrudd. Planleggingen av både transportinfrastrukturen og boligdrabantene preget hele den vestlige byutviklingen frem til midten av det tjuende århundre. Slik planleggingen utviklet seg, mistet den mer og mer av de romlige, tredimen-

Bok Prosj byutvikling NY.indb 47

01.07.2016 10:42:04

48 | KAPITTEL 1

sjonale aspektene som Sitte var opptatt av. Byplanleggingen ble todimensjonal flateregulering – det ble anvist og soneregulert arealer for byvekst. I liten grad planla man eller utviklet plansystemer for hvordan bystrukturene skulle utformes. En annen lærdom var at byutvikling med befolkningsvekst, uten planlegging og med underutviklet teknisk infrastruktur, resulterer i fysisk tette og overbefolkede byer med sterkt uønskede miljøbelastninger. En ytterligere lærdom er at den moderne byplanleggingens mål har handlet om ulike måter å redusere byenes tetthet på. Man åpnet opp bebyggelsen, reduserte trangboddheten, bygde større og bedre boliger og utvidet byen i omlandet ved for eksempel å bygge drabantbyer, eksterne boligenklaver eller boligfelter. Den moderne byplanleggingen utviklet stadig nye måter å tynne ut byene på, blant annet av helsehensyn. Denne byutviklingen er ikke forenlig med dagens nødvendige krav om å redusere skadelige forurensninger og klimagassutslipp av hensyn til klodens klima- og miljøutvikling. Dermed må den måten vi planlegger byene på, revurderes. Fra ca. 1980-tallet har dette igjen snudd til å handle om byfortetting. Senere års fortettingsstrategier har fått «drahjelp» av av-industrialiseringen i vestlige byer, som for eksempel i Oslo. Som mange andre byer ble Oslo en stor by som følge av industrietablering i siste halvdel av 1800-tallet. Da industrien flyttet eller ble lagt ned omtrent hundre år senere, fikk disse arealene igjen stor betydning for byutviklingen. Nedleggingen kunne skje som følge av innstilt virksomhet, flytting til andre steder innenlands eller til land med billigere arbeidskraft, eller som følge av plassmangel, vanskelige transportforhold eller verdistigningen på tomter (og kanskje bygninger) slik at det ble lønnsomt å flytte. Dette medførte at sentralt beliggende tidligere industriarealer ble ledige og kunne gjenbrukes til ny utbygging. Mange av dagens store eiendomsaktører har sprunget ut av tidligere industrivirksomhet pga. tomteverdien der det tidligere var industriproduksjon. I dag er det mange som ikke husker at Aker Brygge var skipsverft og at det i Nydalen ble produsert spiker. Men i land med mye industri, for eksempel England, kan slike fraflyttede industriarealer fremdeles ligge som forslummende etterlevninger. Selv i sentrale bystrøk har man pga. liten markedsinteresse ikke klart å utnytte de forlatte arealene til ny virksomhet. Selv om dette i liten grad berører sosiale problemstillinger i byens utvikling på slutten av 1800-tallet, gjentar diskusjonen seg (Kivell, 1993).

Bok Prosj byutvikling NY.indb 48

01.07.2016 10:42:04

HISTORISKE PERSPEKTIVER PÅ BYUTVIKLING | 49

Lilleborg ved Akerselva og Kværner i Lodalen i Oslo er typiske eksempler på hvordan nedlagte industriområder har blitt interessante for boligutviklere.

Etter pionerfasen (ca. 1870–1930) er det i vår kultur vanlig å tenke byplanlegging i to faser. I Norge var det en fase som startet i etterkrigstiden med velferdsoppbygging ved hjelp av sammenfattende offentlig samfunnsplanlegging. Den varte gjennom 1960- og 1970-tallet. Fra midten av 1980-tallet

Bok Prosj byutvikling NY.indb 49

01.07.2016 10:42:06

50 | KAPITTEL 1

forvitret denne tilnærmingen til fordel for en mer markedstilpasset praksis som endret forutsetningene for byplanlegging som kritisk praksis. Mange vil oppfatte dette som en periode med faglig famling og usikkerhet. Når vi vil hevde at en tredje fase er på vei, er det knyttet til den stadig sterkere erkjennelsen av at dagens bilbaserte byspredning delvis er et resultat av modernismens byplanlegging. De siste tjue–tretti år har ambisjonene om bærekraftig utvikling, fortetting og redusert bilbruk dannet bakteppe for visjoner om en kompakt by. Dette betyr at byplanleggingen ikke lenger kan forestille seg helt nye bymodeller, men mest av alt må finne måter å planlegge by på som allerede er bygd og i bruk. Den byplanhistoriske arven som ligger i planleggingens metoder og tradisjoner, vil påvirke hvordan vi håndterer denne «nye» situasjonen.

Fremtidsrettet – men tilbakeskuende? Erkjennelsen av at vi befinner oss i en situasjon hvor vi helst skal gjenbruke og utnytte mer effektivt den byen vi har, samtidig som vi må finne opp nye løsninger som endrer den klimaskadelige måten vi lever på, gjør at planleggingen både vil ha et tilbakeskuende og et fremtidsrettet grunnlag. De to retningene Choay beskriver, gjenkjennes også i dagens byplandiskusjoner om hva som er dens begrunnelse, formål, instrumenter og metoder. Spesielt handler det om i hvilken grad planleggingens formål skal være å bevare og å konsolidere forgangne strukturer og konstruksjoner, og hvor sterkt den skal vektlegge nødvendigheten av å omforme eksisterende byer i henhold til samtidens idealer om bærekraft. Enten planleggingen orienterer formålet med sin styring mot for- eller fremtiden, blir den altså avhengig av samtidens oppfatning av hva den bør vektlegge, og at det i styringssystemene finnes mekanismer for avveininger. Kritikken mot modernismens omgivelser fremhevet på 1970-tallet det historiske perspektivet, hensynet til kulturminnevern og byform. Byen som sted for menneskelig kultivering ble viktigere enn bygningsmessig standardisering. Mange mener at en kultiverende tenkning er det riktige tilsvaret på disse utfordringene, dvs. at man ikke må gjøre samme feil igjen og tro blindt på at alt bør være nyskapende, man bør heller dyrke det som man kan. Det som Choay pekte på som problematisk ved den kultiverende modellen, kan være en relevant innvendig også i dag: Verken industrialiseringens samfunnsendringer eller resultatene av modernis-

Bok Prosj byutvikling NY.indb 50

01.07.2016 10:42:06

HISTORISKE PERSPEKTIVER PÅ BYUTVIKLING | 51

mens planlegging er irreversible. Uansett hva man mener om de fysiske resultatene av den fortidige planleggingen, vil fortidens endringsprosesser og tenkning være med oss som kunnskapsgrunnlag for fremtidige beslutninger. Med byplanleggingens mer markedsrettede praksis fra midten av 1980-tallet fulgte det en sterkere polarisering av de to retningene, mellom vern og moderate former for konsolidering på den ene siden og fortetting med omforming for bygging av nye bystrukturer på den andre. Det utløste ikke bare latente motsetninger i befolkningen og mellom forvaltninger involvert i planleggingen. Det trigget planleggernes og andre fagprofesjoners metodebruk for analyser av byutviklingen og prosjektutviklingen. I tillegg skapte det usikkerhet omkring hvordan man skulle planlegge, hvilke instrumenter og metoder man kunne anvende i forsøkene på styring av den nye byutviklingen. Det kan hevdes at tiden har vært preget av diskrepans mellom formelt system for planstyring og reell praksis. De historiske linjene representerer her en utfordring som manifesterer seg med byggemarkedet og byenes eiendomsutvikling som drivkraft. Dermed utfordres de formelle systemene for byplanlegging og tilvante måter å planlegge på.

Forståelsen av historiens betydning Grunnen til at Francoise Choays kategorisering av byplantradisjonen har fått så stor plass i denne boken, er at det gir en referanseramme for å forstå tidligere tiders byplangrep ikke som et ferdig resultat, men som uttrykk for en politisk vilje. Samtidig gir det oss som enkeltaktører et teoretisk grunnlag for refleksjon over byplanleggingens rolle i forsøk på styring av byutviklingen. Fordi aktørene kan stå urokkelige i hver sin tradisjon, fører diskusjoner omkring utbyggingsforslag sjelden til omforente, gode løsninger. Vår holdning er at uansett om aktørene i dagens byutvikling vektlegger en videreføring av fortidens løsninger eller primært søker etter noe nytt, må «det nye» man ønsker å planlegge for, forholde seg til «det som eksisterer» fra før. Dette er også nedfelt i lover, regler og policyer som byutviklingen må rette seg etter. Både en progressiv og en kultiverende byplantradisjon er bygd på normative teorier, altså en tenkning om hvordan byen bør være. Det gjelder også ambisjonene i dag om å bygge en kompakt (bærekraftig) by og forståelsen av hva resultatet bør bli når planene en gang er realisert. Utfordringen

Bok Prosj byutvikling NY.indb 51

01.07.2016 10:42:06

52 | KAPITTEL 1

er at denne byen skal realiseres som en fortettingsprosess, altså trenger man ikke bare teorier om hvordan byen bør være, men også et teorigrunnlag om hvordan den byen som skal fortettes, faktisk er. Choay har også reflektert over tenkemåter nedfelt i skrifter om byen og forsøk på planlegging av byer lenge før 1800-tallet. Spesielt gjelder det anvendelsen av «regelen» som styringsmiddel og «modellen» som styringsmål slik de kommer til uttrykk hos Alberti og More (Choay & Bratton, 1997). Dette er premisser for den problemforståelsen som blir videreført i progressiv og kulturalistisk tenkning. Det er normative teorier for å praktisere planlegging. Men det finnes også en tredje tradisjon som handler om å kommentere arkitektur og byform, altså å etablere et mer nøytralt betraktningsperspektiv på hva byen er, mer enn hva den bør være. Slike «kommentarer» om byen kan for eksempel gjøres av en turist eller besøkende som ikke har til hensikt å endre den byen han eller hun besøker. En slik ikke-normativ beskrivelse kan også kalles deskriptiv og kan utvikles til en mer faglig nyttig beskrivelse hvis den ikke bare nøyer seg med å beskrive byen, men også forklarer det som beskrives, slik som teoriene om byens morfologiske elementer utviklet av M.R.G. Conzen. Hans måte å forstå byen på ligner mye på hvordan de italienske arkitektene Aldo Rossi, Saviero Muratori og Carlo Aymonino kartlegger og beskriver den fysiske byens ulike elementer som typer og strukturer. Disse kan vedvare over tid, endres eller forsvinne. Byens mange historiske lag er både bybefolkningens kollektive minne og deres fysiske ramme for den videre utviklingen. Når tidligere tiders arkitektur og byform overlever generasjoner, er det fordi nye generasjoner fremdeles har nytte og glede av den, enten til bruksformål eller som kulturhistorisk minne. Enhver form for byutvikling, enten det gjelder vern, andre former for konsolidering av det bestående, ekspansjon i omlandet eller transformasjon av den eksisterende bebyggelsen, er avhengig av ulike former for tilpasning til det eksisterende. Byenes alder og bystrukturens aldring er medbestemmende for hvordan byenes materielle strukturer degraderes i forhold til samtidens krav. Bystrukturens tilstand, materielt og funksjonelt, kommer dermed til å påvirke behovet for bytransformasjon eller oppgradering, avhengig av teknologisk utvikling og realiserbare sosio-økonomiske prioriteringer.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 52

01.07.2016 10:42:06

HISTORISKE PERSPEKTIVER PÅ BYUTVIKLING | 53

Det historiske perspektivet lar oss erkjenne at også drivkrefter er under endring, nye aktører kommer til, gamle faller fra og arenaene for påvirkning, innflytelse og styring kontinuerlig omstruktureres. Derfor kan tidligere organisatoriske og institusjonelle rammer for planleggingens styringsmuligheter forvitre. Skal byplanleggingen ha en betydning som en kritisk praksis og videreføre sitt samfunnsprogram, må eksisterende verktøy hele tiden omdefineres for aktørene, og nye fremgangsmåter og virkemidler må kanskje finnes opp før de kan tas i bruk. Kun på den måten kan byplanleggingen vedlikeholde sin fagtradisjon.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 53

01.07.2016 10:42:06

KAPITTEL 2

Bok Prosj byutvikling NY.indb 54

01.07.2016 10:42:06

KAPITTEL 2

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN 2.1 MARKEDET SOM GENERATOR Markedet i byutviklingen Byenes økonomi har fra de eldste tider har vært basert på kjøp og salg av varer og tjenester. En eller annen form for marked er således en nødvendig forutsetning for byvekst og byutvikling. Historisk gjelder det spesielt handel med det nære omlandet. Bortsett fra når det produseres til eget forbruk eller innenfor lukkede økonomier, er formålet med all vare- og tjenesteproduksjon å distribuere for salg eller bytte. Distribusjonen må ha marked for omsetning. Produseres og omsettes det mer enn det etterspørres innenfor det markedsområdet hvor produksjonen skjer, oppstår et overskudd som kan gi grunnlag for vekst med både naturlig befolkningsøkning og tilflytting. Byggevirksomheten kan da øke og føre til byutvidelse. Produksjonsøkning og økt etterspørsel i en lukket økonomi basert på egenproduksjon, vil uten økning i kjøpekraften i større grad bli avhengig av intern naturlig befolkningsvekst for at byen skal vokse. Denne sterkt forenklede fremstillingen av hvordan markedet ut fra to forskjellige økonomiske forutsetninger er med på å generere byvekst, gir en forståelse av dets betydning for byenes økonomiske og demografiske utvikling. I den forstand er det enkelt å peke på årsakssammenhenger mellom produksjon og distribusjon gjennom markeder på den ene siden og byenes vekst eller tilbakegang på den andre. I vekstsituasjoner kan byplanleggingen legge til rette for å realisere veksten, eventuelt anvende regulerende virkemidler for å dempe eller selektere den. Offisielt har man for eksempel i Norge ikke noen tradisjon for å diskutere bruken av plansystemet som en slags vekstregulator. I den anglo-amerikanske planleggingsverden er denne problemstillingen

Bok Prosj byutvikling NY.indb 55

01.07.2016 10:42:06

56 | KAPITTEL 2

mer levende (Landis, 2006). Utfordringen i nedgangstider blir vanligvis mer krevende. Planleggingen kan forsøke å opptre proaktivt ved å styrke byenes konkurransekraft for å motvirke at de kommer i nedtur. Det kan skje ved for eksempel å oppgradere infrastruktur eller å tilrettelegge for å styrke tilgangen til andre typer produksjons- og innsatsfaktorer for næringsvirksomhet. Hensikten er å skape mer attraktive steder for lokalisering av ny virksomhet og i tillegg forholde seg aktivt positiv til styrking av eksisterende virksomhet. I praksis innebærer det at byen gjennom sin planlegging må være i stand til å utvikle løsninger markedsaktørene kan omsette til tiltak som motvirker eller snur utviklingen. Planleggingens «grenser» i denne sammenheng, altså hva den har muligheter til å påvirke, er bestemt av hva den kan utløse av markedsgenerert virksomhet. Dens suksess eller mangler blir som Mayer (2000) og Garvin (2002) fremholder, avhengig av om den forsøker å styre henholdsvis «med» eller «mot» de (markeds-) institusjonene som planleggingen er avhengig av for å realisere sine mål. Byens størrelse gir gjerne markedet en selvforsterkende effekt som vekstfaktor. Tendens til konsentrasjon kan butte mot motkrefter som ligger innebygd i bystrukturen og byens fysiske miljø for øvrig. Men den kan også ligge i samfunnsstrukturen og møtes med politisk motkraft i form av reguleringer, for eksempel for vern av de eksisterende bystrukturene, som dermed kan hindre visse typer av etableringer eller utvidelser, eller med planlegging for kanalisering av veksten til mindre attraktive steder utenfor byen, eller gjennom inngripen som påvirker markedets funksjonsmåte på negativ måte. Markedet som drivkraft i byutviklingen reiser spørsmål om bystrukturens betydning for etablering og spredning av markedsbasert aktivitet. Markedsutviklingen innenfor ulike næringer og bransjer vil på sin side også prege utviklingen av bystrukturen. Denne vekselvirkningen over tid illustrerer sammenhengen mellom urbs og civitas, altså utviklingen av den fysiske byen som ramme for dens innhold, og igjen påminnelsen om dette gjensidige og uunngåelige avhengighetsforholdet. I denne fremstillingen ønsker vi å få frem begge deler: hvilke forutsetninger bystrukturen legger for hvordan markedet som drivkraft påvirker byutviklingen, og omvendt, hvordan markedet selv bidrar til nye måter å fungere på som dermed kommer til å påvirke bystrukturen. For å kunne si noe om det første spørsmålet trenger man innsikt i hvordan bystrukturen som verdigenererende element kan påvirke markedsaktørenes disposisjoner. Det andre spørsmålet kan man bare belyse med

Bok Prosj byutvikling NY.indb 56

01.07.2016 10:42:06

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN | 57

kunnskap om hvordan markedet som system eller styringsregime fungerer i byutviklingen.

Byens egenskaper utnyttes av markedsaktører Skal man kunne forstå hvordan markedet fungerer som drivkraft i byutviklingen, må man kunne relatere det til egenskaper ved den fysiske byen man kjenner, bruker og verdsetter. Det er nettopp det markedsaktørene gjør når de studerer økonomiske muligheter for lokalisering av næringsvirksomhet eller utvikling av eiendom. Markedet som drivkraft i denne sammenheng knyttes gjerne til karakteristikker av bystrukturen ut fra funksjonelle kriterier. Forutsetningen er at bestemte egenskaper ved bystrukturen vil kunne påvirke markedsaktørenes, bybefolkningens og andre menneskers bruk av markedsrelaterte, men også andre typer byfunksjoner. Byfunksjoner er primært å forstå som den virksomhet bygninger med tilhørende utearealer skal huse, slik som forretning, kontor, skole, ulike former for tjenesteyting, boliger osv. Byfunksjonens lokalisering når det gjelder sentralitet og tilgjengelighet er med på å påvirke hvor ofte vi bruker ulike typer byfunksjoner og

Bok Prosj byutvikling NY.indb 57

Barcode i Bjørvika i Oslo er for mange selve symbolet på en entreprenørstrategi hvor arkitektur blir brukt for å løfte den økonomiske interessen for området.

01.07.2016 10:42:07

58 | KAPITTEL 2

i hvilket omfang. Sentralitet karakteriserer her byfunksjoners tiltrekningskraft som tyngdepunkt, spesielt for økonomiske aktiviteter, administrasjon og styringsfunksjoner. Uttrykket tilgjengelighet brukes for å karakterisere hvor lett eller enkelt man kan komme til et sted, eller organisere transport fra ett område eller sted til en bestemt lokalitet. For markedsrelatert konkurrerende virksomhet har økonomiske fordeler ved attraktiv lokalisering med «sentral beliggenhet» og «god tilgjengelighet» større betydning enn for virksomhet hvor brukerne ikke har andre funksjoner å velge mellom. Eksempel på sistnevnte kan være offentlige administrative og tjenesteytende funksjoner, eller monopolistiske kommersielle funksjoner. Kundepotensialet på stedet i form av kjøpekraft og transporttilgjengelighet for mulige kundebesøk, er medbestemmende for hva som måtte være en sentral lokalisering og hvor tilgjengelig den er. I mer kompakte bysamfunn vil gjennomstrømningen av menneskemengder kunne anvendes som tilsvarende indikator. Handel som fysisk utveksling av goder har således vært og er dels ennå en sentrumsvirksomhet i alle byer, tilnærmet uavhengig av størrelse. Byens transportnett har tradisjonelt gjerne forankring i dens sentrale deler som binder den sammen med omlandet, samtidig som gjennomstrømningen av mennesker her er større enn innenfor nære konkurrerende lokaliseringer. Likevel kan bedret transportinfrastruktur i kombinasjon med økt bilbruk redusere sentralitetens betydning som lokaliseringsfaktor til fordel for tilgjengelighet, altså hvor enkelt det er å ta seg frem til byfunksjoner med mindre sentral lokalisering. Eksempel kan være byeksterne kjøpesentre som lykkes med å overta noe av sentrale bystrøks handelsfunksjoner på grunn av lett atkomst fra hovedveinettet, motsvarende dårligere tilgjengelighet for sentrumshandelen. En mulig konsekvens kan da bli at den sentrale delen av byen mister noe av sin betydning som besøksattraksjon med den følge at bylivet forandres. Tidligere grupper av bybrukere kan forsvinne, nye kommer til, og mengden av besøkende mennesker kan endre seg eller fordele seg annerledes i løpet av døgnet.

Bystruktur, marked og transport En slik funksjonell forståelse av bystrukturen har sin fremste gyldighet hvis man ønsker å belyse hvordan markedsrettede aktører gjennom kjøp og salg tilpasser seg transportmulighetene i byen. Den får mer begrenset relevans hvis man må vektlegge andre egenskaper ved bystrukturen enn den som er knyt-

Bok Prosj byutvikling NY.indb 58

01.07.2016 10:42:07

Figur 2.1.1: Sentralitet og tilgjengelighet i bystrukturen. Figuren viser hvordan den regionale kollektivtilgjengeligheten er avhengig av stasjonenes sentralitet og muligheter for overgang regionalbuss, jernbane og T-bane. a) Kart over Oslos banenett (regional og lokal jernbane, T-bane og trikk) som viser stasjoner/holdeplasser med bussterminal og veikorridorer for regionale bussruter . b) Kollektivtilgjengelighet for jernbane- og T-bane-stasjoner i Oslo . Antall bosatte i Oslo-Akershus med en reisetid til stasjonen pĂĽ mindre enn 40 minutter i morgenrushet .

Bok Prosj byutvikling NY.indb 59

01.07.2016 10:42:08

60 | KAPITTEL 2

tet til effektiviteten i transportsystemene, i gate- og veistrukturen. Det betyr ikke nødvendigvis at de funksjonelle aspektene ved bystrukturen får mindre betydning, men forståelsen av de bystrukturelle egenskapene ved lokalitetene det gjelder, må gis utvidet innhold. Bystrukturen må representere egenskaper som kan tillegges positive eller negative verdier for aktører som definitivt går utover kretsen av markedsaktører innen kjøp og salg. Disse aktørene vil likevel måtte forholde seg til markedets drivkrefter i sine disposisjoner i bystrukturen. Følgelig må bystrukturen kunne fremstilles som en «ressurs» for aktørenes verdidannelse og således kunne uttrykke positive eller negative egenskaper ved bymiljøet. Ifølge Webster (2010, s. 81) er det nærheten, altså i funksjonell forstand tilgjengeligheten til ressurser eller goder, som avgjør hva som er en attraktiv lokalitet for alle, og ikke nødvendigvis bare for markedsaktørene. Det gjelder uavhengig av hva ressursene eller godene representerer. Det kan være fysiske miljøgoder som naturområder, områder uten eller med få negative miljøbelastninger, tiltalende fysisk miljø for øvrig, ønsket eller hyggelig nabolag osv. Hva bystrukturen inneholder av attraktive miljøegenskaper og hvor lett man har tilgang til disse, påvirker aktørenes handlingsvalg generelt. Er byen attraktiv å være i, blir byen og byens eiendommer attraktive for investeringer. Hvor godt eller mindre godt den er tilpasset markedsaktørenes og andre bybrukeres ønsker om attraktivt bymiljø, for eksempel som bolig- eller næringsområde, kan påvirkes gjennom planlegging og design. Dermed kan bystrukturen gis et innhold som kobler fysisk-morfologiske komponenter til de funksjonelle for å kunne si noe om hvordan ulike aktører tilpasser seg bystrukturen over tid, hvordan de eventuelt bidrar til å endre den og på hvilken måte, med eller uten planleggingens hjelp.

2.2 MARKEDET SOM FORDELINGS- OG STYRINGSREGIME Metafor og system Når vi velger å trekke ut marked og eiendom som drivkraft for byutviklingen, skyldes dette ikke bare at markedet og markedsaktører i dag og siden midten av 1980-tallet har spilt en viktig rolle i byutviklingen, slik det ble påpekt i første kapittel. Det skyldes like mye at marked er en grunnleggende faktor for de økonomiske forutsetningene i byutvikling generelt og dermed for bysamfunnets muligheter for livsutfoldelse.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 60

01.07.2016 10:42:08

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN | 61

Før vi utdyper synergieffekten av marked, eiendom og byutvikling, er det nødvendig å vise hva vi forstår med marked og hvordan markedet er med på å forme byenes utvikling. Vi har hevdet at alle som studerer byen og arbeider med byutvikling, må ha et historisk perspektiv på den oppgaven som skal løses. Som påvirkende kraft og samvirkende med andre krefter som påvirker byens utvikling, blir markedet nødvendigvis en del av dette perspektivet. Markedsøkonomiske forhold og eierskap til byens faste eiendommer danner utgangpunkt for byutviklingsaktørenes prosjektutvikling, legger premisser for den offentlige byplanleggingen og påvirker realiseringen av byutviklingsstrategier enten de er nedfelt i policyer eller planer. Marked kan forstås snevert som en arena for utveksling av varer og tjenester. Men når vi snakker om markedet som drivkraft, må vi utvide perspektivet til forhold som påvirker hva vi kjøper, selger og bytter, at vi gjør det, i hvilket omfang og hvordan. Som system kan markedet forstås som et koordinerende nettverk for «utveksling av goder eller ytelser hvor prisen på godet eller ytelsen er koordineringsmekanismen» (Lindblom, 2001, s. 40). Koordinering betyr her sammenkobling av ellers uforenlige relasjoner og begivenheter (Frances, et al., 1991, s. 3). Utvekslingen av ytelser kan skje i form av varebytte, kjøp og salg, kontrahering av arbeidsoppgaver eller lignende. Prisen som koordineringsmekanisme fremholdes gjerne som motsats til styringshierarkienes måte å koordinere på. I økonomisk forstand tilsier det at forholdet mellom tilbud og etterspørsel avgjør om selger og kjøper vil slutte en handel. Dermed kan det være nærliggende å tenke at dersom kjøperne vet hvor det finnes potensielle selgere av det de etterspør, så vil de oppsøke stedet for å handle. Tradisjonelt var det på «torget» handelen ble inngått. I dag er denne markedsplassen kun en metafor for de drivkrefter markedet representerer, slik de nedfeller seg fysisk i byutviklingen. Den tradisjonelle forståelsen av «markedet» som fysisk arena for vare- og pengetransaksjoner, er for lengst avløst av markedet som institusjon. Det er først når overføringen av goder ikke kun er en flyktig handel, men forankret i territorielle strukturer, materielle som immaterielle, at markedskreftenes innflytelse på romlig utvikling, og byutviklingen som del av denne, får allmenn betydning. Det innebærer at markedsaktørene vil produsere, distribuere og forbruke goder som sosiale konvensjoner, offentlige myndigheter og også planleggingen i noen sammenhenger er med på å påvirke. Prisen

Bok Prosj byutvikling NY.indb 61

01.07.2016 10:42:08

62 | KAPITTEL 2

på de godene som utveksles, trenger således ikke være den enerådende mekanismen for koordineringen i markedet. I byutvikling kan tilgangen til areal, kapital og arbeidskraft for bybygging ofte være regulert. Offentlige myndigheter kan regulere prisen på godene som kjøpes og selges, for eksempel gjennom maksimalpriser. De kan også gripe inn direkte på vegne av potensielle kjøpere og fastsette overdragelsesprisen ved takst, for eksempel i Norge ved fastsettelse av prisen på byggegrunn i forbindelse med konsesjonering. Markedsaktørene står på sin side tilnærmet fritt til å benytte seg av øvrige samfunnsinstitusjoner i sin samhandling, som friheten til å etablere foretaksselskaper og organisasjoner, og til å inngå avtaler. Handel, overdragelser av eiendom osv. kan være resultat av samarbeid. Det kan innebære at partene har forhandlet seg frem til en pris for overdragelsen. De kan også ha valgt å inngå kjøpsavtale uten spesiell vektlegging av pris fordi de har tillit til hverandre. Markedet representerer således et eget styringsregime i forhold til offentlig planlegging eller andre former for styring. Dets koordinering foregår som en form for frivillig sammenkobling av interessestyrte enkeltaktiviteter og begivenheter. Den foregår ikke bare på en annen måte enn den som skjer gjennom myndighetenes planlegging. Den vil også kunne få andre virkninger (Levacic, 1991, s. 35ff., jf. Webster & Lai, 2003). Som drivkraft vil det derfor ikke kunne oppheves gjennom offentlig planlegging, men endre karakter som følge av myndigheters reguleringer. Det blir således enklere og sikrere for planmyndighetene å styre om de evner å utnytte markedets «trekk-kraft» for realisering av sine planer. Forsøk på overstyring av markedsutviklingen med reguleringer eller forsøk på å oppheve markedet som drivkraft, vil antakelig bli mer krevende. I hvilken grad markedet representerer mot- eller medkraft til planleggingen, er ikke bare avhengig av planleggingens styringsambisjoner, styringsstrategier og reguleringskraft. Det er også avhengig av hvordan planleggingen forholder seg til at markedet driver frem institusjonelle og teknologiske endringer som virker inn på byutviklingen.

Romlig fordelingsmekanisme Et viktig bakteppe for dagens byutvikling er hvordan markeder for varer og tjenester griper inn lokalt. Dette viser seg for eksempel som industrialisering eller av-industrialisering. Markedsendringer kan verken isoleres til byer, regioner eller stater. Ved lokalisering av både produksjons- og distribusjons-

Bok Prosj byutvikling NY.indb 62

01.07.2016 10:42:08

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN | 63

virksomhet får tilgang til markeder og priser på areal, arbeidskraft, kapital og andre innsatsfaktorer betydning. Hvordan slike faktorer kan påvirke hvor produksjons- og handelsvirksomhet blir lokalisert, hvordan den blir omorganisert for flytting til annet sted, eller for eventuell nedleggelse, vil kunne belyses ut fra det man i økonomien kaller teorien om «komparative fortrinn» (Munthe, 2014). Den kan bidra til å forklare hvordan ressursbaserte eller teknologiske endringer fører til at noen steder mister sine lokaliseringsfortrinn til fordel for andre steder. Endringene som sådan vil altså i praksis kunne bidra til å redusere omfanget av eller nedlegge virksomhet ett sted for samtidig å opprette ny virksomhet med samme eller varianter av samme produkter andre steder. Hvordan markedet virker som romlig fordelingsmekanisme, er igjen avhengig av utviklingen innenfor delmarkeder og bransjer. Arbeids- og boligmarkedene er her i en særstilling fordi de tradisjonelt er avgjørende for hvor mennesker velger å arbeide og å bo. Følgelig kan utviklingen av byens transportsystemer bli en viktig del av denne problematikken. Utviklingen i arbeidsmarkedene og yrkessammensetningen er i den globaliseringsorienterte byteorien brukt for å forklare endringer i bystrukturen og dekonsentrasjonen i nye bydannelser, jf. Scott (1988) og Sassen (2000). Distribusjonens økonomiske virkninger på bysamfunnet vil for eksempel avhenge av hva det handles med, om varene omsettes for sluttkonsum eller videreforedling for andre markeder, hvor mange som arbeider i disse virksomhetene, hvor de bor i byen og hvor de arbeider, hvilken innflytelse de har på myndighetenes handlingsvalg for styring, på byens liv for øvrig osv. Kostof (1999b) gjør dette til et poeng i sine utlegninger av handelens betydning for byenes historiske utvikling gjennom historien, spesielt hvordan dens organisering og vareslag har vært med på å påvirke lokaliseringen av virksomhet. Utnyttelse av naturressurser som olje- og gassvirksomhet, gruvedrift, landbruk osv. for produksjon, er i større grad enn annen produksjon stedsavhengig og danner visse unntak fra denne betraktningen. Men også her er prisen på innsatsfaktorer medbestemmende for om og hvordan ressursene kan utnyttes, og hvor relatert virksomhet blir lokalisert. Når vi snakker om av-industrialisering, mener vi gjerne vareproduserende industris tilbakegang i vestlige industriland. En tilsvarende fremvekst i land som gjerne var disse landenes tidligere kolonier, kan således forklares ut fra at det er billigere å produsere eller distribuere med utgangspunkt i

Bok Prosj byutvikling NY.indb 63

01.07.2016 10:42:08

64 | KAPITTEL 2

disse landene. Prisen på arbeidskraft har vært spesielt utslagsgivende. Denne regionale omfordelingen er dels et resultat av, dels støttet opp om av den (sosio-)økonomiske utvikling generelt i de nye produksjonslandene i form av bedre utdanning, økonomisk vekst og bedret kjøpekraft for store deler av befolkningen. De mest fremgangsrike av disse landene er i tillegg folkerike med en mer dynamisk befolkningsutvikling enn de gamle industrilandene. Også dette har bidratt til industriveksten i de nye landene, i og med at nye og etterspurte produkter dermed får adgang til ekspanderende og etter hvert mer kjøpedyktige nasjonale markeder. Av-industrialiseringen i de tradisjonelle industribyene og spesielt i byer med stort omfang av vareproduksjon, er nødvendigvis preget av denne virksomheten. Det preger også den fysiske bystrukturen. Når vareproduksjonen blir borte, vil de måtte tilpasse seg den nye situasjonen, enten vareproduksjonen erstattes av ny virksomhet eller ikke. Den fysiske strukturen i disse byene må få en ny bruk. Slik byer som skal etablere vareproduserende virksomhet må legge til rette for dette i sin bystruktur, vil de byene som har mistet sin vareproduksjon, søke løsninger for ombygging eller gjenbruk av arealer for såkalt post-industriell virksomhet. Selv om ikke all omstilling av vareproduserende virksomhet kan tilskrives overnasjonale konkurranseforhold, er virkningene for byen tilnærmet likeartet. Produksjons- og distribusjonsbygg og områder frigjøres for ombygging eller transformasjon med mer eller mindre omfattende endring av bystrukturen. Av-industrialiseringen som fenomen i det enkelte land, vil kunne gjøre seg gjeldende på regionale nivåer og lokalt i byer av forskjellig størrelse. Om og hvordan slike by-eksterne forhold påvirker utviklingen, er avhengig av at utveksling av varer og tjenester, kontrahering, kjøp og salg av fast eiendom osv. kan foregå tilnærmet fritt slik at de manifesterer seg som trender av overnasjonal eller global rekkevidde. De fremste forutsetningene for at et marked skal kunne virke drivende globalt, ligger kanskje i teknologiutviklingen og det den åpner for av muligheter for økonomiske endringer.

Teknologibærer Sammenfallet mellom datidens industrialisering og fremveksten av moderne byplanlegging representerer en tankemodell for forståelsen av byens utvikling og planleggingens rolle under dagens postindustrialisme. Tilbakegang i tradisjonelle industrilands vareproduserende industri, fremveksten av nye

Bok Prosj byutvikling NY.indb 64

01.07.2016 10:42:08

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN | 65

produksjonsformer og næringer, og deres betydning i byutviklingen, har siden begynnelsen av 1980-tallet dannet grunnlag for en omfattende litteratur om byenes utvikling og rolle i en «globalisert» økonomi. Mange av disse studiene legger liberale forutsetninger, som forfatterne også er kritikere av, til grunn for sine analyser av både økonomiens utvikling og de offentlige myndigheters styringsideologi, slik som Amin & Thrift (2002). Nå som da (under industrialismen) har teknologiske endringer med markedet som drivkraft, et globalt nedslagsfelt. Med markedet som bærer av disse endringene vil de også kunne bli adoptert i samfunnene gjennom markedsvirkninger og bli lagt til grunn for utvikling av ny virksomhet. Dermed kan markedet gjennom disse endringene få mer direkte virkninger for bystrukturen. Da som nå utløser markedet endringer i vilkårene for organisering, lokalisering og utvikling av økonomisk virksomhet. Byens attraktivitet for videreutvikling av eksisterende virksomhet og for nyetableringer, blir endret. En vesentlig forskjell er at endringsprosessene som følge av teknologiutviklingen blir intensivert slik at produkter differensieres raskere med den konsekvens at enkelte økonomiske virksomheter vokser raskere enn andre, mens andre igjen kan bli nedlagt. Det betyr også at noen byer vokser raskere enn andre, mens andre stagnerer. Innenfor et begrenset tidsspenn vil altså byer kunne rangeres ut fra hvor vellykket de er med hensyn til å skape vekst. I praksis vil det kunne si noe om hvilken grobunn de gir for oppfinnelser, hvor reseptive de er for innovasjoner og hvor attraktive de er for nyetableringer. Slike rangeringer prøver å si noe om deres evne til omstillinger og potensial for vekst. Ut fra en slik betraktningsmåte vil bare et fåtall byer kunne defineres som «verdensledende». De aller fleste av dem inntar underordnede posisjoner. Fortsatt er det slik at byveksten vil være sterkt påvirket av naturlig befolkningsvekst og av menneskers flytting fra rurale til urbane områder og mellom land. Begge deler påvirkes av strukturen i økonomien, og av nye produksjonsformer, næringer og de offentlige styringsformene. Dermed er det heller ikke noen gitt sammenheng, og i langt mindre grad noen proporsjonalitet, mellom byenes posisjon i den internasjonale økonomien og deres befolkningsvekst. Med unntak av byer som har tapt sin posisjon som tradisjonelle industribyer, slik som Detroit i USA og Odda i Norge, og byer som ikke har lyktes å ta del i fremvoksende næringer, vokser de etablerte byene fremdeles. Dessuten kommer nye bydannelser til, selv om noen kan

Bok Prosj byutvikling NY.indb 65

01.07.2016 10:42:08

66 | KAPITTEL 2

forsvinne. Det gjelder også Norge hvor tettstedenes folkemengde er økende, også som andel av landets befolkning (Statistisk sentralbyrå, 2015). I nyere tid har endringene i produksjons- og distribusjonsteknologien ledet til spesialisering og differensiering av tilbydere og etterspørrere. Dermed endres formene for overføringen av goder mellom tilbuds- og etterspørselssiden, for eksempel gjennom netthandel. Det er ikke i samme grad som tidligere nødvendig med direkte kontakt mellom tilbyder og den som etterspør. Teknologiutviklingen bidrar til at tilbudsaktørene blir mer anonyme samtidig som deres virksomheter blir mer stedsuavhengige, men de trekkes likevel mot store befolkningskonsentrasjoner. For planleggingen bidrar det for eksempel til å modifisere forutsetningene for hvilke lokaliseringsfaktorer som gjør seg gjeldende ved etablering av virksomhet. Den formelle utvekslingen eller overdragelsen av eierskap til varer kan foregå hvor som helst, men i praksis kan logistikken i transport og formidling påvirke lokaliseringsvalg både når det gjelder produksjon og distribusjon. Teknologiske endringer påvirker den arkitektoniske utformingen av bybebyggelsen direkte, med den følge at den får et annet, mer variert eller mer spesialisert funksjonsinnhold enn tidligere. Når slike endringer blir adoptert av markedsaktører og i samfunnet forøvrig, får det betydning for hvilke funksjonskrav vi stiller til utformingen av byggverkene og deres ordning i bystrukturen (Hall, 1998, s. 299ff.) Blir slike endringer avvist, vil det kunne bety at brukerne av byggverkene fremstår som lite funksjonelle ut fra dagens bruksbehov, eller kanskje estetisk lite tiltalende. Blir endringene akseptert, vil det kunne bety at det dermed skapes en eller annen form for byggebehov som vil kunne innebære at det må utvikles byggeprosjekter og utarbeides planer for byggingen. Historisk finnes utallige eksempler på hvordan teknologisk utvikling har påvirket utformingen av anlegg og bygninger. I mer overordnet skala førte endringer i produksjonsteknologien i overgangen fra håndverkfremstilling til maskinell samlebåndsproduksjon, til at det ble rasjonelt å bygge fabrikker. Maskinelt utstyr stilte nye krav til arbeidsoperasjoner og la andre premisser for den arkitektoniske utformingen av arbeidsplasser. Nye hjelpemidler i husholdningene har rasjonalisert husarbeidet, overflødiggjort arbeidskraft og bidratt til fremveksten av en «selvservice»-økonomi som igjen har fått betydning for romfordelingen og utformingen av boliger (Bell, 1973; Gershuny, 1978). Digitalisering av symboler og dokumenter har bidratt til å redu-

Bok Prosj byutvikling NY.indb 66

01.07.2016 10:42:09

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN | 67

sere byråkratiets behov for arkivplass samtidig som datateknologien påvirker utformingen av arbeidsplassene. Utviklingen av transportteknologien har spilt en spesiell rolle i byutviklingens historie. Sjøtransportens endring fra bulk til container har stilt nye krav til havneutforming. Tidligere var det behov for lang kaikant som kunne ta imot mange skip for lasting og lossing samtidig. Nå er det større behov for store flater på land for stabling av containere. For transport i bygg har heisen gjorde det mulig å bygge høyhus, mens rullebånd kan brukes til å forflytte seg over uakseptabelt lange gangavstander. Virkningen av et høyhus kun med kontorarbeidsplasser, kun med boliger eller en blanding av ulike funksjoner, vil få ulike effekter på bygningens omgivelser i tillegg til at høyhusene i seg selv bidrar til å endre eksisterende bystruktur. Hva som blir etterspurt av byfunksjoner i ny høyhusbebyggelse, kan imidlertid i seg selv få indirekte virkninger på den fremtidige utviklingen av byens form. Motorisert interntransport (gaffeltruck) i lagerbygg og på terminalområder har gjort det mindre økonomisk lønnsomt med lagerbygg i to eller flere etasjer. Det, kombinert med trailertransport, har fått omfattende virkninger ikke bare for bygningstypologien for denne typen byfunksjoner, men også for bylandskapet i større skala. Utviklingen av motorkjøretøyer har nødvendiggjort nye gatetverrsnitt og ny veikurvatur tilpasset større hastighet. Kommunikasjonsteknologien påvirker hvordan utvekslingen av varer og tjenester foregår. Dermed påvirkes behovet for transport og bruken av infrastruktur, og som konsekvens, foretaks og husholdningers lokaliseringsatferd (McCann & Shefer, 2004). Netthandel bidrar ytterligere til å modifisere handelsstrøkenes og kjøpesentrenes betydning som besøksattraksjoner. Med levering på avtalt adresse for sluttkjøper trenger ikke vedkommende å besøke utsalgsstedet og å delta i bylivet for å få kjøpt varen. Endringer i material- og bygningsteknologien påvirker både konstruksjon og bygging av anlegg så vel som bygninger. Det som har hatt størst effekt i nyere tid, har vært utviklingen av betong som byggemateriale kombinert med nye fundamenterings-, armerings- og byggeteknikker. Det har åpnet for å bygge høyere og for bygging på tomter som tidligere var uegnet, eller beheftet med stor risiko for ras, jordglidning, jordskjelv osv. Til slutt må nevnes miljøteknologien. Renseteknologien reduserer forurensningsfaren ved utslipp i jord, vann og luft og bidrar således til at man kan lokalisere virksomhet med skadelige utslipp sammen med annen virksomhet

Bok Prosj byutvikling NY.indb 67

01.07.2016 10:42:09

68 | KAPITTEL 2

sensitiv for denne type utslipp. Materialer for demping av støy både i bygg og utendørs, slik som asfalt, gjør det lettere å akseptere støygenererende virksomhet i for eksempel boligområder. Miljøteknologien, og altså ikke bare endringer i produksjonsformene, tillater større blanding av arealbruk uten at brukerne i disse områdene forhindrer eller skader hverandres bruk. En rekke slike teknologiske fremskritt har på ulike måter bidratt til å svekke argumentene for sonering av arealbruken i byenes planlegging. Hele dette feltet er i rivende utvikling. Når man snakker om Smart Cities i dag, innebærer dette løsninger på nær sagt alle felt. Det handler om hvordan vi ved hjelp av først og fremst digitale løsninger skal øke tilgangen til informasjon, skape sikkerhet og redusere unødvendig energibruk og generelt gjøre hverdagen i byen enklere og mer bærekraftig. Hvordan denne utviklingen påvirker de fysisk romlige løsningene, er umulig å forutse selv om man allerede i dag ser for eksempel hvordan kollektive bildeleordninger endrer folks oppfatning om behovet for egen biloppstillingsplass.

Institusjonsspreder Ikke bare teknologiske endringer og nyvinninger følger markedet. Med markedsutviklingen følger også spredning av tankemodeller for hvordan virksomheter kan organiseres og hvordan man institusjonelt kan styre ulike typer virksomhet. Planmyndighetenes måter å tilrettelegge for byutvikling på trenger således ikke være noe unntak. Av-industrialiseringen i deler av den vestlige verden er derfor ikke bare en konsekvens av den teknologiske rasjonaliseringen innen vareproduksjon. Den er også påvirket av utviklingen i foretaksstrukturen, hvor for eksempel hovedkontorene kan bli liggende i en by, mens vareproduksjonen eller distribusjonsenhetene holder til andre steder. Dermed blir det adoptert nye måter å organisere og å styre virksomhetene på (Jakobsen & Onsager, 2005). Organisasjonsendringer kan føre til oppsplitting av foretaksfunksjoner og nye organisasjonsformer for produksjon og distribusjon. Starten på postindustrialiseringen varslet en fremtid hvor produksjonen først av varer, senere også av tjenester splittes opp i ulike funksjoner basert på såkalt fleksibel spesialisering med blant annet underkontrahering og «just-in-time»-levering som viktige ingredienser (Scott, 1988). Dermed endres lagerfunksjonene i vareproduksjon og distribusjon. En større andel av varemengden vil befinne seg i transport, og det stilles nye krav til utformingen av byenes lager- eller

Bok Prosj byutvikling NY.indb 68

01.07.2016 10:42:09

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN | 69

terminalområder, som igjen får konsekvenser for kapasiteten i transportnettet. Parallelt med produksjonsoppsplittingen vokser det frem nye kommersialiserbare produkter hvor kunnskap og informasjon, altså immaterielle goder, spiller en viktig rolle. Bell (1973) la for eksempel i sin tid kunnskapsintensiv produksjon til grunn for sin definisjon av postindustrialisme. Dermed distanseres en økende del av økonomien fra den materielle siden av produksjonslivet. Nye byfunksjoner oppstår uten samme avhengighet til den materielle produksjonen og kan finne sin plass i den eksisterende bystrukturen uten at vesentlige endringer oppstår. Men det kan også resultere i nybygging fordi det er ønskelig eller mulig å samle de nye eller eksisterende funksjonene i mer spesialiserte former for bebyggelse. Salgsforetakenes organisering har for eksempel påvirket utformingen av salgsareal, fra kjøpesenteret som varemagasin til kjøpesenteret som butikksenter hvor butikkene kan konkurrere om salg innenfor samme varespekter. Den fysiske utformingen av kjøpesentre skjermer kundene mot vær og vind. Den gjør det enklere å kontrollere aktivitet som er uønsket, og som dels følger med uregulert allmenn ferdsel (privatisering av ferdselen). Konsentrasjon av handel gir i seg selv muligheter for opplevelser som kan berikes med funksjoner som faller utenom ordinær omsetningsvirksomhet. Serveringssteder og aktivitetsfunksjoner som for eksempel treningsstudioer og kulturtilbud, kan sammen med ordinær handel ordnes i innelukkede vrimle- og ferdselsarealer. Dermed kan man lykkes med å overføre vesentlige positive karakteristika fra byens gate- og torghandel til det fysisk skjermede kjøpesenteret, og samtidig unngå noen negative (Scharoun, 2012). Men parallelt med utviklingen av netthandel bidrar det også til å redusere grunnlaget for byliv i byenes tradisjonelle handlestrøk fordi folk ikke drar dit i samme omfang for å få kjøpt disse varene. Institusjonelt er det forskjell mellom det å eie og utvikle fast eiendom til salg eller utleie og det å eie og disponere eiendom til egen bruk. Dette skillet oppstod for alvor sammen med den typen eiendomsutvikling som vokste frem på 1980-tallet. Det ble ikke i samme grad som tidligere like opplagt at utvikler av eiendom skulle være fremtidig eier og bruker, og heller ikke at fremtidig eier skulle være fremtidig bruker. Dermed markerte man automatisk et organisatorisk og institusjonelt skille mellom utvikling og forvalting av eiendom. I økende grad ble det å råde over eiendom som utvikler og det å forvalte den for mulige brukere, profesjonalisert (Magalhães, 2002).

Bok Prosj byutvikling NY.indb 69

01.07.2016 10:42:09

70 | KAPITTEL 2

Bortsett fra de mulige materielle virkninger dette fikk for byutviklingen, fikk det også konsekvenser for planleggingen. Profesjonaliseringen kunne selvsagt ikke avgrenses til arbeidsdelingen mellom bestillende og utførende eiendomsaktører. For å kunne utføre sine oppgaver måtte eiendomsaktørene sette seg inn i hvordan myndighetene arbeidet som offentlige forvaltninger. De måtte skaffe seg kompetanse i planlegging slik at de kunne opptre mest mulig likeverdig overfor planmyndighetene, og helst representere sterkere fagmiljøer. Profesjonaliseringen ledet m.a.o. til at eiendomsaktørene utviklet fagekspertise slik at de i økende grad kunne stå for utarbeidelsen av offentlige plandokumenter for egne prosjekter i plansystemer hvor dette var tillatt. Denne utviklingen kan også spores i Norge (Bowitz & Høegh, 2005). Endringer i husholdstrukturen i retning av større andel enkeltpersoner og små husholdninger har påvirket boligstrukturen og utformingen av boliger. Endringer i husholdningenes boligkarriere kombinert med allmenn velstandsøkning har på sin side bidratt til å endre etterspørselen i boligmarkedet med blant annet hyppigere boligskifter og indikasjoner på at det å eie egen bolig også blir et «posisjonsgode» for å sikre husholdningens fremtidige økonomi (Nordahl, 2012). Det bidrar i seg selv til å endre den allmenne forståelsen av fast eiendoms verdi fra «bruksverdi» og til «bytteverdi», altså potensielle verdier som kan utløses ved at man befinner seg i eierposisjon, for eksempel gjennom kjøp og salg, eiendomsutvikling o.l. (Logan & Molotch, 1987, s. 17ff.). Myndighetenes reguleringer av byggkvalitet (funksjonalitet, material- og energibruk, sikkerhet, luftkvalitet osv.) setter rammer for hvordan markedets og brukernes behov kan realiseres. Denne type reguleringer formuleres suksessivt over tid avhengig av om, hva og hvordan myndighetene finner det opportunt å regulere. I tillegg til at de virker regulerende på byggutformingen tjener de også som referanse for vurdering av oppgraderingsbehovet for den etablerte bebyggelsen. Dermed påvirker denne type reguleringer verdidannelsen ved kjøp og salg av eiendom, hva som kan oppgraderes eller må utvikles til ny eiendom (Imrie & Street, 2011). Alle slike endringer som er beskrevet over, vil kunne påvirke hvor vi ønsker å bosette oss eller lokalisere annen virksomhet internt i byen eller regionalt. Metaforisk kan man si at byer utvikler seg som en collage sammensatt av ulike biter lagt inntil og oppå hverandre, avhengig av hvordan ny teknologi gjør seg gjeldende, hvordan markedet absorberer den nye tek-

Bok Prosj byutvikling NY.indb 70

01.07.2016 10:42:09

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN | 71

nologien og hvordan myndighetene velger å regulere for å dra nytte av eller møte disse endringene, jf. Rowe & Koetter (1983).

Markedet – mot- eller medkraft i byplanleggingen? I byutviklingen manifesterer markedet seg ved at virksomhet blir etablert, utvikler seg videre eller blir nedlagt. Det som utløser disse endringene, foregår gjennom organisatoriske og institusjonelle nettverk hvor også myndigheter kan være involvert. Når det reises spørsmål om markedet representerer en mot- eller medkraft til byplanleggingen, virker det innlysende at de fysisk materielle endringene kan støtte opp om planleggingen og altså representere en medkraft. Men det motsatte kan være tilfelle. Når planleggingen forsøker å skaffe seg innflytelse over slike markedsutløste endringer, er det imidlertid de organisatoriske og institusjonelle markedsmekanismene den forsøker å gripe inn i. Historiske eksempler på slike markedsregulerende tiltak kan være tildeling av privilegier eller konsesjonering. Denne sammenvevingen av institusjonelle systemer bidrar i seg selv til at det over tid er vanskelig både å avgjøre og å forutsi om det er «markedet» eller «reguleringer» som leder til etableringer, videre utvikling eller til at virksomheter opphører. Det er heller ikke slik at markedet alene eller med myndighetenes samvirke nødvendigvis kan forhindre denne type endringer. Uansett endringenes opprinnelse vil påfølgende virkninger på arealbruk og bygninger gjerne føre til inngrep i eksisterende bystruktur. Som drivkraft i byutvikling rår markedet over annet institusjonelt verktøy enn det den offentlige planleggingen disponerer. Men gjennom sivilsamfunnets institusjoner deler de begge noe av repertoaret av styringsmidler for romlig utvikling. Termen sivilsamfunn brukes her i tilnærmet hegeliansk betydning for å karakterisere den del av samfunnets styringssfære hvor gitte lover, regler eller konvensjoner regulerer individers og organisasjoners adgang til samhandling, og i tillegg deres relasjoner til staten og andre offentlige myndigheter. Sivilsamfunnets institusjoner eksisterer følgelig i kraft av staten som lovgiver og konstitusjonsforvalter. Dynamikken i forholdet mellom dem er på den ene siden preget av hvilke rettigheter sivilsamfunnets aktører har til å gjøre sine interesser gjeldende i statens eller offentlige myndigheters styringssfære. Markeds- og eiendomsaktører er trolig i denne sammenheng blant de mest innflytelsesrike. På den andre siden, og mer opp-

Bok Prosj byutvikling NY.indb 71

01.07.2016 10:42:09

72 | KAPITTEL 2

lagt, er statens og øvrige myndigheters forhold til sivilsamfunnet preget av de oppgaver som tilligger disse offentlige organene (Neocleous, 1995, s. 397). Institusjonelt kan det derfor være gode grunner til å se på markedet som en potensielt konkurrerende kraft som avhengig av situasjon kan representere mot- eller medkrefter til planleggingen (Webster, 2005). Spørsmål om hvordan det og byplanleggingen forholder seg til hverandre, er imidlertid avhengig av om de inngår i en sammenheng hvor markedet som drivkraft genererer behov for planlegging og/eller hvor begges maktbasis får anledning til å utfordre hverandre. Hvilke alternativer sivilsamfunnets institusjoner, og følgelig markedet, representerer for styring av byutviklingen, kan betraktes i lys av maktforholdet mellom marked og planlegging. I folkestyrte stater har argumentene for offentlig planlegging hentet sin næring fra økonomisk velferdsteori og offentlig sektors rolle i produksjonen av «velferdsgoder». I dette perspektivet fremstår offentlig planlegging som et nødvendig styringsalternativ til en spontan utvikling primært drevet frem av markedskrefter. I byplanleggingen har forsøkene på å besvare spørsmålet om og hvordan «markedet» og sivilsamfunnets institusjoner kan møte utfordringer knyttet til eksternalisering av ulemper (negative eksternaliteter), tradisjonelt levert viktige argumenter til fordel for planleggingen. Diskusjonen om planleggingens nødvendighet og rolle i samfunnet har dermed i stor grad blitt basert på mangler ved markedet og sivilsamfunnets institusjoner som styringsverktøy. Mest kjent, men også omdiskutert den senere tid, har vært å begrunne byplanleggingen ut fra to typer mangler ved «markedet»: Den ene gjelder markedets tendens til å produsere uønskede eksternaliteter som angivelig ikke lar seg internalisere gjennom en spontan byutvikling. Den andre gjelder markedets utfordringer med hensyn til produksjon av kollektive goder, eller goder som det vil kunne finnes behov for eller til og med etterspørsel etter, men som det umiddelbart ikke finnes organisatoriske eller institusjonelle løsninger for å kunne produsere. For en kort innføring i en omfattende problematikk vises det til Wolf (1987, 1988) og videre til Webster (1998, 2005) slik denne problematikken i senere tid har blitt diskutert innenfor deler av planleggingsteorien. Deler av denne diskusjonen har så dannet utgangspunkt for meninger om hva det offentlige har eller bør ha interesse for å styre gjennom sin planlegging (Klosterman, 1980, 1985). I Norden og Norge er det vanskelig å vise til noen eksplisitt diskusjon om hva en «offentlig legitimerende interesse» for omgi-

Bok Prosj byutvikling NY.indb 72

01.07.2016 10:42:09

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN | 73

velsesrettet planlegging dreier seg om. Det er heller slik at man tradisjonelt har sett på planlegging generelt som en form for rasjonell beslutningstakning og at denne rasjonaliteten er bedre enn å overlate utviklingen til det «ikke-planlagte» og følgelig til forutinntatte, irrasjonelle måter å styre på, jf. Djupsund (1981).

Nettverkstyring I byutvikling med marked og eiendomsdisposisjoner som drivkrefter, kan ikke byplanleggingen begrenses til negativ styring. I så tilfelle måtte den tvinge utviklingsaktørene til å internalisere uønskede eksternaliteter og til å produsere det myndighetene ønsker av omgivelsesgoder. Går ikke det, må den kunne motivere utviklingsaktørene til å ta det myndighetene mener er de riktige valgene. Det er i slike situasjoner at byplanleggingen får begrensninger som kan slå ut i manglende styringskapasitet, både som følge av feildisposisjoner i regulering (Wolf, 1979; Stiglitz, 2009), i omfanget av transaksjoner og transaksjonskostnader. Transaksjonskostnader er pengemessige omkostninger knyttet til det å håndtere påbud som følge av spillereglene for utførelse av ulike oppgaver. De oppstår gjerne i forbindelse med å skaffe informasjon til utførelse av oppgavene som identifisering av informasjonsbehov, innhenting av data og fremstilling av dokumentasjon, eller i forbindelse med sikring av rettigheter som oppfølging av tillatelser, avtaler osv. De inngår ikke i de «egentlige» produksjonskostnadene knyttet til areal, kapital og arbeid (North, 1993, s. 28). Det gjelder ikke bare de instrumentene planleggingen bruker i forsøk på å styre byutviklingen. Det gjelder også den måten den forsøker å styre på. I likhet med markedet og eiendomsregimet, men i motsetning til reguleringsregimets hierarkiske myndighetsutøvelse, blir koordineringen gjennom sivilsamfunnets institusjoner frivillig tilrettelagt av aktørene selv. Ut fra denne betraktningen representerer altså eiendomsregimet i kraft av sivilsamfunnets institusjoner et eget regime for styring som både kan representere med- og motkrefter til planleggingens regulering. Marked forstått som utveksling av goder hvor prisen er koordineringsmekanismen, er avhengig av hvordan sivilsamfunnets institusjoner definerer spilleregler for både markedsaktører og sivilsamfunnets brukere. Dermed blir det også nærliggende å operere med en tredje kategori styringsregime i tillegg til government og marked (Scharpf, 1993). Termen nettverk antyder at sivilsamfunnets aktører opererer innenfor et i og for seg likeverdig

Bok Prosj byutvikling NY.indb 73

01.07.2016 10:42:09

74 | KAPITTEL 2

system av formelle og uformelle institusjoner. I denne betydning kan det forstås som et beslutningssystem utenfor den offentlige myndighetsutøvelse. Det bør derfor ikke forveksles med termen governance slik den gjerne blir diskutert i sosiologi og statsvitenskap (Soltan et al., 1998). Denne tredelingen i styringsformer benyttes også av institusjonelle planleggingsteoretikere dels for å trekke paralleller mellom planlegging og marked, dels for å utprøve og tydeliggjøre muligheter for substituering av virkemidler og for å utvikle ny forståelse av planleggingens muligheter og institusjonelle begrensninger (Buitelaar, 2003; Alexander, 2005; Webster, 2005; Buitelaar et al., 2011). Hvordan markedet og sivilsamfunnets aktører virker styrende på byutviklingen, blir ut fra dette perspektivet påvirket av hvilken reguleringsmakt planleggingen er tillagt, hvordan den blir anvendt, hvordan utvekslingen av ulike goder i bybyggingen blir regulert og altså hvordan planleggingen anvender «ikke-regulerende» verktøy i sine forsøk på styring i tillegg til sin reguleringsmakt. Planleggingens formelle muligheter for og reelle evne til å kombinere instrumenter fra sivilsamfunnets verktøykasse blir følgelig medbestemmende for dens styringskapasitet, den måten den foregår på og dens virkninger for involverte (Webster, 1998). Disse valgmulighetene tilsier at planleggingens styringsambisjoner, dens innhold og institusjonelle grep til enhver tid vil være underlagt politisk-pragmatiske avveininger. I folkestyrte plansystemer blir de farget av hvordan behovet for offentlig styring av byutviklingen vektlegges politisk i forhold til behovet for offentlig innsats i andre deler av samfunnsutviklingen, og av avveininger mellom politikk og det som her kan kalles byplanfag i planavgjørelser. Hvordan for eksempel planmyndighetene velger å forholde seg til sivilsamfunnets aktører i initieringen og gjennomføringen av prosjekter, og eventuelt hvordan de velger å benytte seg av markedets og sivilsamfunnets institusjoner i sin styring, blir således i utgangspunktet spørsmål om «offentlige valg». Teorien om «det offentlige valg» («public choice theory») tar utgangspunkt i det mandatet myndighetenes politiske forsamlinger har til å treffe «rasjonelle» avgjørelser (Buchanan, 1984). Det innebærer at spørsmålet om hvordan reguleringsmyndigheten skal komme til anvendelse, vil kunne avgjøres av planmyndigheten selv. I planlegging får det sin spesielle betydning som følge av at planmyndighetene må foreta interesseavveininger basert på reguleringer og administrativt-politisk skjønn, jf. Poulton (1997). I praksis kan dette dreie seg om operative eller tekniske valg for å finne frem

Bok Prosj byutvikling NY.indb 74

01.07.2016 10:42:09

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN | 75

til praktiske løsninger. Men det kan også ha sterkere forankring i ideologiske begrunnelser mot overdrevne planleggingsambisjoner pga. planleggingens feil og mangler sammenlignet med markedets og sivilsamfunnets kompenserende styringsmuligheter (Pennington, 2000; Webster & Lai, 2003). Skal det ha noen mening å tale om markedet som konkurrerende kraft til byplanleggingen, må de begge kunne innrette sine forsøk på styring mot de samme typer av objekter. Konkret foregår dette gjennom markedene for fast eiendom og byggevirksomhet, og planmyndighetenes forsøk på regulering av hvor, hvordan, på hvilken måte og når det kan bygges eller iverksettes andre typer byggrelaterte tiltak. Følgelig vil motsetningene, men også mulighetene for å samvirke utspilles gjennom forsøk på regulering av bruk, utnyttelse og utvikling av fast eiendom.

2.3 TOMTE- OG BYGGEMARKEDET – FAST EIENDOM SOM MARKEDSOBJEKT Tomtemarkedet som lokaliseringsfaktor Byens grunnareal er fordelt på eksisterende eiendommer. Fast eiendom er som uttrykket indikerer arealfast enten det dreier seg om eiendom i grunnareal eller byggverk. Det innebærer også at både bruk og iverksetting av tiltak på en eiendom vil kunne få virkninger på naboeiendommer og på naboers bruk og utnyttelse av egen eiendom. Omvendt vil naboeiendommers bruk, utnyttelse og egenskaper forøvrig kunne avgjøre mulighetene for bruk, utnyttelse og utvikling av tilgrensende eiendom. Disse egenskapene ved fast eiendom som objekt for bruk, utnyttelse, omsetning og utvikling er av avgjørende betydning for hvordan markedet for fast eiendom vil fungere som driver i byutviklingen. Eksisterende eiendommer innenfor byområdet utgjør den primære arenaen for byens tomtemarked, men vanligvis ikke for det tomtemarkedet som påvirkes av tilbud og etterspørsel etter fast eiendom innenfor hele byens influensområde. Et marked for kjøp og salg av byggegrunn og andre former for arealbruk innebærer at det oppstår konkurranse om lokaliteter. Variasjoner i arealverdiene ble opprinnelig relatert til kostnader for å veie opp for transportavstanden fra den aktuelle lokaliteten og til bysentrum eller sentrale noder i bystrukturen, jf. Alonso (1964). Konsekvensen blir altså at

Bok Prosj byutvikling NY.indb 75

01.07.2016 10:42:09

76 | KAPITTEL 2

Fugleperspektivet på utbygging innenfor Manhattans gatenett, gir en god illustrasjon på hvordan tomtemønster og eierstruktur har direkte innflytelse på byens arkitektur.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 76

betalingen for arealgoder kommer til å samvariere med hva virksomheter eller byfunksjoner er villige til å eller kan betale for sin bruk av arealene. Arealverdien og prisdannelsen på arealgodene vil også påvirkes av størrelsen på byen og indirekte av hvordan byens størrelse og rolle i forhold til omlandet, regionalt, nasjonalt eller overnasjonalt, påvirker hvilke byfunksjoner eller virksomheter som etterspør arealer. Christallers (1966) sentralstedsteori bygger på en slik sammenheng mellom funksjoner (sentrale funksjoner) og mål for funksjonenes bruk på den ene side og mengden av potensielle kunder eller brukere de betjener på vedkommende sted (sentralsted), på den andre. Denne sammenhengen gir holdepunkter for å si noe om hvilken rolle stedene inntar i forhold til sitt omland, om for eksempel mengden av funksjoner har en nasjonal eller regional rekkevidde eller om de bare fungerer som lokale sentre. Store byer med spesialiserte funksjoner av nasjonal og global rekkevidde, får en sentrumsutvikling (central business district) preget av høyere arealutnyttelse og større funksjonsmangfold enn mindre byer. Sentrums fysiske utstrekning og arealbrukstetthet vil således variere med

01.07.2016 10:42:10

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN | 77

byenes størrelse, deres interne struktur, omland og rolle i større romlig sammenheng. Konkurransen om å skaffe seg tomter og gulvareal er her størst og prisen på arealgoder høyest. Utenfor sentrum kommer så byfunksjoner som ikke kan betale så høy pris, slik som vareproduksjon, boliger osv. og annen virksomhet hvor det er mer å tape enn å vinne på mer sentral lokalisering. Dette var spesielt et viktig tema i byplanleggingen den sene etterkrigstid under fremveksten av nye former for handel og handelsteknologi, og med det byeksterne kjøpesenteret som typologi for denne type funksjoner. Også her virket utviklingen i USA førende for hvordan planleggingen i europeiske land valgte å møte disse utfordringene (Gillette, 1985). Diagrammer som viser brukernes betalingsevne eller -villighet avhengig av avstand fra sentrum, viser dermed i teorien fallende rater for de ulike typer virksomheter. Utenfor en viss avstand blir det således ikke attraktivt for sentrumsorientert virksomhet å slå seg ned, utenfor der igjen vil man heller ikke finne vesentlige innslag av kommersiell virksomhet, men kanskje bare boliger av en viss kategori. Til slutt vil man oppdage at enda lenger ut fra sentralområdet fremstår landbruk som eneste mulige form for økonomisk virksomhet. Arealverdier og prisen på areal til byutvikling fungerer drivende i utviklingen av byenes fysiske struktur og soneinndelte arealbruk. Arealkrevende virksomhet med lav avkastning kan ikke konkurrere i lokalisering med virksomhet som av ulike grunner foretrekker høyere arealutnyttelse og har større betalingsevne. Har den ene dessuten miljøvirkninger som er uforenlige med den andre, er det lite sannsynlig at de velger lokalisering i samme område. Mer trolig vil virksomheter med likeartede miljøbelastninger tolerere hverandre og av den grunn slå seg ned i nærheten av hverandre og dermed bidra til at negative miljøbelastninger hoper seg opp på slike steder. Verdien på arealgoder får således en segregerende effekt. Skulle denne form for konkurranse om arealbruken og arealutnyttelsen opphøre eller endres, vil med stor sannsynlighet både arealbruken og arealutnyttelsen bli annerledes. Man vil ikke kunne forvente å finne en slik entydig fallende tendens av arealverdier avledet av fallende intensitet i arealutnyttelse, med den konsekvens at arealbruken blir annerledes. Empirisk er det et visst belegg for dette. Det kan for eksempel belyses ved å sammenligne byer hvor man har opphevet det individualiserte tomtemarkedet eller overstyrt det slik at markedsmekanismene ikke har kunnet virke konkurranseregulerende med byer hvor man har hatt markedsdrevet tilbud og

Bok Prosj byutvikling NY.indb 77

01.07.2016 10:42:10

78 | KAPITTEL 2

etterspørsel av byggegrunn. Byer i tidligere østeuropeiske stater har vært brukt som eksempel på førstnevnte i sammenligning med vesteuropeiske byer (Bertaud & Renaud, 1997; Bertaud & Malpezzi, 1999). Når markedsaktører vurderer markedsverdien til et areal som allerede er bebygd og i bruk, blir vurderingen også påvirket av eksisterende arealutnyttelse. I slike situasjoner kan det være vanskelig å få klarhet i hvordan for eksempel kostnader til gjenbruk av tidligere bebygde arealer og transformasjon av eksisterende bystruktur, vil kunne påvirke prisen på byggeklare arealer i etablerte bystrøk. Dermed vil det oppstå uklarhet om hva dette forutsetter av tomteutnyttelse for at byggingen skal kunne bli regningssvarende for utbygger (Adams et al., 2001). Dette er momenter som grunneiere, eiendomsutviklere og utbyggere må ta i betraktning ved utvikling av eiendom til salg, utleie eller eget bruk. Økonomisk positive eller negative egenskaper ved lokaliteten honoreres etter hvordan den kan bidra til for eksempel salgs- eller utleieprisen på nyprodusert eiendom eller til driften av virksomheten ved å øke innbetalingene eller dempe utbetalingene. Ved boligkjøp forteller ikke prisen bare noe om størrelsen på boligens gulvareal. Den er også en indikator på bomiljøet i området, både sosialt og fysisk. Den prisen man er villig å betale for tomterettigheter med eller uten bygninger, vil derfor påvirke God tilgjengelighet og utsikt til park og grøntarealer er goder boligsøkende er villige å betale for. Det øker mulighetene for å bygge høyt for derved å kunne tilby flest mulig boliger med slike positive egenskaper.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 78

01.07.2016 10:42:10

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN | 79

hvor attraktiv tomten er for å utvikle eiendom og for utbygging generelt. Markedet og følgelig tomteprisen får her betydning for den fysiske tettheten i den nye bebyggelsen. Er tomteprisen høy, ligger det til rette for høy utnyttelse fordi man da kan fordele tomtekostnadene på flere brukere. Samtidig er markedsinsitamentene for å bygge ofte størst i slike områder. Omvendt, hvis tettheten holdes så lav at det gulvarealet som utbygger er avhengig av å få solgt ikke er lønnsomt å produsere, er det lite trolig at prosjektet blir bygd (Miles et al., 2007).

Attraktive lokaliteter for byutvikling – et spørsmål om «beliggenhet» «Beliggenhet» er et ord som er mye brukt ved vurdering av lokaliteter for potensielle byggeprosjekter. Selve termen har imidlertid ingen akademisk forankring, verken i eiendomsutvikling, byplanlegging eller byteori. Generelt brukes den for å karakterisere fast eiendoms og faste innretningers lokalisering i forhold til ulike aspekter ved arealbruk, arealutnyttelse, økonomi og administrasjon/politikk. Beliggenhet kan altså forstås som samlebetegnelse for hvordan tilgjengeligheten til en rekke karakteristikker av et område er med på å avgjøre hva som kan være attraktive byggetomter for potensielle prosjekter. Reguleringen av Central Park på Manhattan sikret en bykvalitet som øker i takt med utbyggingen. Ikke kun fordi det er et gode som tilfaller flere mennesker, men også fordi kontrasten mellom natur og arkitektur virker stadig mer spektakulær og tiltrekkende på både turister, boligkjøpere og investorer.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 79

01.07.2016 10:42:11

80 | KAPITTEL 2

De nye boligblokkene kan dra stor nytte av parken som offentlig gode, i første rekke ved at utviklingen av boligprosjektet i mindre grad trenger å utvikle egne goder, dernest gjennom hva den bidrar med av verdistigningen på hver enkelt bolig.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 80

Tomtemarkedet som drivkraft vil altså i seg selv kunne føre til geografisk differensiering av hvor og hvordan man kan utvikle byutviklingsprosjekter med tanke på gjennomføring. Den lønnsomheten som kan oppnås for prosjektutvikler blir dermed bestemmende for hvor i byen eller på hvilke byggetomter det er aktuelt å utvikle og iverksette byggeprosjekter. Ut fra markedsaktørenes forutsetninger er noen områder mer attraktive enn andre, mens andre områder igjen kan befinne seg i «markedsskygge» hvor lønnsomheten er lav eller negativ. Som tidligere diskutert er det ifølge Webster (2010) nærheten til ressurser eller goder som avgjør hva som er attraktiv lokalitet for et aktuelt prosjekt. Hvor bra eller mindre bra tilgjengeligheten til etterspurte goder er, vil avgjøre om lokaliteten er aktuell for byutvikling. Skulle godene være mer eller mindre fraværende eller utilgjengelige, slik at lokalitetens negative egenskaper blir dominerende, vil den heller ikke være aktuell for prosjektutvikling. Det forteller imidlertid bare at det under rådende markedsbetingelser ikke vil bli noen gjennomføring. Skulle den bli liggende i «markedsskygge», innebærer det at det ikke vil kunne bli utviklet eiendom eller foretatt investeringer i eiendom basert på markedsøkonomiske lønnsomhetskriterier. Det betyr ikke nødvendigvis at for eksempel

01.07.2016 10:42:12

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN | 81

beboere, eiere o.l. i dette området ikke vil investere i eiendom for oppgradering eller bygging for eget bruk. Men kan det innebære at området kanskje i lang tid fremover vil måtte befinne seg i «investeringsskygge» og forfalle (Cole & Nevin, 2004). Skal markedet eller beboere og eiere stimuleres til investeringer, må det området som ikke umiddelbart er underlagt krav om lønnsomhet, tilføres investeringer eller kapital. Det kan skje gjennom offentlige investeringer i for eksempel oppgradering av infrastruktur og andre fellesinnretninger. Slike investeringer vil kunne representere «goder» som kan gjøre området mer attraktivt for gjennomføring av bolig- og næringsprosjekter. Hvordan skal man så forstå hvilke faktorer eller momenter som inngår i slike betraktninger over potensielle byggetomters beliggenhet når det gjelder slike nytteskapende ressurser, og hva består de av? Uten referanse til en bestemt kontekst kan derfor uttrykket «beliggenhet» tillegges varierende innhold avhengig av hvilke typer av ressurser som det aktuelle prosjektet trenger god tilgjengelighet til. Her nevnes tre varianter som uttrykk for potensielle ressurser eller egenskaper ved «beliggenheten» som hver for seg ikke utelukker hverandre. Den ene er fysisk-funksjonell og karakteriserer den fysiske tilgjengeligheten til andre funksjoner. Den andre er av økonomisk art og dreier seg om muligheten til verdiutvikling og inntjening. Den tredje omhandler administrativt-politiske forhold. Fysisk-funksjonelt kan «beliggenhet» forstås å omfatte karakteristikker som primært handler om tilgjengelighet til konsentrasjoner av arbeidsplasser, byfunksjoner e.l. I tillegg kan denne bruken av uttrykket også romme karakteristikker av omgivelsenes fysiske karakter som byform, for eksempel bebyggelsesmønster, bygningstypologier, byggeskikk osv. Sikkerhet, tiltalende utforming av bebyggelsen, attraktive naturforhold mv. vil således kunne inngå i slike fysisk-funksjonelle betraktninger over lokaliseringsfordeler og hvor attraktivt strøket er. Økonomisk gjenspeiler «beliggenheten» seg i eiendomsverdier, markedspriser og følgelig en mulig realiserbar gevinst ved utvikling av eiendom med den aktuelle beliggenheten. Eiendomsutviklernes grunnrentebetraktninger og ønsket om å maksimere grunnrenten danner utgangspunkt for en vesentlig del av dynamikken i bransjen. Basert på utnyttelse av naturressurser (som grunnareal) er grunnrenten i en produksjon den verdien som kan tilbakeføres til naturens eget bidrag til verdiskapingen. Som regnestykke fremkommer den ved å trekke samlet verdi av produksjonsinnsats fra samlet inntekt

Bok Prosj byutvikling NY.indb 81

01.07.2016 10:42:12

82 | KAPITTEL 2

i den aktuelle produksjonen. I byutvikling kan den således forstås som den økonomiske gevinst man kan få ved å eie land (Brekke, 1998). Verdien på en byggetomt kan teoretisk beregnes ut fra hvilken avkastning man kan oppnå ved å bygge og å selge eller leie ut nyprodusert eiendom. I økonomisk byteori brukes gjerne den fysisk-funksjonelle byutviklingen til å forklare utviklingen i grunnrenten. Jo nærmere forretningssentrum eller jo bedre tilgjengelighet til «ressursgivende» faktorer, desto høyere utbyggingstetthet og grunnrente kan forventes. Likeledes vil befolkningsvekst normalt føre til stigning i grunnrenten. Grunneiere kan i begge situasjoner oppnå verdistigning og høste økonomisk avkastning av sine eiendommer uten egen innsats. Men samtidig er også grunnrenten i denne sammenheng påvirket av befolkningens karakteristikker i det aktuelle byområdet, for eksempel med hensyn til sosial lagdeling, etnisitet, kjøpekraft o.l. Den potensielle grunnrenten avhenger av hva grunnarealet kan brukes til og følgelig av hva planmyndighetene vil kunne tillate av bygging. Når utbyggere aktivt søker å maksimere grunnrenten per kvadratmeter nybygg eller per år, forsøker de samtidig å kontrollere ikke bare utbytte, men også bruk, bygging og prisdannelse av urbant rom. I bysituasjoner blir derfor grunnrenten en viktig motivasjonsfaktor for eiendomsaktørene. Men kanskje enda viktigere er grunnrente-avviket. Det kan forstås som differansen Figur 2.3.1: Grunnrenteavviket fremstilt som «gapet» mellom potensiell og aktuell grunnrente. Bearbeidet etter Clark & Gullberg (1997).

verdi potensiell eiendomsverdi ved høyere og bedre utnyttelse

verdiavviket

kapitalisert eiendomsverdi ved realisert ny utbygging

faktisk verdi Planmyndigheten signaliserer muligheter for høyere og bedre utnyttelse tid fra byggedato

Bok Prosj byutvikling NY.indb 82

01.07.2016 10:42:12

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN | 83

mellom den aktuelle kapitaliserte grunnrenten og det uutnyttede grunnrentepotensial i eiendommen, jf. figur 2.3.1. Begrepet «rent gap» ble opprinnelig lansert av Neil Smith for å forklare gentrifiseringsprosesser i byer (Smith, 1979). I 1996 redegjør han for hvordan begrepet, siden det ble lansert, har blitt kritisert og videreutviklet av andre teoretikere. Teorien bak uttrykket kan også anvendes for å undersøke potensial for endring av arealbruk og endring av bygde omgivelser generelt slik Clark og Gullberg har videreutviklet begrepet: The term rent gap denotes a disparity between capitalized (or actual) land rent and potential land rent. The potential land rent of a site is determined solely by the site’s «highest and best» use, while the capitalized land rent of a site is a function of also the site’s current intensity and type of land use. (Clark & Gullberg, 1997, s. 249)

Forskjellen mellom hva eiendommen kanskje kan bli verdt og hvilken verdi den har, er en drivkraft for eiendomsutvikling som først og fremst er en sosial konstruksjon som ikke kan begripes uavhengig av den materielle og sosio-økonomiske konteksten eiendommen befinner seg i (Clark & Gullberg, 1997, s. 248). Dette hviler i tillegg på to forutsetninger: Den ene er fravær av investeringer som vil bidra til å holde grunnrente nede. Den andre er idéen eller forestillingen om at det finnes muligheter for en optimal bruk av tomten. Ifølge Clark og Gullberg tenderer denne drivkraften å være sterkest rundt det tidspunktet avviket begynner å avta. Det vil si når bygningsverdien er så lav at det ikke lenger er noen treghet eller hindring i veien for å realisere den potensielle grunnrenten. De hevder at grunnrenteavvik vokser frem av sosiale relasjoner, maktkamp og konflikter om utviklingen av bylandskapet (Clark & Gullberg, 1997). Det kommer til syne ved å sammenholde de valg grunneier tar for opprettholdelse av aktuell grunnrente med de muligheter som foreligger for annen tomteutnyttelse. Dette kan skje direkte ved for eksempel vedlikehold av bygningsmassen, eller indirekte ved for eksempel å opprettholde attraktiviteten i omgivelsene. Ulikheter med hensyn til arealbruk og avkastning fører til konkurranse om arealutnyttelsen slik at det kan oppstå interessekonflikter når det skal avklares hva som er den best mulige utnyttelsen. Vi må forestille oss at den faktiske grunnrenten begynner å stige alt fra det

Bok Prosj byutvikling NY.indb 83

01.07.2016 10:42:12

84 | KAPITTEL 2

øyeblikk noen bevisst begynner å spekulere på hvordan man kan agere i den hensikt å realisere potensiell grunnrente. Dette kan være å iverksette idéutvikling, foreta mulighetsstudier for å vurdere «høyeste og beste» bruk av tomten med sikte på formulering av nye reguleringsbestemmelser, innlede drøftinger for inngåelse av investeringsavtaler for gjennomføring av byggeprosjektet osv. I eiendomsbransjen brukes ofte uttrykket «tid er penger». Man kan derfor anta at utviklerne ønsker at det skal gå kortest mulig tid fra grunnrenten begynner å stige til prosjektet er realisert, slik at mest mulig av verdiavviket kan tas ut. Utviklerne kan likevel ikke med sikkerhet vite hva som er mulig å få til, fordi de ikke fullt ut kan få kunnskap om markedets reaksjon på det som skal bygges. Potensiell verdi blir følgelig bestemt av hva som kan bygges, hvordan og hvor mye eiendommen kan utnyttes til bygging. Initiativet til endringer inntrer gjerne når noen oppdager at grunnrenteavviket har nådd et nivå som gir tilstrekkelige muligheter for kapitalisering av det potensialet som ligger i eiendommen, men at det ennå ikke er realisert. Slike «oppdagelser» er trolig den mest sannsynlige forklaringen på både sammenheng mellom økt initiativ for omregulering av eiendommer og profesjonaliseringen av eiendomsbransjen som aktører i byutviklingen. En tredje mulig karakteristikk av «beliggenheten» er at den kan ha et administrativt-politisk innhold og følgelig handle om territoriet, egenskaper ved styringssystemene og den administrativt-politiske praksis i for eksempel den kommune, fylkeskommune eller fylke hvor eiendommen eller prosjektet er lokalisert. Kommuner og fylker kan ha varierende organisering av og praksis med hensyn til hvordan planleggingen foregår og hvordan planog byggesaker blir vurdert og behandlet i forbindelse med utbygging, ved utvikling av eiendom og i byggevirksomhet. For den som utvikler eiendom, fremmer reguleringsforslag eller søker om byggetillatelse, vil også planmyndighetenes praksis påvirke hva som kan regnes som en «bra» eller «mindre bra» beliggenhet. Skulle for eksempel studien av lokalitetens egenskaper konkludere med et tilstrekkelig «verdigap» mellom aktuell og potensiell verdi på vedkommende eiendommer, vil de kunne være tilstrekkelig attraktive for prosjektutvikling. Den studien som ligger til grunn for utviklingen av prosjektet og for gjennomførbarheten, slik den kommer til uttrykk i en offentlig godkjent plan,

Bok Prosj byutvikling NY.indb 84

01.07.2016 10:42:12

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN | 85

vil også være en dokumentasjon på den verdi som denne type eiendomsprosjekter representerer.

Eiendomsprosjektet som «verdipapir» Når eiendomsutviklere starter arbeidet med å øke en eiendoms verdi, begynner samtidig en prosess som skal sikre at de dokumentene som legges til grunn for realiseringen av verdiøkningen, blir potensielle «verdipapirer» (Børrud, 2003). Det viktigste dokumentet er planen som avgrenser byggetomten(-e), avklarer arealbruken, definerer hvor mye byggetomten(-e) kan utnyttes og hvilke kvalitetskrav som skal innfris. Planene for prosjektet får sin første offisielle verdiklarering når planmyndighetene har godkjent planen, byggingen kan først starte når myndighetene har gitt klarsignal om igangsetting. For prosjekteier vil da prosjektdokumentet kunne legges til grunn for utforming og/eller realisering av finansielle strategier. For både prosjekteier og myndighet er et godkjent prosjektdokument en tilnærmet garanti for at myndighetene ikke vil intervenere og forhindre gjennomføringen, så fremt den skjer i tråd med det som er godkjent. Prosjektdokumentet får således gjensidig betydning for relasjonene mellom prosjekteier og prosjekteiers avtaleparter så vel som for forholdet mellom prosjekteier og planog bygningsmyndigheter. Dette er bakgrunnen for at prosjektet, primært i form av et godkjent plandokument, men også som innvilget byggesøknad, blir omtalt som et «verdipapir». Utviklere av eiendom i Norge har i økende grad blitt næringsaktører som er avhengige av å skaffe seg byggegrunn og å produsere byggeklare tomter for å få gjennomført sine byggeprosjekter (Nordahl et al., 2007). Konsoliderings- og transformasjonsområdenes lokalisering og struktur i byen, deres avgrensning og størrelse, blir dermed ikke bare spørsmål om egnede tomter, grunnerverv, tilrettelegging og den til enhver tid rådende etterspørsel i byggemarkedet. Også foretaksstrukturen på utbyggersiden får betydning. Utviklernes muligheter til å få realisert potensielle, markedsbaserte gevinster av sine prosjekter er avhengig av institusjonelle mekanismer som muliggjør koordinering av markedshensyn og de vurderinger som myndighetene foretar i forbindelse med godkjenningen av prosjektet. For aktørene i eiendomsmarkedet blir spesielt to momenter viktige: De må kunne sikre at det prosjektet de eventuelt kommer til å gjennomføre, er planlagt slik at det blir mulig å realisere potensielle gevinster. Det betyr at de har interesse i å

Bok Prosj byutvikling NY.indb 85

01.07.2016 10:42:12

86 | KAPITTEL 2

påvirke prosjektets utforming, også under utarbeidelsen av den planen som danner reguleringsstatus, dvs. som danner planmyndighetenes grunnlag for behandlingen av byggesøknader, jf. kapittel 6 om prosjektevaluering. Skal eiendomsutvikler fullt ut delta i formuleringen av dokumenter som gjør eiendomsprosjektet til et «verdipapir», må vedkommende kunne påvirke formuleringen av den planen som danner reguleringsstatus for prosjektet. Det norske plansystemet danner et nærliggende og interessant bakteppe for å studere hvordan eiendomsaktørene kan delta i formuleringen av planer for egne prosjekter. Fra den eldste landsdekkende lovgivning har det norske plansystemet hatt en «sikkerhetsventil» for aktørene i eiendomsmarkedet slik at de kunne påvirke utformingen av plangrunnlaget for egne utviklingsprosjekter. Dette kommer til uttrykk i adgangen til å fremme forslag om hvor det kan utarbeides planer for gjennomføring av prosjekter, og adgangen for forslagsstiller til å forestå planutarbeidelsen. Plansystemet har over tid og gjennom skiftende lovgivning beholdt en tilnærmet fri initieringsrett for reguleringsplaner (Kalbro & Røsnes, 2013). Denne har så vært kombinert med adgangen til å forestå utarbeidelse av reguleringsforslag avgrenset til det aktuelle prosjektet. En økende andel av reguleringsplaner ble på 1990-tallet initiert, utarbeidet og lagt frem for planmyndigheten som reguleringsforslag av utbyggere (Planlovutvalget, 2001, 2003). Det foreligger ingen direkte dokumentasjon på at andelen «privatinitierte» reguleringsforslag har vært økende i takt med byggemarkedets profesjonalisering og økende innflytelse, men det er sterke indikasjoner på at så er tilfelle (Røsnes, 2005a; Nordahl et al., 2007). Hvor omfattende byggeprosjektet blir, er av foretaksøkonomiske og andre foretaksinterne årsaker avhengig av både utbyggers gjennomføringskapasitet og strategi for prosjektet, så vel som vilje og evne til å ta risiko. Med en foretaksstruktur som for eksempel i det vesentligste består av små og mellomstore utbyggingsrelaterte foretak, indikerer dette at det enkelte prosjekt i den etablerte bystrukturen får begrenset omfang (Høegh et al., 2004; Bowitz & Høegh, 2005). Denne markedsgjøringen av byutviklingens prosjekter har kanskje ført til et økende skille mellom rollene til planleggerne hos planmyndigheten og markedsaktørene i byutviklingen. Slik vi ser det har dette minst to strukturelle konsekvenser for planleggingen av byens utvikling: For det første skjer byutviklingen som resultat av gjennomføringen av enkeltprosjekter,

Bok Prosj byutvikling NY.indb 86

01.07.2016 10:42:12

MARKED OG EIENDOM SOM DRIVKRAFT I BYUTVIKLINGEN | 87

lokalisert, initiert og utviklet på grunnlag av markedsvurderinger, med visse unntak for de tilfeller hvor det offentlige selv opptrer som byggherre og gjennomfører. Den godkjente planen for prosjektet kan således oppfattes som det dokument som utløser muligheter for realisering av tomtens potensielle verdier. For det andre vil realiseringen av annen planlegging måtte forholde seg til planer for prosjekter som initieres for gjennomføring. Byplanlegging som ikke baserer seg på muligheter for å få gjennomført prosjekter, verken de som eksisterer i kraft av alt godkjente planer eller kommende påregnelige prosjekter, kan vanskelig foregripe innholdet i prosjektene og vilkårene for gjennomføringen konkret. Planleggingen av prosjektene kan imidlertid på sin side ta hensyn til føringer på og krav til omgivelsesutviklingen som de facto måtte eksistere forut for prosjektutviklingen. Byplanlegging som på denne måten tar utgangspunkt i prosjektene for å utforme løsninger som er i tråd med eksisterende policyer, kan få betegnelsen prosjektrettet eller prosjektorientert.

Bok Prosj byutvikling NY.indb 87

01.07.2016 10:42:12

Bok Prosj byutvikling NY.indb 88

01.07.2016 10:42:12

Bok Prosj byutvikling NY.indb 418

01.07.2016 10:42:50

August E. Røsnes er tidligere professor ved samme sted, og driver nå egen virksomhet.

ELIN BØRRUD | AUGUST E. RØSNES

PROSJEKTBASERT BYUTVIKLING

ELIN BØRRUD AUGUST E. RØSNES

Elin Børrud er arkitekt og professor i by- og regionplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet på Ås.

[start tittel]

MOT EN KVALITATIV, PROSJEKTRETTET BYPLANLEGGING

ISBN 978-82-450-1899-8

Omslag 2.indd 1

01.07.2016 10:04:46