Organisering

ledelse i barnehagen og at barnehagen skal utvikle seg som en lærende organisasjon, løftes frem, der kvalitet og kompetanse er sentrale elementer å arbeide med.

Barnehagen er en samfunnsinstitusjon som ivaretar mange formål. Den statlige styringen har økt i takt med veksten i sektoren. Fokus i styringen er endret fra å sikre nok barnehageplasser til utvikling av kompetanse og samordning (Børhaug et al., 2018, s. 9). Organiseringen av barnehagen påvirker profesjonens yrkesutøvelse. Det handler blant annet om i hvilken grad yrkesutøvelsen reguleres organisatorisk, og om det påvirker profesjonell autonomi, arbeidsdeling internt mellom barnehagelærerne og mot andre yrkesgrupper, og om det påvirker barnehagelærernes ansvarsområde (jurisdiksjon) (Børhaug et al., 2018, s. 149; Larsen & Slåtten, 2017).

I barnehager i Norge har det vært variasjoner i hvordan de formelle krav som er knyttet til pedagogisk leder sin stilling, er utført. I mange barnehager har det vært en tendens til en flat struktur uten tydelig arbeidsdeling (Børhaug & Lotsberg, 2016). Det innebærer at hele personalet utfører de samme oppgavene uavhengig av kompetanse og erfaring. I en del barnehager er det tydelig hierarkisk arbeidsdeling mellom pedagogiske ledere og fagarbeidere og assistenter. Denne tendensen er økende, sett i relasjon til utbygging av store barnehager. Det stiller økte krav til organisering og ledelse (Børhaug & Lotsberg, 2021; Larsen & Slåtten, 2014).

I det følgende ser vi på hvordan samfunnsmessige endringer også har påvirket utvikling av barnehagen de siste tiårene, og hvilke konsekvenser dette får for krav til organisering, arbeidsdeling og profesjonalisering.

De siste 20 årene har det skjedd store endringer i hvordan barnehagefeltet er organisert. Omorganisering har ført til endringer i hvordan barnehagen styres. Fra 1980 til 2000-tallet var kommunene preget av sektororganisering (Larsen & Slåtten, 2020). Politiske utvalg hadde hovedansvar (delegert fra kommunestyret) for hele sektorer, slik som barnehagesektoren. Barnehageetaten lå under politiske utvalg. Det var også vanlig med tre administrative nivåer: rådmann, barnehagemyndighet og styrer. Fra slutten av 1980-tallet og starten av 1990-tallet skjedde en politisk høyredreining og ideologisk forskyvning av flere politiske partier. Endret syn på god styring og på offentlig sektor bidro til omorganisering med flatere kommunestruktur og barnehager til resultatenheter (barnehageenheter). I 1992 kom en ny kommunelov som åpnet for å kunne delegere mer myndighet fra politisk til administrativt nivå. For offentlige barnehager førte endring med mål- og resultatstyring til at styrer i barnehagen fikk utvidet ansvar for daglig drift og budsjettstyring. Resultatstyring førte også til mer rapporteringskrav, og kvantifiserbare målformuleringer knyttet til kvalitet (Larsen & Slåtten, 2020). Ny offentlig styring fra midten av 1990-tallet var kjennetegnet av et ønske om mer effektivitet, fleksibilitet, valgfrihet og brukerstyring.

Samtidig peker kritikken av resultatstyring på at faglig-pedagogiske vurderinger har fått mindre plass på bekostning av standardiserte manualer og programmer, og dermed ført til avprofesjonalisering (Pettersvold & Østrem, 2019).

Styringskjeden går nå fra regjeringen ved Kunnskapsdepartementet, via Utdanningsdirektoratet (fra 2012) og Statsforvalteren (tidl. Fylkesmannen) til kommunen. Både kommunale og private barnehager styres gjennom lovgivning og økonomiske føringer. Kommunene er imidlertid kun barnehagemyndighet, men ikke eier for de private barnehagene (Larsen & Slåtten, 2020). Det har også skjedd en storstilt utbygging av barnehager, særlig etter 2003, da Stortinget gikk inn for innføring av maksimalpris og et mål om full barnehagedekning (det såkalte barnehageforliket). Barnehagereformen førte til økt offentlig finansiering.

I årene som fulgte etter barnehageforliket, skjedde en storstilt utbygging av barnehager, samt at andelen private barnehager økte. Det var særlig andelen kommersielle aktører som økte, mens private barnehager bygd på ideelt grunnlag ble færre (Korsvold, 2020). I tiden etter barnehageforliket var det en økning i store barnehager (80 barn eller mer) og svært store barnehager (100 barn eller mer). Flertallet av barnehager etter 2005 var organisert avdelingsfritt (base, sone), men det er variasjon i organiseringsformer (Vassenden et al., 2011). De senere årene har det blir stadig færre og større barnehager. I 2021 var det 5525 barnehager i Norge, 95 færre enn i 2020. Det blir først og fremst færre av de minste barnehagene; familiebarnehager og ordinære barnehager med under 26 barn (Udir, 2022b, s. 3). 47 prosent av barnehagene er kommunale, og 53 prosent er private. De kommunale barnehagene er imidlertid i gjennomsnitt litt større, slik at 50 prosent av barna går i kommunale barnehager (Udir, 2022b, s. 4).

Den siste stortingsmeldingen om barnehage i Norge understreker viktigheten av ledelse på ulike nivåer i barnehagene – eiernivå, styrernivå og pedagogisk ledernivå – som essensielt for kvaliteten i barnehagene (Meld. St. 6 (2019–2020)). Andre sentrale tiltak som nevnes i stortingsmeldingen, er bemanningsnorm for barnehager, som stiller et minimumskrav om at barnehagene har en bemanning som tilsvarer minimum én voksen per tre barn under tre år og én voksen per seks barn over tre år. For å styrke kvalitet i barnehagefeltet ble det innført ny pedagognorm fra 01.01.2018. «Det er et krav om at det skal være minst én pedagogisk leder per 7 barn under 3 år og én pedagogisk leder per 14 barn over 3 år» (Forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 1). Bakgrunnen for normen er å heve kvaliteten i barnehagen, og å sikre at regelverket fra barnehageloven og rammeplanen blir ivaretatt. Det er store lokale forskjeller i landet på pedagogdekningen, noe som kan påvirke antall ufaglærte og kvalitet i det pedagogiske tilbudet. I 2021 hadde 44 % av de ansatte i barnehagen barnehagelærerutdanning eller tilsvarende (Udir, 2022b). Det er fortsatt mangel på pedagogiske ledere i barnehagene i Norge, noe som øker konkurransen om å få kvalifisert personell. Per 15.12.2021 oppfyller 99 % av barnehagene bemanningsnormen, mens 71 % av barnehagene oppfyller pedagognormen uten dispensasjon (Udir, 2022b, s. 15). Det mangler 2200 årsverk for å oppfylle pedagognormen (Udir, 2022b, s. 20).