Lærebok i kulturminnerett 2. utg (9788245037623)

MICHAEL HØISKAR KAHN

LÆREBOK

I KULTURMINNERETT

2. UTGAVE

Copyright © 2023 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved

1. utgave 2007

2. utgave 2023 / 1. opplag 2023

ISBN: 978-82-450-3762-3

Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen

Omslagsdesign ved forlaget

Omslagsfoto: Olaf Væring, Kulturhistorisk museum UiO Oslo, Norway. Oseberg ship 1904.

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen

Tlf.: 55 38 88 00

E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no

Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

FORORD

FORORD AV AUD MIKKELSEN TRETVIK, PROFESSOR, NTNU

Studiet i kulturminneforvaltning ved NTNU er tverrfaglig og profesjons rettet og har emner i kulturminnerett som fast programmerte komponen ter. NTNU er det eneste lærestedet her til lands som tilbyr undervisning i kulturminnerett. Mange av våre kandidater skal i framtida forvalte våre kulturminner, og de vil i yrkeslivet ha behov for kunnskaper og ferdigheter på dette feltet. Derfor har emner i kulturminnerett vært obligatorisk på studiet helt fra starten av på både bachelor- og masternivå.

Emnene i kulturminnerett skal gi kunnskap om de rettslige virkemid lene som gjelder innenfor kulturminnevernet. Læringsmålene spenner fra grunnleggende kunnskaper om rettskildelære til kjennskap til gjeldende lovverk innenfor kulturminnevernet og innsikt i forvaltningsrett.

Den første læreboka i kulturminnerett kom i 2007 og har siden vært brukt som pensumlitteratur på studiet. Etter den tid har det skjedd både lovendringer og endringer i rettspraksis i tillegg til omfordeling av oppgaver i forvaltninga fra sentralt til regionalt nivå. Det har derfor vært behov for en oppdatert utgave av denne læreboka.

For studenter og faglærere har det stor verdi å ha lærebøker og -materiell tilpasset det enkelte studium. Utdanninga skal være relevant og aktuell, og da trengs det også litteratur som er à jour. Alternativet til egne lærebøker er å bruke generell faglitteratur der didaktiske og pedagogiske elementer er mer eller mindre fraværende. Det er derfor veldig kjærkomment sett fra studiesida at en revidert versjon av denne læreboka nå foreligger.

FORORD AV ANNE BJØRG SVESTAD, SEKSJONSLEDER I KULTURMINNESEKSJON, TRØNDELAG FYLKESKOMMUNE

Målet i kulturmiljøarbeidet er å ta vare på et representativt og mangfoldig utvalg kulturmiljø i landet vårt. Samtidig skal vi legge til rette for at kultur minner kan bety noe for folk flest, og kan brukes i samfunnsutvikling og klimaomstilling. Vi trenger mange virkemidler for å få til dette, kultur minneloven er ett av dem.

Kulturminneloven gir oss som kulturmiljømyndighet rammer for hvordan vi skal bevare og bidra til å utvikle kulturmiljøene. Kunnskap om kulturminners rettsstilling og om hvordan vi skal bruke de rettslige virkemidlene, er viktige forutsetninger for god og forsvarlig forvaltning av kulturmiljø. Press i eiendomsmarkedet øker interessekonfliktene, og har i større grad enn tidligere bidratt til en rettsliggjøring av fagfeltet.

Lærebok i kulturminnerett er i denne sammenheng en svært viktig bok for kulturmiljøforvaltningen i fylkeskommunene for bedre forståelse og anvendelse av reglene. Boken drøfter inngående de ulike bestemmelser i kulturminneloven og de rettslige problemstillinger som vi i forvaltningen møter. Særlig aktualisert er dette blitt etter regionreformen og oppgaveover føringen i 2020, hvor fylkeskommunen fikk overført ytterligere myndighet etter kulturminneloven.

Jeg har selv studert kulturminnerett på NTNU og har hatt forrige utgave av boken som pensum. Boken er lettlest og pedagogisk. Den har en praktisk tilnærming til rettslige spørsmål vi møter når vi utøver våre myndighets oppgaver som kulturmiljøforvaltere. Boken er i tillegg nyttig som oppslags verk. Flere i Trøndelag fylkeskommunes kulturminneseksjon har bidratt med innspill, forslag og bilder til boka, og det er anvendt mange praktiske eksempler fra vår praksis.

I tillegg er vi heldige som har forfatteren ansatt hos oss.

FORFATTERENS FORORD

I arbeidet med revidering til boka har jeg fått mange gode innspill og hjelp av venner og kolleger som jeg vil takke.

Jeg må takke mine gode kollegaer i Trøndelag fylkeskommunes kultur minneseksjon, hvor samtlige har bidratt med enten innspill, diskusjoner, forslag eller bilder. Dette har vært svært nyttig. Her må jeg særlig trekke

frem seksjonsleder Anne Bjørg Svestad for gjennomgang av kapitlet knyt tet til nyere tid, og Inger Marie Kimo for innspill på eldre tid, Knut Harald Stomsvik for innspill på løse kulturminner, David Berg Tuddenham for innspill på kapitlet om skipsvrak, Frode Kristiansen for innspill på fred ning av båter, Silje Holiløkk som forfatter av kapitlet om verdens kulturarv, Hans Marius Johansen for innspill på skjøtsel og mange bilder. Jeg vil takke Bjørn Berg, rådgiver på avdeling Kulturminner hos Sametinget, for nyttige innspill om samiske kulturminner og Fredrik Skoglund, marinarkeolog og forsker ved NTNU Vitenskapsmuseet, for innspill på kulturminneforvalt ningens ansvarsområder. Jeg må også takke Tor Einar Fagerland, senior rådgiver og førsteamanuensis i historie/kulturminneforvaltning ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) som forfatter av kapitlet om kulturminnelovens historiske bakteppe.

Takk også til mine gode kollegaer og venner advokat Tor Morten Wedø, lektor ved NTNU, jurist og seniorrådgiver Kaare Stang hos Riksantikvaren, og forlagsredaktør i juridiske fag Marius Gulbranson Nordby hos Forlags huset V&B AS for nyttige diskusjoner og innspill på ulike kulturminne rettslige tema.

Ellers vil jeg takke alle de dyktige kulturminnerettstudentene jeg har hatt opp gjennom årene – for å utfordre, sparre, krangle og fundere rundt kulturminneretten sammen med meg.

Michael Høiskar Kahn

INNHOLD

1 OM BOKA 13 2

GRUNNLEGGENDE RETTSKILDELÆRE FOR KULTURMINNERETTEN 15 2.1 Hva er rettskildelære, og hvorfor bør man kunne det? 15 2.2 Norske rettskilder 18 2.3 Konstitusjonelle grunnsetninger i kulturminneretten 24 2.4 Internasjonale rettskilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 2.5 Nærmere om verdens kulturarv 28 2.5.1 Om FN og UNESCO 28 2.5.2 UNESCOs verdensarvkonvensjon 29 2.5.3 Sentrale begreper i verdensarvforvaltningen 30 2.5.4 Hva betyr verdensarvstatusen i praksis? 31 2.5.5 Verdensarv Røros bergstad og Circumferensen 33 2.6 Hvordan skal rettskildene brukes – rettskildeprinsippene 37 2.6.1 Slutning 38 2.6.2 Vekting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.7 Kontrollspørsmål 49

3

FORVALTNINGSRETT I KULTURMINNEFORVALTNINGEN 51 3.1 Hvorfor har vi en forvaltningslov, og hvem gjelder den for? 51 3.2 Sentrale begreper i forvaltningsretten 53

3.2.1 Hva er en forvaltningsavgjørelse, hvilke typer forvaltningsavgjørelser finnes, og hvilken konsekvens får de forskjellige typer forvaltningsavgjørelser? 54

3.2.2 Hvem gjelder et enkeltvedtak eller en forskrift for, og hvilken konsekvens får det? 60

3.3 Saksbehandlingsregler som gjelder alle typer avgjørelser fattet av forvaltningen 62

3.3.1 Forvaltningens veiledningsplikt 62

3.3.2 Saksbehandlingstid, partens bruk av fullmektig og bruk av elektronisk saksbehandling 65

3.3.3 Når en offentlig ansatt ikke er skikket til å ta en saklig avgjørelse (inhabilitet) 67

3.4 Taushetsplikt og offentlighet 78

3.4.1 Om offentlighetsloven og dens virkefelt 79

3.4.2 Utgangspunktet – full offentlighet 80

3.4.3 Oversikt over unntakene i offentlighetsloven 83 3.4.4 Begrensninger i taushetsplikten – fvl. § 13 a og 13 b 93

3.4.5 Retten til miljøinformasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

3.5 Saksbehandlingsregler som bare gjelder ved enkeltvedtak 96 3.5.1 Fase 1 – Regler som kommer til anvendelse før vedtaket fattes 96 3.5.2 Fase 2 – Regler som kommer til anvendelse under vedtaket 107 3.5.3 Fase 3 – Regler som kommer til anvendelse etter at vedtaket er fattet 112

3.5.4 Erstatning for saksomkostninger 122 3.5.5 Klage til Sivilombudet 126 3.6 Forvaltningens frie skjønn 127 3.7 Kontrollspørsmål 129

4

KULTURMINNELOVEN 131

4.1 Om loven, aktørene og de begreper den bruker 131

4.1.1 Bakteppet. Behovet for å sikre egen identitet gjennom kulturminnelovgivningen 131

4.1.2 Kort om lovsystematikken i kulturminneloven av 9. juni 1978 nr. 50 137

4.1.3 Skjematisk oversikt over hvem som har myndighet etter kulturminneloven 140

4.1.4 Begrepene kulturminne og kulturmiljø i loven – kulml. § 2 145

4.2 Hvorfor kulturminner trenger beskyttelse – formålet med loven – § 1 . . 153

4.2.1 Innledning. Interessekonflikter i samfunnet – behovet for regulering 153

4.2.2 Formålsparagrafen – § 1 155

4.3 Det sektorovergripende ansvar – pliktig samarbeid om kulturminner mellom stat, fylkeskommune, Sametinget og kommune – § 25 158

4.3.1 Innledning 158

4.3.2 Den generelle meldeplikten 159

4.3.3 Den særlige meldeplikten for byggverk og anlegg oppført før 1850 162

4.3.4 Den interne underretningsplikten i kulturminneforvaltningen – forskriften om fastsetting av myndighet § 7 167

4.4 Hvor gjelder kulturminneloven? 169

4.5 De automatisk fredete kulturminnene 171

4.5.1 Innledning 171

4.5.2 Hvilke kulturminner er automatisk fredet? 173

4.5.3 Samiske kulturminner – § 4 annet ledd 184

4.5.4 Erklærte stående byggverk – § 4 tredje ledd 189

4.5.5 Skal et automatisk fredet kulturminne tinglyses på eiendommen? 191

4.5.6 Hvor gjelder den automatiske fredningen? – kulturminnet og dens sikringssone § 6 192

4.5.7 Hva innebærer det at et fast kulturminne er automatisk fredet – kulml. § 3 201

4.5.8 Unntaket om fortsatt bruk av innmark – § 3 annet ledd 214

4.5.9 Identifisering og registrering. Den omvendte bevisbyrderegelen § 4 femte ledd 215

4.5.10 Tiltak i automatisk fredete kulturminner – dispensasjon etter kulml. § 8 . . . . 219 4.5.11 Undersøkelsesplikten – § 9 246

4.5.12 Hvem må bære utgiftene til arkeologiske undersøkelser, gransking og andre særlige tiltak for å verne kulturminnet etter § 10? 257

4.5.13 Erstatning for tap som følge av automatisk fredete kulturminner 266 4.6 Kontrollspørsmål og oppgaver 271

4.7 Eldre kulturminner uten kontekst 272

4.7.1 Skillet mellom løse og faste kulturminner? 272

4.7.2 Meldeplikt for finnere av løse kulturminner – § 13 annet ledd 276 4.7.3 Hvilket vern har løse kulturminner etter § 13 første ledd? . . . . . . . . . . . . . . . . 277 4.7.4 Hvem eier de løse kulturminnene? 280 4.7.5 Finnerlønn 281 4.7.6 Deponeringsavtaler 284 4.7.7 Ekspropriasjon og forkjøpsrett 285 4.7.8 Om kjøp og salg av antikviteter og løse kulturminner 287 4.7.9 Forbud mot innførsel og utførsel av gjenstander med kulturhistorisk betydning 290 4.7.10 Kontrollspørsmål 294 4.8 Skipsfunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 4.8.1 Kulturminner under vann 295 4.8.2 De tre sentrale reglene om skipsfunn i kulturminneloven § 14 298 4.8.3 Undersøkelses- og dekningsplikten for våte kulturminner 309 4.8.4 Nærmere om skjøtsel av skipsfunn 311 4.8.5 Finnerlønn ved skipsfunn 311 4.8.6 Kontrollspørsmål 313 4.9 Fredning av kulturminner fra nyere tid 314

4.9.1 Fredning av byggverk eller anlegg – § 15 314

4.9.2 Inngrep i et fredet byggverk eller anlegg – dispensasjon etter § 15a 325 4.9.3 Ulovlighetsoppfølging – rettevedtak etter § 16 338 4.9.4 Vedlikeholdsbestemmelsen – § 17 341

4.9.5 Fredning av båter – § 14a 346

4.9.6 Fredning av områder – § 19 351 4.9.7 Fredning av kulturmiljø – § 20 første ledd 357 4.9.8 Midlertidige fredningsvedtak – kulturminneloven § 22 nr. 4 367 4.9.9 Statens kulturhistoriske eiendommer – § 22a 373 4.9.10 Kontrollspørsmål og oppgaver 384 4.10 Hva skjer dersom et kulturminne blir ødelagt ved en naturhendelse, brann eller annen ulykke etter § 18? 384 4.10.1 Hvilke kulturminner er omfattet av bestemmelsen? 385 4.10.2 Skadet ved brann eller annen ulykke 386 4.10.3 Krav om istandsetting eller gjenreisning 386 4.10.4 Forsikring og tilskudd 389 4.10.5 Tilskuddsordninger 391 4.11 Straff 393 4.11.1 Hva er straff, og hvorfor brukes straff ved lovbrudd? 393 4.11.2 Kulturminnelovens straffebestemmelse 394 4.11.3 Typer straff 396 4.11.4 Anmeldelse 398 4.11.5 Når kan det anmeldes? 399 4.11.6 Foreldelse 402 4.11.7 Kontrollspørsmål og oppgaver 402 KILDEHENVISNINGER 417 DOMSREGISTER 423 STIKKORDREGISTER 425

OM BOKA

Denne utgaven er en revidering av den første boken som kom i 2007. Boken ble opprinnelig laget som en del av opprettelse av egne utdanninger for kulturminneforvaltere på bachelor- og masternivå, og særlig for de spe sialiserte kurs i kulturminnerett ved NTNU. Boka har også i stor grad vært anvendt som oppslagsverk for ansatte i kulturminneforvaltningen. I rap porten Å jobbe med kulturminner – en kartlegging av kompetansebehov blant ansatte innen kulturminnesektoren, toll- og politimyndigheter fra 2008 ble det konkludert med at det var stort behov for grunn-, etter- og videreutdanning innen kulturminneområdet om blant annet juridisk teori og praksis. Det ble også pekt på behovet for grunnutdanning som i større grad forberedte studenter på de praktiske forvaltningsoppgavene, og kravet om grundige kunnskaper om de rettslige rammer.1 Denne boka er ment som en oppføl ging og dekking av disse behov.

Det er kommet en rekke endringer både i lov og praktisering av bestem melsene i kulturminneloven siden forrige utgave, som er ajourført i denne utgaven. Det er også kommet endringer i forbindelse med regionreformen hvor myndighetsoppgaver ble overført til fylkeskommunene og Sametinget. Boken er derfor blitt mer relevant for de arbeidsoppgaver som i dag tillig ger disse organer. I innledningen til kapittel 4 er det bl.a. gitt en skjematisk oversikt over hvem som er gitt myndighet etter kulturminneloven, for raskt

1 Jacobsen, H.M., Steen, T. & Ulsberg, M. (2008). Å jobbe med kulturminner – en kartlegging av kom petansebehov blant ansatte innen kulturminnesektoren, toll- og politimyndigheter, s. 87–88. Albatrass.

oppslag. Videre er det gjort endringer i boka i tråd med mange av de gode tilbakemeldinger som er mottatt fra studenter som hadde forrige bok på pensum.

Læreboka omhandler de rettslige konsekvensene som følger av at bygg verk, anlegg, gjenstander og lignende anses som kulturminner, og har som formål å gi kunnskaper om de rettslige virkemidlene i kulturminnevernet etter kulturminneloven. Dette er ment som en lærebok, og er særlig rettet mot studenter som studerer fag relatert til kulturminner og kulturminne vern. Boken er også egnet som oppslagsverk for ansatte i den regionale kulturminneforvaltningen, eller andre som har behov for oppdatering på feltet.

Boken har en vinkling tilpasset faget Kulturminnerett på NTNUs stu dium «Kulturminnevern», og består av to innledende fagområder som har fått hvert sitt kapittel: rettskildelære (kapittel 2) og forvaltningsrett (kapittel 3), og et hovedtema om kulturminneloven (kapittel 4). Rettskilde og metode er tatt med for bedre å sette leser i stand til å identifisere juridiske problem stillinger i saker, og for å kunne løse dem etter den juridiske metode. Det er anvendt eksempler fra kulturminneretten. Forvaltningsrett er et viktig premiss for forsvarlig saksbehandling og er en viktig del av kulturminne retten. Gjennomgangen av kulturminneloven utgjør hovedkapitlet i boka. Kulturminneloven regulerer det offentliges adgang til å gi rådighetsbegrens ninger i utøvelse av eiendomsretten som følge av behovet for å bevare et representativt utvalg kulturminner. Det gis en detaljert gjennomgang av bestemmelsene, hvor det er lagt vekt på praktisk anvendelse.

GRUNNLEGGENDE RETTSKILDELÆRE FOR KULTURMINNERETTEN

2.1 HVA ER RETTSKILDELÆRE, OG HVORFOR BØR MAN KUNNE DET?

Rettskildelære er læren om å finne, sortere, tolke, veie og harmonisere rettslige argumenter. Enhver som skal løse et juridisk spørsmål, kalles rettsanvender. Rettskildelæren er rettsanvenderens metode for å komme fram til et riktig svar på et rettsspørsmål.

I dette kapitlet gis det en innføring i rettskildelære, særlig beregnet på ikke-jurister. Eksempler og illustrerende saker er i stor grad hentet fra kulturminneretten.

Å argumentere seg frem til et svar på et rettsspørsmål er en prosess som er regulert gjennom rettskildelæren. Gjennom prosessen kan retts anvenderen avklare hva som er gjeldende rett på det konkrete spørsmålet han eller hun blir forespeilet. Formålet med rettskildelæren er å veilede rettsanvenderen gjennom rettskildenes flytende utspring til en korrekt juridisk avgjørelse i en konkret sak. I praksis betyr dette at rettskildelæren skal gjøre den som anvender jussen, i stand til å produsere en hjemmel eller et rettsgrunnlag. Med hjemmel eller rettsgrunnlag menes med hvilken rett man kan hevde at man har krav på noe, kan forby noe eller pålegge noe. Med andre ord er det selve begrunnelsen for svaret man gir på rettsspørsmålet. Med rettsspørsmål menes spørsmålet om hvilke regler som gjelder, hvilket innhold de har, samt spørsmålet om hvordan enkelttilfeller rettslig sett skal bedømmes. For eksempel kreves det i noen tilfeller at man får innsyn i sakens dokumenter. For å få innsyn må man for eksempel vise til

en lov hvor det fremgår at man har krav på dette. Denne loven vil dermed være hjemmel for innsynskravet. På den måten er vedkommendes rett nedfelt i den aktuelle hjemmelen.

På mange måter kan rettskildelæren sammenlignes med et orkester. På samme måte som at målet med rettskildelæren er at den som anvender den, skal komme fram til et riktig rettslig resultat i en konkret sak, er formålet med et orkester å framføre et konkret musikkstykke slik at det blir riktig. For å skape et konkret musikkstykke må man for det første vite hvilke instrumenter man skal bruke. Er det klassisk musikk som skal framføres, må man bruke klassiske instrumenter som fiolin, cello og blåsere. Er det derimot en heavy metal-låt som skal framføres, trenger man fuzzgitar, bass og trommer. I jussen er det på samme måte: Det er rettsspørsmålet som avgjør hvilke rettskilder man skal bruke. Selv om man har funnet de riktige instrumentene og rettskildene til henholdsvis musikkstykket og rettsspørsmålet, står det en rekke utfordrin ger igjen. Nå må man finne ut hvordan de forskjellige instrumentene eller rettskildene skal fungere sammen. Her er det flere spørsmål som dukker opp. Er instrumentene eller rettskildene stemt hver for seg? Er de stemt i forhold til hverandre? Er de av en slik karakter at det er mulig å skape en viss harmoni? Holder de takten? Skal alle spille samtidig? Hvis noen skal gå foran og spille solo, vil bruken av ett instrument eller én rettskilde utelukke bruken av et annet, osv. I musikkens verden er det dirigenten som har ansvaret for å påse at disse utfordringene blir løst. I rettskildelæren er det rettskildeprinsippene som gjør dirigentens jobb.

I denne sammenligningen er de forskjellige instrumentene rettskildene, mens spørsmålet om hvordan de skal spille sammen, er rettskildeprinsip pene. Ha dette i bakhodet når du nå skal lære om rettskildelære.

Instrumentene kan sammenlignes med rettskildene. Dirigenten er retts kildeprinsippene som styrer de forskjellige rettskildene.

Iblant er det uklart hvordan en lovbestemmelse skal forstås. For eksem pel kan et ord som «skog» kunne være alt fra tre trær til så mange trær det er i hele Østerdalen. Dersom det er knyttet forpliktelser til vilkåret skog i en bestemmelse, må det avklares hva som ligger i dette. For å konkretisere antallet trær lovgiver har ment med «skog» i en konkret lovbestemmelse, må man tolke ved hjelp av andre rettskilder. Her kan det tenkes at for arbeidene til loven forklarer nærmere hvor mange trær som skal til for at

2: Grunnleggende rettskildelære for kulturminneretten 17

bestemmelsen får anvendelse, eller det er gitt noen rammer for hva man har tenkt å oppnå med bestemmelsen, som kan si noe om omfanget. Om man får avklart hva man i denne lov forstår med «skog», kan den kunn skapen imidlertid kun benyttes på denne lovbestemmelsen. Dersom ordet «skog» dukker opp i en annen bestemmelse, må man tolke på nytt. At man må foreta en ordlydstolkning som denne, skyldes vanligvis at språket er vagt, upresist eller elastisk, slik at det åpner for flere løsninger. Når man henter inn andre kilder for å forstå et begrep i loven, er det rettskildelære.

I kulturminneretten er det flere bestemmelser som kan gi tolkinger i flere retninger, og man er avhengig av å hente inn øvrige rettskilder for å tolke og forstå meningsinnholdet. For eksempel er det forbud mot tiltak som vil virke utilbørlig skjemmende etter kulml. § 3 første ledd. Hva som lig ger i utilbørlig skjemmende, fremgår ikke av loven selv, og man er henvist til å undersøke hva tanken bak bestemmelsen var i forarbeidene, og se hen til hvordan kulturminneforvaltningen har praktisert forståelsen. Det hender også at man ikke finner en lovbestemmelse som løser det problemet man står overfor. Man finner med andre ord ikke sitt spørsmål regulert i loven. Når rettsanvenderen skal løse et rettsspørsmål av en slik art, er han henvist til å hente stoff fra andre kilder enn loven. Typisk vil man starte å lete i forarbeidene etter holdepunkter der, eller se etter om Høyesterett har uttalt eller avgjort noe om temaet. Disse kildene blir kalt rettskilder. En rettskilde er et moment som taler for en konklusjon. Forskjellige rettskilder kan konkludere i forskjellig retning i en sak. For å finne ut hvilken rettskilde som da skal være veiledende, skal man bruke «vektskålprinsippet» og veie de forskjellige rettskildene opp mot hverandre. De forskjellige rettskildene i en sak legges i hver sin vektskål ut fra i hvilken retning de konkluderer. De rettskildene som veier tyngst, vinner fram. Når man sammenligner og veier de forskjellige rettskildene, får man utkrystallisert en regel. Denne regelen kalles en rettsregel. En rettsregel er derfor summen av rettskildene som er rele vante i en sak, og danner det juridiske standpunktet man er kommet fram til. For å komme fram til «summen av rettskildene» brukes rettskildeprin sipper. Med rettskildeprinsipp forstås den normen eller retningslinjen som styrer de rettslige momentene som springer ut av hver enkelt rettskilde. Rettskildeprinsippene angir hvilke rettskilder som er relevante, hvilke rettskilder det er tillatt eller nødvendig å ta hensyn til, hva man slutter av rettskildene, og hvilken vekt de skal tillegges.

I utgangspunktet må rettskildeprinsippene betegnes som uskrevne normer. De gir uttrykk for den juridiske teoriens tolkning av hva som synes å være domstolenes måte å anvende rettskilder på.2

Man kan tenke seg følgende formel: Rettskilde + Rettskilde = Rettsregel. Verdiene i regnestykket er rettskildene, og resultatet er rettsregelen. Kunn skapen om hvordan man adderer, kan sammenlignes med kunnskapen om rettskildeprinsippene. For å kunne legge noe sammen og komme fram til en sum må man kunne regne. Det samme gjelder for juridisk argumenta sjon. For å finne et holdbart juridisk standpunkt, et rettskildeprinsipp, må man kunne juridisk metode.

2.2 NORSKE RETTSKILDER

I dette kapitlet gjennomgås de sentrale og mest tilgjengelige norske retts kildene, med eksempler fra kulturminneretten.

De norske rettskildene er de kildene som får direkte anvendelse i norsk rett. De oppstår vanligvis på den måten som følge av vår statsforfatning; en lov vedtas av Stortinget, en dom avgjøres av en domstol, mens en forvalt ningsavgjørelse springer ut av et forvaltningsorgan. Alle disse statsorganene har fått sin rett til å skape og utøve rettskildene i medhold av Grunnloven. Én type rettskilde er lovene. Vi har mange typer lover som er samlet i Nor ges Lover, men mer relevant i dag, tilgjengeliggjort digitalt, på blant annet Lovdata. Lovene har en hierarkisk oppbygning. Øverst står Grunnloven. Grunnlovsbestemmelsene ble først gitt av riksforsamlingen på Eidsvoll 17.mai 1814, men har blitt endret mange ganger siden, og kun noen få er igjen fra den opprinnelige teksten. Grunnloven regulerer blant annet hvordan forholdet mellom storting, regjering og domstoler skal være. Den angir også hvordan de formelle lovene skal fattes for at de skal være gyldige. Etter Grunnlovens § 75 bokstav a skal Stortinget «gje og oppheve lover; å fastsetje skattar, avgifter, toll og andre offentlege bører, som likevel ikkje gjeld etter 31. desember året etter, om dei ikkje blir uttrykkeleg fornya av eit nytt storting».

Framgangsmåten er beskrevet i Grunnlovens § 76. Her står det at

2 Gisle mfl. (2002) s. 245.

2: Grunnleggende rettskildelære for kulturminneretten 19

Alle lovframlegg skal fyrst gjerast på Stortinget, anten av ein stor tingsrepresentant eller av regjeringa ved ein statsråd.

Etter at framlegget er vedteke der, skal Stortinget ta det opp til ny vurdering og anten godta eller forkaste det. Blir det forkasta, skal framlegget med merknader frå Stortinget takast opp til vurdering endå ein gong av Stortinget, som anten legg framlegget bort eller vedtek det med dei nemnde merknadene.

Lover som er vedtatt på denne måten, kalles formelle lover. De sentrale formelle lovene i kulturminneretten er lov om kulturminner 9. juni 1978 nr. 50 (kulml.), plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 (pbl.) og lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967 (fvl.).

Bestemmelsene i lovene er ofte omfattende, og det er derfor nødvendig å skille mellom hvert avsnitt for å få en presis angivelse. Iblant er det ikke nok å angi avsnittet, man må også angi hvilken setning i avsnittet man viser til. Et avsnitt i en bestemmelse kalles ledd. En setning i en bestem melse kalles punktum, og det siktes da til den setningen som punktumet avslutter. Ofte forkortes punktum til pkt. eller bare p. Iblant bygger avgjø relsen på flere bestemmelser, enten i samme lov eller i forskjellige lover, eller den må også vise til vedtak for å gi fullstendig hjemmelsgrunnlag. Dette angis ved å jamføre, forkortet til jf. For at den som mottar et vedtak skal vite nøyaktig hvilken hjemmel et forvaltningsorgan har brukt for å fatte vedtaket, må angivelsen være presis. For eksempel kan en dispen sasjon nektes eller innvilges med hjemmel i en setning i en bestemmelse i en lov. Man kan derfor normalt ikke bare oppgi en lov som hjemmel for en beslutning; det må angis nøyaktig ned til det konkrete avsnitt og den konkrete setning, og eventuelt også hvilken del av setningen (kalt passus). Dersom kulturminneforvaltningen vedtar at en tiltakshaver ikke skal få dekket sine utgifter til arkeologiske undersøkelser og granskinger, kan det hjemles ved følgende angivelse i kulturminneloven (kulml.) § 10 første ledd tredje pkt. Dersom grunnen til at en tiltakshaver ikke fikk dekning var at tiltaket ikke kunne anses som et mindre privat tiltak, kan det framgå at man viser til første passus i setningen. Dette vil da vise til det første vilkåret i bestemmelsen.

En forskrift er en regeltekst som er laget av forvaltningen, og ikke av Stortinget, etter myndighet delegert til forvaltningen i lov. En forskrift henter dermed sin autoritet fra loven og er underordnet denne.

Typisk vil en forskrift være aktuell når det i en avsluttende paragraf i en formell lov står at «[de] nærmere forskrifter til gjennomføring av denne lovs bestemmelser, utferdiges av Kongen eller den han bemyndiger». Kongen betyr her «Kongen i statsråd», som vil si når regjeringen er samlet i møte hos kongen. Etter kulturminneloven § 28 kan Kongen fastsette hvem som er rette myndighet etter loven. Et eksempel på en slik delegering finner en i den sentrale forskriften om hvem som har ansvar etter kulturminneloven: forskrift 15. februar 2019 nr. 127 om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven. Forskriften ble fastsatt ved kgl.res. 15. februar 2019 med hjemmel i lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner (kulturminneloven) § 28 og trådte i kraft 1. januar 2020.

Forarbeider er, som navnet tilsier, arbeid som skjer før loven blir vedtatt. Dette er dokumenter som sier hva som var bakgrunnen for at man trengte lovregulering på området, og hva man håpet å oppnå. Det er en relativt omfattende prosess å vedta nye lover, og det blir normalt produsert mange dokumenter. Forarbeidene kan ha stor betydning, særlig for tolkningen av nyere lover, fordi de forteller noe om hva lovgiveren har ment. Grunnen til at særlig nye lover skal tolkes i lys av forarbeidene, er at man ikke har rukket å skape praksis på området. I lovarbeider er det verken mulig eller ønskelig å spesifisere lovteksten så sterkt at den dekker alt lovgiveren ønsker å regulere. Framfor å la teksten ese ut forklarer forarbeidene hva som leg ges i de ulike ord og uttrykk hvor det kan oppstå usikkerhet. Forarbeider kan sies å utgjøre det teoretiske grunnlaget for tolkningen av en lov, fordi de utarbeides før loven blir tatt i bruk. I motsetning til dette har man en type rettskilde som retts- og forvaltningspraksis, som kan sies å utgjøre det praktiske grunnlaget for tolkingen av loven. Retts- og forvaltningspraksis dannes gjennom bruk av loven, altså etter at loven er vedtatt. Dette fører til at de har en praktisk tilnærming til lovteksten. Det er mange typer forarbeider, og noen er mer informative enn andre. En sentral type forarbeider er regjeringens begrunnete lovforslag, tidligere kalt odelstingsproposisjon, forkortet Ot.prp., nå proposisjon til Stortinget

2: Grunnleggende rettskildelære for kulturminneretten 21

eller forkortet Prop. L.3 Her er høringsinstansenes synspunkter og depar tementets vurdering av disse tatt inn.

En annen type forarbeider er stortingsmeldinger (St.meld.). Disse benyttes når regjeringen vil presentere saker for Stortinget. Dette gjøres for å lufte et forslag politisk, og for å få innspill på viktige politiske konsekvenser av saken. Dette skjer tidlig i lovprosessen. Stortingsmeldinger vil ofte ha karak ter av å være en rapport til Stortinget om arbeid som er gjort på et spesielt felt, eller en drøfting av og forslag til framtidig politikk. Denne meldingen vil danne grunnlaget for et senere lovforslag. Rettskildemessig har St.meld. begrenset verdi, men problemstillingene som danner bakgrunnen for et eventuelt lovforslag, vil framgå. Meldingen vil derfor kunne si noe om hva man ønsker å oppnå med et eventuelt lovforslag.

Det finnes også såkalte etterarbeider, som er uttalelser og vurderinger foretatt av Stortinget etter at loven er blitt vedtatt. Disse kan rettskildemes sig få samme betydning som forarbeider dersom de sier noe konkret om hvordan bestemmelsene i en lov skal forstås. Iblant bærer disse preg av løse politiske erklæringer som ikke har støtte i Stortinget. Når dette er tilfellet, reduseres deres rettskildemessige verdi.

Når en domstol vurderer en konkret sak, vil den bygge sine avgjørelser på de rettskildene som eksisterer, herunder tidligere dommer. Når dommen felles, blir den en del av rettspraksis. Domstolenes virksomhet har betyd ning på to måter: dels gjennom deres rettsskapende virksomhet, dels ved at en tidligere avgjørelse kan ha relevans for domstolene selv og forvalt ningen, når de senere får lignende saker til vurdering. Slik vår statsforfat ning er utformet, skal en domstol eller et forvaltningsorgan normalt følge den lovtolkningen som er lagt til grunn i en tidligere sak som er prøvd for domstolene. Dette sikrer også en viss grad av likebehandling.

Det finnes tre nivåer av domsavsigelser. Disse sorteres etter hvilken domstol som har avsagt avgjørelsen. Avgjørelsene med størst vekt for lov tolkningen er de som avsies av Høyesterett. Ingen andre rettskildefak torer har så stor vekt som en høyesterettsdom når den direkte avgjør et

3 En odelstingsproposisjon (Ot.prp.) er en tidligere betegnelse på forslag fra Norges regjering til Odelstinget vedrørende lovsaker (lovvedtak). Disse ble brukt når regjeringen foreslo nye lover eller opphevelse eller endring av eksisterende lover. Etter at Odelstinget ble lagt ned 1. oktober 2009, har slike forslag betegnelsen proposisjon til Stortinget (lovvedtak), forkortet Prop. L.

tolkningsspørsmål. En avgjørelse fra de to andre nivåene, det vil si fra lagmannsretten eller fra tingretten, får ikke betydning i like stor grad som en høyesterettsdom, men kan likevel få betydning i saker hvor Høyesterett har prøvd en tilsvarende sak eller problemstilling.

Alle rettsavgjørelser fra Høyesterett og et utvalg fra ting- og lagmanns rettene er publisert på Lovdata.

Forvaltningspraksis er rettskilden som sier noe om hvordan forvaltningen tidligere har håndtert en lignende sak. I utgangspunktet er en forvaltnings avgjørelse i seg selv å betrakte som forvaltningspraksis, men det er først når en lovtolkning er lagt til grunn i flere avgjørelser at den får styrket betydning som rettskilde og reelt som et uttrykk for den praksis forvaltningen fører. Dersom det er langvarig praksis for å tolke et uttrykk på en bestemt måte, er dette et argument for å gjøre det samme i neste sak. Særlig er et overordnet organs praksis en rettskilde for underordnede organer. Dette må ses i sam menheng med at et overordnet organ er klageorgan for avgjørelser fattet av det underordnede organet, dersom avgjørelsen blir påklaget. Dermed vil det underordnede organ normalt følge det overordnede organs prak sis. Hertil kommer at det overordnede organ har instruksjonsmyndighet overfor underordnede organ, noe underordnede organ normalt er pliktige til å følge. Instruksjonsmyndighet innebærer at et overordnet organ kan bestemme hvordan et underliggende organ skal behandle visse typer saker de får inn. Dersom det overordnede organ i tillegg er klageorgan, kan det ikke instruere det underordnede organ i enkeltsaker. Det ville ellers ikke blitt noen reell prøving i klageomgangen. Men det kan bestemme hvor dan visse typer saker skal behandles, eller hvordan en bestemmelse skal tolkes. For eksempel har Riksantikvaren generell instruksjonsmyndighet overfor en fylkeskommunes kulturminneseksjon. Riksantikvaren kan ikke instruere fylkeskommunen i pågående enkeltsaker, siden de er klageorgan. Det er likevel verdt å merke seg at ikke alle overordnede organer har slik instruksjonsmyndighet over underordnede organer – noen er selvstendige. Generelle uttalelser fra Miljøverndepartementet og Riksantikvaren om hvordan en bestemmelse skal tolkes, er også en form for forvaltningspraksis. Disse uttalelsene kommer ofte i rundskriv. Et rundskriv inneholder direkti ver og retningslinjer fra overordnet til underordnet forvaltningsmyndighet angående forhold innen forvaltningen. Her framgår det ikke bare hvordan lovbestemmelser skal forstås, men også hvilke hensyn som skal vektlegges

2: Grunnleggende rettskildelære for kulturminneretten 23

i skjønnsmessige vurderinger. Rundskrivene er ikke rettet mot en enkelt sak, men mot saksforhold. Dette er særlige viktig i de tilfeller hvor den som gir rundskriv, også er klageorgan. Veiledere utgis med jevne mellomrom av Riksantikvaren. Disse får en tilsvarende betydning som rundskriv, men har ofte mer fokus på saksbehandling og prosesser.

Lærebøker i juridiske tema representerer ofte en oppsummering av hva som er gjeldende rett. Bøkene er bygd på en tolkning av eksisterende retts kilder. Siden en tolkning innebærer en viss subjektivitet, blir dette å regne som en egen rettskilde. Man kan si at juridisk litteratur er et slags ferdig foredlet produkt som presenterer selve sluttproduktet, nemlig rettsregelen, og der råvarene er rettskildene. Litteraturen er dermed en anvendt juridisk metode på rettskilden for å finne gjeldende rett. På bakgrunn av dette er litteratur et svært praktisk verktøy for saksbehandlere, idet forfatteren fram legger de relevante rettskildene, og vekter, tolker og presenterer gjeldende rett. Litteraturen kan derfor sies å være informativ hva angår rettskilder, men er ingen rettskilde i seg selv.

Med rettskilden reelle hensyn sikter man til de vurderingene rettsanven deren foretar i forbindelse med tolkningen av rettskildene, og vurderin gen av rettsregelens rimelighet. Denne subjektive vurderingen anses for å utgjøre en egen rettskildefaktor. I motsetning til de øvrige rettskildene springer ikke reelle hensyn ut av statsforfatningen, men av rettsanvenderen selv og vedkommendes moralske oppfatning av hva som er rett og galt. Dette kan for eksempel være vurderinger knyttet til om avgjørelsen er rimelig eller ikke. Dersom resultatet av de øvrige kildene fører til at man ikke gjen nomfører hensikten med loven, kan rettskilden reelle hensyn komme inn og peke i retning av en avgjørelse som bedre ivaretar dette. Reelle hensyn kan også få anvendelse dersom resultatet blir sterkt urimelig én vei, og dermed fungere som en sikkerhetsventil. Siden reelle hensyn ikke er for ankret hos lovgiver eller domstolene, men i rettsanvenderens eget verdisyn, må denne rettskilden brukes med varsomhet. Legger man for stor vekt på reelle hensyn, kan det føre til at man overtar det som er Stortingets jobb. Reelle hensyn har som rettskilde tradisjonelt blitt gitt begrenset vekt. I nyere miljørettslig teori er det imidlertid framholdt modeller hvor såkalte formålsbetraktninger og reelle hensyn gis større vekt ved tolkning

av bestemmelser.4 Tilsvarende syn er lagt til grunn i stortingsmeldingen Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. 5 Begrunnelsen for dette synet er blant annet at miljørettslige lover preges av krav til skjønnsmessige vur deringer. Legger man disse teorier til grunn, vil det åpne for at rettskilden reelle hensyn får vesentlig mer vekt i kulturminneretten enn hva som tra disjonelt har vært vanlig. Dette får også betydning for kulturminneretten.

2.3

KONSTITUSJONELLE GRUNNSETNINGER I KULTURMINNERETTEN

I kulturminneretten er det en rekke normer som får innvirkning på de norske rettskildene. Typisk for disse er at de har utspring fra organer som verken er storting, domstol eller forvaltning. Normenes funksjon er å fungere som overordnede retningslinjer som ligger i bakgrunnen og skal påvirke vurderinger foretatt av alle beslutningstagere som kommer i kontakt med normenes brede virkeområder.

For lovanvender innebærer normene at en – når øvrige rettskilder åpner for en slik tolkning – skal trekke mot løsninger som i størst mulig grad er i tråd med disse.

Det finnes få klare definisjoner på hva en miljørettslig grunnsetning eller et miljørettslig prinsipp er, men generelt kan prinsipper karakteriseres som overordnete standpunkt til et rettslig hovedspørsmål. I enkeltsaker kan de komme inn som momenter ved tolkning av lovers regler, eller de kan få betydning for forvaltningens frie skjønn ved å angi hvilke hensyn som skal eller bør vektlegges. Prinsippene kan også danne en ramme for det handlingsrom som det rettslige problemet kan løses innenfor.

Bærekraftig utvikling er et eksempel på en slik norm eller et slikt prin sipp, og blir definert som en utvikling som tilfredsstiller behovene til dagens generasjon, uten at det går på bekostning av framtidige generasjoners muligheter til å få dekket sine behov. I kulturminnesammenheng betyr dette at kulturminnene og kulturmiljøene må vernes slik at både dagens

4 Backer (1995) s. 35 flg. og Christophersen (1997) s. 177.

5 St.meld. nr. 58 (1996–1997), s. 14: «Kravet til en bærekraftig utvikling tilsier at den framtidige verdien av slike miljøkvaliteter vil veie svært tungt når bevaring av disse kommer i konflikt med andre hensyn.»

2: Grunnleggende rettskildelære for kulturminneretten 25

og framtidens generasjoner kan nyte godt av disse. Prinsippet er nedfelt i kulml. § 1 annet ledd.

Grunnloven § 112 er en kodifisering av prinsippet om bærekraftig utvik ling.

Bestemmelsens første ledd lyder i nynorskversjonen:

Alle har rett til eit helsesamt miljø og ein natur der produksjonsevna og mangfaldet blir haldne ved lag. Naturressursane skal disponerast ut frå ein langsiktig og allsidig synsmåte som tryggjer denne retten òg for kommande slekter.

Grunnlovens annet ledd er den prosessuelle delen av bestemmelsen. Borgerne har krav på å få informasjon om miljøets tilstand og om skade virkningene av et inngrep i naturen. Dette, sammen med signeringen av Århuskonvensjonen, har ført til at man i 2003 fikk miljøinformasjonsloven. Tredje ledd stadfester en plikt for staten til å iverksette tiltak for å ivareta rettighetene etter de to første leddene.

Bærekraftsprinsippet kan i kulturminnesammenheng også anvendes i en bredere forstand der vi spør om kulturminnet i seg selv er bærekraftig. Dette er en henvisning til at kulturminner må brukes og vedlikeholdes for å kunne opprettholdes og ha en verdi for fremtidige generasjoner. For å oppnå dette må det også aksepteres visse type inngrep som gjør at de kan brukes og være i en viss behovsstyrt utvikling. Særlig er dette en forstå else som legges til grunn i forbindelse med forvaltning av kulturmiljø i et eksisterende og levende samfunn.

Tålegrenseprinsippet/handlingsrom, som har sitt utgangspunkt i øko logien, innebærer et ønske om å sikre et representativt utvalg av kultur minner og kulturmiljøer fra ulike historiske perioder, næringer og sosiale miljøer. Prinsippet får særlig betydning når det skal vurderes hvorvidt inngrep på kulturminner skal godkjennes etter kulml. § 8. Dersom kultur minnet eksempelvis representerer en periode der det ellers er få kilder, vil prinsippet tale for at inngrep ikke skal godkjennes. Tålegrenseprinsippet er et uttrykk for en helhetlig ressursforvaltning, og kan derfor forankres i kulturminnelovens formålsparagraf. Handlingsrom er også et prinsipp som er mye brukt kulturminneforvaltningen, som dekker tålegrenseprin sippet, men fra motsatt vei. Istedenfor å stille spørsmålet «hvor mye tåler

kulturminnene av inngrep?» blir her spørsmålet ved handlingsrom «hvilke type tiltak tåler kulturminnet?».

Sektorovergripende ansvar betyr at hver enkelt forvaltningssektor har selvstendig ansvar for å ta kulturminnehensyn når de utøver sin myndighet. Ved tiltak som medfører fare for at et kulturminne eller kulturmiljø kan gå tapt, har den enkelte sektor ansvar for å få vurdert og avklart konsekven sene. Prinsippet er lovfestet i kulml. § 1 tredje ledd. Se også kulml. § 25. Det sektorovergripende ansvar er en integrert del av tiltakshaveres og offentlige organers melde- og undersøkelsesplikt. Sektorinternt ansvar betyr at når staten er eier, har den et særlig ansvar for selv å påse at de kulturminner den besitter eller eier, tas vare på. Staten har altså et eget ansvar utover de krav som følger av kulturminneloven. Dette får derfor særlig betydning for kulturminner som ikke er fredet etter kulml.

Føre-var-prinsippet skal motvirke at mangel på kunnskap om virknin gen av et inngrep skal bli brukt som argument for å gjennomføre tiltaket. Prinsippet fastslår hvordan vitenskapelig usikkerhet skal håndteres. Er det usikkert hvilken virkning et tiltak kan få, skal tvilen komme miljøet til gode. Tiltak bør derfor belyses fra flest mulig sider før det igangset tes. Prinsippet er forankret i loven på flere steder, og kan anses som et grunnfjell i norsk miljøpolitikk og herunder også norsk kulturminnevern. Særlig framtredende er prinsippet i kulturminneloven om tiltakshaverens undersøkelsesplikt og bestemmelser om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven.

Forurenser betaler-prinsippet er allerede etablert i kulturminnevernet gjennom kulturminneloven § 10. Dette prinsippet innebærer at tiltaksha veren skal dekke utgiftene til forsvarlig behandling av automatisk fredete kulturminner i forbindelse med tiltaket.

2.4 INTERNASJONALE RETTSKILDER

De rettskildene som hittil er omtalt, er kilder som er forankret i norske organer eller akseptert av Stortinget som å være norsk rett. Men vi påvirkes både av de rettstanker som våre naboland gjør seg, og de tanker som gjør seg gjeldende på verdensbasis.

Denne påvirkningen kan i grove trekk skje på to måter.

2: Grunnleggende rettskildelære for kulturminneretten 27

Enten kan andre lands rettstanker påvirke oss over tid og inspirere oss slik at deres tenkemåte tas inn i vårt eget rettssystem og blir en norsk rettskilde enten ved at Stortinget vedtar en lov som regulerer forholdet i tråd med rettstankene, eller ved at rettstankene blir forvaltningspraksis.

Den andre måten påvirkningen kan skje på, er at Norge forplikter seg i en avtale med andre land om å gjøre noe, for eksempel innføre visse typer regler eller kontroll. Når internasjonale rettskilder omtales i dette kapitlet, menes denne siste påvirkningsmåten. Internasjonale rettskilder er retts kildefaktorer som ikke har sitt direkte opphav i norske rettsinstitusjoner. Det vil si at de både kan følge andre staters nasjonale rettsregler og inter nasjonale avtaler, ofte kalt konvensjoner, om hvordan rettslige spørsmål skal avgjøres. Målet med internasjonale regler er å få en ensartet praksis på et område, samt å sikre interesser som er av internasjonal betydning.

Det finnes normer mellom mennesker, mellom menneske og stat, og mellom stater. De to første tilfellene reguleres stort sett av norske lover. Normene eller reglene mellom stater, derimot, må dannes stater imellom. Det er disse reglene som kalles internasjonale rettskilder. I internasjonal lovgiving gjelder et suverenitetsprinsipp. Suverenitetsprinsippet innebærer kort sagt at alle stater er suverene innenfor sine grenser. Ingen andre lands regler eller avtaler kan påtvinges en annen stat. Derfor må det lovgivende organet i et land, i Norge vil det si Stortinget, samtykke dersom et land skal binde seg til en internasjonal avtale eller andre lands regler. Men det at en stat har suverenitet, betyr også at den kan gi avkall på suverenitet eller velge å begrense den.6

Internasjonale rettskilder kalles ofte folkerett, fordi det er den rettslige reguleringen mellom folkeslag.

Ved å undertegne en konvensjon og formelt anerkjenne den, gjerne kalt ratifisering, forplikter Norge seg til å inkorporere konvensjonen som norsk rett. Fordelen med et slikt system er at nasjonale myndigheter har kontroll med hvilke internasjonale bestemmelser som skal gjelde for norske borgere, og dermed forblir kompetansen til å gi lover hos Stortinget. Det dualistiske prinsipp innebærer at en norsk domstol er forsiktig med å tilsidesette norsk lov på grunn av motstrid med en ikke-ratifisert internasjonal regel. 6 Ruud og Ulfstein (2002) s. 21.

Når Norge inngår en avtale, innebærer det at vi gir slipp på noe av vår suverenitet eller selvbestemmelsesrett for å oppnå samarbeid over lande grensene. En slik avtale kan enten være bilateral, det vil si mellom to stater, eller multilateral, det vil si mellom flere enn to stater.7

Eksempler på internasjonal rett på kulturminnefeltet er UNESCOs Haag-konvensjoner:

• bevaring av kulturminner under væpnet konflikt (1954),

• konvensjon om tiltak for å forby og forhindre ulovlig import og eksport av kulturminner og ulovlig overføring av eiendomsrett til kulturminner (1970),

• vern av verdens natur og kulturarv (1972), og

• UNIDROITs konvensjon om retur av stjålne kulturminner (1995).

Av Europarådets konvensjoner kan nevnes

• menneskerettighetskonvensjonen (Roma 1950),

• konvensjon om vern av Europas faste kulturminner (Granada 1985), og

• konvensjon om vern av den arkeologiske kulturarven (Valetta/ Malta 1992).

2.5 NÆRMERE OM VERDENS KULTURARV

Forfatter: Silje Holiløkk, seniorrådgiver og verdensarvkoordinator, Trøndelag fylke

2.5.1 om F n o G une SC o

De forente nasjoner (FN) ble opprettet i 1945, som en direkte konsekvens av de to verdenskrigene som hadde preget verdenssamfunnet i første halvdel av århundret. Målsettingen med organisasjonen var å etablere internasjo nalt samarbeid og gjensidige forpliktelser for å bevare freden og forebygge en ny verdenskrig.8

FN-pakten må sees som et globalt fredsprosjekt der medlemslandene forplikter seg til å følge visse spilleregler i det internasjonale samarbeidet,

7 Ruud og Ulfstein (2002) s. 27 flg.

8 FN-Sambandet (2022)(1).

2: Grunnleggende rettskildelære for kulturminneretten 29

basert blant annet på folkeretten.9 Menneskerettighetserklæringen gjelder for alle land som er medlem av FN.10

Noe av det første FN gjorde, var å opprette United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), i troen på at politiske og økonomiske avtaler ikke er nok for å skape varig fred. Fred må etableres i men neskets moral og intellektuelle solidaritet.11

Overbevisningen var at undervisning, vitenskap, kultur og dialog på tvers av landegrenser og kulturer var det beste virkemiddelet mot krig og fattigdom. UNESCO’s mandat er bidra til fred og velferd gjennom å fremme samarbeid mellom nasjoner på disse områdene.12 Mandatet svares ut gjen nom fire satsinger, hvorav beskyttelse av kulturarv er en av dem.

2.5.2 une SC o S V er D en SA r V kon V en SJ on UNESCO etablerte konvensjon om bevaring av verdens kultur- og natur arv (verdensarvkonvensjonen) 16. november 1972. Konvensjonen smeltet sammen vern av naturen med vern av kulturminner, kulturmiljø og land skap.

Ideen om et internasjonalt arbeid for vern av kulturarv vokste frem etter andre verdenskrig, som følge av krigshandlinger som hadde medført uopprettelig skade på kulturarv, men også fordi stadig raskere utvikling gjorde at kulturarv ble ødelagt eller fjernet nærmest uten at man rakk å ta stilling til konsekvensene. Da byggingen av Aswandemningen i Egypt på 1950-tallet truet med å oversvømme Abu Simbel-tempelet fra 1224 f.Kr., mobiliserte verdenssamfunnet og UNESCO for å redde kulturminnene. Denne aksjonen ble en direkte forløper for verdensarvkonvensjonen.13

Verdensarvkonvensjonen og verdensarvlisten skulle bidra til vern av verdens fremragende natur- og kulturarv, uansett hvilket folkeslag den tilhørte, og forpliktet medlemmene til å sikre disse verdiene gjennom internasjonal dialog og avtaler. På den måten fungerer den både som vern av natur- og kulturarv og som virkemiddel i UNESCOs og FNs fredsarbeid.

9

10

11

FN-Sambandet (2022)(2).

FN-Sambandet (2022)(3).

FN-Sambandet (2022)(4).

12 UNESCO (2022)(1).

13 UNESCO (2022)(2).

Kulturminnerett er læren om bruk av rettslige virkemidler i kulturminnevernet. Bruk av disse virkemidlene utløser en rekke plikter og rettigheter, både for private aktører og for offentlige organ. Lærebok i kulturminnerett er en gjennomgang av hvilke rettslige virkemidler som kan tas i bruk, og hvilken rettslig virkning dette har for kulturmiljøet og de involverte partene. Det er særlig lagt vekt på å gi leseren en praktisk vinkling. Et eget kapittel er derfor viet forvaltningsrettslige spørsmål som særlig oppstår i saksbehandlingen av kulturminnevernsaker. Det er videre lagt vekt på å sette leseren bedre i stand til å løse rettslige spørsmål på egen hånd gjennom læren om juridisk metode. Boken er forsøkt lagt opp på en pedagogisk måte, uten å stille krav til juridiske forkunnskaper.

Boken er særlig beregnet på studier i kulturminnevern på bachelor- og masternivå, men vil også være nyttig som oppslagsverk for ansatte innenfor kulturminnesektoren, eller brukt i etterutdanning.

MICHAEL HØISKAR KAHN, førsteamanuensis i kulturminnerett ved NTNU, har i mange år jobbet som advokat innenfor kulturminnerett i Wedø Kahn advokatfirma, og tidligere som jurist hos Riksantikvaren. Høiskar Kahn jobber i dag i Trøndelag fylkeskommune som kulturminneadvokat med hovedansvar for etterlevelse av regler innenfor saksfeltet. Han har tidligere studert arkeologi.