Koordinering, samordning og samarbeid (9788245048940)

KOORDINERING, SAMORDNING OG SAMARBEID

I OG MELLOM ORGANISASJONER

INGVAR

SIGNY IRENE

JACOBSEN

VABO

KOORDINERING, SAMORDNING

OG SAMARBEID

I OG MELLOM ORGANISASJONER

Copyright © 2024 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved

1. utgave 2024 / 1. opplag 2024

ISBN: 978-82-450-4894-0

Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen

Omslagsdesign ved forlaget

Spørsmål om denne boka kan rettes til: Fagbokforlaget

Kanalveien 51

5068 Bergen

Tlf.: 55 38 88 00

e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no

Materialet er vernet etter åndsverkloven.

Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Vigmostad & Bjørke AS er Miljøfyrtårn-sertifisert, og bøkene er produsert i miljøsertifiserte trykkerier.

Forord

Vi hadde vel begge tenkt at det manglet ei bok om koordinering og samarbeid, på norsk, da vi i en telefonsamtale høsten 2020 ble enige om å skrive en bok sammen. Tanken var at Dag Ingvar hadde oversikt over det meste som handler om organisasjonsteori og koordinering, og at Signy hadde rimelig innsikt i samarbeidslitteraturen. Ambisjonen om å skrive generisk om tematikken, ikke bare med utgangspunkt i privat virksomhet eller bare offentlig sektor, har gjort arbeidet krevende. Men du så gøy! Og interessant! Og nyttig! Vi har vridd og vendt på definisjoner og tilnærminger, vi har skrevet oss inn på for oss rimelig ukjente områder, og vi har diskutert oss fram til det som til slutt har blitt denne boka.

Om du lurer, så kom begrepet «samordning» inn i tittelen på boka først etter et par år. Etter lesing av mye litteratur og lange diskusjoner kom vi fram til at både samordning og samarbeid i bunn og grunn handler om koordinering av atferd. Koordinering blir dermed det overordnede begrepet i boka. Litteraturen er stor og sprikende når det gjelder definisjoner, hvilket vi også diskuterer i boka. Vi håper å redusere forvirringen noe gjennom å dedikere begrepet samordning til koordinering som kan påtvinges aktørene, og samarbeid til frivillig koordinering. Dette er det teoretiske utgangspunktet, men den virkeligheten som beskrives i boka, viser at koordinering gjerne kombinerer bruk av makt og frivillighet.

Av mange grunner har det tatt litt tid å bli ferdig med denne boka. Vi skal ikke skylde på covid-19, årsaken er at vi begge to har hatt mange andre

prosjekter gående. Stor takk til vår svært tålmodige forlagsredaktør, Sven Barlinn, for oppmuntrende ord og all mulig støtte underveis. Vi vil også takke forlagets konsulent Ann-Karin Tennås Holmen som har gitt oss konstruktive og verdifulle innspill til forbedringer.

Det å skrive denne boka har vært en lang, men svært hyggelig og lærerik vei for oss å gå. Vi håper at du som leser boka, får den opplevelsen av oversikt og innsikt som vi så gjerne vil formidle. God lesning!

Kristiansand og Oslo, april 2024

Dag Ingvar Jacobsen

Universitetet i Agder

Signy Irene Vabo

Universitetet i Oslo

Innhold

Kapittel 1

Koordinering,

1.1

1.3

1.4

1.5

1.6

1.7

Kapittel 2

2.2

2.3 Frivillig

2.4 Koordinering, samordning og samarbeid – bokas

2.5 Koordinering og konkurranse

2.6

2.7 Horisontal og vertikal koordinering

2.8 Begrepet integrasjon

2.9 Begrepene samhandling, samstyring og samskaping

2.10 Avslutning

Kapittel

3.1 Formål med koordinering

3.2 Årsaker til koordineringsproblemer

3.3 Horisontal og vertikal arbeidsdeling

3.4

3.5

3.6

3.7

Kapittel

4.1

4.5

4.6

4.7

5.1

5.3

5.4

5.6

5.7

5.10

Kapittel 1

Koordinering, samordning og samarbeid på agendaen

Moderne samfunn kjennetegnes ved at de er gjennomorganiserte. Det vil si at mange – kanskje de fleste – viktige samfunnsfunksjoner utføres av formelle organisasjoner. Private bedrifter produserer varer og tjenester som vi alle nyter godt av i det daglige. Frivillige organisasjoner står for viktige aktiviteter som idrett, kultur og omsorg. Og offentlige organisasjoner har ansvar for sentrale oppgaver som et godt helsetilbud, undervisning, sikkerhet og infrastruktur.

Organisasjoner er spesialiserte, både innad og i forhold til andre organisasjoner. Spesialisering innebærer at noen gis ansvar for noen avgrensede oppgaver. Innad i en skole er det vanlig å spesialisere etter klassetrinn. Noen får for eksempel et spesielt ansvar for elever på klassetrinn 1–3, andre for elever på klassetrinn 4–7, og andre igjen for klassetrinn 8–10. Innad i en bedrift er det noen som er hovedansvarlige for innkjøp, andre for produksjon, men andre igjen står for salg og distribusjon. Felles for alle organisasjoner er at de er kollektive enheter. Det betyr at de er sammensatt av flere mennesker med ulike oppgaver. For at organisasjoner skal klare å løse oppgavene sine, må alle de som arbeider i organisasjonen, koordinere sine aktiviteter. Hvis organisasjoner ikke klarer å koordinere sin virksomhet, vil det gå ut over organisasjonens effektivitet og måloppnåelse.

Boks 1.1

Eksempel på manglende koordinering innad i en organisasjon

Ole har nettopp startet på ungdomsskolen, altså 8. trinn, på den lokale skolen. Etter å ha hatt samme lærere i nesten syv år opplevde nå Ole betydelige utskiftninger, med ny kontaktlærer og nye lærere i nesten alle fag. Noe av det første Ole reagerte på, var at mye av den matematikken de startet med på 8. trinn, var helt identisk med den de hadde hatt på 7. trinn. Også foreldrene til Ole opplevde betydelige endringer ved Oles overgang fra 7. til 8. trinn. Der de tidligere hadde fått faste tilbakemeldinger om hvordan Ole gjorde det fra en og samme person, var det nå mer spredte tilbakemeldinger fra flere ulike personer. Dette gjorde det vanskelig for foreldrene å få noen samlet oversikt over Oles utvikling på skolen.

Eksempelet i boks 1.1 viser hvordan det ser ut til å være en manglende koordinering innad i skolen mellom lærere på 7. trinn og de nye lærerne på 8. trinn. Det viser også hvordan skolens tilbakemelding til foreldrene fremstår som fragmentert, altså et tegn på manglende koordinering. Også samfunnet er i stor grad bygd opp av spesialiserte organisasjoner. Sykehus står for en viktig del av helsetilbudet, banker tar ansvar for finanstjenester, butikker sørger for at varer distribueres og selges til forbrukere, mens idrettsorganisasjoner tilbyr alt fra karate til rytmisk gymnastikk. Ulike organisasjoner må i mange sammenhenger koordinere sine aktiviteter for å kunne gi et godt tilbud. Sykehus må koordinere virksomheten sin med kommuner, dagligvarekjeder må koordinere aktivitetene sine med leverandører av varer, og universiteter må koordinere virksomheten sin med organisasjoner i næringsliv og offentlig sektor.

Boks 1.2

Eksempel på koordinering mellom organisasjoner

Du har nettopp returnert til Norge etter en lang flytur og opplever at bagasjen din ikke er kommet fram. Du skanner QR-koden som står oppslått på veggen i venterommet, og legger inn alle opplysninger om savnet bagasje. Etter to dager har du fremdeles ikke fått bagasjen og forsøker å ta kontakt med flyselskapet. Der får du vite at det er et eget selskap som er ansvarlig for bagasjehåndteringen, og at du må kontakte dem. Når bagasjen din blir funnet, får du en telefon fra et tredje selskap som opererer på din lokale flyplass, der en hyggelig person spør

om når du er hjemme slik at de kan få levert bagasjen. Bagasjen blir levert til deg på døren av et lokalt budselskap.

Eksempelet i boks 1.2 viser hvordan flyreiser – og dermed store organisasjoner som flyselskaper – er avhengig av koordinering mellom en rekke ulike organisasjoner. Her er det ikke bare snakk om koordinering innad i en og samme organisasjon slik som i eksempelet med skolen over, men også om koordinering mellom organisasjoner, i dette tilfellet flyselskapet, bagasjehåndteringsselskapet, den lokale flyplassen, og budselskapet.

Også på samfunnsnivå er koordinering helt sentralt. Sentrale utfordringer som pandemier, klima og krig kan ikke løses av en organisasjon eller et land. Det må koordinert innsats til for å løse problemer som går på tvers av organisasjoner, samfunnssektorer og landegrenser. I boks 1.3 er det et eksempel på koordinering mellom kommuner, det private næringsliv og frivillige organisasjoner.

Boks 1.3 Eksempel på koordinering mellom organisasjoner og på tvers av samfunnssektorer

«Nasjonale turistveger» er et prosjekt rettet mot å utvikle enkelte strekninger på det norske veinettet til turistattraksjoner. Veiene skal gi turistene spesielle opplevelser, og det legges stor vekt på å etablere bygg og anlegg med spesiell arkitektur. I tillegg skal kjente kunstnere stå for utsmykning av veistrekningene. Den som har ansvaret for attraksjonene, er Statens vegvesen. Men for å utvikle attraksjonene trengs det et utstrakt samarbeid med aktører fra privat sektor som kunstnere, arkitekter og representanter for norsk reiseliv. I tillegg er utviklingen av veistrekningene avhengig av samarbeid mellom Statens vegvesen og kommuner, privat næringsliv og frivillige organisasjoner på steder der attraksjonen skal ligge.

Kilde: Nasjonale turistveger, u.å.

Behovet for koordinering og samarbeid i eksemplene over gjelder for både privat, frivillig og offentlig sektor og inngår i dag som viktige tema i organisasjonsteori og i studiet av offentlig politikk og administrasjon. Det eksisterer imidlertid ingen enhetlig teori om koordinering og samarbeid. Litteraturen

har utviklet seg over tid og har etter hvert blitt omfattende. I denne boka tar vi utgangspunkt i det generiske eller allmenne ved fenomenet koordinering og samarbeid. Vi diskuterer noen av de mange begrepene som er etablert for å fange dette fenomenet, og vi gir en oversikt over litteraturen. Vi drøfter også sentrale faglige bidrag som kan benyttes for å studere koordinering og samarbeid.

1.1 Hva koordinering er

Denne boka omhandler koordinering i og mellom organisasjoner. Det er altså koordineringen mellom ulike aktører som omhandles. Vi ser dermed bort fra koordinering innad i mennesker, for eksempel hvordan ulike sanser koordineres for å gi oss spesielle inntrykk eller evne til å koble ulike elementer i hjernen. Aktører er i denne boka definert som deltakere i en handling eller en prosess. Vanligvis tenker vi på aktører som mennesker eller grupper av mennesker. Koordinering blir dermed en relasjon mellom mennesker og/ eller grupper som skal løse en felles oppgave. La oss ta et tenkt eksempel som mange lesere sikkert har opplevd.

La oss tenke oss noen studenter som skal skrive en gruppeoppgave sammen. Først må deltakerne i denne gruppen diskutere oppgaven og bli enige om hvordan den skal forstås. Dette krever utveksling av informasjon, synspunkter og meninger. Den enkelte studentens meninger kan og bør bli hørt på, men meninger kan også møte motstand. Andre kan mene noe annet. For i det hele tatt å få startet oppgaveskrivingen må den enkelte komme til orde, de øvrige deltakerne må høre på de argumentene som kommer fram, og alle må tilpasse seg den dominerende meningen i gruppen. Når gruppen er blitt enige om hvordan oppgaven skal forstås og hva som er det viktigste å få med seg, må de bli enige om hvem som skal gjøre hva. Det er lite rasjonelt at alle skriver om det samme, og det er lurt å sørge for at gruppen samlet får dekket alle tema det skal skrives om. Dermed må arbeidsoppgaver fordeles. Én skriver om ett tema, andre skriver om andre tema. Så må de enkelte bidragene «sys sammen» til en felles innlevering. Her skjer det kanskje at noen ikke helt har forstått hverandre og har skrevet om ting som ikke passer helt inn. Eller det er to som har skrevet omtrent like bidrag. Eller det er en som ikke har skrevet

noe i det hele tatt. For å kunne levere et felles produkt er gruppen avhengig av at noen «tar tak», skriver sammen det som foreligger av tekst, og får fylt inn det som mangler. Produktet som kommer ut av samarbeidet – selve gruppeoppgaven – vil være betydelig annerledes enn det som hadde kommet ut dersom hver enkelt deltaker hadde skrevet hver sin oppgave.

Denne enkle historien er et eksempel på det vi vil kalle koordinert atferd. Utgangspunktet er en gruppe bestående av flere aktører. Med begrepet aktør forstår vi en person, gruppe, organisasjon eller institusjon som aktivt handler. I dette eksempelet er aktørene studenter som er gjensidig avhengige av hverandre fordi de har fått tildelt en oppgave som de må løse sammen. De er altså i et «skjebnefellesskap» der det som betyr noe, er hvor godt de klarer å løse oppgaven sammen. Å gjøre noe sammen betyr at den enkelte aktøren må justere og tilpasse sin atferd for at gruppen skal fungere samlet eller kollektivt.

Den enkelte aktør må oppgi noe av sin individuelle frihet, eller autonomi som det kalles på fagspråket, og tilpasse seg det andre mener det er viktig at hen gjør. Det endelige resultatet vil vise hvor godt gruppen eller koordineringen i gruppen har fungert.

Definisjon av koordinering

Koordinering er en prosess der flere aktører som er gjensidig avhengige av hverandre, tilpasser atferd til hverandre for å løse en felles oppgave eller oppnå et felles resultat.

Utgangspunktet er en felles oppgave eller et ønske om et felles resultat. I eksempelet over var det en gruppeoppgave som skulle løses, noe vi må betegne som en relativt enkel oppgave. I samfunnet er det, som vi har sett, mange betydelig mer kompliserte oppgaver som er avhengige av kollektiv, koordinert atferd for å bli løst på en god måte. Lærere på samme skole må koordinere aktiviteter på tvers av klassetrinn for å kunne gi et godt tilbud til elevene. Flyselskaper må koordinere sin virksomhet med andre organisasjoner for at bagasjehåndteringen skal fungere godt, og Statens vegvesen må koordinere sitt arbeid med nasjonale turistveger med kunstnere, arkitekter, kommuner og privat næringsliv. Det er viktig at en lærer gjør jobben sin godt, at den lokale flyplassen gjør jobben sin godt, og at en arkitekt gjør en god jobb. Men den enkeltes innsats utgjør bare en del av den helheten som ofte er nødvendig for et godt sluttprodukt.

1.2 Helhet og del – spesialisering og koordinering

Adam Smith starter sin svært innflytelsesrike bok The Wealth of Nations (1776) med hva han ser som hovedgrunnen til økt produktivitet og velferd: arbeidsdeling og spesialisering. Første avsnitt i første kapittel starter slik (1776/2007:9):

The greatest improvements in the productive powers of labour, and the greater part of the skill, dexterity, and judgement with which it is anywhere directed, or applied, seem to have been the effects of the division of labour.

Han går videre med å beskrive hvordan ti personer som var spesialisert i hver sin arbeidsoperasjon, var i stand til å produsere mye mer – og med høyere kvalitet – enn hvis en og samme person skulle ha gjort alle arbeidsoperasjonene alene. Adam Smith viser også hvordan spesialisering fører både til ytterligere spesialisering og til innovasjon knyttet til måter å utføre arbeidet på. I tillegg beskriver han hvordan arbeidsdeling og spesialisering i en enkelt arbeidsprosess igjen danner grunnlaget for arbeidsdeling og spesialisering i samfunnet som helhet. Når noen blir gode til å produsere en vare eller en tjeneste, må de også bruke det meste av sin tid og sine ressurser på et avgrenset område.

Dermed må den enkelte skaffe seg helt nødvendige goder eller tjenester fra andre som har spesialisert seg på andre områder. Dette står sentralt i ideen om komparative fortrinn, altså at noen gjennom spesialisering blir bedre enn andre til å produsere noe eller utføre en oppgave (Chandler, 1977).

I dag er arbeidsdeling og spesialisering et grunnleggende kjennetegn både ved organisasjoner og samfunn. Selv om det fremdeles finnes tradisjonelle håndverksbedrifter som gjør alt selv, så er det unntak heller enn regelen. Produktene vi bruker eller forbruker – som klær, sko, (sparke)sykler og biler – er som oftest laget i fabrikker, selges til forhandlere som markedsfører og selger dem til oss som kunder. Det finnes bønder som dyrker et bredt utvalg av frukt og grønnsaker, pakker og klargjør produktene og selger dem til forbrukeren. Men også i denne næringen er det mye vanligere med en spesialisering mellom bønder der noen produserer én type grønnsaker og andre bønder produserer andre typer grønnsaker. Disse leverer så til en grossist som pakker og klargjør produktene og frakter dem ut til butikker som selger grønnsakene til kundene.

Arbeidsdeling og spesialisering er basert på at noe splittes opp i deler. I eksempelet med grønnsaksproduksjon over er hele prosessen fra «jord til bord», eller fra bonde til forbruker, splittet opp i ulike delprosesser eller deloppgaver. Dette medfører en gjensidig avhengighet mellom de ulike aktørene som har ansvar for hver deloppgave. Hvis bonden ikke klarer å levere, vil grossisten få problemer med å overholde sine avtaler med butikkene. Og hvis ikke grossisten klarer å ta imot grønnsakene, får bonden problemer med å bli kvitt produksjonen sin.

Også i offentlige og politiske organisasjoner er arbeidsdeling og spesialisering et grunnleggende prinsipp (March & Olsen, 1989:26–27). Alle stater har en arbeidsdeling mellom ulike forvaltningsnivåer og mellom ulike geografiske eller territorielle områder – i Norge mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. Hensikten med en kommune er at de som styrer denne, skal ha en spesiell kunnskap og oversikt over hva innbyggerne ønsker og trenger i akkurat det geografiske området kommunen omfatter. Offentlig forvaltning er også preget av stor grad av arbeidsdeling. På statlig nivå representerer departementene ulike fag- og samfunnsfelt med den kunnskap er bygd rundt disse. Samtidig skal alle forvaltningsnivåene fungere som en enhet. De skal til sammen utgjøre «staten Norge». Det samme skal departementene, som til sammen skal gjenspeile den politikken en regjering samlet sett ønsker og prøver å gjennomføre.

På samme måte som i privat sektor preges produksjonen av tjenester også i offentlig sektor av arbeidsdeling og spesialisering. På høgskoler og universiteter, for eksempel, er det et skille mellom dem som underviser og dem som administrerer undervisningen. Og i høgskolene og universitetenes administrasjoner er oppgavene som regel fordelt slik at noen jobber med å planlegge timeplanen, andre er ansvarlige for eksamensavviklingen, og atter andre tar seg av informasjon og rådgiving overfor studentene. Sykehussektoren er også et godt eksempel på arbeidsdeling og på økende grad av spesialisering. Som en følge av den teknologiske utviklingen er det for eksempel ikke slik at behandlende lege kan analysere ulike typer av røntgenbilder – dette utføres i dag av spesialiserte enheter i eller utenfor sykehusene. Det er heller ikke slik at alle sykehus i dag behandler alle typer av helseplager. Hjerteoperasjoner, for eksempel, har blitt så avanserte at det kreves spesielt utstyr og spesialiserte legeteam som kun driver med én type av operasjoner. Og på operasjonsstuen

må arbeidsdelingen og spesialiseringen være klar for at en operasjon skal kunne gjennomføres. Anestesilegen har sitt ansvar, sykepleierne sitt og kirurgen sitt. Dersom sykepleierne ikke legger til rette utstyret som skal til for å gjennomføre operasjonen, for eksempel, forhindres eller forsinkes legenes arbeid og behandlingen av pasienten.

Det er denne gjensidige avhengigheten – ofte kalt interdependens – som nødvendiggjør koordinering, altså tiltak som sørger for at bonden, grossisten og butikken opptrer tilnærmet som en enhet og ikke som tre adskilte aktører. Det er gjensidig avhengighet mellom spesialistene i operasjonasalen som gjør at god koordinering kan være helt avgjørende for en vellykket operasjon. Og det er den gjensidige avhengigheten mellom forvaltningsnivåer og mellom departementer som gjør at også disse får behov for å koordinere sin virksomhet.

1.3 Elementer i koordinering

På side 13 definerte vi koordinering som en prosess der flere aktører som er gjensidig avhengige av hverandre, tilpasser atferd til hverandre for å løse en felles oppgave eller oppnå et felles resultat. Denne definisjonen inneholder tre helt sentrale elementer: formål, kollektive handlinger og resultater (Castaner & Oliveira, 2020). La oss nå utdype disse elementene hver for seg.

1.3.1

Formål

Med formål sikter vi til at koordinering i utgangspunktet er intensjonelt. Intensjonalitet er en bestemt type holdning eller oppfatning: Koordinering er noe som aktører ønsker fordi de ser eller tror at det er nødvendig eller godt for å oppnå et ønsket resultat. Det kan være tre forskere som blir enige om å gå sammen om å lage en søknad om prosjektstøtte fordi de tror at de sammen kan utvikle en søknad med høyere kvalitet enn det de kunne klart hver for seg. Eller det kan være ti studenter som ønsker å arrangere en konsert, som innser at de ikke vil klare det hver for seg og derfor søker sammen i en komité som tar på seg arbeidet med å gjennomføre arrangementet. Eller det kan være et departement som samler representanter fra tre andre departementer for å få innspill i en sak som skal legges fram for regjeringen, fordi de

fire departementene til sammen kan lage en bedre utredning enn det departementene klarer hver for seg. De tre eksemplene over er alle illustrasjoner på samme forhold: Aktørene er gjensidig avhengige av hverandre. Utgangspunktet for planlagt koordinering er altså at noen innser at de vil komme bedre ut av det ved å samarbeide med andre enn ved å stå alene.

Selvsagt kan koordinering finne sted uten intensjon (Cohen mfl., 1972).

Koordinert handling kan skje på grunn av tilfeldigheter, at folk bare er til stede på samme plass på et gitt tidspunkt, eller at «ting bare klaffer». Slik koordinering er imidlertid ikke tema for denne boka.

1.3.2 Kollektiv handling

Formålet med koordinering er å oppnå kollektiv handling. Det krever at en aktør over tid tilpasser sin måte å handle på slik at den utfyller og kompletterer atferden til andre aktører som er avhengige av hverandre (Faraj & Xiao, 2006; Okhuysen & Bechky, 2009; Simon, 1945/1976). Ved å bruke begrepet «aktør» gjør vi det også klart at koordinering ikke bare trenger å involvere enkeltpersoner. Koordinering kan finne sted mellom grupper, organisasjoner og land. Alt dette er aktører, bare på ulike nivå. Kollektiv handling kan oppnås på mange måter, fra å lage planer for hvordan de aktuelle aktørene skal jobbe sammen, via det å inngå kontrakter, til å arbeide seg fram til en felles, uformell forståelse av hvordan koordineringen skal skje. Videre må det skje en tilpasning av atferd, der de enkelte aktørene faktisk etterlever planer, kontrakter og felles forståelser. Slik tilpasning kan oppleves ganske dramatisk og ubehagelig, for eksempel i tilfeller der noen forplikter seg til å bidra med noe uansett hvor mye annet de har å gjøre akkurat på det tidspunktet de forventes å bidra. Men det å tilpasse seg kan også innebære mindre justeringer; hvor aktører deltar i noen prosjektmøter, tar hensyn til informasjon de får fra andre, eller utsetter noen gjøremål til andre har gjort det de skal gjøre.

1.3.3 Resultat

Kollektiv atferd eller handling er igjen opphav til et utfall eller et resultat. Dette kan være en felles beslutning, en tjeneste levert til en person der flere

deltar i tjenesteproduksjonen og – leveringen, eller et produkt som er laget gjennom innsats fra flere avdelinger. I samarbeid om løsning av samfunnsproblemer hvor både offentlige, private og frivillige aktører er involvert, vil det generelt sett være snakk om å oppnå fellesskapsverdier («public value»). Det handler ikke bare om et substansielt resultat i form av et tiltak, en tjeneste eller en løsning på et problem. Det handler også om krav til samarbeidsprosessen og forhold som inkludering, åpenhet og innsyn. Antakelsen er uansett – hvis koordineringsprosessen gir ønsket utfall – at det resultatet som oppnås, vil være bedre enn hvis hver enkelt aktør skulle løst problemet eller utført oppgaven alene. Ideelt sett skal resultatet være så likt som mulig med formålet, altså at aktørene oppnår det de setter seg som mål å oppnå. Selve koordineringsprosessen er likevel så kompleks at det slettes ikke alltid er slik at resultatet blir slik aktørene hadde sett for seg at det skulle bli. Avvik mellom intensjoner og faktiske resultater er ikke uvanlig. Men det kan også være at aktørene i utgangspunktet ikke har klare oppfatninger av hva løsningen bør være. Det er ikke minst tilfellet når koordinering er nødvendig for å løse kompliserte samfunnsoppgaver. Da vil aktørene møtes nettopp for å diskutere hva som er den beste løsningen, som de hver for seg ikke kunne se for seg. Hva resultatet bør være, blir dermed et spørsmål de som koordinerer sin atferd, må bli enige om.

1.3.4

Koordineringsprosessen

De tre elementene – intensjon, kollektiv handling og resultat – antas i utgangspunktet å inngå som faser i en prosess. I en enkel modell kan denne bokas definisjon på koordinering illustreres gjennom tre elementer ordnet på en tidslinje, slik dette er illustrert i figur 1.1.

Koordinering kan da forstås som å bestå av ett eller flere formål, handlinger (eller atferd) og resultat (eller utfall) som inngår i en prosess som utfoldes over tid (Castaner & Oliveira, 2020:977).

I figuren kommer formål før handling, som igjen kommer før resultat. Det er en betydelig forenkling. Det er viktig å være klar over at koordinering i virkeligheten ikke vil være en lineær prosess med faser som følger etter hverandre i en klar tidsrekkefølge. Det vil være tilbakemelding hele veien. Handlinger

Ak tørers formål

K ollek t iv handling

Figur 1.1 Koordineringsprosessen

Re sul tat

og resultater vil påvirke formål, resultater vil påvirke handlinger. Dette har vi illustrert med de tynnere pilene i figur 1.1, Koordinering er per definisjon en dynamisk prosess der relasjonene mellom aktørene utvikler seg hele tiden.

1.4 Koordinering, autonomi og konflikt

I denne boka defineres koordinering som en prosess der aktører tilpasser sin atferd til hverandre, altså en form for kollektiv handling. Dette innebærer at kollektiv handling så godt som alltid vil medføre at aktørene som skal handle sammen, må oppgi noe av sin frihet, det vi på fagspråket ofte kaller autonomi (Aiken & Hage, 1968; Kim mfl., 2022; Mulford & Rogers, 1982). Autonomi viser altså til i hvilken grad en aktør kan handle uten å ta hensyn til andre.

Definisjon av autonomi

Autonomi viser til i hvilken grad en aktør kan handle uten å ta hensyn til andre.

Når en student skal skrive en oppgave sammen med en annen student, må hver av de to oppgi noe av sin autonomi. Når en organisasjon inngår i et langsiktig samarbeid med en annen organisasjon, blir begge to litt mindre autonome.

Når en aktør oppgir noe av sin autonomi, er det ut fra en forventning om at nytten av å samarbeide er større enn kostnaden ved tap av autonomi. En student kan godt oppleve at det å koordinere oppgaveskrivingen fører til at

hen må «svelge kameler», men at det aksepteres fordi hen vet at det høyst sannsynlig vil føre til en bedre oppgave (og karakter) enn det som var mulig å klare på egen hånd. Koordinering vil dermed alltid innebære en balanse mellom hva den enkelte aktør yter – aktørens bidrag, – og hva aktøren opplever å få igjen – aktørens belønning (Barnard, 1938; Simon, 1945/1976).

Når flere aktører skal handle sammen, er det også store muligheter for at ulike aktører vil ha ulike oppfatninger. Det kan være ulike oppfatninger av hva formålet er, hvordan koordineringen i praksis skal skje, hvor mye autonomi det er rimelig å oppgi, og hva slags resultater som er ønskelige. Dette innebærer at det i all koordinering ligger en kime til konflikt. I sin nå klassiske bok om organisasjoner skriver James March og Herbert Simon følgende (March & Simon, 1958/1993:2):

Organizations are coordinated action among individuals and groups whose preferences, information, interests, and knowledge differ. Organization theories describe the delicate conversion of conflict into cooperation, the mobilization of resources, and the coordination of effort that facilitate the joint survival of an organization and its members.

Arbeidsdeling og spesialisering har nemlig en tendens til å føre til det som kalles «silotenking» (Gulati, 2007; Roberts, 2011). Når personer arbeider sammen over tid med en spesiell oppgave, som regel sammen med andre personer med lignende utdanning og bakgrunn, utvikles det ofte en egen subkultur. Det innebærer at personene som jobber sammen innenfor en organisatorisk enhet, utvikler felles virkelighetsforståelse, normer og verdier, noe som kan stå i motsetning til det andre personer i andre organisatoriske enheter opplever (se Jacobsen & Thorsvik, 2020:146–147).

Koordinering handler nettopp om å overkomme de motsetninger som ofte ligger latent når aktører i flere organisatoriske enheter skal gjøre noe sammen. Det som ofte er en stor utfordring, er å finne gode måter å gjøre dette på. Dette vil også være gjennomgangstemaet i denne boka.

1.5 Hvorfor koordinere – gjensidig avhengighet

Som nevnt vil all arbeidsdeling og spesialisering føre til en oppsplitting eller fragmentering både innad i organisasjoner (Mintzberg, 1979), mellom organisasjoner (Boeckaert mfl., 2010; Rogers & Whetten, 1982) og mellom sektorer i samfunnet (Donahue & Zeckhauser, 2011; Torfing mfl., 2019). For å produsere en bil eller gi god omsorg for eldre i en kommune må flere aktører med ulike oppgaver og ulikt ansvar involveres. Bilproduksjon forutsetter at flere arbeidsoperasjoner utføres i riktig rekkefølge, at produsenten får nødvendige deler fra underleverandører, og at produksjonen klarer å møte de ønsker som salgsavdelingen opplever i sine møter med kundene. God omsorg til eldre vil involvere hjemmesykepleiere, fysioterapeuter, ergoterapeuter og andre som konkret yter omsorgstjenester enten det er hjemme eller i et sykehjem, men også leger, de med ansvar for kontorbygninger og biler som benyttes av omsorgsarbeidere, og mange flere. For å utvikle en helhetlig politikk på et område – for eksempel matsikkerhet – må flere departementer og andre aktører sammen belyse feltet fra ulike sider for å sikre at det blir tatt hensyn til forhold som nasjonal matproduksjon, handel med matvarer over landegrenser, bruk av medikamenter og tilsetningsstoffer i matproduksjon, samt oppbevaring og salg av matvarer. Og for å nevne et virkelig vanskelig område hvor den gjensidige avhengigheten er framtredende: For å nå målene om nødvendig reduksjon i utslipp av klimagasser er det behov for en koordinert innsats fra det offentlige så vel som fra private investorer og produsenter globalt.

Koordinering er prosessen som bringer sammen aktører som er gjensidig avhengige av hverandre for å oppnå noe. Gjensidig avhengighet kan på et overordnet nivå defineres som en situasjon der det er to eller flere aktører som er avhengige av hverandre, og der det aktørene gjør, har konsekvenser for det de andre aktørene gjør og kan gjøre (og ikke gjøre).

Definisjon av gjensidig avhengighet

Gjensidig avhengighet kan på et overordnet nivå defineres som en situasjon der to eller flere aktør er avhengige av hverandre, og der det aktørene gjør, har konsekvenser for det de andre aktørene gjør og kan gjøre (og ikke gjøre).

I en gruppe studenter som skal løse en felles oppgave, vil fordelingen av oppgaver innad i gruppen bestemme hvem som skal gjøre hva. Dermed begrenses hva du som deltaker skal gjøre, samtidig som arbeidsfordelingen gjør det mulig for at de andre kan fordype seg mer i sine områder. Når en pasient skrives ut fra sykehuset til sitt hjem i en kommune, vil det som har blitt gjort på sykehuset, i stor grad påvirke hva kommunens helse- og omsorgstjeneste kan og må gjøre. Og det samme gjelder den andre veien: Ansvarlig lege på sykehuset må ta hensyn til hva som har blitt gjort av kommunens helse- og omsorgstjeneste når hen skal behandle en pasient som blir skrevet inn. En slik overordnet definisjon er et godt utgangspunkt, men i faglig sammenheng har vi behov for en ytterligere presisering for å spesifisere hva den gjensidige avhengigheten handler om. Vi skal derfor se nærmere på noen ulike aspekter ved gjensidig avhengighet.

1.5.1

Oppgaveavhengighet

Den tradisjonelle måten å betrakte gjensidig avhengighet på er knyttet til det å få utført bestemte oppgaver (Raveendran mfl., 2020). Enkelte kaller det transaksjonsavhengighet fordi det vanligvis knyttes til aktører som utveksler produkter eller tjenester (Grandori & Soda, 1995). Denne formen for avhengighet er basert på at ulike aktører har ansvar for ulike faser eller deloppgaver i en produksjonsprosess. Oppgaveavhengighet kan igjen deles opp i to typer: sekvensiell avhengighet og resiprokal eller kollektiv avhengighet (Thompson, 1967).

Sekvensiell avhengighet innebærer at en deloppgave må ferdigstilles før arbeidet med neste oppgave kan begynne. Eksempler på sekvensiell avhengighet finner vi i skolen, hvor en viss type kunnskap må formidles på ett trinn før elevene kan gå videre på et høyere trinn. I produksjon av biler må noen bildeler produseres og monteres før andre kan monteres. Hos en grossist må varene pakkes før de kan sendes ut. I sykehus må pasienter klargjøres for operasjon før den kan finne sted. Mellom organisasjoner vil sekvensiell avhengighet finnes mellom en underleverandør og en produsent. En iskremprodusent kan ikke lage is uten å ha fått tilførsel av fløte, sjokolade, sukker og andre nødvendige ingredienser. En entreprenør kan ikke ferdigstille en

bygning før elektrikerarbeidet er utført. Denne typen avhengighet krever at oppgaver koordineres langs en tidsdimensjon der deloppgaver må utføres i en bestemt sekvens.

Resiprokal eller kollektiv avhengighet er en mer kompleks form for gjensidig avhengighet mellom deloppgaver. Slik avhengighet finner vi i kompleks oppgaveløsning som forskning, hvor en gruppe kontinuerlig må diskutere hvordan funn påvirker det arbeidet de holder på med, og hvor alle deltakere i en forskningsgruppe justerer sin innsats med bakgrunn i den nye kunnskapen som blir etablert. Slik avhengighet kan vi også finne i forberedelse av vedtak i et departement, hvor en gruppe vurderer ulike sider ved en sak, og de vurderinger som blir gjort av denne gruppen, i neste runde blir innarbeidet som en del av helheten, som igjen setter de ulike delene i nytt lys. Vi finner det også i tjenesteproduksjon, som for eksempel teamarbeid rundt en person med et komplekst rusproblem. Her kan både helsetjenester og sosiale tjenester være aktuelle. I tillegg kan et politisk ønske om å jobbe med rusproblematikk i et nærmiljø gjøre at offentlige myndigheter søker samarbeid med frivillige organisasjoner for å koordinere fritidsaktiviteter og gjennomføre andre tiltak som kan støtte opp under et godt ungdomsmiljø. For slike oppgaver må det legges til rette for en kontinuerlig koordinering av deloppgavene.

Det er ikke alltid lett å trekke et klart og entydig skille mellom sekvensiell og resiprokal avhengighet. Eksempelet i boks 1.4 under om koordinering i helsetjenester mellom kommuner og sykehus illustrerer dette. Likevel kan vi si at enheter som er resiprokalt avhengige av hverandre, vil ha behov for mer intens koordinering enn enheter som kun står i et sekvensielt avhengighetsforhold (Thompson, 1967:55).

Boks 1.4 Eksempel på sekvensiell og resiprokal avhengighet «Samhandlingsreformen» (St.meld. nr. 47 (2008–2009)) omhandlet koordineringen mellom omsorgs- og helsetjenester gitt av kommunene og helsetjenester som utføres på sykehusene. Hovedideen i reformen er at det skal lages godt koordinerte pasientforløp, eller «(…) den kronologiske kjeden av hendelser som utgjør pasientens møte med ulike deler av helse- og omsorgstjenestene. Gode forløp kjennetegnes ved at disse hendelsene er satt sammen på en rasjonell og koordinert måte for å møte pasientens ulike behov» (St.meld.

nr. 47 (2008–2009):15). Når pasienter blir sendt til sykehus for behandling, er sykehusene avhengige av at kommunene sørger for at all relevant informasjon om pasienten følger med pasienten enten fra fastlege, sykehjem eller hjemmetjeneste. I praksis tyder imidlertid mye på at informasjon ikke alltid er fullstendig, noe som gjør at sykehuset må ta kontakt med kommunene for å hente ut mer informasjon (Hellesø mfl., 2019). Samtidig er det tegn på at flere kommunale aktører, både ledere i helse- og sosialsektoren og fastleger, mener at «(…) pasienter ofte blir skrevet ut for tidlig til kommunen», og at det ofte er «(…) vanskelig for kommunen å tilby et godt tjenestetilbud» (Riksrevisjonen, 2016:8). Manglende koordinering mellom primærhelsetjenesten i kommunene og spesialisthelsetjenesten i sykehusene er da også ett av utgangspunktene for Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 (Meld. St. 9 (2023-2024)). I oppgaven med å koordinere pasientforløp står kommuner og sykehus i et gjensidig avhengighetsforhold til hverandre, der det kommunene gjør, påvirker det som sykehuset kan gjøre, og vice versa. Som eksempelet illustrerer, er avhengigheten både sekvensiell og resiprokal.

1.5.2 Ressursavhengighet

Avhengighet mellom aktører som har sin grunn i behovet for felles ressurser, betyr at de som skal utføre deloppgavene, må dele på tilgjengelige ressurser. Dette kan være at de involverte må jobbe i samme bygning, at de er avhengige av penger bevilget over det samme budsjettet, eller at de er avhengige av samme administrative støtte. Slike ressurser vil som regel være knappe, det vil si at de ikke er slik at alle kan benytte dem fritt. Ofte er det slik at det en gruppe benytter, vil gå på bekostning av hva en annen gruppe kan gjøre. Derfor er det behov for å koordinere bruken for eksempel av maskiner, grupperom og budsjett. Men også den samlede kapasiteten til sykepleierne, legene eller lærerne kan oppfattes som en felles ressurs – hvor det en av aktørene som inngår i et gjensidig avhengighetsforhold gjør, påvirker de øvrige aktørene. For å gi et undervisningstilbud på 5. trinn i barneskolen, for eksempel, er de ulike faglærerne som underviser, avhengige av å samarbeide om omfanget og plasseringen av fagene for å gi klassen et fullverdig tilbud med de timeressursene som er tildelt. De ulike deloppgavene må altså avpasses i forhold til

hverandre. Men legg merke til at denne formen for avhengighet ikke er grunnet i at aktørene leverer produkter eller tjenester til hverandre. Avhengighet av komplementære ressurser innebærer at aktører står i en situasjon der de mangler tilgang på noen ressurser eller kompetanser («capabilities») som de trenger (Teece mfl., 1997). Slike ressurser vil ofte være kunnskap og kompetanse utviklet i en annen enhet. I stedet for å utvikle kunnskapen på egen hånd anser aktøren det som mer fornuftig eller rasjonelt å koordinere sin virksomhet med andre som besitter kunnskapen. Kompetanse- eller kunnskapsavhengighet er en type avhengighet av komplementære resurser. Raveendran mfl. (2020:847) definerer kunnskapsavhengighet på følgende måte:

Two agents are knowledge interdependent if the value they could generate from combining their knowledge differs from the value they could obtain from applying their knowledge separately.

Eksempler på kunnskapsavhengighet kan være to bedrifter i to ulike land som begge ønsker å ekspandere i ett av landene. Den ene bedriften sitter på en kunnskap om spesielle produkter og produksjonsprosesser som den andre bedriften mangler. På den andre siden har denne bedriften en inngående kunnskap om landets markeder, politikk og andre relevante forhold. Ved å inngå i et samarbeid med hverandre får de to organisasjonene tilgang på kompetanser som er komplementære, og som ingen av dem har hvis de står alene.

Slike komplementære ressurser er spesielt viktige for organisasjoner som er avhengige av kontinuerlig innovasjon (Puranam mfl., 2006). Organisasjoner leter stadig etter nye måter å se oppgaveløsning på, noe som krever nye koblinger mellom ulike kunnskaper.

Kunnskapsavhengighet er tett knyttet til oppgaveavhengighet ettersom spesialisering jo nettopp går på å tilegne seg en spesifikk kunnskap. Men denne formen for avhengighet går ut over oppgaveavhengighet på den måten at det å koble kunnskap – uavhengig av om det overlapper med oppgaveavhengighet – i seg selv kan skape en ekstra verdi. Kunnskapsavhengighet er på den måten en type avhengighet som vokser fram. Den «er» der ikke slik oppgaveavhengighet er, men «blir til» eller oppdages når to eller flere former for kunnskap møtes.

Koordinering av ulik kunnskap er derfor spesielt viktig når det er snakk om nytenking og innovasjon, altså når hensikten er å bryte med eller avvike fra det som allerede er.

I boks 1.5 viser vi et eksempel på et partnerskap mellom offentlige og private organisasjoner der hensikten nettopp er å koordinere ulike kunnskaper og kompetanser som de enkelte organisasjonene besitter. Andre eksempler på en slik form for avhengighet er det som skjer ved samproduksjon – når brukere og produsenter av en tjeneste kobles sammen (Krogh mfl., 2020), eller når representanter fra ulike avdelinger i en organisasjon setter seg sammen for å gjennomføre et prosjekt (Jacobsen, 2016).

Boks 1.5 Eksempel på kompetanse- og kunnskapsavhengighet som utgangspunkt for koordinering «Partnerskap for næring og kunnskap Buskerud» er opprettet for å skape en felles arena der ulike aktører med forskjellig kunnskap og kompetanse kan møtes for å utveksle informasjon og utvikle felles prosjekter. Det ble etablert I 2014 for å «øke muligheten for innovative løsninger og øke tilpasning av virkemidler hos den enkelte aktør» (Magnussen & Brandtzæg, 2023:63). Partnerskapet samler aktører fra offentlig sektor, bade stat og kommune, Kommunesektorens organisasjon (KS), Næringslivets hovedorganisasjons (NHO) og Landsorganisasjonen i Norge (LO), Innovasjon Norge og Forskningsrådet (Viken), Universitetet i Sørøst-Norge, samt næringsforeningene i regionen. Dette er et eksempel på at ulike aktører koordinerer sin atferd for å få tilgang på kunnskap og kompetanse som de ikke har hver for seg.

1.5.3 Variasjoner i avhengighet

Så langt har vi vekslet mellom å omtale «avhengighet» og «gjensidig avhengighet» uten å presisere dette nærmere. For å være mer presis må det påpekes at det alltid vil være snakk om i hvilken grad to eller flere aktører er avhengige av hverandre. Avhengighet er ikke et enten–eller, men et gradsfenomen som kan variere fra sterkt til svakt. Dette ser vi klart når det gjelder oppgaveavhengighet, der avhengigheten forsterkes når vi går fra felles ressursavhengighet til resiprokal eller kollektiv avhengighet. Som vi skal drøfte mer i detalj senere

i boka, må det brukes mer ressurser på koordinering når avhengigheten er resiprokal enn når den kun er sekvensiell (Thompson 1967).

Kunnskapsavhengighet vil også variere etter hvor kunnskapsintensiv organisasjonen er (Puranam mfl., 2012; Raveendran mfl., 2020). Alvesson & Sveningsson (2003:968) definerer kunnskapsintensive organisasjoner som organisasjoner der «(…) a large part of the work (…) is primarily intellectual, that is, it draws on mental abilities rather than physical strength or manual craft». Åpenbare eksempler på slike organisasjoner er forskningsinstitutter og universiteter, men også organisasjoner som legger stor vekt på innovasjon og utvikling av nye varer og tjenester, vil falle inn i denne kategorien. Det vil også organisasjoner som driver med det vi kan kalle kompleks tjenesteyting, som for eksempel helse- og omsorgstjenester og undervisning, der kunnskapsgrunnlaget endres hyppig. Samtidig er alle organisasjoner avhengige av kunnskap, så det er ikke snakk om å være enten kunnskapsintensiv eller ikke, det er igjen et gradsspørsmål. Jo mer en organisasjon baserer seg på intellektuelt arbeid, og jo mindre den baserer seg på fysisk arbeid, desto sterkere vil kunnskapsavhengigheten antakeligvis være.

At avhengighet kan variere etter hvor symmetrisk den er (Benson, 1975; Emerson, 1962; Williamson, 1975), er nok en viktig innsikt. Dette gjelder spesielt i forholdet mellom organisasjoner. En bedrift som er avhengig av leveranser fra en underleverandør, vil søke å koordinere de to organisasjonene. Men jo flere underleverandører en bedrift har å velge mellom, desto mindre avhengig er bedriften av akkurat den ene underleverandøren. Underleverandøren, derimot, kan være svært avhengig av bedriften som kanskje er eneste aktuelle kjøper av det produktet de leverer. Denne formen for asymmetrisk avhengighet er sentralt innenfor en av de sentrale teoriene om koordinering mellom organisasjoner, nemlig transaksjonskostnadsteorien (Williamson, 1975). Vi kommer nærmere tilbake til denne i kapittel 4 – poenget her er å illustrere muligheten for asymmetri i avhengighetsforholdet.

Til slutt kan det være viktig å skille mellom objektiv og subjektiv (oppfattet) avhengighet (Puranam mfl., 2012). En stor utfordring for alle organisasjoner som ønsker bedre koordinering av oppgaver og/eller kunnskap, er at det er store variasjoner i hvordan ulike deler i organisasjonen eller i ulike organisasjoner oppfatter avhengigheten.

ISBN 978-82-450-2524-8 ,!7II2E5-acfcei!