Fellesbarnehagen (9788245034974)

FELLESBARNEHAGEN

STYRING, LEDELSE OG SAMARBEID

Ann Kristin Larsen og Mette Vaagan Slåtten

Ann Kristin Larsen og Mette Vaagan Slåtten

FELLESBARNEHAGEN

STYRING, LEDELSE OG SAMARBEID

Copyright © 2023 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved

1. utgave 2023 / 1. opplag 2023

ISBN: 978-82-450-3497-4

Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen

Omslagsdesign ved forlaget Omslagsbilde: © iStock by Getty Images / Hulinska_Yevheniia

Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no

Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Innhold

Innledning 9 Fellesbarnehagen – de like muligheters barnehage 9 Styring og ledelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Samarbeid 11 Bokas disposisjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Del 1 Styring, organisering og ledelse av fellesbarnehagen 13

Kapittel 1 Barnehagens styringshierarki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Innledning 15 Geografiske nivåer i fellesbarnehagens styringshierarki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Styring og verdier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Styring av endring av fellesbarnehagen 29 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

Kapittel 2 Styring – en bevisst og systemorientert påvirkning av fellesbarnehagen 33 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Styring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Hierarkisk styring 34 Markedsstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Nettverksstyring 40 Politisk tillit 42 En blanding av flere styrings- og koordineringsmekanismer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Avslutning 45

Kapittel 3

Organisasjonen – en ramme for samarbeid om fellesbarnehagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Innledning 47 Definisjoner av organisasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

En modell for muligheter og begrensninger for samarbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Organisasjonsstruktur 51 Organisasjonskultur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

Makt, kommunikasjon og konflikter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Kapittel 4 Ledelse i og for fellesbarnehagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Styreren som leder 68 Å definere ledelse og lederskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Ledelse som trekk eller funksjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Hva er det ledere gjør? 72 3 ledelsesmodeller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

Situasjonsavhengig ledelse 81 Avslutning 82

Kapittel 5

Ulike former for ledelse – vekt på verdier, samarbeid og demokrati 85 Innledning 85 De mange perspektivene og teoriene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Verdibasert ledelse 86 Distribuert ledelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

Å lede i team eller å lede et team . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Demokratisk ledelse 95 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Del 2 Tillit og samarbeid 99

Kapittel 6

Tillitsbasert ledelse i et styringsperspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Innledning 101 Et velorganisert arbeidsliv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Hva er tillit? 103

Tillitsbasert ledelse og styring – to modeller 104 Å gi rom for samarbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

Tillitsreform i offentlig sektor? 113 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

Kapittel 7

Samarbeid om fellesbarnehagen i et profesjonsperspektiv 117 Innledning 117 Samarbeid mellom ansatte i barnehagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Å tilhøre en profesjon 120

Barnehagelærerprofesjonen som del av et profesjonssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Tverrprofesjonelt samarbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

Overføring av kompetanse 127 Tillit i et profesjonsperspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Kapittel 8

Barnehagestyrer og barnehageeier – sammen om fellesbarnehagen . . . . . . . . . . . . . . . . 133

Innledning 133 Hvem er eierne? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

Eierinvolvering på ulike måter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

Autonomi 136

Eierstyring og samarbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

Bottom-up, top-down og samarbeidsmodell 139 Hva trenger styrerne? 141 Eiernes kompetanse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

Ledergruppen – barnehageeier og styrere 142 Styrer og barnehageeier – institusjonelle logikker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

Ledelsesteoriene sett opp mot samarbeid mellom styrer og eier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Avslutning 146

Kapittel 9

Profesjonelle læringsfellesskap – samarbeid for læring og utvikling av fellesbarnehagen 149 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Kompetansestrategien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 Profesjonelle læringsfellesskap i barnehagen 151 Hva er profesjonelle læringsfellesskap? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

Barnehagen som en lærende organisasjon 156 Utfordringer ved å utvikle lærende organisasjoner og profesjonelle læringsfellesskap 157 Lærende nettverk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Tillit 162 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

Kapittel 10

Samarbeid med barnets hjem 165 Innledning 165

Profesjonelt samarbeid med foreldre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

Grensedragning opp mot fellesbarnehagen 173 Foreldres valgfrihet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

Foreldreutvalgene i barnehager . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Avslutning 177

Kapittel 11

Foreldreundersøkelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

Innledning 179

Bakgrunnen for brukerundersøkelser i ulike velferdssektorer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

Foreldreundersøkelsers formål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

Styrers profesjonelle praksis 181

Tre institusjonelle logikker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

Profesjon og institusjonelle logikker – en modell 183

Foreldreundersøkelsers møte med styreres profesjonelle praksis – en diskusjon 185

Profesjonalisme – den tredje logikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

Del 3 Fellesbarnehagen i endring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

Kapittel 12

Sentrale utviklingstrekk i barnehageorganisasjonen 193 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

Sentrale utviklingstrekk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194

Endringer i organisasjonsmodeller – prototyper 199 Ny profesjonalisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

Avslutning 202

Kapittel 13

Styrerrollen i fellesbarnehagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Innledning 205 Hva sier stortingsmeldinger og rammeplanen om styrers ansvar og oppgaver? 206 Styring og ledelse – to sentrale lederoppgaver for barnehagestyreren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208

Samfunnsendringer og styrerrollen 210 Organisasjonsstrukturen og styrerrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

Styrerrollen i dag – en kompleks lederrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 Kan vi si noe om hva som er styrers kjernekompetanse og hvilke ledelsespraksiser som følger av denne kjernekompetansen? 216 Fremtidens styrerrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 Avslutning 218

Kapittel 14

Konkurranse i barnehagesektoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 Innledning 219

Konkurranseorientering 219 Konkurransestrategier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 Konkurranse, pedagogiske identiteter og organisasjonslæring 223 Konkurransevilkår . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Samarbeid og konkurranse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

Avslutning 230

Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231

Litteraturliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

Stikkordregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

Innledning

Fellesbarnehagen – de like muligheters barnehage

Kan vi snakke om fellesbarnehagen, slik vi snakker om fellesskolen? Fellesskolen skal være et likeverdig tilbud, og opplæringsloven skal ivareta rettighetene til alle barn i skolen og sikre en likeverdig opplæring med samme kvalitetsstandarder på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Også tilpasset opplæring er noe som skal skje innenfor fellesskapet, da det er et helt grunnleggende element i fellesskolen (NOU 2019:23). Strategien for barnehagekvalitet 2021–2030 «Barnehager mot 2030» (Kunnskapsdepartementet, 2022) har som mål at alle barn, uavhengig av hvor de bor og i hvilken barnehage de går, skal få et godt barnehagetilbud. Vi ser at skole og barnehage har samme mål om å tilby alle barn gode likeverdige tilbud.

Hva ligger i begrepet fellesbarnehagen? På bakgrunn av målet om at alle barnehager skal ha like høy kvalitet, kan vi for det første si at fellesbarnehagen viser til et likeverdig tilbud. Fellesbarnehagen viser for det andre til at barnehagen er en sentral institusjon i samfunnet, som har som mål å inkludere barn i samfunnets fellesskap. Inkludering i fellesskapet omhandler både barnets her og nå og et fremtidsperspektiv. Vi ønsker for det tredje å fremme fellesbarnehagen som de like muligheters barnehage. Barnehagen har et samfunnsmandat, og skal bidra til å utjevne sosiale forskjeller mellom barn (Kunnskapsdepartementet, 2017). Også den reviderte kompetansestrategien viser til dette: Barnehagen skal bidra til at alle barn, uavhengig av sosial bakgrunn, bosted og forutsetninger, får et likeverdig barnehagetilbud som ivaretar barns behov for omsorg og lek og fremmer læring og danning (Kunnskapsdepartementet, 2022).

At barn skal oppleve en barnehage med høy kvalitet i hele landet, er et viktig poeng. Barnehagen har en rammeplan som er mer overordnet enn skolens, her er det i større grad opp til den enkelte barnehage å bestemme innholdet. Dessuten er det mye større variasjon mellom barnehager enn det er mellom skoler. Vi har få private skoler i Norge, mens over halvparten av barnehagene er private. Det er også stor variasjon mellom de private. Vi har mange nisjebarnehager, og det betyr ofte ulikt pedagogisk innhold. Store forskjeller i pedagogisk innhold kan skape utfordringer for fellesbarnehagen.

Fellesbarnehagen skal sørge for at alle barn blir integrert i barnehagens fellesskap. Fellesbarnehagen skapes og opprettholdes gjennom kollektive prosesser på institusjonsnivå og på samfunnsnivå.

I Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver står det: Økt mangfold og individualisering gir behov for demokratiforståelse, respekt for forskjellighet og positive holdninger til å leve sammen i fellesskap. Gjennom å delta i barnehagens fellesskap skal barna få mulighet til å utvikle forståelse for samfunnet og den verden de er en del av (Kunnskapsdepartementet, 2017).

Mål om likeverd, solidaritet og demokrati (barnehageloven § 1) krever politisk handling og fordeling av ressurser. Virkemidler for å oppnå realisering av fellesbarnehagen vil kunne iverksettes gjennom styring, ledelse og samarbeid.

Styring og ledelse

Et likeverdig barnehagetilbud er et viktig demokratisk prinsipp. Et slik prinsipp må nedfelles i styring og ledelse.

Styring kan skje gjennom lovgivning og bevilgninger på statlig nivå, gjennom organisering av tilsyn, kontroll og økonomiske bevilgninger på kommunalt myndighetsnivå, og gjennom pålegg om dokumentasjon på eiernivå. Styringens hensikt er å sikre kvalitet og måloppnåelse, sikre at demokratiske vedtak gjennomføres, koordinere oppgaver og sørge for at rettigheter og plikter ivaretas i fellesbarnehagen.

Ledelse er viktig for kvalitet i barnehager, og styrerrollen er derfor helt sentral i utvikling av fellesbarnehagen. Det er flere undersøkelser som peker på sammenhengen mellom ledelse og kvalitet i barnehagen (Gjerustad, Bergene & Lynnebakke, 2021; Eide & Homme, 2019). Barnehageeier kan også være involvert i ledelsen av barnehagen.

Styring og ledelse former barnehager på ulike måter. Det som skiller styrings- og ledelsesformene fra hverandre, er hvilke ideologiske og teoretiske antagelser de bygger på. Det kan være antagelser om beste måten å oppnå mål og resultater på, antagelser om hvordan en kan bruke ressurser best mulig, og antagelser om hvordan en kan kontrollere disse ressursene. Det kan være antagelser som går ut på hvordan mennesker fungerer og hvordan mennesker kan kontrolleres. Dessuten kan det være antagelser om hva i omgivelsene som påvirker en organisasjon. Styrings- og ledelsesformer i barnehagesektoren vil påvirke muligheter for samarbeid og realisering av fellesbarnehagen.

Samarbeid

Når en leser policydokumenter, blir det vist til betydning av samarbeid svært mange ganger. I rammeplanen for barnehagen (22 ganger), i Stortingsmelding nr. 41 «Kvalitet i barnehagen» (240 ganger) og i strategien for barnehagekvalitet 2021–2030 «Barnehager mot 2030» (18 ganger). Vi kan altså fastslå at samarbeid blir sett på som et gode. Vi mener at samarbeid er helt nødvendig for å sikre at alle barn opplever å gå i en barnehage med høy kvalitet. Spørsmålet vi kan stille oss, er hvordan en får til et slikt samarbeid, det sier policydokumentene lite om. På hvilke områder kan det samarbeides, hvem samarbeider og hva kreves for at det skal være et godt samarbeid? Nyere forskning om barnehagen viser til at det samarbeides godt i barnehagene, både pedagogiske ledere og styrere viser til dette (Alvestad et al., 2019; Gjerustad et al., 2021). Alvestad viser dessuten til at godt samarbeid er avgjørende for høy kvalitet i barnehagen. Dette samarbeidet omhandler personalsamarbeid, foreldresamarbeid og samarbeid med eksterne aktører.

Vi vil i denne boka si noe om hvordan en gjennom styring, ledelse og samarbeid kan utvikle en barnehage som er god for alle barn. Det kan hende at dette er ambisiøst, men vi mener ikke at dette er en bok som gir svar på alt. Det er heller slik at vi tar opp noen sentrale temaer, viser til teori og forskning som kan gi leserne innblikk i akkurat dette. Kanskje kan boka også bidra til å stille noen spørsmål som fører til viktige diskusjoner – og mer forskning.

Tillit er også et gjennomgående begrep i boka. Tillit ses som en forutsetning for samarbeid, det er dessuten helt sentralt i hvordan styring og ledelse utøves og mottas.

Bokas disposisjon

Boka er bygd opp med tre ulike deler som er noe forskjellig i form. I den første delen legger vi vekt på teori, i den andre delen mer på forskning, og i den siste delen er kapitlene mer analytiske. Foran hver del av boka gis en kortfattet oversikt over innholdet i kapitlene.

Ann Kristin Larsen har skrevet kapittel 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13 og Mette Vaagan Slåtten har skrevet kapittel 1, 2, 6, 7, 10, 14.

Styring, organisering og ledelse av fellesbarnehagen

I denne første delen av boka presenteres fem kapitler som har som mål å gi innblikk i teori som omhandler styring, ledelse og organisering av fellesbarnehagen. Kapitlene gir et teoretisk grunnlag og en ramme for lesing av de andre kapitlene i boka.

1 Barnehagens styringshierarki

Tema for det første kapittelet i boka er hvordan barnehagens mange aktører er samordnet, og hvordan de samarbeider om fordeling av oppgaver, samt fordeler myndighet og ansvar for barnehagens samfunnsmandat. Styringshierarkiet er avgjørende for at fellesbarnehagen skal kunne realiseres.

2 Styring – en bevisst og systemorientert påvirkning av fellesbarnehagen

I kapittel 2 er styring som fenomen temaet. Både hierarkisk styring, markedsstyring og nettverksstyring er del av fellesbarnehagens styrings­ og koordineringsmekanismer. Styring blir utdypet og sett i lys av politisk tillit.

3 Organisasjonen – en ramme for samarbeid om fellesbarnehagen

Kapittelet tar for seg kjennetegn ved organisasjoner, og hvordan organisasjoner kan være en ramme for styring, ledelse og samarbeid. Organisasjonsbygging, organisasjonsutvikling og organisasjonskultur er sentrale sider ved organisasjoner som får betydning for fellesbarnehagens muligheter.

4 Ledelse i og for fellesbarnehagen

Her diskuteres ledelse, ulike definisjoner og forståelser av ledelse, og det vises til hovedlinjer i ledelsesteorien. Det presenterer også noen sentrale modeller for ledelse.

5 Ulike formere for ledelse- vekt på verdier, samarbeid og demokrati

I dette kapittelet ses det på noen former for ledelse som her anses som spesielt interessante for barnehagen, og for å fremme samarbeid. Dette er ledelsesformer som legger vekt på samhandling, felles verdier og medbestemmelse.

Barnehagens styringshierarki

Innledning

I dette kapittelet vil barnehagens styringshierarki være tema. For at målet om en fellesbarnehage skal kunne realiseres vil en bevisst påvirkning fra myndighetenes side være nødvendig. Denne påvirkningen vil skje gjennom det politiske styringshierarkiet der regjeringen, departementene og Stortinget inngår, og der politiske og forvaltningsmessige styringsorganer regionalt og kommunalt inngår. I barnehagens styringshierarki kreves et arbeid der mange aktører går sammen om å realisere samfunnsmandatet, både på statlig, regionalt og kommunalt nivå, samt på eiernivå. Sentralt i denne styringen er barnehageloven og rammeplanen for barnehagens oppgaver og innhold (barnehageloven 2005, Kunnskapsdepartementet, 2017).

Barnehagens samfunnsmandat er, i samarbeid og forståelse med hjemmet, å ivareta barnas behov for omsorg og lek og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling. Lek, omsorg, læring og danning skal ses i sammenheng (Kunnskapsdepartementet, 2017).

For å virkeliggjøre intensjonene i lov og forskrift trengs styringsstrukturer som letter samordningen av fellesbarnehagen. Vi skal i dette kapittelet se nærmere på hvordan barnehagens mange samarbeidsinstanser fordeler oppgaver, myndighet og ansvar. Fordeling av makt og styringsmuligheter er en del av en hierarkisk oppbygning. At noe er hierarkisk betyr at det er preget av over- og underordnede relasjoner som er formaliserte. Byråkratiet er ett eksempel på en slik oppbygning. Vi skal starte med å se nærmere på den byråkratiske strukturen på barnehagefeltet.

Byråkratiet i forvaltningen

Begrepet byråkrati brukes om den offentlige forvaltningen, gjennom byråkratiet settes de beslutningene politikerne vedtar, ut i livet. I den byråkratiske strukturen har hvert nivå en bestemt myndighet til å kunne iverksette politiske beslutninger.

Utgangspunktet skal være at makten bygger på folkeviljen, realisert gjennom politiske valg. Det betyr at velgerne bestemmer sammensetningen av Stortinget, og at de har gitt de folkevalgte et ansvar. Regjeringen og statsforvaltningen skal stå ansvarlig overfor Stortinget. Stortinget delegerer makt til regjeringen. Regjeringen samarbeider tett med statsforvaltningen, og ansatte i statsforvaltningen setter i verk politiske vedtak. Også regional og kommunal forvaltning iverksetter politiske vedtak. Ved neste stortingsvalg eller kommunevalg får de folkevalgte en tilbakemelding ved en forkastet eller fornyet tillit.

Byråkratiet er en rangorden som er effektiv, blant annet fordi det bygger på arbeidsdeling og spesialisering. Byråkratiet har ansatte som er utdannet til arbeidet, og disse har oppgaver som omhandler lovadministrasjon, annen ekspertise, databaser, offentlige budsjetter og forvaltning. Like saker skal behandles etter samme regler, vedtak som er fattet kan ankes fra en lavere til en høyere instans i byråkratiet. Dette styrker rettssikkerheten til borgerne.

Når det gjelder ledelseshierarkiet, henger dette sammen med styringshierarkiet. Dess høyere plassert en leder er i den offentlige forvaltningen, altså byråkratiet, dess mer makt har denne lederen.

Ledere i barnehagens ledelseshierarki har også det til felles at det er barnehagens samfunnsmandat som skal forplikte dem. Mandat kan forstås som en fullmakt innenfor et område, en fullmakt til å styre, lede og samarbeide om et formål. Ledere på barnehagefeltet er underlagt å forvalte dette mandatet. Samfunnsmandatet er nedfelt i barnehagelovens paragraf §§ 1-2b, og mandatet er avhengig av kunnskap for å bli realisert, ikke bare kunnskap om barn, men også kunnskap om styring, ledelse og samarbeid. Vi vil si mer om formålsbestemmelsen i slutten av kapittelet.

Det går også an å si at ledere i barnehagefeltet har et samfunnsoppdrag, men det kan forstås som litt annerledes enn begrepet mandat. Forskjellen ligger i at et oppdrag er noe som kan oppfattes å være en bestilling mellom en oppdragsgiver og en oppdragstaker, en formulering som kan oppfattes noe teknisk og forretningsmessig. Begrepet mandat kan i større grad sies å inneholde et løfte om en viss form for frihet til å ta avgjørelser og gjøre vurderinger selv, innenfor rammer, for å oppnå formålet (Stray, 2011, s. 18).

Barnehagen skal også tilrettelegge for individuelle «brukerbehov», der bruker er barnet, som representeres av sine foreldre i mange tilfeller, og leder må derfor tilrettelegge for samarbeid med enkeltforeldre (se kapittel 10). Også ansatte har brukerbehov, fordi barnehagen er deres arbeidsplass.

Barnehagens begrunnelse og målsetning ivaretas også gjennom å tilrettelegge for kollektive samfunnsoppgaver, det er behov for arbeidskraft og god familiepolitikk, det er en målsetning og sikre sentrale verdier som inkludering og demokrati. Barnehagens eksistens handler derfor både om individuelle brukerbehov og kollektive behov som samfunnet har. Samfunnsmandatet som barnehagene har fått, er politisk bestemt og skal konkretiseres gjennom lovbestemte oppgaver ivaretatt gjennom en byråkratisk oppbygning. Barnehagens samfunnsmandat blir realisert gjennom samordning av og samarbeid om oppgaver på flere og ulike nivåer, oppgaver som dekker både individuelle brukerbehov og kollektive behov. Uansett kan barnehagen betraktes som en institusjon i samfunnet som har som mål å integrere alle barn i samfunnets fellesskap, jamfør rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver (Kunnskapsdepartementet, 2017). Barnehagen er med andre ord en institusjon som vil være vesentlig for både individuelle brukerbehov og kollektive behov. Se figur 1.1.

Oppgaver som omhandler kollektive behov

Oppgaver som omhandler individuelle brukerbehov: det enkelte barn, de enkelte foreldre, den enkelte ansatte

Figur 1.1 Oppgaver knyttet til individuelle og kollektive behov

Det politisk bestemte samfunnsmandatet er ikke statisk, det endrer innhold i takt med endringer ellers i samfunnet. Tyngdepunktet mellom de ulike behovene fellesbarnehagen skal dekke, vil kunne forskyve seg over tid. I denne boken vil vi peke på hvordan tyngdepunktet har forskjøvet seg over til mer oppmerksomhet på individuelle brukerbehov, noe som kan få konsekvenser for samarbeid om fellesbarnehagen.

Geografiske nivåer i fellesbarnehagens styringshierarki

Strukturen i fellesbarnehagens styringshierarki kan deles inn i geografiske nivåer; et nasjonalt nivå, et regionalt nivå og et kommunalt nivå.

Figur 1.2 synliggjør det geografiske nedslagsfeltet for politikken, der det er politiske beslutningsorganer på de tre øverste nivåene. Et nasjonalt politisk nivå med statsorganer som storting og regjering, og et regionalt politisk nivå med et fylkesting i hvert fylke, og et kommunalt nivå med kommunestyre eventuelt bystyre. Vi skal beskrive de ulike nivåene ved også å trekke frem forvaltningsorganene – de som skal forvalte barnehagepolitikken. De to andre nivåene kommer vi tilbake til senere i kapittelet.

Nasjonalt nivå

Regionalt nivå

Kommunalt nivå

Statsorganer

Fylkesting

Kommunestyre/bystyre

Eiernivå

Styrernivå

Figur 1.2 Fellesbarnehagens styringshierarki

Nasjonalt nivå

Barnehageeier

Styrer

Vi starter med å vise de ulike beslutnings- og iverksettingsorganer på nasjonalt nivå.

Politiske beslutningsorganer

Det er Stortinget som vedtar barnehagepolitikken, fordi den er den lovgivende statsmakt og bestemmer hva barnehagens samfunnsmandat skal bestå i. Mandatet fremkommer i formålsbestemmelsen i barnehageloven (§§ 1-2b), og hensikten med formålsparagrafen er å lovfeste barnehagens begrunnelse og målsetning. Barnehageloven beskriver også hvem som skal ha myndighetsoppgaver på barnehagefeltet. Stortingets

folkevalgte representanter har overlatt til regjeringen å utfylle barnehageloven med en egen forskrift for barnehagens innhold og oppgaver, som i dagligtalen kalles for «rammeplanen for barnehagen».

Regjeringen har som en sentral oppgave å  iverksette barnehagepolitikken ved å styre den statlige virksomheten. Som øverste organ i statsadministrasjonen vil den utferdige instrukser, overprøve vedtak gjort i lavere statlige instanser, samt sørge for at det er like retningslinjer for kommuner på barnehageområdet. Regjeringen vil også ha et overordnet ansvar for samordning på tvers av forvaltningsnivåene, og den vil bidra til omstillingsprosesser i barnehagesektoren. Regjeringen har det overordnede ansvaret for styringen av den nasjonale barnehageøkonomien, og den bidrar med evalueringer og vurderinger av ulike tiltak og ordninger som er blitt innført i barnehagene. Av og til kommer regjeringen med meldinger til Stortinget om noe den mener bør gjøres på barnehageområdet.

Forvaltningsorganer

Kunnskapsdepartementet er øverste forvaltningsorgan i barnehagens styringshierarki og en del av den statlige sentralforvaltningen på barnehageområdet. Departementet er regjeringens sentrale apparat til å følge opp bestemmelser som gjelder barnehager, ved å ha et politisk ansvar for å gjennomføre regjeringens barnehagepolitikk. Departementet har også forvaltningsmessig ansvar for å ta initiativ til lovendringer på barnehagefeltet, de kan peke på behov for endringer i lovgrunnlaget som styrer barnehagene. Departementet kan også lage egne forskrifter knyttet til barnehageloven.

Utdanningsdirektoratet er underlagt Kunnskapsdepartementet og er en del av statlig sentralforvaltning. Direktoratet har siden 2012 fått ansvar for den faglige utviklingen av barnehagesektoren, og den har også støtte og veiledning av barnehageeiere som oppgave. Direktoratet utøver fortolkning av regelverket på nasjonalt nivå, og har overoppsyn med statsforvalterens oppgaver på barnehageområdet. Utdanningsdirektoratet gir faglige innspill til nasjonal politikk og det iverksetter politikk. Direktoratet dokumenterer og utreder tilstanden i barnehagesektoren på ulike felt, deriblant behovet for kvalitets- og kompetanseutvikling. Det håndterer også tilskudd og regelverk, har tilsynsoppgaver samt veiledningsoppgaver overfor sektoren. Utdanningsdirektoratet har ansvar for nasjonale sentre med spesialkompetanse som skal utvikle kvaliteten i norske barnehager på politisk vedtatte satsningsområder. Fra 1. januar 2022 har direktoratet ansvar for å føre økonomisk tilsyn med private barnehager i kommunene.

Regionalt nivå

Regionalt nivå er et mellomnivå med en viss betydning for barnehager.

Politiske beslutningsorgan

I figur 1.2 vises det regionale nivået i barnehagens styringskjede. Fylkestinget er et politisk beslutningsorgan som har begrenset relevans for barnehager.

Forvaltningsorgan

Statsforvalter er et forvaltningsorgan på regionalt nivå. Statsforvalter er i styringshierarkiet underlagt Utdanningsdirektoratet, og har oppgaver knyttet til forvaltning av barnehageloven, og har ansvar for at kommunene praktiserer barnehageloven riktig. Videre har statsforvalter et generelt veiledningsansvar overfor kommuner og eiere av barnehager, den er også klageinstans for vedtak fattet av kommunen på barnehageområdet. Statsforvalter skal føre tilsyn med at barnehagemyndigheten utfører de oppgaver den er pålagt etter barnehageloven, og kan føre direkte tilsyn med enkeltbarnehager i særlige tilfeller. Også foreldre som ikke får medhold i en klage på et enkeltvedtak hos kommunen, har i visse tilfeller anledning til å klage saken inn for statsforvalter.

Statsforvalter har et samordningsansvar for statlige tiltak i regionen, og derfor ansvar for å styre og koordinere arbeid med kompetanseutvikling, for eksempel det nasjonale satsningsområdet «Regional ordning for barnehagebasert kompetanseutvikling». Ordningen administreres via regionale samarbeidsfora.

Kommunalt nivå

Barnehager er en virksomhet som ligger til kommunen som ansvarsområde, og kommunen har myndighet over både private og kommunale barnehager.

Politiske beslutningsorgan

I figur 1.2 vises det til «kommunalt nivå». Kommunalt selvstyre gir kommunene en viss frihet til å utforme barnehagepolitikk som påvirker alle barnehager i kommunen. Kommunestyret (eller byråd som det kan hete i enkelte byer) består av representanter som er valgt av innbyggerne, og den vedtar politikk som påvirker barnehagene i kommunen.

Forvaltningsorgan

Det varierer fra kommune til kommune hvem som har ansvar for hva innenfor barnehagefeltet, kommunene har en viss frihet til å organisere seg ulikt (lov om kommuner og fylkeskommuner, 2018). Det varierer både hvor barnehagerelaterte saker behandles og hvor i kommunen ansvaret for barnehagene er plassert. Gjennom lov om kommuner og fylkeskommuner bestemmer staten hvordan det interne styringssystemet i kommunene og fylkeskommunene kan organiseres, men innenfor visse rammer gis kommunen stor frihet. Kommuner organiserer barnehagene ganske ulikt, og noen få kommuner har ikke kommunale barnehager. Noen kommuner velger å ha tre nivåer for beslutningsmyndighet, mens andre velger å ikke ha et mellomnivå mellom barnehagene og administrasjonssjef (bydelsdirektør der barnehage er organisatorisk plassert ute i bydeler).

Kommunens rolle er å være både barnehageeier (se under) og barnehagemyndighet. Barnehagemyndigheten forvalter det statlige regelverket, men også kommunale regler basert på kommunal politikk. Ansvaret er klargjort i barnehageloven (2005, jf. § 8). Som barnehagemyndighet skal den kontrollere barnehageeierne, og derfor har det kommet nye krav til kommunen om å organisere oppgavene som eier og som barnehagemyndighet til forskjellige avdelinger eller seksjoner rent administrativt. Det er for å ivareta tilliten til kommunens upartiskhet som barnehagemyndighet (barnehageloven § 11).

Kommunen som barnehagemyndighet har et ansvar for at det er tilstrekkelig antall barnehageplasser i kommunen. Og kommunen som barnehagemyndighet vil på noen områder også ha ansvar for å følge opp nasjonale satsningsområder på barnehagefeltet. Barnehagemyndigheten har i tillegg oppgaver som omhandler veiledning, tilsyns- og klagebehandlingsoppgaver. Barnehagemyndigheten skal godkjenne barnehager, foreta opptak og behandle søknader om dispensasjoner fra utdanningskravet. Kommunen har en dobbelt rolle som både barnehagemyndighet og eier. Vi skal se nærmere på eiernivået og styrernivået slik det kan komme til uttrykk i barnehagene.

Eiernivå og styrernivå

Vi starter med å si noe om eiernivået og deretter styrernivået.

Vi har både private og kommunale barnehageeiere. Det varierer i stor grad mellom kommuner hvor høy andel av private barnehager den har. Barnehageeier har det øverste juridiske ansvar for barnehagens innhold og forpliktelser (Kunnskapsdepartementet, 2017, kapittel 2).

En barnehageeieres styringsrett er retten til å organisere, lede, fordele og kontrollere, og denne retten vil sette fotavtrykk i barnehagen som organisasjon. Barnehageeiere vil påvirke både muligheter for samarbeid og graden av tillit det er mulig å oppnå mellom eier og styrer og ansatte. Tillit mellom barnehagens eier og barnehagens ledelse og øvrige ansatte i barnehagen er viktig og vil igjen påvirke samarbeidet om barnehagens innhold og oppgaver.

Styringsformer vil variere mellom eiere, for eksempel vil både kontroll av ressurser, autonomi over arbeidsoppgaver de ansatte har, og fordeling av makt og ansvar i organisasjonen variere.

Barnehageeiere utøver styring og ledelse av barnehagene i større og mindre grad. I kommunal virksomhet er det formelt sett de folkevalgte sine eierrepresentanter, og i privat barnehagesektor er dette ofte både eier og styret.

En barnehageeier kan mene at konkurranse kan få barnehagene til å bevege seg i en ønsket retning. Eier vil da vektlegge konkurranse i sin styring, for eksempel ved at barnehagene som har høyest måloppnåelse, trekkes frem og kan premieres på ulike måter, det kan også få konsekvenser for hvilke barnehager som legges ned når det blir for mange plasser sett i lys av etterspørselen etter plasser.

Også styreren utøver styring og ledelse av barnehagen ut fra sitt ansvar for daglig drift (se kapittel 3 og 4). Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver forutsetter at styreren prioriterer samarbeid og involverer hele personalgruppen. Styrer har også ansvar for at barnehagen har innarbeidede rutiner for samarbeid med andre institusjoner (Kunnskapsdepartementet, 2017). Det kan påvirke valg av styrings- og ledelsesformer styreren tar i bruk.

Vi skal skissere fire ulike styrings- og ledelsesformer som kan dominere barnehagen som arbeidsplass og som påvirker både samarbeid og tillitsforhold. Modellen vi bruker er hentet fra Medbestemmelsesbarometeret utviklet av Arbeidsforskningsinstituttet AFI ved OsloMet (Drange, Falkum & Wathne, 2020). De fire ulike styrings- og ledelsesformene har vært sentrale i Arbeidsforskningsinstituttets analyser av arbeids- og samarbeidsvilkårene i norsk arbeidsliv. De fire alternative styrings- og ledelsesformene er som følger:

1) standardisering og kontroll, 2) medbestemmelse, 3) medvirkning og 4) lojalitet og lydighet.

Kollektiv orientering i ledelse

Standardisering og kontroll

Konkurranseorientert styringsform

Lojalitet og lydighet

Medbestemmelse

Samarbeidsorientert styringsform

Medvirkning

Individuell orientering i ledelse

Figur 1.3 Idealtypiske styrings- og ledelsesformer (Drange, Falkum & Wathne, 2020, s. 5)

Figur 1.3, som viser de fire styrings- og ledelsesformene, er en teoretisk idealmodell. Den er karikert i fire idealtyper. En idealtype er en rendyrket modell, men i de fleste organisasjoner vil det være mest vanlig at en finner blandingsformer. Hensikten med å vise fire slike idealtyper er å få frem styrings- og ledelsesformens viktigste kjennetegn, spesielt hvilke relasjoner den kan utvikle og etablere i barnehagen.

Hver enkelt av de fire formene for styring og ledelse identifiseres gjennom sine grunnleggende prinsipper, som dreier seg om hvordan få en organisasjon til å utvikle seg i en bestemt retning, mot et overordnet mål. De fire formene strekker seg i ulike retninger. Figuren over viser to akser. Den ene aksen (vertikal) skiller mellom kollektiv og individuell orientering i ledelse, mens den andre aksen (horisontal) skiller mellom en konkurranseorientert eller en samarbeidsorientert styringsform. Dette er spenninger som både barnehageeiere og styrere må forholde seg til.

Det som skiller styrings- og ledelsesformene fra hverandre, er hvilke ideologiske og teoretiske antagelser de bygger på.

• Antagelser om beste måten å oppnå mål og resultater på

• Antagelser om hvordan en kan bruke ressurser best mulig

• Antagelser om hvordan en kan kontrollere ressursene

• Antagelser om hvordan mennesker fungerer og kan kontrolleres

• Antagelser om hva i omgivelsene som påvirker en organisasjon

Både eier og styrer kan vektlegge standardisering og kontroll av barnehagen, det betyr at de forsøker å styre barnehagene i en bestemt retning gjennom å ta i bruk standarder, prosedyrer, rutiner og regler for praksis. Dette fordi de mener at den beste måten å oppnå mål og resultater på er gjennom å kontrollere resultater, måle prestasjoner og avvik fra standardene. Makt og myndighet konsentreres og sentraliseres hos eier og styrer i barnehagen.

Det kan være at eier og styrer ønsker å ivareta medarbeidernes medbestemmelse, og er i en tett dialog med de ansatte, fordi de antar at det er den beste måten å oppnå mål på. Det kan også være fordi de anser kollektive ledelsesformer som det beste for å utvikle demokratiske strukturer der ansatte samarbeider om beslutninger. Som følge av dette vil makt og myndighet desentraliseres i organisasjonen.

Krav om medarbeideres lojalitet og lydighet kan også være verdier som nedfelles i en organisasjon. Lojalitet er et positivt ladet ord, men kan være negativt hvis det betyr at ansatte ikke tør si ifra til styreren, eller til eier. Barnehager som preges av en slik styrings- og ledelsesform, kan kjennetegnes av at de ofte er strengt hierarkiske oppbygd.

Medvirkning for den enkelte i barnehagen skal det være plass til, men hvis barnehagens styrings- og ledelsesform preges mer av en individuell tilnærming til ledelse, kan det være noe som kan gå ut over inkludering av ansatte, felles beslutninger og demokrati på arbeidsplassen.

Inkludering av ansatte, felles beslutninger og demokrati på arbeidsplassen er noe som kan skape vertikal tillit. Vertikal tillit er en betegnelse på tillit som utvikles mellom eier-/ledelsesnivået i en organisasjon og organisasjonens øvrige ansatte. Ulike styrings- og ledelsesformer kan påvirke styrken i den vertikale tilliten, et begrep vi kommer tilbake til i kapittel 6.

Styring og verdier

Som vi har sett dreier styring seg om bevisst påvirkning av atferd gjennom systemer for å oppnå bestemte mål. Hvem som skal stå for styringen på bestemte områder, om en oppgave skal være statlig eller kommunal, er et politisk verdispørsmål. Vi skal se nærmere på verdier statlig styring støtter opp om.

Verdier ved statlig styring

Likhet er en verdi ved statlig styring. Verdien av likhet er det som oftest trekkes frem som begrunnelse for mer statlig styring. Det betyr like retningslinjer for kommunene og felles lovgivning for barnehagene, og muligheter for omfordeling av goder (NOU

2005:6). Like retningslinjer for kommunene, felles lovgivning og muligheter for omfordeling av goder er verdier som er viktig med tanke på fellesbarnehagen. Når de samme bestemmelsene gjelder over hele landet, vil det gi en likere praksis og et likere tilbud når det gjelder barnehagekvalitet. Bak økonomisk omfordeling ligger et politisk ønske om likere oppvekstforhold, det vil kreve statlig styring for å unngå store økonomiske forskjeller mellom barnehager.

Fellesbarnehagen er avhengig av at verdien av likhet prioriteres, blant annet fordi den er et felles nasjonalt anliggende for alle barn. Likhetsverdier oppfattes som rettferdige, de tilsier at samfunnet har et kvalitativt godt barnehagetilbud for alle barn.

Gjennom lover og regler forebygges maktmisbruk og vilkårlig saksbehandling. Det styrker verdien av rettssikkerhet og garanterer den enkeltes individuelle rettigheter (NOU 2005:6). Lovgivning er statens fremste styringsvirkemiddel. Ved å ha lik lovgivning kan staten trygge innbyggernes grunnleggende menneskerettigheter, da staten har ansvar for å innarbeide internasjonale menneskerettighetsbestemmelser i norske lover, bestemmelser Norge har tilsluttet seg gjennom konvensjoner. FNs barnekonvensjon er blitt innarbeidet i norsk lovgivning, og pålegger hver enkelt av oss å underordne oss statens bestemmelser som vedrører barn, noe som virker demokratiserende med tanke på barns oppvekst. De demokratiske spillereglene som eksisterer i forholdet mellom staten og den enkelte borger, er slik knyttet til barns rett til medvirkning, som er et konkret eksempel på en bestemmelse som ivaretar demokrativerdier, og som springer ut av konvensjonens bestemmelser om barns rett til deltakelse (Sandberg, 2019, s. 30).

Staten har den overordnede styringen med nasjonaløkonomien, og hensynet til denne skal sikres blant annet gjennom skatte- og avgiftspolitikken. Staten kontrollerer styringen av økonomien i kommunene, blant annet gjennom statlige overføringer, og ett eksempel her er det statlige driftstilskuddet til barnehagene.

Statlig styring ivaretar hensynet til samordning og omstilling, fordi staten kan sette i gang samordning av tjenester på tvers av sektorgrenser, kommunegrenser og forvaltningsnivåer. Staten kan gjennom lovgivning og økonomiske bevilgninger over statsbudsjettet bidra til nødvendige omstillingsprosesser som omstiller alle barnehager i landet samtidig. Samordning av barnehagepolitikken er viktig for fellesbarnehagen, og kommunenes praksis på barnehagefeltet kan endres gjennom påbud fra staten. Slik

er det lettere å få til samordning og omstilling i barnehagefeltet enn om det hadde vært opp til hver enkelt kommune å bestemme. Og barnehagene blir et likere tilbud, som mange vil mene er en viktig verdi for å ivareta alle barn.

Vi har nå pekt på noen verdier og mål som fremmes gjennom statlig styring. I fortsettelsen vil vi se nærmere på verdier og mål som styrkes gjennom det kommunale selvstyre.

Verdier ved kommunalt selvstyre Kommunalt selvstyre bygger på andre verdier og mål enn statlig styring. Frihet er en verdi, og frihet fra statlig styring gjør at kommunens politikere i større grad kan utforme egen politikk. Et prinsipp for politisk oppgavefordeling er subsidiaritetsprinsippet. Subsidiaritet betyr hvordan beslutningsmyndighet fordeles mellom ulike styringsnivåer, og hva som bør være utgangspunktet for å finne det best egnede beslutningsnivået. Prinsippet tilsier at staten ikke skal ha oppgaver som lavere nivå kan løse bedre. Subsidiaritet er med andre ord en regel for oppgavefordeling som også handler om å gi handlingsrom for utvikling på lavere forvaltningsnivåer (Baldersheim, 2018, s. 174). Handlingsrom til å vedta bestemmelser for de kommunale barnehagene gir frihet for kommunen til å utvikle tilbudet lokalt.

Å kunne utvikle en fellesbarnehage er lettere når de politiske beslutningshaverne kjenner de lokale forutsetningene.

Effektivitet er en annen verdi ved det kommunale selvstyret. Kommunene kan bli mer effektive når de har en større frihet til å utforme lokal politikk, de kan for eksempel bruke knappe ressurser mer kreativt og bare der det er størst behov (Bukve & Offerdal, 2002). I et langstrakt land med ulike livsbetingelser og ulike utfordringer er slikt selvstyre effektivt. Krav som kommer fra innbyggerne, er lettere å svare på for en kommune. Den er nærmere enn staten, og den kjenner de lokale utfordringene.

Aktiv deltakelse «fra de som vet hvor skoen trykker», er en verdi ved kommunalt selvstyre, det er motiverende å kunne delta aktivt når sannsynligheten er stor for at en kan få innflytelse. Lokalpolitisk deltakelse er en aktivisering av innbyggerne som blir oppfattet som en verdi i seg selv og et middel til å styrke demokratiet generelt. Det virker også demokratiserende på samfunnet når innbyggere har kort vei til påvirkning. Kommunalt selvstyre styrker verdien av demokrati, slik statlig styring også gjør.

Spenninger mellom ulike hensyn

Figuren kan illustrere verdier ved styring på ulike nivåer. Ved å se på figur 1.4 forstår en at det av og til vil være snakk om å prioritere mellom verdier, det kan bestemme utfallet av på hvilket nivå de politiske vedtakene legges.

Nasjonalt nivå

Verdier ved styring

Likhet, demokrati, rettssikkerhet

Regionalt nivå

Verdier ved styring

Demokrati,

Kommunalt nivå frihet, e ektivitet, aktiv deltakelse

Verdier ved styring

Figur 1.4 Verdier ivaretatt gjennom styring på ulike nivåer

Figur 1.4 viser hvordan beslutningsmyndighet fordeles mellom ulike styringsnivåer Er det kommunestyre eller bystyret som bør fatte visse typer av vedtak, eller er det fylkesstyret? Kanskje har vedtakene en type konsekvenser for innbyggerne som gjør at de bør fattes på nasjonalt nivå, av Stortinget eller regjeringen.

For eksempel er aktiv deltakelse en verdi som fremmes ved å legge politiske beslutninger til kommunalt nivå. Da har innbyggerne i lokalsamfunnet mulighet til å engasjere seg politisk, enten ved å være lokalpolitikere selv, eller ved å ta kontakt med lokalpolitikere og argumentere for sitt syn på bestemte saker. Det høres verdifullt og viktig ut, men er det noen spenninger som er verdt å se nærmere på også her? Når det gjelder valget mellom henholdsvis statlig eller mer lokal styring, er det særlig verdien av likhet som trekkes frem i argumentasjon for at beslutninger skal legges til et nasjonalt nivå. Makspris på barnehager var en beslutning som ble tatt på nasjonalt nivå, og den er fastsatt i en egen forskrift (forskrift om foreldrebetaling i barnehager, 2005). Slik ivaretas likhet som verdi, fordi maksprisen på hva en barnehageplass skal koste, er lik uansett hvor en bor i landet. Da får ikke kommunen eller bydelen frihet til selv å sette en slik øvre pris på hva en barnehageplass skal koste. Det er verdien av likhet som da trumfer verdien av frihet.

Andre eksempler kan være spenning mellom verdien av effektivitet og likhet. Når kommuner og bydeler finner løsninger selv, og fordi «de som har skoen på, vet hvor den trykker», kan dette føre til mer effektive vedtak. Men kanskje er ikke effektivitet like viktig som verdien av likhet som kan sikres gjennom samordning og omstilling? Et eksempel kan være bestemmelser som dreier seg om bemanning: Hvor mange av de barnehageansatte skal ha pedagogisk utdanning? Her har politiske makthavere sett det som viktigere at dette blir en samordnet omstilling, altså ble vedtaket om styrket pedagogisk bemanning i barnehager fattet på nasjonalt nivå. Det skal være flere pedagoger i norske barnehager enn det har vært tidligere, uansett eieform og hvor i landet barnehagen ligger (forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager, 2017). Makthaverne kunne valgt at verdien av effektivitet skulle ha forrang for verdien av likhet. De kunne valgt å la kommunene bestemme den pedagogiske bemanningen selv, ut fra at rekrutteringsmulighetene varierer stort over vårt langstrakte land, og fordi kommunenes økonomi er ulik. Da ville verdien av effektivitet veiet tyngst, mens kravet om en lik pedagogisk bemanning hadde måttet vike. En lik bemanningspolitikk vil være styring som ivaretar en tanke om en fellesbarnehage, der det ikke skal være store forskjeller i kvalitet.

Vi ser at det er spenninger mellom ulike hensyn når beslutninger skal legges til et nivå. Dette berører verdier, til dels politiske verdier, og derfor kan slike beslutninger også være svært kontroversielle.

Barnehagens formålsbestemmelse

En formålsbestemmelse er den bestemmelsen i en lov som sier noe om hva loven har som mål. Det som kjennetegner en formålsbestemmelse, er at den er retningsgivende. Den er et utgangspunkt som viser vei for de øvrige lovbestemmelser og styringsdokumenter som gjelder virksomheten loven regulerer. I tillegg fungerer formålsbestemmelsen som et mandat for de som arbeider i virksomheten. Formålsbestemmelsen i barnehageloven understreker at barnehagen er et pedagogisk tilbud og at barnehagen har betydning for barns utvikling. Formålet konkretiseres gjennom rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver, som både er en forskrift og et arbeidsdokument som beskriver hvordan og hvorfor (Kunnskapsdepartementet, 2017).

Den nye formålsbestemmelsen i barnehageloven trådte i kraft 1. august 2010. Bakgrunnen for at det ble en ny formålsbestemmelse, var et ønske om felles formål med skolen, en idé om felles formål for hele utdanningsløpet (St.meld. nr. 41 (2008–2009)). Forslaget representerte et brudd med den mer tradisjonelle og oppdelte måten å tenke oppvekstpolitikk på, der det var én oppvekstpolitikk for barnehagen og én for skolen.

Samordning og integrasjonstenkning rundt barnehage og skole fikk større gjennomslag i politikken, og resulterte i en felles formulert formålsbestemmelse. Barnehagens formålsbestemmelse understreker hvilke verdier den skal bygge på. Barnehagen har fått et omfattende mandat, og siden barnehagens formålsbestemmelse nå samsvarer med skolens, er de to virksomhetene basert på samme sett av verdier. En kritikk som er blitt reist mot tidligere skolereformer, er at de i for liten grad inkluderte fellesskap og samfunn i reformarbeidet, men i større grad konsentrerte seg om individet (Stray, 2011, s. 18). Barnehagen skal fremme vennskap og fellesskap (Kunnskapsdepartementet, 2017). Det innebærer at denne delen av mandatet også skal forplikte politiske beslutningsorganer og forvaltningsorganer, og den skal forplikte eiernivået og styrer i barnehagen, i tillegg til profesjonsutøverne og de øvrige ansatte i barnehagen. Vennskap og fellesskap er grunnleggende i en forståelse av hva fellesbarnehage er, alle barn trenger en venn og alle barn trenger et fellesskap.

Styring av endring av fellesbarnehagen

Forskning viser at jo mer innflytelse arbeidstakerne har på endring av egen organisasjon, jo mer oppfatter de endringene som rettferdige, og det skaper høyere tillit til de beslutningene som tas (Drange, Falkum & Wathne, 2020).

Endring av fellesbarnehagen gjennom statlig styring vil ofte skje gjennom legale, økonomiske og administrative virkemidler. I motsetning til endringer som utgår fra organisasjonsnivå, kan statlig politisk bestemt endring ta form av styring av innhold og aktiviteter gjennom lover og forskrifter, nasjonale strategier, nasjonale handlingsplaner og nasjonal informasjon.

Slik endring er vanskeligere å påvirke for arbeidstakere enn rene organisasjonsendringer, selv om organisering gjennom fagforeninger kan være en kollektiv kraft for å få til endringer i statlig styring.

Utvikling er en form for endring, men begrepet omfatter i tillegg en intensjon om forbedring (Larsen & Slåtten, 2020a). Barnehageledere har fått økt kunnskap om utviklingsarbeid gjennom videreutdanninger som Utdanningsdirektoratet tilbyr styrere, som for eksempel «Nasjonal lederutdanning for styrere i barnehage» og påbyggingsmodulen «Ledelse av utviklings- og endringsarbeid». Dette er eksempler på nasjonale strategier for å styrke endrings- og utviklingskompetanse i barnehagene gjennom utdanningstilbud for styrere.

I senere år er det mer blitt lagt opp til lokale beslutningsprosesser basert på nasjonal veiledning og støtte. Regional ordning for barnehagebasert kompetanseutvikling er et

eksempel på en kompetansereform som er initiert av staten, men som utvikles lokalt i samarbeidsfora, tematiske arbeidsgrupper og lokale nettverk av barnehageeiere.

Den generelle utviklingen på barnehagefeltet har gått mot mer statlig styring, samtidig som denne statlige styringen kan karakteriseres som myk styring med en dreining mot kapasitetsbygging gjennom tilbud om utdanning, rådgivning, nettressurser og organisatorisk veiledning på tvers av nivåene i styringshierarkiet (Borgund & Børhaug, 2016, s. 85).

I styringsstrukturen i figur 1.2 og 1.4 har vi beskrevet ulike nedslagsfelt for styring. Hvordan føringer gitt fra et nasjonalt nivå etter hvert manifesterer seg nedover i styringskjeden og kommer til uttrykk i selve barnehageorganisasjonen, kan variere. Mangel på samsvar mellom føringer gitt fra et nasjonalt nivå og praksiser i barnehageorganisasjonene kan være tegn på dårlig ledelse, men også mangel på økonomiske og organisatoriske ressurser, forhold som ligger til eiers ansvar å ta hånd om. Det kan også handle om hvordan føringene oppfattes, hvordan de omsettes eller rekontekstualiseres til et lokalt nivå. Ofte ligger nøkkelen til større samsvar i tolkning i mer samarbeid og gode tillitsrelasjoner mellom ansatte med ulike roller på ulike nivåer i styringskjeden. Styringssignalene er ikke alltid entydige. Både formålsbestemmelsen i barnehageloven og rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver må tolkes, og det er til dels også innbyrdes motstridende ting som står i ulike styringsdokumenter. Det er med andre ord nødvendig å gjøre avveininger mellom ulike hensyn.

For å unngå manglende tilpasning til lokale forhold og behov er det etter hvert blitt vanligere innenfor stat og kommune å supplere hierarkisk styring med nettverksstyring der det samarbeides horisontalt, og der også ulike private aktører fra lokalsamfunn trekkes inn. Det skal vi se nærmere på i neste kapittel.

Avslutning

Fellesbarnehagens samfunnsoppgaver er tuftet på demokratiske og menneskerettslige idealer, samt samfunnspolitiske prioriterte oppgaver, hensyn til det enkelte barn og hensynet til fellesskapet. Barnehagens oppgaver og ansvar er bredt, og en styrer i barnehage må balansere behovene, noe som kan være utfordrende.

Statlig styring vil gjennom lover og like retningslinjer sikre en viss likhet. Likhet er en forutsetning for fellesbarnehagen som institusjon i samfunnet, lik lovgivning i barnehager på tvers av fylker og kommuner er avgjørende når en snakker om at barnehagen skal være for alle barn. En fellesbarnehage krever både felles lovgivning,

samordning og demokratiske spilleregler. Statlig styring av barnehagefeltet er krevende, fordi det skal ivareta verdier på mange områder.

Ansvaret for barnehager er lagt til kommunalt nivå, ansvaret gjelder kommunale så vel som private barnehager, og kommunal styring skal ivareta verdier som frihet, effektivitet og deltakelse. Det gir et handlingsrom for de som vet hvor skoen trykker og det kan av og til gjøre det lettere å realisere en fellesbarnehage.

Deltakelse er viktig for opplevelsen av at barnehagen er en viktig samfunnsinstitusjon. Deltakelse som kan påvirke barnehagepolitikken, vil være lettere i den enkeltes lokalsamfunn, fordi veien er kortere til de som kan fatte vedtak som får betydning for utvikling av barnehagene lokalt.

TID FOR Å UTVIKLE FELLESBARNEHAGEN!

Denne boken handler om hvordan styring, ledelse og samarbeid kan bidra til å realisere fellesbarnehagen.

Fellesbarnehagen er en barnehage for alle barn, der målet er integrering i samfunnets fellesskap. Over 90 prosent av alle barn i Norge går i barnehagen, den er en nesten universell ordning. En fellesbarnehage forutsetter at alle barn sikres samme høye kvalitet. En slik barnehage er et viktig demokratisk prinsipp, og må nedfelles i styring, ledelse og samarbeid. Styring skal sikre kvalitet og måloppnåelse, sikre at demokratiske vedtak gjennomføres, koordinere oppgaver og sørge for at rettigheter og plikter ivaretas. Ledelse skal påvirke og støtte de ansatte i å realisere fellesbarnehagens mål. Samarbeid kan bidra til å utvikle et felles verdigrunnlag og øke fellesbarnehagens handlingskapasitet.

Målgruppen er studenter som tar videreutdanning eller master i barnehageledelse/utdanningsledelse, og studenter som tar styrerutdanning og påbyggingsmoduler til styrerutdanning.

Ann Kristin Larsen og Mette Vaagan Slåtten er begge dosenter i organisasjon og ledelse ved Institutt for barnehagelærerutdanning ved OsloMet. De har publisert en rekke artikler og bøker.