Det norske demokratiet i det 21. århundre by Fagbokforlaget

FORFATTERE

Harald Baldersheim Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo Ragna Eltun Førstekonsulent, Statens landbruksforvaltning Eivind Fremstad Førstekonsulent, Riksrevisjonen

Ved 200-årsjubileet for Grunnloven – hvilke utfordringer står det norske demokratiet overfor? Er det rimelig å forvente en fortsettelse av den skrittvise

John Erik Fossum Professor i statsvitenskap, ARENA, Universitetet i Oslo Andreas Føllesdal Professor i filosofi, Universitetet i Oslo Knut Heidar Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo

Carl Henrik Knutsen Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo Oddbjørn Knutsen Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo Kristoffer Kolltveit Postdoktor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo Iris Nguyên-Duy Postdoktor i offentlig rett, Universitetet i Oslo Bjørn Erik Rasch Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo

utviklingen i Norge siden 1814? Hvor vil i så fall en slik utvikling føre oss? Boken belyser norsk suverenitets- og forfatningsutvikling, og analyserer demokratiet i komparativt perspektiv samt gjennomgår sentrale problemer omkring politisk deltakelse og styring, herunder det lokale folkestyret. Sammenlagt tegner forfatterne et bilde av det norske demokratiet preget av fleksibel suverenitetshevding, politisk stabilitet og folkelig legitimitet. Samspillet i systemet smøres av en politisk kompromisskultur som gjør mange motsetningsfylte trekk håndterbare. Men den norske demokratiskpolitiske orden er avhengig av et delvis uforutsigbart internasjonalt stats- og markedssystem og av evne til leveranse av velferdsgoder. Settes disse forutsetningene i spill, kan den norske orden bringes ut av balanse. Boken er et resultat av tverrfaglig samarbeid innenfor rammen av Demokratiprogrammet ved Universitetet i Oslo.

Lawrence E. Rose Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo Hilde Sandvik Professor i historie, Universitetet i Oslo Tore Slaatta Professor i medievitenskap, Universitetet i Oslo Eivind Smith Professor i offentlig rett, Universitetet i Oslo Bernt Aardal Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo Øyvind Østerud Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo

www.fagbokforlaget.no ISBN 978-82-450-1614-7

,!7II2E5-abgbeh!

Det norske demokratiet i det 21. århundre

Janne Haaland Matlary Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo

utvidelsen og utdypingen av demokratiet som har preget den politiske

HARALD BALDERSHEIM ØYVIND ØSTERUD (RED.)

Jostein Askim Førsteamanuensis i statsvitenskap, Universitetet i Oslo

Det norske demokratiet i det 21. århundre HARALD BALDERSHEIM ØYVIND ØSTERUD (RED.)

REDAKTØRER Harald Baldersheim Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo Øyvind Østerud Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo

Det norske demokratiet i det 21.Â ĂĽrhundre

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 1

13.05.14 12:53

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 2

13.05.14 12:53

Harald Baldersheim og Øyvind Østerud (red.)

Det norske demokratiet i det 21. århundre

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 3

13.05.14 12:53

Omslagsdesign ved forlaget Grafisk produksjon: John Grieg AS, Bergen Sats og ombrekking: Laboremus Oslo AS Spørsmål om boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet av åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller etter avtale med Kopinor.

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 4

13.05.14 12:53

Innhold Forord ................................................................................................. 9 Kapittel 1 Det norske demokratiet i det 21. århundre .. ....................................... 11 Dei lange linene frå 1814 harald baldersheim og øyvind østerud

Del 1

Den nasjonale suverenitetens grenser . . ........................

Kapittel 2 Norges selvstendighet i 1814 og i 2014 .............................................. 27 Hva betød og hva betyr Grunnlovens paragraf 1? øyvind østerud

Kapittel 3 Mot vest ............................................................................................. 48 – suverenitet og sikkerhetspolitikk janne haaland matlary

Kapittel 4 Europeisk flernivådemokrati og status for Norge .............................. 62 john erik fossum

Kapittel 5 Del av problemet, og del av løsningen .............................................. 80 Den europeiske menneskerettighetsdomstolen og demokratisk selvstyre andreas føllesdal

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 5

13.05.14 12:53

6 | Innhold

Del 2

Konstitusjonell utvikling ......................................................

Kapittel 6 Hvor gammel er Grunnloven? ............................................................ 95 Grunnlovsendringer gjennom 200 år bjørn erik rasch og iris nguyên - duy

Kapittel 7 Det konstitusjonelle demokratiet: Grunnlovens betydning for politisk praksis ................................................................................... 114 eivind smith

Kapittel 8 Hvor demokratisk er det norske demokratiet? .................................. 135 En internasjonal sammenligning carl henrik knutsen

Del 3

Representasjon og deltaking ............................................. 155 Kapittel 9 Partiene – fra aristokratiske diskusjonsklubber til populistiske meningsbyråer? . . ................................................................................ 157 knut heidar

Kapittel 10 Konfliktlinjer i norsk politikk – utvisking eller forandring? ................ 176 oddbjørn knutsen

Kapittel 11 Politisk tillit og deltakelse .................................................................. 201 – et system i krise eller politisk betingede svingninger? bernt aardal

Kapittel 12 Medborgerskap i endring? .. ................................................................ 224 Folks syn på borgerdyder lawrence e . rose

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 6

13.05.14 12:53

Innhold | 7

Kapittel 13 Politisk mobilisering av norske kvinner i historisk perspektiv ........... 244 hilde sandvik

Kapittel 14 Redaksjon: mobilisering, differensiering, moderering ........................ 262 tore slaatta

Del 4

Styring og styringsverk ........................................................ 283 Kapittel 15 Mål- og resultatstyring ....................................................................... 285 Riktig oppskrift for styring av statsforvaltningen? jostein askim , ragna eltun og eivind fremstad

Kapittel 16 Samordning i det norske regjeringsapparatet ................................... 303 kristoffer kolltveit

Kapittel 17 Den statsberande kommunen og rommet for lokalt sjølvstyre ......... 322 harald baldersheim

Litteratur .. ........................................................................................... 345 Stikkord .............................................................................................. 377

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 7

13.05.14 12:53

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 8

13.05.14 12:53

Forord Formålet med boka er å setje det norske demokratiet i perspektiv. Slik kastar vi òg lys over grunnlovsjubileet i 2014. Boka set sentrale sider ved norsk demokrati og styring under debatt; den har referansar bakover til tidlegare «diagnosar» av det norske demokratiet, sideblikk til erfaringar frå andre land, og ser framover ved å diskutere aktuelle reformer. Boka spring ut av det tverrfaglege og internasjonale Demokratiprogrammet ved Universitetet i Oslo. Programmet har samla forskarar frå tre fakultet – jus, samfunnsfag og humaniora – omkring ei felles forskingsinteresse: Demokrati som idé og praksis. Den sameinande interessa har vore eit ønske om å forstå grunnlaget for demokratisk stabilitet og fornying under varierande systemvilkår. Oslo, 17. mai 2014 Redaktørane Harald Baldersheim og Øyvind Østerud

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 9

13.05.14 12:53

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 10

13.05.14 12:53

Kapittel 1

Det norske demokratiet i det 21. århundre Dei lange linene frå 1814 harald baldersheim og øyvind østerud

Ved 200-årsjubileet for Grunnlova er det naturleg ikkje berre med tilbakeblikk på vegen vi har gått men og med refleksjonar over kva det norske demokratiet er i dag. Denne boka har fleire tilbakeblikk, men det er først og fremst det dagsaktuelle demokratiet som er tema for boka. Det er kvardagsdemokratiet i møte med vanskelege saker og politiske dilemma som blir a nalysert, internasjonalt, nasjonalt og lokalt. Det er ikkje så vanskeleg å påvise at det ofte kan vere sprik mellom demokratiske ideal og politiske realitetar. Det interessante er å drøfte korleis vi kan leve sivilisert med slikt sprik og i beste fall redusere avstanden til demokratiske ideal.

Tilbakeblikk I analysar av det norske politiske systemet sett utanfrå, med utanlandske auger, er det gjerne stabiliteten som er blitt framheva. Det andre kjenneteiknet er kompromisskulturen – viljen til å finne sameinande løysingar som for utanforståande av og til kan te seg paradoksale, kanskje irrasjonelle. Den første breie analysen av det norske etterkrigsdemokratiet blei publisert for om lag femti år sidan. I denne framstillinga av det norske politiske systemet frå 1963 framstår systemet som rimeleg velfungerande og demokratisk (J.A. Storing: Norwegian Democracy). Ein relativt stor offentleg sektor og ein aktiv stat blei av forfattaren sett som svar på naturgitte trekk ved Noreg: Spreidd busetting i eit forrive terreng og eit folk prega av individualisme, men ikkje utan samarbeidsånd. Men denne karakteristikken av nordmennene ville

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 11

13.05.14 12:53

12 | Harald Baldersheim og Øyvind Østerud

kanskje blitt ein annan i dag: «Though democratic in outlook, the Norwegian is really no egalitarian; he recognises his position in the class structure of his country and seems content to operate within it» (s. 5). Individualisme fann han også prega sentralforvaltninga; kopla med utprega institusjonsforsvar gjorde den forvaltninga lite endringsvillig (s. 116). Likevel var Noreg eit føregangsland med å utvikle sosiale velferdsordningar. Arbeidet til Storing var ikkje styrt av noko tydeleg overordna analytisk perspektiv, så det blei mange fakta utan indre samanheng. Dei tilsynelatande sjølvmotseiande trekka ved systemet får ikkje noka eigentleg forklaring. Kvifor det politiske systemet er blitt som det er, er derimot det sentrale temaet hos Stein Rokkan og medarbeidarar i arbeida som kjem frå byrjinga av 1960-talet (Lipset og Rokkan 1967a). I desse arbeida, utforma i nær kontakt med internasjonale forskingsprogram, blir framveksten av det norske systemet sett inn i eit breiare europeisk utviklingsperspektiv. Framstillinga er ei utviklingssoge om nasjonsbygging med gradvis integrasjon av klassar og regionar gjennom stigande systemkraft. Denne prosessen gir opphav til eit sett av politiske skiljeliner som konstituerer norsk politikk, der «votes count but resources decide». Dette numerisk-korporative systemet som velferdsstaten kviler på, er deretter i dynamisk likevekt. Rokkan mfl. peikar ikkje ut faktorar i horisonten som kan rokke ved systemet, det er stabilt. Men kanskje er stagnasjon og forvitring neste stadium? Omtrent parallelt med dei første skriftene frå Rokkan mfl. publiserer Harry Eckstein (1966) Division and Cohesion in Democracy: A Study of Norway. Her er det i høgste grad den politiske stabiliteten som er i fokus. Noreg er eit praktdøme på demokratisk stabilitet, og det er akkurat det Eckstein vil forklare. Noreg blir opplevd som kontrasten til Weimar-Tyskland, eit ustabilt demokrati, som er ein implisitt kontrast-case i analysen. Forklaringsmodellen til Eckstein er trekk ved autoritetsstrukturane i samfunnet. Stabilitet krev «kongruente autoritetsstrukturar», dvs. likearta autoritetsformer i politiske parti, forvaltning, militære og familie, noko som kjenneteiknar Noreg (til skilnad frå Weimar-Tyskland, som er paradeeksempelet for Eckstein på inkongruente autoritetsformer); styring av Noreg har på alle nivå preg av «local government» (formannskapsprinsippet?). Analysen av Noreg er sterkt kritisert (for eksempel Ulf Torgersen 1967), men hovudpoenget her er vektlegginga av stabilitet og permanens. På bakgrunn av analysane kan ein òg spørje seg kva som vil skje med norsk stabilitet når det kjem store innvandrargrupper frå politisk-sosiale kulturar med autoritære tradisjonar og andre verdiar. Omtrent tjue år seinare gir Peter J. Katzenstein ut Small States in World Markets (1985), der det inngår studiar av Noreg. Noreg blir framstilt som

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 12

13.05.14 12:53

Kapittel 1 | 13

utprega korporativt organisert, lik andre europeiske småstatar ikring 1975– 80. Igjen blir politisk stabilitet framheva. Stabiliteten framstår gjennom samforstand mellom elitar på toppen, på tvers av korporasjonar med motstridande interesser; samforstand blir skapt gjennom frykt for ei usikker omverd som småstatar fungerer i; det gjeld om å stå saman i usikre tider, men ei slik haldning skaper også politisk fleksibilitet. Små statar «have learned to cultivate an amazing capacity to jump». Kan dette vere ein tolkingsbakgrunn for dei breie politiske kompromissa som ennå pregar dei store avgjerdene i norsk politikk – om oljeutvinning, pensjonsreform, handlingsregelen? «Segmentering» og «jerntrianglar» er formelomgrep som er blitt ståande etter den første maktutgreiinga på 1970- og -80-talet, som bilde på ein strengt regulert og restriktiv tilgang til det politiske systemet: Eit system organisert i polar eller interessekonstellasjonar, kanskje ein viss parallell til det nederlandske søylesystemet? Her er det ekko både frå Rokkan og Katzenstein. Vi får i alle fall eit bilde av eit system prega av stabilitet på grensa til tilstivning. Om dei forsiktige reformene som etterfølgjande regjeringar gjennomførte, førte til grunnleggjande endring, er vel heller tvilsamt, om vi legg neste analyse til grunn. «Politisk deflasjon», «fragmentering av styringsstrukturane» og «rettsleggjering» var nokre av diagnosane som sprang ut av den andre maktutgreiinga for eit tiår sidan, på bakgrunn av globalisering, kommunikasjonsrevolusjon, innvandring, marknadsretting mv. (Østerud, Engelstad og Selle 2003a). I sum blei det teikna eit bilde av eit representativt demokrati med klare kriseteikn: laber politisk interesse, folkeleg deltaking i tilbakegang, satsing på marknadslogikk i statsstyringa. Dei nye påverknadskanalane hadde preg av kortvarig aksjonisme, lobbyisme, éinsaksengasjement. I den nye «nasjonalkorporatismen» sirkulerte elitane uhemma på tvers av politikk, forvaltning, næringsliv og organisasjonsliv. Dette bildet har trekk av både stabilitet, kontinuitet og forvitring. Må dette bildet teiknast på nytt ti år etter at makt- og demokrati-utgreiarane formulerte si sluttbok? Var bildet sterkt påverka av ein epoke med mindretalsparlamentarisme? Og eit ekspanderande, integrasjonsdrivande EU? Med ein verdsøkonomi tilsynelatande på høggir? Kina ennå ikkje så høgt på horisonten? Ikkje minst har finanskrisa i den vestlege verda og i EU frå 2008 ført til ei endring av premissane for balansen mellom marknad og stat. Stabiliteten i mange europeiske land er utfordra av militante protestrørsler. Noreg har så langt vore skjerma av olje- og gassøkonomien og eit stadig veksande petroleumsfond. Det store havnåmet med økonomiske soner og rike ressursar til havs, saman med eit vellukka forvaltningsregime, har sett Noreg i ei særstilling.

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 13

13.05.14 12:53

14 | Harald Baldersheim og Øyvind Østerud

Nærmare om spørsmåla i boka Problemstillingane i den første maktutgreiinga frå 1970–80-talet sprang ut av ein internasjonal debatt om «det ustyrlege samfunnet» der velorganiserte interessegrupper stakk kjeppar i hjula for dei folkevalde institusjonane (Crozier mfl. 1975). Den ny-liberale staten som avteikna seg i mange land frå midten av 1990-talet1, gav opphav til tankar om eit «post-moderne demokrati» (Crouch 2004) med politisk apatiske samfunnsborgarar, avsondra elitar og ein velferdsstat i revers. Den internasjonale finanskrisa frå 2007/8 skapte brått ein etterspurnad etter ein aktiv stat med evne til å verne borgarane i stormkasta frå dei internasjonale marknadene. Men er føresetnadene til stades for det handlingsdugande demokratiet med evne til å hevde nasjonal suverenitet, skape rimeleg politisk stabilitet og folkeleg legitimitet? Dette er det overordna spørsmålet i denne boka. Spørsmålet blir undersøkt frå fire innfallsvinklar: rommet for nasjonal suverenitetshevding i dag, forfatningsutvikling i nasjonalt og internasjonalt perspektiv, representasjon og deltaking, og spenningar og fornying i styringsverket. Rom og rammer for nasjonal suverenitet: Eit fullverdig demokrati krev full statleg suverenitet, hevdar Dahl og Tufte (1973) i eit klassisk verk om «size and democracy». Men kor mykje suverenitet er mogleg for ein småstat som Noreg? I ei verd dominert av stormakter med global rekkjevidde må ein småstat tilpasse seg – og ofte bøye av. Er då eit fullverdig demokrati mogleg? Vil ein småstat – ein sporv i tranedans med stormakter – makte å utvikle «systemkapasitet» nok til å imøtekomme dei krav og forventningar som samfunnsborgarane gir uttrykk for gjennom politiske val og andre demokratiske kanalar? Dersom ikkje blir «borgareffektivitet» meiningslaus. Suverenitet kan utleggjast i to retningar – negativ og positiv suverenitet. Negativ suverenitet inneber at folket er herre i eige hus, utan innblanding utanfrå, slik at folket har kontroll over styresmaktene, og styresmaktene kan føre den politikken som folket ønskjer. Det kan i praksis innebere fråvere av okkupasjon og diktat frå framande makter og kontroll over grensene. Positiv suverenitet inneber evne til å fremje nasjonale interesser overfor omverda, i utlandet. I dag er denne sida av suverenitetsverdien meir og meir viktig når nasjonale interesser inngår i eit europeisert og globalisert fellesskap. I tranedansen med stormaktene var nøytralitetspolitikk den norske suverenitetsstrategien i mange år etter 1905. Etter andre verdskrigen blei dette svaret avløyst av ein alliansepolitikk gjennom NATO. Slutten på den kalde krigen har ført til omforming av det verdsstrategiske bildet som NATO var 1.

Trekka frå den ny-liberale staten var mindre iaugefallande i Noreg enn i ein del andre land (Claes mfl. 2007).

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 14

13.05.14 12:53

Kapittel 1 | 15

grunna på. Er den norske alliansepolitikken framleis eit berekraftig svar? Er den under supplering eller avvikling? Eit alternativt svar til alliansepolitikken har vakse fram gjennom EU – «pooling» eller samordning av statssuverenitetar. Noreg har to gonger sagt nei til EU-medlemskap, men tar likevel del i samordningspolitikken gjennom EØS-avtalen. EU blir ofte framstilt som eit fleirnivå-demokrati med samanvovne avgjerdsprosessar frå det nasjonale til det internasjonale EU-planet. Men fleirnivå-demokrati passar kanskje dårleg som karakteristikk av det norske samkvemmet med EU? Forholdet til EU inneber kanskje uttynning heller enn «pooling» av suverenitet? Omkring menneskerettane har det vakse fram eit eige internasjonalt juridisk-politisk regime basert på internasjonale konvensjonar og eit særskilt avgjerdsorgan – menneskerettsdomstolen i Strasbourg. Menneskerettane er tatt inn i norsk rett gjennom at Noreg har signert dei aktuelle konvensjonane. Men menneskerettane er ikkje gitt ein gang for alle – dei er under stadig utvikling gjennom domstolsavgjerder i Strasbourg. Desse blir også til gjeldande rett i Noreg anten sakene gjeld norske statsborgarar eller borgarar frå andre land. Dermed blir norsk lov influert også av institusjonar utanfor Noreg. Menneskerettsdomstolen er ikkje berre ein kanal for einskildindivid til å få prøvd si sak endå ein gong. Strasbourg er også i ferd med å bli ein arena for omkampar for pressgrupper og aktivistar som har tapt på det nasjonale planet. Kva har det å seie for norsk suverenitetsutvikling? Konstitusjonell utvikling: Den norske grunnlova er mellom dei eldste i Europa. Den er i røynda den eldste kontinuerlege grunnlova. Denne kontinuiteten kan te seg uventa på bakgrunn av ei nokså dramatisk politisk-sosial utvikling nasjonalt og i forholdet til omverda. I Europa elles er det heller vanleg at store sosiale og politiske omveltingar har vore følgd av nye grunnlover. Frankrike er eit godt eksempel. Er den norske kontinuiteten ein ferniss som dekker over endring og transformasjon? Kjem eventuelle endringar i stand gjennom tolkingsfleksibilitet eller nye paragrafar og formuleringar? Har kontinuiteten vore eit ankerfeste for demokratisk utvikling eller eit hinder? I internasjonalt perspektiv har det norske politiske systemet utan tvil høg demokratisk kvalitet. I nyare tid har Noreg gjerne tatt på seg å lære bort demokrati og godt styresett, mellom anna gjennom dei utviklingsprogram landet har engasjert seg i, med blanda resultat. Men kor høg er eigentleg kvaliteten på det norske demokratiet når vi samanliknar oss med andre land, ikkje berre i global målestokk, men med andre stabile demokrati? Altså land som det er «naturleg å samanlikne oss med»? Korleis kjem det norske demokratiet ut når vi samanliknar det systematisk med demokratipraksis i andre land ved hjelp av meir fingraderte målestokkar? Og kva land kan vi eventuelt

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 15

13.05.14 12:53

16 | Harald Baldersheim og Øyvind Østerud

lære noko av når det gjeld demokratisk styring? Dette er viktige spørsmål som denne boka gjev svara på. Representasjon og deltaking: I eit representativt demokrati som det norske er politiske parti sentrale kanalar for deltaking og interesserepresentasjon «nedanfrå». Dei politiske partia har sjølv gått gjennom ei langvarig utvikling frå dei første partigrupperingane oppstod på 1860-talet, og til i dag, frå notabilitetsparti, til masseparti, til kartellparti. Andre utviklingsliner kan også framhevast. I takt med den stendig meir omfattande velferdsstaten blir partia forventa å vere policy-leverandørar – produsentar av løysingar på stendig meir komplekse samfunnsproblem. Kva har slike forventningar å seie for det indre livet i partia? Står vi oppe i ei utvikling frå medlemsdrivne politiske verkstader til teknokratiske partisentralar for kunnskapseliten? Frå representasjon nedanfrå og opp til policy-høkring ovanfrå og ned? Den som prøver å svare på spørsmål i «veljar-guidane» som media gjerne presenterer til hjelp for veljarane før eit stortingsval, vil raskt oppdaga at det krevst omfattande kunnskap for å kunne ta vettug stilling til dei politiske alternativa som partia står for. Kven er representert gjennom dei politiske partia? Dei politiske partia speglar av ei lang historisk utvikling av suksessive skiljeliner i det norske politiske systemet, slik det er framstilt i klassiske teoriar om nasjonsbygging: Kulturelle skiljeliner mellom landsdelar, skiljeliner basert på samfunnsklassar og næringar, periferi mot sentrum, osv. Desse skiljelinene gav grunnlag for framvekst av ein flora av parti, kvart med ein distinkt sosioøkonomisk basis. Partia visste kven dei representerte. Er desse skiljelinene like klare i dag? Har partia like distinkte veljargrupper som før? Eller er veljargrunnlaget i ferd med å bli flytande og mangfaldig? Har det i så fall i neste omgang noko å seie for den politiske profilen? Prøver alle parti å bli «folkeparti» med tilbod av «godbitar» til alle, slik teorien om kartellpartiet seier? Korleis står det til med interessa for politikk og den breiare politiske deltakinga? Medlemstalet i dei politiske partia har gått sterkt tilbake, og det same hender i dei tradisjonelle folkerørslene. Frammøtet ved lokalvala har gått ned. Er dette faresignal for demokratiet? Blir offisiell politikk meir og meir frikopla frå grasrota? Skulle ein vente meir deltaking i fritids- og kunnskapssamfunnet, eller er det tvert imot ei naturleg utvikling i Velstands-Noreg? Eller er det slik at folkeleg samfunnsengasjement tar nye vegar? Og eventuelt utfaldar seg gjennom ny teknologi i den digitale tidsalderen? Røysteretten er eit tilbod om deltaking i det politiske livet via røystesetelen. Denne retten fekk kvinnene først fullt ut i 1913. I europeisk målestokk var dette tidleg. Kva var vilkåra for denne sida av demokratiseringsprosessen i det norske samfunnet? Var bakgrunnen at kvinnerørsla var spesielt sterk i Noreg? Var leiarane dyktige koalisjonsbyggjarar? Var motkreftene veike? Korleis var

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 16

13.05.14 12:53

Kapittel 1 | 17

argumentasjons- og mobiliseringsstrategiane? Kva spor sette den kvinnelege røysteretten etter seg? Fekk den innverknad på sakene på dagsordenen? Fekk den meir langsiktige verknader for politiske institusjonar og system? I eit liberalt demokrati spelar frie medium ei essensiell rolle som infrastruktur for meiningsmangfald og politisk konkurranse. Og då skulle ein tru at jo friare og meir mangfaldige medium, jo betre ville det vere for demokratiet: Jo fleire meiningar vil komme til orde, og jo fleire samfunnsborgarar vil få ytre seg. Jo nærmare ville vi komme det diskursive demokratiet og den herredømmefrie dialogen. Fører den nye medieordenen til eit meir rasjonelt samfunn der styring byggjer på at det beste argumentet vinn fram, slik Jürgen Habermas har tenkt seg? Korleis ser realiteten ut i Noreg når det gjeld kontroll over media og innslepp av meiningar? Er media ein representativ kanal? Kanskje er digitale/sosiale medium altfor representative? Styring og styringsverk: Eit effektivt styringsverk er eit berande element i den demokratiske styringskjeda frå folket via parlamentet til regjeringskontora. Utan eit administrasjonsapparat til å setje i verk ein vedtatt politikk kan ikkje den demokratiske viljen realiserast. Med eit ineffektivt administrasjonsapparat blir politikken berre haltande gjennomført. Det slår tilbake på dei folkevalde og deira attval – i første omgang. I neste omgang kan ineffektivitet slå tilbake på det demokratiske systemet – det kan tape legitimitet, såkalla output-legitimitet. Difor er administrativ effektivitet nesten permanent på dagsordenen for regjeringane. I etterkant av Gjørv-kommisjonen er det reist tvil om iverksettingsevna i det norske styringsverket. Svaret på kva som er vegen til effektivitet, har variert over tid. Sidan 1990-talet har målstyring, resultatmåling og fristilling blitt framheva som vegen å gå. Omkring dette konseptet er eit heilt styringsregime bygd opp. Det er omdiskutert kva gjennomslag regimet eigentleg har fått, og om det har halde dei løfte som er gitt. Er det svaret på styringsproblem i eit demokrati? Regimet er i seg sjølv politisk kontroversielt. Men kva er eventuelt alternativet? Statsapparatet er organisert i ein departementsstruktur som er godt eigna til å ivareta omsynet til parlamentarisk ansvar og demokratisk ansvarleggjering av statsrådane. Men kor veleigna er apparatet til å utforme og iverksetje politikk på tvers av departementsinndelinga? Tverrgåande oppgåver pressar meir og meir på i det moderne samfunnet. Det skapar handlingsproblem og samordningstrykk i statsapparatet. Korleis løyser apparatet slike problem? Kan dei i det heile løysast innanfor eit system som må prioritere det parlamentariske ministeransvaret høgt? Kommunane er berebjelkar i det offentlege velferdssystemet. Personlege velferdstenester blir for det meste levert gjennom kommunesektoren – grunnskule, eldreomsorg, barnehagar, i tillegg til grunnleggjande infra-

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 17

13.05.14 12:53

18 | Harald Baldersheim og Øyvind Østerud

struktur og kollektive tenester. Kommunane er iverksettingsorgan for staten og ein nasjonal vilje, men dei er også uttrykk for eit lokalt demokrati og skal realisere den lokale folkeviljen. Dei lokalt folkevalde prioriterer – for prioritere må dei – ut frå ein lokal horisont. Ikkje sjeldan drar den nasjonale og den lokale viljen i ulike retningar. Samordning mellom nasjonale og lokale prioriteringar er eit kritisk punkt i det norske systemet slik det er bygd opp med kommunane som viktige iverksettingsledd. Er det eigentleg rom for lokalt sjølvstyre innanfor ramma av dette systemet?

Inn i det tredje hundreåret etter grunnlovsverket – kompromissdemokratiet I eit kort omriss av funn og synspunkt frå dei følgjande kapitla i boka legg vi tre målestokkar til grunn for våre vurderingar av det norske demokratiet på terskelen til det tredje hundreåret etter grunnlovsverket – den nasjonale suvereniteten, den politiske stabiliteten og den folkelege legitimiteten. Nasjonal suverenitet gjeld ikkje berre om staten er godkjent innan systemet av statar, og om staten kan tryggje landegrensene og kontrollere tvangsmakta. Det gjeld òg i kva grad staten har innverknad på avgjerder i internasjonale fora som påverkar norske interesser. Slik norsk suverenitet er definert i§ 1 i Grunnlova, rekk ikkje suvereniteten lenger i dag enn under unionen med Sverige 1814–1905, skriv Øyvind Østerud. Men i dag er det det internasjonale stats- og rettssystemet som set grensene. Avgjerder i domstolar utanfor Noreg gjev ei stendig utviding av suverenitetstapet utan at norske styresmakter kan påverke grunnlaget for avgjerdene, jamvel om norsk lovgjeving og rettspraksis også kan møte rettkommen kritikk, slik Andreas Føllesdal peikar på. John Erik Fossum framhevar at EØS-avtalen inneber at Noreg i stort mon har overgitt suverenitet. På den andre sida er avtalen truleg det næraste ein kan komme eit stabilt kompromiss i norsk politikk. Ein har bytta suverenitetstapet mot at landbruk og ressursforvalting ligg utanfor avtalen, med ei avgjerande vurdering bakom: fullt medlemskap i den europeiske unionen kan innebere at Noreg stendig tapar dragkampar der norske interesser er tungt inne. Når det gjeld den tryggingspolitiske sida av suvereniteten, viser Janne Haaland Matlary at dei norske strategiane er ein balanse mellom multilateralisme via FN og andre internasjonale organisasjonar og klassisk småstatsbinding til ei stormakt, i etterkrigstida til USA; ein ferniss av idealisme løyner ikkje at når det kjem til stykket, tel NATO og USA meir enn FN for Noreg. Småstaten Noreg har forsvara suvereniteten gjennom skjerming av ressursrikdomen, internasjonalt samarbeid og stormaktsgarantiar. Posisjonen er sårbar for skjerpa rivalisering mellom stormaktene.

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 18

13.05.14 12:53

Kapittel 1 | 19

Den politiske stabiliteten i Noreg er høg, og har vore det sidan mellomkrigstida. Reglane for fredeleg maktskifte blir respektert, det er ein rimeleg god balanse mellom institusjonell kontinuitet og fornying. Endringar i Grunnlova kan gjerast utan opprivande strid. Politisk opposisjon er ein sjølvsagt og akseptert del av dei politiske prosessane. Grunnlova fungerer som ankerfeste for statslivet, ikkje gjennom å vere ei detaljert oppskrift for det politiske livet i staten, skriv Eivind Smith, men ved å fastsetje bindande rammer for politiske prosessar. Som konstituerande makt bind Stortinget også seg sjølv gjennom Grunnlova, til eit tilstrekkeleg fleirtal kan skapast for ei eventuell grunnlovsendring. I ordinært lovarbeid er difor Stortinget bunde av Grunnlova, noko som er grunnlaget for domstolskontrollen med lover. Grunnlovsreglar kan ikkje setjast til side som «utidsmessige» utan formell grunnlovsendring, slik det har vore tendensar til. Ei «rekonstitusjonalisering» av statslivet har funne stad. Bjørn Erik Rasch og Iris Nguyên-Duy viser at Grunnlova har vorte endra meir enn 300 gonger sidan 1814. Det alderdomlege språket i Grunnlova dekkjer kanskje over at det har vore både politiske vilje til og rom for endring og tilpassing. Men som Rasch og Nguyên-Duy peikar på, er det i eit demokratisk perspektiv ikkje utan vidare greitt at endringane som regel går føre seg utan særleg offentleg merksemd og debatt ute i samfunnet. Det er ofte berre ein intern debatt i «den politiske klassen». Folket blir ikkje involvert eller høyrt direkte. I ein del andre land, til dømes Danmark, må grunnlovsendringar gjennom ei folkerøysting. Eller endringsframlegg må handsamast fleire gonger i nasjonalforsamlinga. I Noreg er det ikkje noko krav om folkerøysting (men Stortinget kan sjølvsagt velje å halde rådgivande folkerøysting, som i EU-saka). Og endringsframlegg blir handsama berre éin gong i Stortinget. Obligatoriske folkerøystingar er kanskje ikkje så realistisk i Noreg. Men med to gongers handsaming kunne kanskje opinionen bli meir mobilisert og meir engasjement vekkjast. Kan Grunnlova og demokratiet forbetrast? I internasjonale målingar av demokratikvalitet kjem Noreg gjerne ut mellom dei aller beste. Ved bruk av meir fingraderte mål kan det likevel dukke opp problemstillinar og forbetringspotensial som kan vere verdt å diskutere nærmare, seier Carl Henrik Knutsen. Democracy Barometer har framheva at Grunnlova manglar garantiar for rettane til livssynsminoritetar, og stiller spørsmål ved kor uavhengig rettssystemet er. Det at røysteretten ikkje har same tyngde i alle valkrinsar (fylke), blir òg sett som problematisk. Og det er aukande skilnader mellom sosiale klassar i bruken av røysteretten og andre politiske kanalar, noko som igjen kan slå ut i skeiv fordeling av offentlege gode. Vidare har Freedom House peika på korrupsjonsfaren som ligg i at Noreg er globalt engasjert på ei rekkje råva-

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 19

13.05.14 12:53

20 | Harald Baldersheim og Øyvind Østerud

remarknader. Den globale investeringsstrategien til Statens Pensjonsfond Utland kan òg medføre fare for uheldig hopehav med regime og verksemder med tvilsam etisk standard. I det parlamentarisk-representative demokratiet er politiske parti dei sentrale byggjesteinane. Dei er sambandslinene mellom det suverene folket, dei utvalde representantane og den faktisk førte politikken. Forvitrar byggjesteinane? Medlemstalet i partia har gått sterkt tilbake i seinare år, i Noreg som i mange andre land. Massepartiet er mindre av ein realitet enn før. Utfordringa for partia er på den eine sida å ivareta grasrotkontakt med eit utydeleg veljaroppland og på den andre sida å utforme konsistente program i eit meir og meir omskifteleg opinionslandskap. Føreslegne reformer som redusert offentleg partistøtte, politisk TV-reklame og meir personfokuserte valordningar vil svekke heller enn styrkje det representative demokratiet, hevdar Knut Heidar. Det partipolitiske landskapet i Noreg i etterkrigstida har vore svært stabilt. Med eitt unntak er alle parti som stilte til val i 1945, ennå representert på Stortinget (unntaket er NKP). Berre to varige nye parti har kome til, mens fleire små har vore innom Stortinget i korte periodar. Ein slik stabilitet kan te seg overraskande på bakrunn av store endringar i det norske samfunnet i denne epoken, frå eit industri- og agrarsamfunn til eit tenesteytings- og bysamfunn. Oddbjørn Knutsen viser at dei politiske partia i mindre grad enn før representerer reinskorne sosiale skiljeliner mellom regionar, klassar eller etter religiøs og kulturell ståstad slik skiljelinene gjekk i det tidlege etterkrigssamfunnet. Veljargrunnlaget er blitt utydelegare på grunn av meir «utru» veljarar, og dels er grunnlaget for dei sosioøkonomiske skilja forvitra; til dømes er talet på både bønder og industriarbeidarar sterkt redusert mens høgare utdanning er allmenngjort. Særleg AP og Høgre er ikkje dei klassebundne partia som dei ein gong var. Partia på ytterfløyene er derimot blitt meir klassebaserte. Samtidig er nye skiljeliner komne til med grunnlag i sterk vekst i offentleg sysselsette og sterkare politisk mobilisering av kvinner. Desse gruppene har gitt nytt innhald til høgre–venstre-dimensjonen i politikken. Stabiliteten i partilandskapet kan altså langt på veg forklarast med at partia har evna å tilpasse seg og appellere til nye grupper i takt med samfunnsendringane. Partia har evna å «gjenoppfinne» seg sjølve, til dels til det ukjennelege. I sum avteiknar det seg eit bilde av eit politisk system prega av svært stor stabilitet: stabile institusjonar og eit stabilt velferdsregime på eit grunnfjell av historiske konfliktliner som berre gradvis blir slipt ned. Systemet har tilpassa seg og tatt opp i seg nye politiske frontar og dagsordenar. Men som i alle politiske system kan det også i det norske vere dagsordenar som ikkje slepp like lett fram. Kva som kan gjere dei utestengde til bomber under arka, er ei interessant forskingsoppgåve.

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 20

13.05.14 12:53

Kapittel 1 | 21

Vi veit mykje om nokre sider av den folkelege legitimiteten, medan andre sider ligg meir i mørkret. Maktskifte er i hovudsak knytt til frie val, og det er høg allmenn tillit til dei politiske institusjonane i Noreg. På den andre sida er det ei stendig utfordring om dei politiske vedtaka på alle område er gjennomsiktige, og om styring kviler på eit opplyst og informert offentleg ordskifte. Internasjonaliseringa av retten, marknadsrettinga av offentleg verksemd, makta i dei store halvoffentlege og private føretaka, den uoversiktlege informasjonsstraumen gjennom mange medium – alt dette inneber ei utfordring for demokratisk styre som òg Noreg vil møte i stendig sterkare omfang. I ei globalisert verd er ikkje norsk demokrati ei øy i seg sjølv, mindre enn tilfellet var for femti og hundre år sidan. Bernt Aardal peikar på at tilliten til dei folkevalde og dei politiske institusjonane har halde seg høg, med ein liten dupp rundt tusenårsskiftet. Tilliten er høg også i internasjonal målestokk. Men Noreg er ikkje noko utprega deltakardemokrati – samfunnsborgarane deltar i høg grad i val, men deltaking utover det er eit engasjement for dei få. Men mobiliseringspotensialet er til stades – blir viktige interesser utfordra, eller om ein polarisert politisk situasjon oppstår, kan veljarane ta til gatene i flokkevis. Folkerøystingane om EU-medlemskap i 1972 og 1994 er døme frå den nære historia; kvinnedagen 8. mars 2014 var ein illustrasjon i mindre målestokk då kvinnene gjekk ut i demonstrasjonstog i større tal enn på lenge, provosert av eit framlegg frå Regjeringa om å innføre reservasjonsrett for legar i abortsaker. Men kor representative er aktørane i denne og andre offentlege debattar i dag? Det nye digitale mediebildet har gitt større rom for grasrotinnslag i samfunnsdebatten gjennom sosiale medium, kommentarspaltar i nettutgåvene av avisene og nettstader med spesialiserte nett-teigar. Dette er ein lågterskels representasjonskanal, seier Tore Slaatta. Den kan raskt manifestere seg i gatene i form av såkalla «flash mobs», protestarrangement mobilisert på kort varsel og like fort demobilisert. Men dei digitale kanalane er problematiske i eit representasjonsperspektiv, for gjennom sjølvsforsterkande mekanismar i samspel med marknaden kan den digitale redaksjonen skape eit virtuelt offentlege rom med ugjennomsiktige band til det reelle samfunnslivet. Sidan Halvdan Koht er norsk historie gjerne skriven som ei soge om gradvis integrasjon av samfunnsgrupper inn i det politiske rommet – ei gradvis utviding av demokratiet. Kampen for kvinneleg røysterett kan oppfattast som ein illustrasjon av denne prosessen. Men som Hilde Sandvik viser, var det langt frå ein endefram veg dit. Det stod ikkje velvillige døropnarar og venta, det var meir snakk om å sparke inn dørene. Dyktig leiarskap mellom kvinnene var ein nøkkelfaktor. Slik kan kampen for røysteretten for kvinner også innehalde lærdommar for framtida.

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 21

13.05.14 12:53

22 | Harald Baldersheim og Øyvind Østerud

Deltakingsmønsteret avspeglar dei rådande borgardygdene – normene for kva som er ein god samfunnsborgar. Den gode borgaren er lovlydig, med samfunnsånd og ei medmenneskeleg innstilling, men krev ikkje noko djupare politisk engasjement av seg sjølv eller andre. Både Bernt Aardal og Lawrence Rose teiknar eit bilde av årvakne samfunnsborgarar med saksstyrt politisk engasjement. Politisk legitimitet er i høg grad produktbasert, dvs. avhengig av leveransane frå det politiske systemet. Sviktar leveransane, dalar tilliten, eventuelt stig engasjementet. Det er då ikkje rart at politikarane har søkt etter styringsinstrument som lovar meir treffsikre leveransar til veljarane. Som Jostein Askim m.fl. viser, er mål- og resultatstyring blitt svaret. Det er eit kontroversielt verktøy, men utan truverdige alternativ kjem nok politikarane til å halde fast ved det. Leveranseutfordringane blir særleg synlege når politiske program krev samhandling på tvers av institusjonsgrenser, noko som meir og meir er tilfellet. Kristoffer Kolltveit viser at den politiske samhandlingskapasiteten er styrkt i seinare år, særleg rundt Statsministerens kontor, men òg i departementa, der eit skiftande politikarkorps har halde inntog. Det klassiske byråkratiet gir ikkje det fulle bildet av statsapparatet i dag. Men om samhandlingskapasiteten er omsett til gjennomføringsevne, er det ennå for tidleg å seie noko sikkert om. Leveransesystemet for velferdstenester er først og fremst kommunesektoren. Samspelet mellom statlege velferdsmål og lokalt sjølvstyre er eit problemfylt hopehav til alle tider. Samkvemmet fungerer meir på grunnlag av tøyeleg pragmatisme enn prinsippfast maktdeling, skriv Harald Baldersheim. Eit stigande nasjonalt ambisjonsnivå for velferdstenestene driv lokale kostnader i vêret. Utan sjølvstendig inntektsansvar prioriterer kommunane velferdsmål framfor kostnadskontroll og økonomistyring, og sender rekninga til staten. Det same gjer veljarane, som har meir tru på statlege garantiar enn lokalt demokrati for å innfri forventningane. Samanlagt har forfattarane i denne boka teikna eit bilde av det norske demokratiet prega av fleksibel suverenitet, stor stabilitet og rimeleg sterk legitimitet. Desse tre pilarane står i vekselverknad med kvarandre. Denne vekselverknaden er kjelde til uvisse omkring framtida for det norske demokratiet. Som Johan P. Olsen peikar på, er ein demokratisk orden dynamisk, den inneheld varige spenningar og går gjennom oppgangs- og nedgangstider (Olsen 2014:59). Suverenitetshevdande strategiar krev nokolunde politisk stabilitet som grunnlag for langsiktig interessehevding. Men den politiske stabiliteten set òg grenser for suverenitetsstrategiane (jf. det fleirtydige forholdet til EU). Det politiske grunnfjellet, dei tradisjonelle konfliktlinene, er i langsam forvitring. På sikt kan forvitringsprosessen gi grunnlag for politisk mobilisering på tvers, med ei ny forståing av nasjonale interesser som resultat.

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 22

13.05.14 12:53

Kapittel 1 | 23

Politisk stabilitet heng mellom anna saman med folkeleg legitimitet og ein rotfesta tillit til dei politiske institusjonane. Men legitimitet er òg knytt til evne til å innfri forventningar om velferdsgode – leveranselegitimitet. Minkande leveransar kan gi støyten til meir apatiske veljarar eller meir opprørske samfunnsborgarar. Døma frå europeiske land som i seinare år har innført harde offentlege spareprogram, peikar i begge retningar. Petroleumsinntektene og EØS-avtalen er viktige grunnlag for politisk leveranseevne. Dette grunnlaget er skapt gjennom effektiv suverenitetshevding. Grunnlaget kan utfordrast gjennom ei internasjonal utvikling meir prega av neo-nasjonalisme med restriksjonar på utanlandske investeringar, av mogleg akselererande europeisk integrasjon som svar på finanskrisa, eller av gjennomslag for ein internasjonal klimakonvensjon, med ein hard karbonskatt på Noreg. Slike scenario ville setje norsk suverenitetshevding på alvorleg prøve og kunne ha følgjer for politisk stabilitet og folkeleg legitimitet. Den norske politisk-demokratiske orden i 2014 har såleis både sterke og veike ledd, og ikkje alle heng like godt saman. Ein politisk kompromisskultur produserer ikkje alltid endeframme løysingar men like gjerne underfundige vendingar med stor overlevingskraft. I dei følgjande kapitla kjem det fram korleis dei mange ledda i denne ordenen er sett saman, fungerer og utviklar seg.

104342 GRMAT Det norske demokratiet i det 21te aarhundre 140101.indd 23

13.05.14 12:53

FORFATTERE

Harald Baldersheim Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo Ragna Eltun Førstekonsulent, Statens landbruksforvaltning Eivind Fremstad Førstekonsulent, Riksrevisjonen

Ved 200-årsjubileet for Grunnloven – hvilke utfordringer står det norske demokratiet overfor? Er det rimelig å forvente en fortsettelse av den skrittvise

John Erik Fossum Professor i statsvitenskap, ARENA, Universitetet i Oslo Andreas Føllesdal Professor i filosofi, Universitetet i Oslo Knut Heidar Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo

www.fagbokforlaget.no ISBN 978-82-450-1614-7

,!7II2E5-abgbeh!

Det norske demokratiet i det 21. århundre

Janne Haaland Matlary Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo

utvidelsen og utdypingen av demokratiet som har preget den politiske

HARALD BALDERSHEIM ØYVIND ØSTERUD (RED.)

Jostein Askim Førsteamanuensis i statsvitenskap, Universitetet i Oslo

Det norske demokratiet i det 21. århundre HARALD BALDERSHEIM ØYVIND ØSTERUD (RED.)

REDAKTØRER Harald Baldersheim Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo Øyvind Østerud Professor i statsvitenskap, Universitetet i Oslo