時事借鏡 News Current Event 考點分析
撰 文／ 孫 律 老師 學經歷／台灣大學法律研究所 律師高考及格
海洋法公約下之基線劃定與海域權利 依海洋法公約規定，國家海域權利的主張起算基準，通常係以「基線」為準。 在正常基線畫法的部分，海洋法公約係以「海岸低潮線」為基線，以就是在一般情 況下，沿岸國的基線就是其沿海低潮時的海水界線，由此低潮線向外主張 12 海里的 領海、24 海里的鄰接區、200 海里的專屬經濟區、以及至少 200 至 350 海里的大陸架； 沿岸國亦會依此低潮線向內主張 12 海里的內水。至於在「不正常基線畫法的國家」， 沿岸國通常要有一些特殊的海岸地貌情形才可以主張，例如沿岸國的海岸極度的曲 折、沿岸有一系列的島嶼或該等國家就是由島嶼所組成等等，當有這種地形地貌出 現時，沿岸國通常會主張「不正常基線畫法的國家」，海洋法公約稱之為「直線基 線」畫法。因為採用直線基線畫法的國家，其基線會比正常基線往外推，換句話說， 直線基線可以擁有更多的內水面積，而領海、鄰接區、專屬經濟區的範圍也會依序 的向外順移，總體而言，沿岸國可以主張海域權利的範圍將增加。為了避免國家的 自利心態造成海洋秩序的混亂，海洋法公約針對直線基線的採用，設有相對嚴格的 限制，沿岸國必須要符合海洋法公約明文的資格，法理上才可以主張直線基線。 另一方面，在海洋法公約體系中，基線向內之水域通常稱之為內水，此部分的 水域是國家主權得以完全行使的地方，內水的法律地位就猶如國家的領土一樣，其 他國家或其船舶是沒有權利主張於內水進行通過、捕撈、海洋科學研究、停泊；但 海洋法公約針對群島國之群島基線以內的水域，卻不賦予其內水的地位，而將群島 基線以內之水域稱之為「群島水域」，讓第三國及其船舶於特定條件下享有通過的 權利，比較下群島水域反而像是領海一般的法律性質。 從前述這些海洋法公約體系所建立的制度可以發見，海洋法公約所賦予沿岸國 的權利是從基線基點出發，所以沿岸國海域權利的主張與基點基線的劃定是密不可 分的。基此，於海洋法公約制定會議時，第三世界國家與海洋大國彼此間在基線與 基 點的規範上，著實有了一番強烈的角力，因為海洋大國通常擁有大量的捕魚船隊 與軍艦，為了航行的便利，通常主張要限縮沿岸國的海域權利，讓海洋可以盡量的自 由使用；但第三世界國家則會擔心，如果過度限縮沿岸國的權利，將造成第三國的船
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舶可以在其沿岸之鄰近水域進行活動，可能造成國家安全的威脅。另一方面，因為 海洋存有大量的自然資源，例如石油、漁業資源等，如果沿岸國的海域權利遭到限 縮，猶如鄰近沿岸國的海底資源將眼睜睜的看著有能力捕撈或開發的先進國家進行 開採。於是在海洋大國與第三世界國家相互妥協下，進一步造就了海洋法公約相關 制度的誕生。而上述這些規範散見在海洋法公約各個章節中，一般的教科書的撰寫 方式也是如此，本文為了方便同學進行理解與記憶，將相關內容與重要案例見解整 理在一起，從基線的畫法出發，並進一步介紹沿海國於特定海域內存有的特殊海域 權利與海洋制度。
壹、正常基線與直線基線 十九世紀開始，人類的科技發展迅速，也讓人類的海洋航行技術大幅的提升，也因 為如此，造成海上航行所造成的爭議事件逐漸增多，於是國際間開始產生應制度化規範 「接近海洋」權利的想法。此制度化規範的起源，無非是規範如何讓海洋利用的權利進 行分配，天平的兩端則分別是「沿岸國」與「船旗國」（船舶所屬的國家）。海洋利用 權利如果要進行分配，首先應該要先劃出一條線，以這條線為基準，讓沿岸國或船旗國 做為其海域權利主張的依據，而這條虛擬的線就是當代國際社會中所遵循的、海洋法公 約下的「基線」。 但是在十九世紀當時，國際社會並未存有統一的規範制度（海洋法公約是在 1982 年制訂完成，所以完整的名稱是 1982 年聯合國海洋法公約），所以一切的概念都是在 這期間開始逐漸成型，換句話說，後來的海洋法公約內相關制度的規範，很大一部分都 是將國際間過去所發展的海洋制度法典化、明文化，所以有人稱海洋法公約是「國際習 慣法成文化」而來，但在後續的文章中，我們可以發現其實有些新制度是國際社會中過 去不存在的，例如群島水域、內陸國與地理上不利國等新的規範制度，所以在考試的時 候，較精準的用語是「大部分的海洋法公約內容係將國際習慣法成文化」。 回到十九世紀，當時第一個受到矚目且與基線有關的案例是 1805 年《安娜號》（The Anna），這個案例是因為西班牙籍的船舶安娜號在美國沿岸三海里的地方遭到英國的 政府船舶逮捕，進而提交到英國的法庭進行審判。但是美國則認為，因為安娜號是在美 國沿岸三海里外、美國密西西比河口沖積島嶼二海里外的地方遭到逮捕的，該遭逮捕的 水域屬於美國的領海，所以本案具有管轄權的國家為美國，英國並沒有管轄權，所以本 案應提交到美國法院進行審理。最後英國法院在審理時做出決定，認為本案美國才有管 轄權，應將安娜號移交予美國法院進行審理，法院的判決理由是「島嶼是鄰近海岸形成的
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天然附屬物，不論此等島嶼之構成材料為岩石或泥土，均不能改變國家對其統治權，基 於對國家領土之保護，領海之寬度應該從此等島嶼算起」。 這樣一個簡單的案例，或許當初英國法院所下的判決中並沒有進行太複雜的思考， 但若以現在的觀點進行審視，有幾個重點需要同學們注意。首先，於本案中，因為當時 的領海範圍係採「大砲射程理論」，也就是說當時的國際社會認為，領海的作用是基於 保護領土的安全，所以大砲可以射多遠、領海就有多寬，於當時的大炮射程大約是三海 里的情況下，一般沿岸國都主張其領海寬度是自沿岸低潮線起算三海里。在領海寬度為 三海里的情況下，本案又面臨了第二個問題，那就是西班牙籍船舶安娜號遭到逮捕的地 點是在距離沿岸三海里外、沖積島嶼二海里外（沖積島嶼三海里內），也就是英國政府 主張，領海的範圍應從沿岸起算三海里，因逮捕地點是在沿岸起算三海里外，也就是美 國領海範圍外，所以美國對本案不具有管轄權；相反的美國則主張，因該海域中存有美 國所屬的沖積島嶼，所以領海的起算點應是從沖積島嶼起算三海里，也就是本案逮捕地 點因為在三海里內、美國領海範圍內，美國法院應有管轄權。最後英國法院的判決認 為，領海的起算應從離案發地點較近的沖積島嶼開始起算，換句話說，英國法院認為， 島嶼可以擁有自己的基線系統，進而主張海域權利。有關英國法院對於島嶼的論述符合 當代海洋法的國際規範，但要注意依照海洋法公約第 121 條的規定，必須要是天然島 嶼，並且該島與必須可以獨立進行經濟活動，才可以擁有自己的基線系統，以及以該島 嶼的低潮線向外主張海域權利；相反的，人工島嶼或是根本不該當島嶼要件的礁石，是 不可以主張獨立的基線系統的。最後同學們要留意，1805 年《安娜號》的判決，是屬 於英國法院的內國法判決，不是國際間法院的判決（本案發生當時，國際法院、國際海 洋法院、常設仲裁法院等，都還沒有設立），但英國法院對於安娜號的判決，卻也成為 了當代國際法研悉時的重要案例，應證了於國際公法中提到的國際法院規約第 38 條第 1 項第 4 款，司法判例是國際法的輔助法源之一，而學者們通常將此司法判例的解釋範 圍包括國內法的判決。 但同學們應該注意到，1805 年《安娜號》的判決，所爭執點僅是島嶼可否擁有獨 立的基線系統，而未討論到基線劃定時的另一大重點：「直線基線的合法性」。1930 年代後，國際社會成員開始採用直線基線來劃定其主張海域權利的界線，然此時直線基 線尚未成為國際習慣法的一部分，也缺乏國際間法院判決進行承認，直到 1951 年國際 法院《英挪漁業案》（Anglo-Norwegian Fisheries Case）之出現。《英挪漁業案》確 立了日後沿岸國採用直線基線的合法性，《英挪漁業案》係因為 1935 年挪威政府發布 了一個行政命令，將挪威海岸之「外圍」，選擇 48 個點做為「基點」，並將這 48 個點 連起來成為「基線」，向外主張挪威政府的「專屬漁區」。縱然當時許多國際社會成員 都採用直線基線來界定海域權利範圍，但英國政府仍認為，直線基線並不符合國際習慣 013
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法，英國政府並指出，即便直線基線符合國際習慣法，但因挪威政府採用的基點中，第 21 號的基點僅有在低潮的時候會浮出水面的礁石，且部分基點間的距離太遠，導致其 部分基線長度甚至超過 48 海里。英國與挪威針對本案於常設國際法院協商未果後，於 1948 年提交到國際法院進行審理，國際法院於判決中指出，挪威的海岸外圍因為充滿 了「石壘」（skjaergaard），且海岸因為冰河的侵蝕，造成極度曲折，在此前提下，挪 威政府以採用直線基線是符合國際法的。但國際法院亦藉此機會說明沿岸國採用直線基 線的限制，也就是沿岸國的海岸必須要「高度曲折」。至於英國政府質疑挪威海岸的部 分直線基線太長，與超過國際法所允許之合法直線基線 10 海里，國際法院則回應，直 線基線 10 海里的限制尚未成為國際習慣法之一部分，所以挪威部分的直線基線超過 10 海里，亦符合習慣國際法。《英挪漁業案》的國際法院判決，深深的影響了海洋法公約 對於直線基線的規範模式，進步言之，《英挪漁業案》中國際法院認為基線之劃定，不 應在任何程度上偏離海岸的一般方向、基線內之海域應充分接近陸地領土、考量沿岸國 於該水域長久存在且重要的經濟利益等見解，日後為海洋法公約所採。但關於直線基線 長度的限制，雖然國際法院當時認為尚未成為國際習慣法，但日後海洋法公約針對直線 基線的長度做出了一系列的規範，且原則上否認低潮高地做為基點的合法性。 了解前述有關基線的重要案例後，我們要進一步理解，前開這些案例日後都成了國 際海洋制度建立時的重要依據，並反映在海洋法公約的本文中。但在海洋法公約之前， 國際法委員會於 1958 年制定了一個為國際社會廣泛接受的「領海及鄰接區公約」，此 公約奠定了當代國際海洋法中基點與基線的基礎，1982 年海洋法公約相關的規定，也 是繼受於領海及鄰接區公約。 1982 年海洋法公約納入了前開的議題，包括正常基線為沿岸低潮線、直線基線的 限制、直線基線的長度、島嶼作為基點的資格等。其中正常基線規範於海洋法公約第 5 條規定，除海洋法公約另有規定外，測算領海寬度的正常基線是沿海國官方承認的大比 例尺海圖所標明的沿岸低潮線。換言之，海洋法公約係以低潮線作為正常基線為原則， 沿岸國例外時才可採用直線基線。但海洋法公約並未針對「低潮線」做出定義，但一般 認為國家基於自利的心態，應會將低潮線解釋為「最低低潮線」，如此向外主張的海域 範圍會較遠，一般國際實踐亦是如此。此外，「官方承認之大比例尺海圖」，聯合國秘 書處建議應在 1：50,000 至 1：200,000 之間，但此並非強制規定，且即便沿岸國官方 未公布或未承認相關海圖，亦不影響沿岸國基於基線向外主張領海之權利。 考試最熱門的考點之一就是「直線基線」，首先可能出現的考點是直線基線的基本 觀念，也就是海洋法公約第 7 條的相關要件：「海岸線極為曲折」、「緊接海岸有一系 列島嶼」、「因有三角洲和其他自然條件以致海岸線非常不穩定」、「不應在任何明顯 的程度上偏離海岸的一般方向」、「基線內的海域必須充分接近陸地領土」、「長期而 014
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重要的經濟利益」等要件。「海岸線極為曲折」之要件，海洋法公約並未做出進一步的 定義，導致於國際實踐中，沿岸國為了採用直線基線，傾向將其海岸做如是解釋。但通 說認為，如果沿岸國僅有一部分的海岸是呈現曲折的狀態，則只有該部分的海岸可以採 取直線基線的劃法，其他較為平整的海岸，仍要採取正常基線的劃法。如果一國之基線 是部份採取正常基線、部分採取直線基線，這樣的情況就是海洋法公約第 14 條之「混 和基線」。 再者，「緊接海岸有一系列島嶼」的情況，有關島嶼的大小、島嶼的排列、島嶼的 數量等問題，海洋法公約接沒有做出進一步的解釋。聯合國秘書處研究報告為此紛擾做 出進一步說明，有關「緊接海岸有一系列島嶼」的情況至少存在於下列兩種情形：一、 島嶼構成大陸領土之一部分；二、離岸有段距離之島嶼之排列，形成一直線網狀。但同 學們要注意，在國際公法的領域內我們都知道，聯合國祕書處所做的解釋，並不是海洋 法公約本身的一部分，所以對締約國而言，並沒有強制的拘束力。但同學們在答題時， 一定要一併指出於英挪漁業案時，一系列的礁石甚至是低潮高地，國際法院皆認為得以 當作直線基線的基點，但是海洋法公約在此部分做出限制性的規範，原則上認為只有該 當海洋法公約第 121 條的島嶼，可以做為直線基線的基點，除非依海洋法公約第 7 條第 4 項，一、於低潮高地上築有永久高於海平面的燈塔或類似設施，或二、以這種高地作 為劃定基線的起訖點已獲得國際一般承認。至於「燈塔」及「類似設施」之定義一般認 為包括：燈塔、類似燈塔具照明功能般之建築、與燈塔相同具有助航功能之設施、協助 船舶避免危險之設施、協助船舶定位、引航之設施等皆包括在內，但要注意此種設施必 須要可以透過肉眼清楚目視其存在。至於並沒有燈塔或類似措施，卻可以做為基點之低 潮高地，其實指的就是英挪漁業案中，國際法院認可挪威做為基點之低潮高地的情況。 除此之外，緊鄰海岸也是將島嶼做為基點之要件，於一般國際實踐及通說之看法，於海 洋法公約規範領海的寬度為 12 海里的情況下，24 海里的寬度應得以認為是緊鄰海岸， 但國際實踐中亦不乏主張超過 24 海里之島嶼做為基點者。 「因有三角洲和其他自然條件以致海岸線非常不穩定」之要件，是在 1958 年領海 及鄰接區公約內所沒有的條文，此條文的新增是因為孟加拉之特殊案例而設。孟加拉的 恆河三角洲是由潮水沖積而來，所以時常因為天氣或氣候的變化，該三角洲的地形就會 相應的產生大幅度的改變，也就是條文所指的海岸線非常的不穩定，但是基線若一直隨 著海岸線而變化，將造成國家於海域權利主張的不穩定，也會導致第三國的船舶於航行 時無所適從。為了解決這個問題，海洋法公約就容許包括孟加拉在內有相同情形的國 家，可以主張適用直線基線。不過主張本條款時必須注意，雖然此條文是針對有三角洲 之沿岸國家而設，但是沿岸國在主張本項之適用時，必須「同時符合第 1 項之要件」， 也就是要同時擁有三角洲之地形，也要同時該當其海岸線極為曲折，或者緊接海岸有一 015
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系列島嶼，「不得」單以第 2 項就逕行主張直線基線。 「不應在任何明顯的程度上偏離海岸的一般方向」的要件，雖然國際法院或是國際 法委員會皆曾努力試圖討論出一個客觀標準，但是仍難以提出一個客觀的數據做為標 準，國際法院認為：是否偏離一般海岸方向，應該以「小比尺海圖」判斷，並將整個海 岸列入考量。由此，我們可以發現，如果沿岸國僅針對部分海岸採取直線基線，該直線 基線是否偏離一般海岸的方向，要將其他採取正常基線的海岸形狀一起納入觀察，而非 僅以採用直線基線之海岸形狀做判斷。國際法院在《英挪漁業案》中指出，決定一特定 直線基線是否偏離海岸一般方向，除非在非常「明顯濫用」直線基線之情形，否則不能 僅檢視一段海岸線，也不能僅由依靠該段海岸之大比例尺海圖所得之印象，就逕為認 定。由此可知，是否偏離海岸之一般方向，目前國際社會中僅有文字的描述作為標準， 仍未存有確切的數據。但同學們可以想一想，如果做為基點的沿岸島嶼必須要緊鄰海 岸，那再怎麼偏差，應該也就不會偏離海岸的一般方向了，所以國際法學者指出，雖然 此要件非常籠統，但可以藉由嚴格解釋「緊鄰海岸」之要件，就可以避免國際成員濫 用直線基線的情形。相同的海洋法公約規定「直線基線內的海域必須充分接近陸地領 土」，如果也將沿岸島嶼必須緊鄰海岸做出嚴格的適用，那麼由沿岸島嶼做為基點所畫 出來的直線基線，自然也會緊鄰海岸，該直線基線內的內水當然也會充分接近陸地了。 至於所謂「經濟利益」究何所指，《海洋法公約》並未明確解釋，所以一般認為只 要是與該海岸、該水域密切相關的經濟活動，均可認為是此處所謂的經濟利益，其中包 括漁業利益、開採海砂或貝殼、海洋觀光等。但同學們必須注意，此經濟利益必須要是 「長久存在」（長期慣例）且「重要」的。國際法院在《英挪漁業案》中指出，挪威近 海漁民進行漁捕已歷數世紀，故認為存有長期慣例之經濟利益，但依然缺乏切確的數 據，而國際間的通說認為，是為構成長久慣例，必須要由主張直線基線的沿岸國舉證證 明之。但應注意本項「重要且長期慣例之經濟活動」，只是採用直線基線的「補充性要 件」，也就是說即便沿岸國未符合本項之條件，原則上沿岸國只要符合第 7 條第 1 項之 要件，就可以主張直線基線；而沿岸國若不符合第 7 條第 1 項之情形，即便符合本項之 規定，也不可以主張直線基線。為了避免本項成為「重要且長期慣例之經濟活動」成為 贅文，有論者主張本項之規定可以做為第 1 項規定放寬認定的標準，也就是如果沿岸國 存有重要且長期慣例的經濟利益，則該沿岸國是否符合第 1 項的地理條件，包括海岸是 否高度曲折、沿岸有無一系列島嶼存在，可以從寬解釋認定。 最後，海洋法公約中規定，直線基線的採用不可以完全阻絕另一國之「領海」及「專 屬經濟區與公海」，這樣的規定其實並不難想像，因為直線基線的採用，某種程度擴大 了沿岸國的海域權利範圍，創造出了海洋使用的新秩序，為了同時兼顧及穩定海洋的既 有秩序，直線基線不可以讓其他國家無法接近使用海洋，為了避免這樣的情況，如果一 016
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國採用直線基線，增加了該沿岸國的內水範圍，但該內水範圍卻隔斷了其他國家，尤其 領海或港口進入公海或專屬經濟區的路徑，導致其他國家的船舶必須穿過其內水才可以 到公海或專屬經濟區，而內水又是一國享有完全主權的水域，可以拒絕第三國船舶的通 行，如此勢必造成海洋秩序的混亂。基於這樣的理由，海洋法公約才會規定直線基線的 劃定，不可以阻絕他國之領海同專屬經濟區及公海。另一方面，也為了顧及船舶航行之 便利與習慣，特定之海岸採用直線基線所畫出來的內水範圍，扣除該海岸如果採用正常 基線所畫出來的內水範圍，「多出來」的部分雖然還是沿岸國的內水，但海洋法公約第 8 條第 2 項規定，如原非內水之區域，因直線基線之採用而被包圍在內成為內水，則在 此種水域外國船舶仍享有無害通過權。同樣是內水卻做出性質之不同的規定，主要就是 為了保障船舶原本航行的權利，限制沿岸國與特定內水部分的權利，讓第三國船舶仍享 有通行之權利。 透過上述的解釋後，同學們就可以較為明白條文的意思： 海洋法公約第 7 條： 一、在海岸線極為曲折的地方，或者如果緊接海岸有一系列島嶼，測算領海寬度的基線 的劃定可採用連接各適當點的直線基線法。 二、在因有三角洲和其他自然條件以致海岸線非常不穩定之處，可沿低潮線向海最遠處 選擇各適當點，而且儘管以後低潮線發生後退現象，該直線基線在沿海國按照本公 約加以改變以前仍然有效。 三、直線基線的劃定不應在任何明顯的程度上偏離海岸的一般方向，而且基線內的海域 必須充分接近陸地領土，使其受內水制度的支配。 四、除在低潮高地上築有永久高於海平面的燈塔或類似設施，或以這種高地作為劃定基 線的起訖點已獲得國際一般承認者外，直線基線的劃定不應以低潮高地為起訖點。 五、在依據第 1 款可以採用直線基線法之處，確定特定基線時，對於有關地區所特有的 並經長期慣例清楚地證明其為實在而重要的經濟利益，可予以考慮。 六、一國不得採用直線基線制度，致使另一國的領海同公海或專屬經濟區隔斷。 看完條文之規定後，同學們可能會發現，原先在英挪漁業案中，英國主張的基線長 度，似乎沒有在這部分做出說明。其實海洋法公約的制定會議中，曾經將直線基線的長 度限制列為討論，與會國家中有提出 15、40、45、60 海里等不同的直線基線長度限制 的提案，但最後在制定時，在國家間利益的權衡下，直線基線長度的限制並沒有納入規 範的範圍，但同學們要記得，直線基線長度沒有限制，是在一般的情況下，如果是在群 島國採用群島基線的情形，直線基線之長度仍然有著限制。
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貳、基線內之水域性質 由上述解說，同學們了解基線的畫法後，我們進一步要說明基線內之水域於海洋法 公約體系下的國際法地位。基線向陸一面水域稱為「內水」，內水包含了沿岸國的潮間 帶（因為沿岸國通常是採最低低潮線做為正常基線）、海岸與領海直線基線間之海洋、 港口、河口、海灣、內國湖泊等。換言之，只要是沿岸國所劃定之直線基線及正常基線 向陸一面之「水域」，都是該沿岸國的內水範圍 1。如果是以島嶼主張基線之沿岸國， 倘該島嶼符合海洋法公約的定義，自然有可以主張島嶼本身的基線系統，而該島嶼之基 線向陸一面之水域，自然也是內水的範圍。但相同的，我們於前面論述時，刻意將群島 水域排除於討論的範圍，因為群島國及群島水域之基線畫法及基線向陸一面之水域性 質，海洋法公約都有特殊的規定，所以留待後面的章節進行介紹。 確定完內水之範圍後，我們進一步討論內水之法律地位。國際法學者之通說及國際 實踐中，皆認為內水在法律上與國家陸地領土相同，完全置於國家領土主權之下」，換 言之，沿岸國對於其內水之權利，與其擁有領土之權利，基本上完全的相同，也就是沿 岸國對於其內水享有完整的「主權」，包括行政管轄權、立法管轄權、司法管轄權，沿 岸國可以於內水內興建海港工程、拒絕第三國船舶進入、無限制的進行漁業捕撈等。因 此第三國在沿岸國之內水中，除了前述因直線基線之劃定才成為的內水的部分外，第三 國的船舶並不享有「無害通過權」。 猶如國際法對於國家主權做出許多諸如環保、人權等限制，沿岸國於內水中享有的 權利縱使是主權，亦受到部分的限制，這樣的限制可能是國家與第三國簽訂之協議或是 國際習慣法所做出的限制。一般而言，這樣的限制包含了國際河川與國際運河、第三國 船舶緊急避難等。 國際河川是指單一條河流流經數國的領土，所以該河川的各部分分屬於各個國家的 內水，而單一國家於該河川的活動可能會影響到其他國家利用河川的權利，例如該河川 之上游國，造成河川的嚴重污染或破壞河川的漁業資源，將造成下游國無法利用該河川 而權利受損。關於這類型的問題，通常是由該河川之上下游國家簽訂協議，以做為該國 際河川利用的規範。此外，國際法委員會在 1997 年通過《有關國際水道非航行使用公 約》（Convention on the Non-navigational Uses of International Waterways）也規範， 國際河川之水道國應在其各自的領土內以公平合理的方式利用國際水道，並實現與充分 保護該水道一致的最佳利用和受益，亦應採取一切適當措施，防止、消除或減輕對其他 水道國造成重大損害。1997 年國際法院《卡布希科瓦工程案》（Gabckikovo-Nagymaros Project; Hungary/Slovakia）中也表示，沿岸國可以在合理基礎上分享國際水道之天然 1
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海洋法公約第 8 條第 1 項規定：「除第四部分另有規定外，領海基線向陸一面的水域構成國家內水的一部分。」
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資源，包括航行利益與非航行利益，以確實落實國際河川之最佳利用。 至於國際運河，和國際河川不同的是，國際運河是由單依國家所擁有，但該國家基 於條約的義務，開放予其他國家使用，例如巴拿馬運河，就是巴拿馬締結條約開放給其 他國家之運船進行航行。換言之，國際運河是國家基於自己的意願，限制其對於該河川 主權之行使。但這邊要注意一下名詞的使用，國際運河產生是因為國家「限制」其主權 之行使，而非「拋棄」或「捨棄」其主權，猶如 1923 年常設國際法院《溫布敦案》（S.S. Wimbledon Case，1923）中指出，「進行國際承諾之權利也是國家主權特徵之一」。 此外，因國際運河的沿岸國只於「航行」的部分限制其國家主權之行使，所以除開放予 其他國家進行航行之外，該國際運河的性質仍是內水，如第三國船舶於國際運河內發生 事故或犯罪，沿岸國依然享有管轄權。 關於沿岸國內水主權之限制，還有海洋法公約第 8 條第 2 項因直線基線而產生的內 水範圍，第三國船舶於此部分之內水享有如於領海一般之無害通過權。要提醒各位的 是，此部分之主權限制，一般認為已成為國際習慣法，所以不論是否為海洋法公約之締 約國，皆應遵守此規定。 最後，國家主權與內水之限制，還包括了對於遇難或遭受不可抗力致受有嚴重損 害，或躲避海上風暴與其他惡劣自然現象之第三國船舶，沿岸國應容許該等船舶進入其 內水及港口進行緊急避難。此緊急避難的規定，是源自於沿岸國對人命之救助義務所產 生的國際習慣法，且因人命並不會區分為軍艦或一般船舶而有所不同，所以不論是軍 艦、商船、漁船，欲有前述緊急情況時，皆有權利進入他國之內水或港口進行避難。同 學們要注意，既然緊急避難是源自於對人命之救助，所以如果該欲進行避難之船舶載有 危險或高污染物質，可能造成沿岸國之損害，則沿岸國可以派遣船隻或直升機前往遇難 船舶位置將船上人員救出即可，而拒絕該載有危險或高污染物質之船舶進入內水或靠 岸。2001 年 1 月 14 日，希臘籍三萬五千噸貨輪阿瑪斯號滿載礦砂，由印度駛往中國大 陸，行經台灣南部海域時，阿瑪斯號失去動力。漂流 12 小時後，當晚 20 時左右，在 墾丁海域擱淺。台灣交通部和國軍搜救中心接報後，立即展開救援行動，於 23 時將船 上 25 名船員全數救出。未料阿瑪斯號卻因為嚴重毀損，而開始漏油，由於受污染的龍 坑生態保護區交通不便，且是珊瑚礁地形，油污遍布礁石及岩縫，加上時值東北季風 期，海上風力強勁，導致海象惡劣，海上作業無法進行，造成該地區的環境遭受嚴重的 危害，有了此次教訓，目前我國之實踐上，如遇到遇難船舶請求援助，通常是派遣直升 機或小船前往將船上人員搭載出來，而不輕易允許遇難船舶靠岸。
參、港口制度與港口國管轄 港口之性質依海洋法公約第 11 條的規定，視為海岸之一部分，換言之，沿岸國對 019
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於港口，享有與領土、內水相同的主權。在國際公法的領域內，我們知道一國擁有拒絕 第三國人民進入其領土之權利，且無須說明任何理由；但一旦允許第三國人民進入，除 第三國人民有犯罪或危害該國國家安全的情形外，原則上就附帶同意了第三國人民出境 的權利。在國際海洋法的部分也十分類似上述處理的模式，也就是沿岸國有權利拒絕第 三國的船舶進入其港口，甚至完全不開放任何的港口予第三國船舶停靠，但一旦允許其 進入，除於例外情形，原則上允許第三國船舶離港，學說稱之為離港權。 而第三國船舶一旦經沿岸國之許可而進入其港口，就進入了沿岸國的管轄權範圍之 內，必須遵守沿岸國的法令及行政措施，此稱之為港口國的管轄權。港口國的管轄權包 含了行政管轄權、立法管轄權及司法管轄權，其中包含航行、安全、衛生以及港口行政 事務管轄等。如果第三國船舶違反了沿岸國的法令，則沿岸國有權利拒絕第三國船舶離 港。雖然港口國對第三國之船舶享有完全的管轄權，但通常基於國際睦儀，會將其完全 之管轄權自我設限，避免對第三國船舶之「內部事務」進行管轄，內部事務包含船舶本 身的紀律、自我管理事項、或船舶上人員間的事項。港口國的自我設限，往往也是為了 讓第三國的船舶願意停靠，以賺取入港及管理的相關費用，但須注意此港口國的自我設 限除有契約或國際條約的限制，否則港口國可以隨時恢復行使其完整之管轄權。 此外，關於尋求庇護的問題，於國際公法中，倘第三國之人民欲進入該國的領域或 大使館尋求庇護，是否提供庇護取決於該國的意願，亦是一國主權之彰顯。於國際海洋 法的部分，一國之船舶如於其他國家之海域進行犯罪後，進入該國之內水或港口，則該 第三國之船舶並不得主張庇護，港口國得以進行管轄或移送與有關當局進行處理。海洋 法公約第 27 條規定，第三國船舶如僅係通過一國之領海，原則上該國不得進行管轄， 反面解釋海洋法公約第 27 條之規定即為：如第三國船舶進入一國之內水，則該國得以 進行管轄，此是港口國的管轄權基礎，請各位同學務必謹記。同樣地，如果第三國船舶 上的人從船舶上進入到一國之領土，該國自然也可以對其進行管轄。 從上述論述中，我們可以發現，港口國對於第三國的船舶著實享有幾乎是完整的管 轄權，但在一種特殊的情況下，港口國的權利遭到很大的限制，那就是在「遇難船舶入 港」的情形。遇難船舶因為天災或不可抗力的因素，進入沿岸國之港口進行避難，因為 是在緊急的情況、不得不進入沿岸國的港口，所以依國際習慣法，港口國不可以對該入 港之遇難船舶進行管轄，也就是遇難船舶之「管轄權豁免」的情形。遇難船舶的管轄權 豁免，一般包含稅負的豁免、入港費用的豁免、海關法規的豁免的，換言之，港口國不 可以對該船舶進行課稅，甚至若是遇難船舶嚴重損害，則港口國有幫助遇難船舶立即修 補或立即進行補給之義務。此外，如該遇難的船舶於第三國之海域內有違法之情事，港 口國亦不得主張管轄權。這樣的豁免規定，是為了避免遇難的船舶有所顧忌，而不願意 進入港口進行避難，進一步擴大人命或財產的損害。但應注意這樣的豁免權，只限於入 020
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港前的犯罪，倘遇難之船舶入港避難後，卻進一步進行犯罪或危害港口國的秩序，毫無 疑問的港口國自然可以主張管轄權。 最後，有關「外國軍艦與用於非商業目的的政府船舶」於港口國的管轄豁免，是考 試的大重點。外國軍艦與用於非商業目的的政府船舶象徵的是船旗國的國家主權，基於 國際法上國家間主權平等原則，外國軍艦與用於非商業目的的政府船舶是不受港口國任 何法令或任何種類的管轄。在這前提下我們要進一步討論，外國軍艦與用於非商業目的 的政府船舶是否有「入港權」？延續著主權平等的脈絡，如果一國對於其港口享有完整 的主權，自然可以拒絕外國軍艦與用於非商業目的的政府船舶進入其港口。但除與一般 私人船舶相同，也就是允許外國軍艦與用於非商業目的的政府船舶進入其港口，就代表 港口國附帶同意其離港權外，同時也代表著港口國限制對外國軍艦與用於非商業目的的 政府船舶的管轄權。甚至軍艦在領海、專屬經濟區、公海都享有管轄的豁免權，法源依 據係海洋法公約第 95 條明文，軍艦於公海上享有豁免權；接著海洋法公約第 58 條第 2 項明文，第 95 條之規定比照適用於專屬經濟區，故軍艦於專屬經濟區亦享有豁免權； 海洋法公約第 32 條規定，本公約（領海）規定不影響軍艦和其他用於非商業目的的政 府船舶的豁免權，故軍艦於領海亦享有豁免權。再者，海洋法公約針對「海洋環境保護 與保全」的相關規定，考量到軍艦的航行目的、功能以及隱私性，也針對軍艦做出例外 的規定，海洋法公約第 236 條規定，關於保護和保全海洋環境的規定，不適用任何軍艦、 海軍輔助船、為國家所擁有或經營並在當時只供政府非商業性服務之用的其他船隻或飛 機。 海洋法公約對於軍艦設有定義，依海洋法公約第 29 條，軍艦是指：一、屬於一國 武裝部隊；二、具備辨識軍艦國籍之外部標誌；三、由該國政府正式委任並名列相應的 現役名冊或類似名冊的軍官指揮；四、配備服從正規武裝部隊紀律的船員的船舶。另關 於用於非商業目的的政府船舶，海洋法公約第 96 條規定：「由『一國所有或經營』並 『專用於政府非商業性服務』的船舶，在公海上應有不受船旗國以外任何國家管轄權的 完全豁免權。」須注意的是有關非商業目的的政府船舶不限於是政府擁有，即便是私人 擁有，只要該船舶是用政府之公共目的，皆屬於非商業目的的政府船舶；相反的，如果 該船舶原為政府之船舶，但因海盜挾持等因素，自然就喪失其公船舶的性質。 進一步的，如果軍艦享有豁免權，那軍艦可否為自己的國民或第三國的人民進行庇 護呢？依國際習慣法及國際實踐，如果是軍艦本身的船員違反了港口國的法律規範，港 口國沒有權利要求軍艦交出該船員；但是如果進行犯罪的人並非軍艦的船員，不論是軍 艦船旗國的國民或第三國的人民，如果犯罪後逃至軍艦上，則港口國可以「請求」軍艦 交出該等犯罪之人，船旗國的國民或第三國的人民不得主張庇護；又如果是港口國的國 民犯罪後逃至軍艦上，則其當然不得主張庇護，港口國得請求軍艦將其交出。但不論如 021
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何，未經船旗國允許，港口國都不可以派人上軍艦去逮捕犯罪之人，否則將有侵害船旗 國主權的疑慮，也將造成國際糾紛。 同學們也許會想：如果軍艦和其他用於非商業目的的政府船舶違反了港口國的法律 規章，難道港口國一點辦法都沒有嗎？當然不是，倘軍艦和其他用於非商業目的的政府 船舶違反了港口國的法律，港口國當下基於其豁免權，雖然不得進行扣留或拒絕其離 港，但事後港口國仍得向軍艦，和其他用於非商業目的的政府船舶的船旗國，請求負擔 國家責任進行賠償，此規定明文於海洋法公約第 32 條。
肆、低潮高地、岩礁、島嶼與人工島嶼 在研讀國際海洋法時，許多新手會海洋法公約中許多的專有名詞給混淆，導致學習 的障礙，其中問題之一就是低潮高地、岩礁、礁石、與島嶼的區別，特別在這個部分做 出說明。海洋法公約中，提到低潮高地的條文為第 13 條，該條定義低潮高地是在低潮 時四面環水並高於水面但在高潮時沒入水中的自然形成的陸地，換言之，低潮高地在低 潮的時候會露出水面、在高潮的時候會沉入水面。海洋法公約特別提到低潮高地的目的 在於，低潮高地有兩個作用：第一個作用是，如果低潮高地之全部或一部與大陸或島嶼 的距離不超過領海的寬度，該高地的「低潮線」可作為測算領海寬度的基線。換而言之， 該低潮高地如果與島嶼或陸地之距離為 12 海里以內，則可以擁有自己的領海，但沿岸 國也只限於主張領海、鄰接區，不得進一步主張專屬經濟區、大陸架；然而如果該低潮 高地與島嶼或大陸的距離超過 12 海里，則沿岸國就不可以以該低潮高地主張領海、鄰 接區。低潮高地的第二個作用規範在海洋法公約第 7 條，如果該低潮高地築有永久高於 海平面的燈塔或類似設施，或以這種高地作為劃定基線的起訖點已獲得國際一般承認， 則該低潮高地可以作為直線基線劃定的基點，若以低潮高地作為基點所畫出來的直線基 線系統，依海洋法公約之規定，可以向外主張領海、鄰接區、專屬經濟區、大陸架。 再者，海洋法公約並沒有針對岩礁的進行定義，而只在第 121 條論及島嶼制度時提 到不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁，不應有專屬經濟區或大陸架，換句話 說，島嶼與礁岩是一個相對立的概念，雖然兩者皆於高潮的時候高出於水面，但島嶼可 以維持人類居住或其本身的經濟生活，但礁岩無法維持人類居住或其本身的經濟生活。 那同學們會問為何要區分島嶼與礁岩呢？因為海洋法公約第 121 條第 2 項規定，島嶼的 領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架，應按照本公約適用於其他陸地領土的規定加以確 定，也就是說島嶼可以擁有自己的基線系統，可以以島嶼向外主張領海、鄰接區、專屬 經濟區、大陸架；但礁岩沒有自己的基線系統。但因為礁岩本身於高潮的時候會高出於 水面，比低潮高地更具有海域權利主張的基礎，所以一般認為如果礁岩的位置在 12 海 里範圍內，應如同低潮高地一般可以主張領海、鄰接區之海域權利。 022
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其中因為島嶼與礁岩可以主張的海域權利實在差太多了，導致國家基於自利心態， 紛紛將礁岩主張成島嶼，進而主張 200 海里的專屬經濟區。其中最有名的案例是日本 的沖之鳥島。沖之鳥島是一個珊瑚礁島，南北長 1.7 公里、東西寬 4.5 公里，於退潮時 有五塊岩石露出水面，滿潮時有兩塊礁岩露於海面之上，日本政府認為沖之鳥島不是一 般的岩礁，而根據海洋法公約 121 條第 1 項主張沖之鳥島係屬於島嶼，惟中國、韓國 及台灣都認為沖之鳥島不能維持人類居住或其本身的經濟生活的礁岩，不應享有專屬經 濟區或大陸棚。日本政府則進一步採取了建設海水溫差發電站等措施，並在沖之鳥島四 周築成堤防設施，且設置了氣象觀測裝置。2005 年更在其上設置郵政編碼和門牌號碼， 派人長期駐守，讓其形式上可以維持人類居住或其本身的經濟生活的要件。如果判定沖 之鳥島為島嶼而非礁岩，則日本將可能會擁有沖之鳥島周邊 43 萬平方公里的專屬經濟 區，享有區內的一切自然資源，否則除了半徑 12 海里內屬日本領海外，其餘均屬公海。 應注意的是，國際海洋法將島嶼限於自然形成的島嶼，而不包括人工島嶼，換言 之，上述可以主張海域權利的島嶼，都是指自然島嶼。然而人工島嶼與天然形成島嶼在 實踐上仍相當難以區分，例如現代的工法技術，已可以透過攔沙壩、培育珊瑚礁的方 式，逐漸形成島嶼。海洋法公約針對島嶼做出部分的規範，首先，第 11 條規範近岸設 施和人工島嶼不應視為永久海港工程，而不得如同港口一般視為海岸之一部分。此外， 第 60 條第 8 項與第 80 條均規定，人工島嶼不具有島嶼之地位，其存在不影響領海、 大陸架與專屬經濟區界線之劃定，換言之，海洋法公約明文，人工島嶼不得享有海域權 利，海洋法公約第 89 條與第 147 條皆規定，禁止任何國家以人工島嶼將公海任何部分 置於其主權之下、在區域內設置之人工島嶼不具有島嶼地位，不得主張領海，其存在亦 不影響領海、專屬經濟區或大陸架之劃定。總結上述規範，可以得知海洋法公約明白表 示，人工島嶼既不得主張任何海域權利，也不得作為劃定直線基線的基點。
伍、礁石與環礁 有關礁石與環礁的議題，主要是針對「界定低潮線」、也就是劃定正常基線而設。 海洋法公約第 6 條明文，在位於環礁上的島嶼或有礁石環列的島嶼的情形下，測算領海 寬度的基線是沿海國官方承認的海圖上以適當標記顯示的向海低潮線。如果各位還記得 的話，在討論正常基線的時候，我們是將低潮線視為基線，而海洋法公約第 6 條則是討 論有關「環礁上島嶼」或「礁石環列島嶼」的正常基線的「特別規定」。第 5 條的規定 與第 6 條基線的差別在於，第 5 條的正常基線的海岸比較單純，一般而言指的是正常的 岩岸或沙岸；但第 6 條則是島嶼位於環礁或礁石上的情形，海洋法公約為求明確，明定 這樣的情形，低潮線是以「礁石的低潮線」為基線。 但關於環礁或礁石，海洋法公約並沒有明確規定，參考聯合國秘書處的解釋，其將 023
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「環礁」定義為是海域所包圍，中央存有島嶼或未存有島嶼，並包圍或幾乎包圍整個珊 瑚礁之環狀礁石；而將「礁石」定義為低潮時接近水面或露出水面之岩石塊或珊瑚礁塊。 同學們經過前述礁岩、島嶼等討論，碰到礁石應該會自動反射思考「礁石可否作為 直線基線的基點」？前面我們討論過，「低潮高地」原則上不可以作為基點，所以如果 併同聯合國祕書處對礁石的定義「低潮時接近或露出水面」，似乎應與低潮高地為相同 的對待，不可以之作為直線基線的基點；但有另一種說法認為，礁石可以做為直線基線 的基點。另一個值得討論的議題是「如果要以礁石作為直線基線的基點，礁石是否要與 島域的距離非常靠近？」如果併同考慮海洋法公約第 6 條之規定，直線基線的基點必須 要「緊鄰海岸」的規範目的，礁石如作為基點，亦應要與島嶼非常的相近。最後，各位 要注意，海洋法公約第 6 條以礁石之作為低潮線的前提是「島嶼位於環礁或礁石中」， 如果沒有這樣的情形，正常基線的法源依據應回歸於海洋法公約第 5 條之規定。
陸、海灣 海灣是指沿岸國的海岸因自然形成，導致海洋深入陸地所形成明顯「水曲」之海域， 而呈現領土包圍之態勢。海洋法公約第 10 條第 1 項規定，海灣是指天然形成的水曲，且 其凹入程度和曲口寬度的比例，使其有被陸地環抱的水域，而不僅為海岸的彎曲。傳統 上，國際實踐通常將一國之海灣視為是一國之內水，所以國際習慣法允許沿岸國將海灣 的開口處連接起來做出一個封口線，以此封口線作為基線，而封口線以內為海灣之內水。 於是海洋法公約承襲上述的規範外，從條文觀察，我們可以進一步將海灣分為「單一國 家海灣」、「多國海灣」、「歷史性海灣」，首先，海洋法公約第 10 條第 1 項規範，本 條僅針對單一國家海灣為規範、第 6 條規定，本條之規定不適用於歷史性海灣，換言之， 海洋法公約第 10 條僅針對單一國家海灣為適用，排除多國海灣及歷史性海灣的適用。 再者，海洋法公約第 10 條第 2 項針對海灣封口線的長度及海灣水曲面積做出限制。 其規定如果要構成海灣，其水曲面積必須大於或等於橫越曲口所劃直線作為直徑所劃圓 面積之一半，換言之，如果水曲面積小於橫越曲口所劃直線作為直徑所劃圓面積之一 半，則海灣之封口線應向陸一面退後，直到水曲面積大於或等於半圓為止，而水曲面積 的計算，海洋法公約第 10 條第 3 項規範，由海岸的低潮線開始起算至封口線，這樣的 公式又稱之為「半圓原則」，且海灣之封口線最長不應超過 24 海里。 此外，因海灣之內部可能存有島嶼，所以封口線的長度與水曲面積可能面臨是否要 扣除島嶼面積的問題。海洋法公約第 10 條第 3 項後段規定，如果島嶼位於封口線中， 則是用半圓原則時，封口線的長度應扣除島嶼的面積；如果島嶼面積是位於水曲內，則 計算半圓原則時，水曲的面積「不應」扣除島嶼面積。 然而並非所有海灣均屬於單一國家，有部分之海灣是由多個沿岸國所環繞，稱之為 024
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多國海灣。但多國海灣應如何畫封口線？是否有長度限制？是否應如同單一國家海灣一 般適用半圓原則？海洋法公約對此都付之闕如。有學說主張在多國海灣的情形，應適用 海洋法公約第 5 條之「正常基線畫法」；另有論者則主張多國海灣應類推適用單一國家 海灣的規範，以海灣封口線作為直線基線。 上述有關多國海灣的基線，國際間實踐係以單一國家海灣的模式，以海灣之封口線作 為直線基線，待封口線劃定後，再由數個海灣沿岸國以協議的模式，分配海灣內之水域。 最後，海洋法公約第 10 條第 6 項排除了「歷史性海灣」之適用，所以海洋法公約 對於歷史性海灣亦缺乏規範。有關歷史性海灣之定義，有論者主張應與「領土歷史性權 源」之要件相同，換言之，主張歷史性海灣之沿岸國必須要有針對該海灣「長久以來行 使主權之意思」、「行使主權的過程和平」、「該主權之行使未經他國挑戰」等，如果 沿岸國主張之歷史性海灣符合上述要件，則該歷史性海灣之封口線長度不受 24 海里之 限制，亦沒有半圓原則之適用。
柒、群島國與群島基線 群島國是由一群群島所組成的國家，如果由各個單獨的島嶼主張正常基線，可能會 導致的海域權利的主張相對複雜，更重要的是群島中間（島嶼與島嶼間）的水域，對於 群島國而言，可能有國家安全、經濟上的考量，如果以個別島嶼主張正常基線，將有造 成船舶行使無害通過權時，難以管制的問題。基於這樣的理由，海洋法公約於制訂時， 將群島國、群島基線、群島水域等制度納入條文規範的範圍，各位同學要特別留意的 是，這是一個全新的海域制度，是過去領海及鄰接區公約所沒有的。 觀察海洋法公約，其以第 47 條將群島國定義為是一群島嶼，包括若干島嶼的若干部 分，相連的水域和其他自然地形，彼此密切相關，以致這種島嶼、水域和其他自然地形在 本質上構成「一個地理、經濟和政治的實體」，或在「歷史上」已被視為這種實體。換句 話說，這一群群島如果要主張群島基線，必須要是由群島組成一個國家，也就是所謂的群 島國；相對的，如果一個國家是由陸地與一群島嶼所組成，則不該當於海洋法公約之群島 國的概念，不得以群島主張群島基線。學者就將海洋法公約中的群島國的概念提出一個專 有名詞來描述－「洋中群島」；至於由大陸與群島所組成的國家，則稱之為「沿岸群島」。 確定完群島國的定義後，緊接者面臨到的問題是「如何畫出群島基線」？許多群島 國為了自己國家的利益，主張應以直線基線連接群島國中最外圍的島嶼，換言之，並以 此直線基線所連結出來的封閉形狀做為群島基線，海洋法公約接受了這個概念，於第 47 條明文，群島基線係以群島中最外緣「各島和各乾礁」的最外緣各點的直線群島基 線。但為了避免群島國濫用群島基線，造成被劃入群島基線內的水域過度擴張，妨礙了 船舶的航行，第 47 條第 1 項後段及第 2 項對群島基線的採用做了部分的限制，其中包含： 025
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群島基線內應包括群島國的主要的島嶼和一個區域、群島基線內「水域面積」和「包括 環礁在內的陸地面積」比例應在 1:1 到 9:1 之間、直線基線長度原則不得超過 100 海里， 然容忍基線總數 30% 之直線基線長度為 100 海里至 125 海里之間。這三個要件是海洋 法公約第 6 條中對一般的直線基線所沒有的要求，既然特別，考試出現的機率就會大為 增加，請各位同學務必謹記。 除此之外，原來海洋法公約第 6 條對於直線基線的要求，在第 47 條群島基線的部 分依舊存在，為同學們整理如下：一、群島基線之劃定，不應在明顯程度上偏離海岸之 一般方向；二、群島基線之劃定，不應使另一國家之領海與公海或專屬經濟區隔絕；三、 此種基線之劃定不應以低潮高地為基點，除非該低潮高地上築有永久高於海面之燈塔或 類似設施，或低潮高地之全部或一部與最近島嶼之距離不超過領海寬度；四、群島國必 須在足以確定群島基線的一種或幾種比例尺的海圖上標明；或是以列出各點的地理座標 並註明大地基準點的表代替；五、群島國應將上述海圖或地理座標妥為公布，並將各該 海圖或地理座標之副本交存於聯合國秘書長。 我們了解完群島基線後，接著就要了解群島基線內水域的性質。在這邊請同學務必 記得一個重點，那就是「群島基線內水域的性質是群島水域，不是內水」！同學容易混 淆的的原因是因為，不論我們在討論一般的直線基線、正常基線或是海灣封口線，在這 些情形下，基線內的水域就是內水；但在群島基線的部分，因為群島水域所占的面積實 在是太大了，而且很多的群島國都位居於世界航行的要道，如果讓群島水域成為內水， 將造成群島水域成為群島國完全主權之所及，導致第三國船舶無法利用群島水域為通 行，將嚴重損害船舶的航行利益與航行秩序。 有了這樣的認知，海洋法公約就賦予群島基線內的水域一個特殊的國際法地位－ 「群島水域」。依海洋法公約第 49 條規定，群島國對所劃定群島基線包圍之群島水域 擁有主權，不論該群島水域之深度或距離海岸之遠近，且此種群島主權及於群島水域之 上空、海床及底土，和「其中所包含之資源」。這樣的規定，同學們可以對照一下，是 不是很像海洋法公約第 2 條關於領海的定義呢？雖然有點像，但同學們要記得，群島水 域就海洋法來說是一個全新的制度，所以群島水域既非內水，也不是領海。 所以在海洋法公約的制度下，群島國由陸地向海洋，分別擁有內水、群島水域、領海、 鄰接區、專屬經濟區及大陸架。海洋法公約第 50 條規定，群島國之內水，則須適用海灣、 河口與港口相關規定來處理，換言之，群島基線以內的水域並非全然為內水，而是海灣、 河口、港口等利用封口線或視同沿岸的部分，才視為內水。此外，海洋法公約第 48 條規定， 直線群島基線向海一面，沿岸國得以主張領海、毗連區、專屬經濟區及大陸架等海域權利。 首先，群島水域中最重要的考點就是「第三船舶的航行權」，依海洋法公約第 52 條規定，所有國家的船舶在群島水域都享有和領海相同的無害通過權。換言之，在群島 026
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基線以內的群島水域，原則上適用無害通過制度，除非群島基線內之水域為一、群島國 之內水；二、經群島國指定或存有群島海道通行權。在這邊要特別提醒各位同學，群島 水域內的無害通過權指的是海洋法公約第 17 條的無害通過權，並非指國際海峽通行制 度之「不得停止無害通過制度」，所以海洋法公約第 52 條又進一步指出，群島國若因 為「保護國家安全所必要」時，可在對外國船舶之間在形式上或事實上不加歧視之條件 下，暫時停止外國船舶在其群島水域特定區域內的無害通過，且此種停止僅應在正式公 布後發生效力。附帶一提的是，群島水域的暫時停止無害通過，並未提到「包括武器演 習在內」，然學者通說認為，此部分應該是當初制定時的遺漏，故群島水域之暫時停止 無害通過制度應與領海之暫時停止無害通過之制度相同，都包含武器演習在內。 其次，群島水域的另一種通過制度是群島海道通過制度，海洋法公約第 54 條將群 島海道通過制度「比照適用」海峽過境通行制度，第 53 條亦明文「船舶與飛行器」應 繼續不停、迅速和無障礙地過境的目的，以「正常方式」航行和飛越，而航行與飛越之 範圍包括群島國的群島水域與領海。換言之，與無害通過權不同的是，於群島水域之無 害通過制度下，僅有船舶可以通過，且必須符合無害的條件，飛行器則不得行使無害通 過權；但在群島海道通過制度下，船舶與飛行器都可以以正常模式進行通過或飛越，所 謂的正常模式包含：潛水艇得以潛航方式通過、得以於航空母艦上起飛護衛機隊等。 將無害通過制度與群島海道通過制度相比較，可以發現群島海道通過制度顯然對群 島國較為不利。海洋法公約為了平衡船旗國與群島國之間的利益，規定群島海道通過制 度只適用於群島國所「指定的海道」內。依海洋法公約第 53 條，群島國於指定群島海道 指定時，必須向「主管國際組織」亦即「國際海事組織」提出建議，並得到國際海事組 織之許可，且群島國所指定之海道與航路應穿過群島水域與鄰接之領海，此海道並應包 括「所有」用作通過群島水域或其上空的國際航行或飛越的航道的所有正常通道。那同 學們會問，如果要群島國指定所有可以正常航行的海道，那群島國直接適用無害通過制 度，對群島國而言不就更有利？海洋法公約考慮到了這點，所以於第 53 條接續規定，如 果群島水域內的各航道存有相同的進出點，則只要指定一個群島海道就可以了。但要注 意，第三國的船舶或飛行器於使用群島海道通過權時，相較於無害通過權，享有較多的 保障，包括一、對於特殊種類之船舶，包括軍艦、飛機、載有核物質或其他本質上危險 或有毒物質之船舶、核動力船舶、科學研究船或漁船，均毋庸取得沿海國事先同意或通 知沿海國；二、對於該等船舶，群島國原則上不能特別指定專用航道；三、未遵守群島 國有關通行法律規章之軍艦，群島國無權利要求該軍艦離去；四、群島國有關群島海道 之管制權限，僅限於海洋法公約第 42 條第 1 項所明文列舉之四種事項。 2
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姜皇池，《國際海洋法（上冊）》，頁 744。
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法律新聞雜誌 第 150 期 2015 年 01 月
由上可知，海洋法公約對於群島水域設有兩個制度：無害通過權及群島海道通行 權，且海洋法公約賦予群島國選擇權，那就是要將所有的群島水域開放與第三國船舶進 行無害通過，還是要自己指定特定航道，讓船舶與飛行器可以以正常模式通過。 如果群島國選擇採用群島海道通行制度時，除了須指定海道，並送交國際海事組織同 意外，於具體劃定海道時，並須要於地圖上畫出以通過進出點之間的一系列連續不斷的中心 線，也就是讓第三國之船舶及航空器進行通行或飛越之航道之中心線。依海洋法公約第 53 條第 5 項，船舶或飛機在通過時，不應偏離此種中心線 25 海里以外，但船舶或飛機通過時 與海岸的距離不應小於海道邊緣各島最近距離的 10%，學說稱之為「百分之十原則」。 群島海道通行制度下，還設有一個「分道通航制度」，分道通航制度的建立，是為 了避免因群島國所指定之海道過於狹小，導置船舶於通行時可能會發生碰撞等危險。依海 洋法公約第 53 條第 6 項規定，群島國指定海道時，為了使船舶安全通過這種海道內的狹 窄水道，可規定分道通航制度，但該分道通航制應符合一般接受的國際規章，且群島國 在指定或替換分道通航制時，應向主管國際組織提出建議，以期得到採納。且群島國應 在海圖上清楚地標出其指定或規定的海道中心線和分道通航制，並應將該海圖妥為公布。 為了避免群島國不指定海道，海洋大國為了確保其航行的利益，於海洋法公約第 53 條第 12 項進一步規定，於群島國沒有指定海道或空中航道的情況下，可通過正常用 於國際航行的航道，行使群島海道通行權」。換言之，即便群島國不指定航道讓第三國 的船舶或飛機進行通行，第三國的船舶或飛機依然可以主張海道通行權，要注意的是此 海道通行權並不受「無害」之限制。 相反的，如果群島國已指定群島海道，第三國的船舶或飛機是否有義務使用該海 道？還是可以利用其他未經指定之海道？學者認為，如果與海峽過境通行制度相比較， 因海洋法公約於第 22 條第 1 項明白規範，沿海國考慮到航行安全，「可要求」第三國 船舶使用其所制定之海道，但卻未於群島水道通過制度為相同的規定，所以反面解釋 下，應可認為船舶如不利用群島國指定的海道，則可以在其他可通行之海道內進行無害 通過。但因為飛行器並不享有第 52 條的無害通過權，所以必須要使用群島國所指定的 海道，否則並沒有飛越群島水域的權利。 最後，將群島水域其他次要的規範進行介紹，因群島水域制度的發展，擴大了群島國的 海域權利主張範圍，為了平衡其他國家的既有權益，海洋法公約第 51 條規定，群島國必須 「尊重」第三國在雙方既存協議中之既有權利，此規定是為了避免海洋法公約與既有協定產 生矛盾而生的「調適條款」。再者，海洋法公約第 51 條亦規定，群島國必須承認「直接相 鄰國家」在群島水域內某些區域的傳統「傳統捕魚權」及「其他合法活動」。在利益相關 國家之要求下，應由相關國家訂定雙邊協定，規定行使此種權利和進行此種活動的條款和 條件，包括此種權利與活動的性質、範圍和適用的區域。這些權利不得轉讓或讓與第三國 028
時事借鏡 考點分析
經典案例 解題架構
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或其國民，或與第三國或其國民分享。但要注意，前述訂立雙邊協定並非群島國之義務， 群島國僅要秉持善意與相關之國家進行協定之談判即為已足，無須一定要達成協議。此外， 海洋法公約第 47 條第 6 項規定，如果群島國的群島水域的一部分位於一個直接相鄰國家的 兩個部分之間，該鄰國傳統上在該水域內行使的現有權利和一切其他合法利益以及兩國間 協定所規定的一切權利，均應繼續並予以尊重。最後，依海洋法公約第 51 條第 2 項規定， 群島國應尊重其他國家所鋪設通過其水域而不靠岸的現有海底電纜。群島國於接到關於這 種電纜位置和修理或更換這種電纜的意圖的適當通知後，應准許其進行維修和更換，但因 為一般而言，管道較電纜具有較高的汙染風險，所以值得注意的是，此規定只適用於「電 纜」，而不適用於「管道」。再者，因此規定是針對「既有電纜」之既有權利為規範，所 以如果其他國家欲於群島水域鋪設新的電纜或管道，則必須進一步得到群島國的同意。
捌、結論 於前揭介紹下，同學們應該已經理解了國際海洋法中有關基線與基線內海域權利的 相關內容，以下將以重點提示的方式，讓同學們自我測驗一下，附帶做個總整理： 一、海洋法公約下，正常基線的畫法為何？在礁石或環礁的情形有何不同？ 二、海洋法公約下，沿岸國若欲採用直線基線，是否有使用上的限制？ 三、1805 年《安娜號》之判決內容為何？ 四、人工島嶼得否做為直線基線的基點？得否擁有自己的基線系統？ 五、1951 年國際法院《英挪漁業案》之判決內容為何？國際法院於此案例中是否允許 以「礁石」做為基點？對直線基線的長度是否做出限制？ 六、島嶼可否作為直線基線的基點？要件為何？ 七、島嶼可否擁有自己的基線系統？要件為何？ 八、海洋法公約第 7 條規定，直線基線不應在任何明顯的程度上偏離海岸的一般方向， 應如何適用？ 九、海洋法公約規定若要主張直線基線，必須要擁有重要且長期慣例的經濟利益，此項 規定是否是主張直線基線所必備要件？若否，應如何適用此項規定？ 十、海洋法公約關於直線基線之長度是否設有限制？一般的直線基線與群島水域之直線 基線有何不同？ 十一、第三國船舶是否對港口國享有「入港權」？是否享有「離港權」？ 十二、遇難船舶得以進入港口國之內水與港口進行避難之法源依據為何？ 十三、遇難船舶進入港口國之港口避難時，是否享有豁免權？遇難船舶之豁免權與軍艦 之豁免權有何不同？ 十四、港口國在什麼情形下可以拒絕遇難船舶入港？ 029
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十五、軍艦於內水、領海、鄰接區、專屬經濟區享有豁免權的法源依據為何？ 十六、軍艦或公船舶如因違反港口國之法令並造成損害，港口國得否逕行拘留？而軍艦 與公船舶因享有豁免權，是否就對此損害無須負責？ 十七、港口國得否對第三國船舶之「內部事務」進行管轄？ 十八、遭海盜政府之政府公船舶，是否仍然享有豁免權？ 十九、港口國之人民因犯罪逃至他國軍艦上，港口國可否派人上軍艦去逮捕犯罪之人？ 若否，港口國應如何作為？如逃至他國軍艦上之人為軍艦船旗國之國民，是否有 不同？ 二十、於海洋法公約之體制下，請說明低潮高地、岩礁、島嶼與人工島嶼的不同？低潮 高地、岩礁、島嶼與人工島嶼何者可以做為直線基線的基點？要件為何？又低潮 高地、岩礁、島嶼與人工島嶼何者可以擁有獨立的基線系統？要件又為何？ 二一、海洋法公約下的群島國定義所指為何？是否包含沿岸群島？ 二二、群島基線內的水域是否為內水？若否，群島國的內水所指為何？ 二三、群島水域內的通行制度，指的是哪兩種？ 二四、群島國是否有義務指定群島海道？指定或變更群島海道，是否一定要經過國際海 事組織之同意？ 二五、群島水域之無害通過制度與國際海峽之不得停止之無害通過制度有何不同？ 二六、海洋法公約下，群島海道通過制度是否包含飛機的飛越權？如潛水艇進行群島海 道通過權，是否有浮出水面的義務？ 二七、於群島海道通過制度下，何謂百分之十原則？ 二八、依海洋法公約規定，群島國應如何回應於群島水域中擁有既存權利的其他國家？ 是否有締結協定之義務？如群島水域的一部分位於一個直接相鄰國家的兩個部分 之間，則關於該相鄰國家之既存權利主張，群島國又應如何回應？ 二九、群島國對於群島水域內既存的海底電纜，應如何處理？如第三國要求於群島水域 鋪設新的海底電纜或海底管道，群島國是否負有義務同意？ 三十、第三國之船舶是否有義務使用群島國指定之航道？若第三國之船舶不遵守群島國 指定之航道，其於群島水域航行的權利依據為何？ 三一、第三國之航空器是否有義務使用群島國指定之航道？ 三二、若群島國未指定航道，則第三國船舶於群島水域通行之法律依據為何？第三國之 航空器於同樣情況下，飛越群島水域的權利又為何？
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